3.2. Имущественная ответственность государственного органа со статусом юридического лица.

•

Как отмечалось выше, практически все теории юридического лица основаны на принципе отделения ответственности участников организации от ответственности самой организации, - ответственности, прежде всего, имущественной.

Ф содержание деятельности государственного органа сводится к

осуществлению функций государства, решению задач в сфере государственного управления в рамках законодательно определенной компетенции.

Органы государственной власти могут участвовать в гражданско- правовых отношениях как самостоятельно, так и представляя интересы публично- правовых образований - Российской Федерации и ее субъектов. В последнем случае нет необходимости наделять их статусом или даже правами юридического лица. Кроме того, публично- правовые образования не обязательно участвуют в гражданских правоотношениях через свои

органы. ГК РФ позволяет Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям самостоятельно участвовать в гражданских правоотношениях

При самостоятельном выступлении государственных органов в гражданских правоотношениях наделение статусом юридического лица является обязательным условием приобретения гражданской правосубъектности. Особое значение в связи с этим приобретает отграничение случаев участия в гражданских правоотношениях органов # государственной власти как представителей соответствующих публично- правовых образований и как самостоятельных участников гражданских отношений, имеющих статус юридического лица или наделенных правами юридического лица.

В положениях о государственных органах часто указывается, что они являются юридическими лицами. В других нормативных правовых актах, например, в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ч.

Ф тогда как ее структурные подразделения «могут обладать правами

юридического лица». Между тем, в нормативных правовых актах до настоящего времени не проведено четкого разграничения между понятиями «статус юридического лица» и «права юридического лица». Попытки разграничения предпринимаются ишь в научной литературе, но далеко не всеми авторами Так, А. Бердашкевич отмечает, что "обладать "правами юридического лица" вовсе не означает "быть юридическим лицом" "2. Правовой статус субъекта, обладающего правами юридического лица, отличен от правового статуса юридического лица, прежде всего, тем, что для последнего должна быть найдена соответствующая

9 организационно - правовая форма, а для субъекта, лишь обладающего

правами юридического лица, но юридическим лицом не являющегося, это не обязательно.

Процедура регистрации как условие приобретения статуса юридического лица в отношении государственных органов, наделенных этим статусом в нормативных правовых актах, не соблюдается на

1 См.: Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско- правовым обязательствам //Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001 . № 3. С. 118

2 Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // Законность. 1999. №11. С. 33 практике и с трудом применима к ним теоретически. Вместе с тем, именно регистрация юридического лица в научной литературе рассматривается как наделение статусом юридического лица \ Таким образом, наделение правами юридического лица облегчает участие государственного органа в гражданских правоотношениях и не совпадает по своему смыслу с наделением статусом юридического лица, условием приобретения которого является государственная регистрация.

Имущественная самостоятельность участников является

неотъемлемым признаком участия субъектов в гражданско-правовых отношениях.

Учитывая то, что имущество государственного органа, которым он отвечает по своим обязательствам и которое необходимо ему для осуществления своих полномочий, строго отграничено от имущества соответствующего публично- правового образования, мы исследовали вопрос наделения государственного органа имуществом при его создании.

1 См.: Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права //Хозяйство и право. 2003. №3. С. 114.

При этом был выявлен ряд проблем, остающихся неурегулированным на законодательном уровне. В числе прочих - относительная имущественная самостоятельность государственного органа, ограниченность выделяемых ему средств, зависимость от решений законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего уровня, и, как следствие, ограниченные возможности самостоятельно участвовать в гражданских правоотношениях.

Отграничение случаев выступления в обороте публично - правовых образований в целом и выступающих от их имени органов как самостоятельных участников гражданских правоотношений имеет значение при решении вопроса о том, кто будет нести ответственность по обязательствам такого субъекта, ответственность гражданско - правовую, имущественную.

В связи с изложенным, закономерным представляется вопрос - насколько необходимо каждому органу государственной власти выступать в гражданском обороте от своего имени, а, следовательно, приобретать статус юридического лица.

Представляется, что здесь необходимо рассмотреть два возможных варианта участия государственного органа в гражданских правоотношениях: как представителя публично- правового образования и самостоятельно, от своего имени.

В первом случае в наделении статусом юридического лица либо в наделении правами юридического лица нет необходимости.

законодательства как "дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти", установленные статьями 52 и 53 Конституции Конструкция статьи 16 ГК РФ свидетельствует о том, что причинение вреда государственным органом или его должностным лицом приравнивается к причинению вреда самим публично- правовым образованием. Здесь можно провести аналогию с правилами возмещения ф вреда, причиненного работником юридического лица при исполнении

трудовых (служебных, должностных) обязанностей (ч.1 ст. 1068 ГК РФ), когда возмещение такого вреда происходит за счет юридического лица- работодателя.

В случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация или соответствующий субъект РФ в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. • В исковом заявлении ответчиком может быть назван и сам

государственный орган, допустивший нарушение. В этом случае соответствующий финансовый или иной управомоченный орган привлекается к участию в деле судом. Высшие судебные инстанции не разъясняют, привлекается ли в этом случае финансовый орган в качестве второго ответчика, либо производится замена ответчика на надлежащего.

1 По жалобе открытого акционерного общества "Большевик" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16 и 1069 ГК РФ.

Справочно-правовой системы "Консультант- плюс". Полагаем, что возможность самостоятельного участия в деле государственного органа будет зависеть от включения соответствующей процессуальной правоспособности в его компетенцию. В любом случае, при удовлетворении иска взыскание денежных сумм будет производиться за счет средств федеральной казны или казны субъекта федерации. Изложенная в постановлениях судов позиция соответствует ст. 125 ГК РФ, устанавливающей, что органы государственной власти выступают представителями соответствующих публично- правовых образований, участвующих в гражданско-правовых отношениях.

В силу пункта 10 статьи 158 Бюджетного кодекса РФ по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, от имени казны РФ выступает соответствующий главный распорядитель средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности. При этом выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны РФ из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета.

Таким образом, бюджетное законодательство определяет не только государственные органы, уполномоченные выступать от имени казны, но и конкретный источник возмещения убытков за счет казны. В качестве надлежащего ответчика по искам о возмещении убытков, причиненных неправомерными решениями, действиями или бездействием государственных органов и их должностных лиц, должно выступать в качестве самостоятельного ответчика как Министерство финансов РФ, так и главные распорядители бюджетных средств, выделяемых субъектам РФ1.

1 Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 05.07.00 г. по делу № А05-1735/00-119/13// Документ официально опубликован не был. Взят из Справочно-правовой системы "Консультант- плюс".

Представляется, что все иски о возмещении убытков, причиненных государственными органами, можно разделить на две большие группы, поскольку рассмотрение каждой категории споров имеет свои особенности.

Самую многочисленную категорию споров составляют те, которые связанны с невыполнением государственным органом каких- либо финансовых обязательств, чаще всего - по компенсации убытков, причиненных обеспечением реализации прав граждан в рамках исполнения того или иного закона, закрепляющего обязанность коммерческой организации по предоставлению льгот.

Одна из основных проблем, возникающих при рассмотрении такой категории дел - определение субъекта ответственности.

1 См. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда России от 13.07.99 г. № 1804/99 // Документ официально опубликован не был. Взят из Информационно- правовой системы "Кодекс".

При рассмотрении спора суд устанавливает следующие юридически значимые обстоятельства:

на основании какого нормативного правового акта коммерческая организация предоставляла льготы, и было ли предоставление льгот действительно вменено в обязанность истца. При этом проверяется период предоставления льгот и круг субъектов, на которых распространяется действие нормативно- правового акта;

были ли перечисленные льготы действительно предоставлены истцом гражданам. Для этого суд изучает договоры об оказании услуг, списки граждан, которым предоставлялись льготы, счета на оплату оказанных услуг и иные документы.

Определение этих обстоятельств необходимо для выяснения теоретической возможности несения истцом убытков, для возмещения которых он обращается в суд. Затем суд выясняет, произошло ли фактически неполучение истцом денежных средств, компенсация которых предусмотрена законом. Для этого устанавливается:

в каком порядке происходит возмещение коммерческой организации затрат, связанных с предоставлением льгот, в том числе, из какого бюджета;

имелись ли в распоряжении соответствующего бюджета финансовые средства для возмещения затрат, понесенных коммерческими организациями при исполнении того или иного закона;

были ли эти затраты возмещены коммерческой организации, и если не были- то но какой причине, и была ли в этом вина ответчика.

Практика рассмотрения споров с течением времени менялась. Первоначально недобросовестные ответчики предпринимали попытки убедить арбитражный суд в том, что рассмотрение такого рода споров не входит в компетенцию арбитражного суда ввиду того, что исковые требования вытекают из бюджетных и финансовых отношений. Арбитражные суды кассационной инстанции, отменяя определения нижестоящих арбитражных судов о прекращении производства по делу, указывали, что в данном случае имеет место спор не о выделении средств из соответствующего бюджета, а о возмещении убытков, причиненных неисполнением государством своих обязательств по компенсации затрат, произведенных организацией в связи с реализацией законно установленных и обеспеченных бюджетным финансированием льгот. В то же время происходит неосновательное сбережение государством средств, подлежащих в соответствии с законом о бюджете перечислению организации в качестве возмещения понесенных ею убытков в размере затрат, произведенных в связи с предоставлением льгот. Следовательно, соответствующие споры следует рассматривать как гражданско-правовые, связанные с возмещением причиненных организациям убытков

Как правило, у арбитражных судов не возникало затруднений при разрешении вопроса об обоснованности размера убытков, предъявленных истцами к возмещению. Однако возможность и допустимость возмещения таких убытков за счет бюджета нередко подвергалась сомнению.

В связи с введением с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса РФ финансовые органы при рассмотрении дел стали ссылаться на иммунитет бюджетов и целевой характер бюджетных средств (ст. 239 Бюджетного кодекса РФ). Эти доводы отклонялись арбитражными судами на том основании, что особый порядок обращения взыскания на бюджетные средства не означает такого же порядка в отношении всей казны, которую в силу ч. 4 ст. 214 ГК РФ составляют не только бюджетные средства2.

Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 30.01.01 г. по делу № Л42-1984/00-19; Постановление Федерального арбитражного суда Сеперо- Западного округа от 09.12.00 г. по делу № 3449; Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 15.01.01 г. но делу № 2862// Документы официально опубликованы не были. Взяты из Справочно-правовой системы "Консультант- плюс".

Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 08.11.01 г. по делу № 3374// Документ официально опубликован не был. Взят из Справочно-правовой системы "Консультант- плюс".

Финансовые органы нередко в обоснование своих возражений на иск ссылались на отсутствие надлежащего финансирования. Арбитражный суд, проверяя эти доводы, в ряде случаев обнаруживал, что в соответствии с законами о бюджете на соответствующий год на финансирование реализации того или иного федерального закона в действительности выделялись денежные средства, но по каким-то причинам до получателя они не доходили. Таким образом, довод ответчика об отсутствии возможности возмещения убытков не находил подтверждения1.

В этой связи примечательно постановление Конституционного Суда РФ, рассмотревшего в апреле 2002 года запрос арбитражного суда Республики Карелия о конституционности пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса РФ, согласно которому в случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете. Обращение заявителя в Конституционный Суд РФ было вызвано рассмотрением в арбитражном суде спора между жилищно- строительным кооперативом и казной РФ в лице Министерства финансов. Податель апелляционной жалобы на решение арбитражного суда полагал, что в случае отсутствия в бюджете субъекта РФ и местном бюджете статей, предусматривающих финансирование обязательств государства, ущерб должен возмещаться не за счет казны РФ, а органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления за счет их бюджетов.

При рассмотрении запроса Конституционный Суд РФ подтвердил выраженную ранее правовую позицию, согласно которой пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате

1 Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 06.06.03 г. по делу К2 А42-2351/02-13; Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 06.05.03 г. по лелу № A21-2551/02-CI// Документы официально опубликованы не были. Взяты из Справочно-правовой системы "Консультант- плюс".

бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в течение длительного времени, достаточного для его устранения, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции прав и законных интересов граждан 1.

Таким образом, Конституционный Суд РФ установил, что отсутствие в бюджете субъекта РФ или бюджете муниципального образования средств на финансирование государственных обязательств не влечет освобождение государства от выполнения бюджетных обязательств. Более того, Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что пункт 5 статьи 83 Бюджетного кодекса РФ должен истолковываться как обязывающий органы законодательной

(представительной) власти учитывать расходы предоставляющих льготы организаций при формировании и принятии федерального, региональных и местных бюджетов. В связи с выраженной

Конституционным Судом РФ правовой позицией представляется, что из традиционного перечня оснований наступления гражданско-правовой ответственности по таким искам была исключена вина. То есть если раньше ответственность государственного органа исключалась по причине отсутствия финансирования, вызванного обстоятельствами, которые государственный орган не мог предотвратить, то теперь само невключение в бюджет соответствующих расходов расценивается как виновное поведение государственного органа.

Между тем, до вынесения Конституционным Судом определения № 68-0 практика применения статьи 83 Бюджетного кодекса РФ была противоречивой.

1 По запросу арбитражного суда Республики Карелия о проверке конституционности пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса РФ. статен 4 и 11 Закона РФ "О донорстве крови и ее компонентов". Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.02 г. Лгй 68-0 //Российская газета. 2002. 24 июля Нередко арбитражные суды при рассмотрении дел отказывали истцам в возмещении убытков в том случае, если в законе о бюджете соответствующего публично- правового образования не

предусматривались средства на реализацию того или иного закона

В других случаях арбитражный суд, установив отсутствие в бюджете соответствующих средств, с одной стороны, и факт предоставления льгот (т.е. наличия убытков у истца) - с другой, выносил решение об удовлетворении HCKOBF,ix требований. При этом арбитражный суд исходил из причин возникновения убытков, и указывал следующее: расходы на компенсацию коммерческим организациям затрат,

связанных с предоставлением предусмотренных нормативными актами

Ф льгот и компенсаций, являются особой формой бюджетных расходов.

Эта форма бюджетных расходов имеет характер компенсации коммерческим организациям затрат, возникающих в связи с включением этих организаций в механизм реализации прав и льгот, предоставляемых отдельным категориям лиц за счет бюджетных средств. При этом отсутствие в бюджете денежных средств для предоставления указанной категории лиц отдельных прав и льгот не может повлечь переложения соответствующих финансовых затрат на вовлекаемые в механизм реализации таких льгот коммерческие организации. Таким образом, в том случае, если неисполнение принятых

государством обязательств ведет к нарушению имущественных прав организации, то эти права подлежат защите в гражданско- правовом порядке \

Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 02.10.01 г. по делу № 4861; Постановление Федерачыюго арбитражного суда Северо- Западного округа от 25.09.01 г. по делу № 5776/748// Документы официально опубликованы не были. Взяты из Справочно-правовой системы "Консультант- плюс".

Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 24.07.01 г. по делу № 1940; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-

# Западного округа от 08.11.01 г. по делу № 3377// Документы официально

опубликованы не были. Взяты из Справочно-правовой системы "Консультант- плюс".? Полагаем, что в этом случае на практике рсалнзовывались основные принципы гражданского законодательства, а именно - равенства участников отношений и обеспечения восстановления нарушенных прав. ® Лишь после четкого выражения правовой позиции

Конституционным Судом РФ арбитражные суды стали связывать пробелы в законодательном регулировании порядка возмещения расходов, возникающих у коммерческих организаций при предоставлении льгот, а также игнорирование таких расходов при составлении бюджетов с прямым бездействием органов государственной власти

Тем не менее, представляется, что вынесением определения № 68-0 Конституционный Суд РФ истолковал не столько статью 83 Бюджетного ф кодекса РФ, сколько статью 16 ГК РФ, на основе которой как раз и

производится возмещение убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственных органов, особенно учитывая то, что к отношениям по возмещению убытков в гражданско-правовом порядке нормы бюджетного законодательства неприменимы в силу ч. 3 ст. 2 ГК РФ.

Анализ арбитражной практики позволяет сделать вывод, что при рассмотрении данной категории споров возможна замена субъекта ответственности в том случае, если законодательными актами предусмотрено, что возмещение убытков производится за счет бюджета • другого уровня. Так, например, в случае, когда законодательными актами

установлено, что компенсация должна производиться за счет федерального бюджета, возможно взыскание убытков за счет бюджета

1 Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 21.01.03 г. по делу № А05-7904/01-451/17; Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 10.12.02 г. по делу № ® А52/1593/2002/1// Документы официально опубликованы не были. Взяты из

Справочно- правовой системы "Консультант- плюс". 1 субъекта федерации в том случае, если на покрытие этих убытков ему выделялись субсидии в достаточном размере

Вторую категорию споров составляют споры о возмещении убытков, причиной которых стали неправомерные действия (бездействие) государственного органа, в том числе при издании несоответствующего закону правового акта (нормативного или ненормативного). По своему содержанию эти споры наиболее близки к традиционным спорам, возникающим в процессе осуществления предпринимательской деятельности.

В соответствии с имеющейся практикой заявитель по иску о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственного органа, должен доказать:

факт определенных незаконных действий государственного органа, неправомерность этих действий;

обоснованность убытков по размеру;

принятие мер к уменьшению размера убытков, и невозможность предотвращения возникновения ущерба;

причинную связь между неправомерными действиями государственного органа и наступившими последствиями.

При этом право на взыскание убытков не обусловлено предварительным обжалованием действий государственного органа в отдельном процессе, хотя наличие вступившего в законную силу судебного решения, устанавливающего факт неправомерных действий государственного органа, намного упрощает процедуру рассмотрения дела2.

Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 02.04.02 г. по делу № А56-26130/01// Документ официально опубликован не был. Взят из Справочно-правовой системы "Консультант- плюс".

Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 13.08.98 г. по делу № Л56-2484/98// Документ официально опубликован не был. Взят из Справочно-правовой системы "Консультант- плюс". Так же, как и при разрешении споров о взыскании убытков первой категории, суды исследуют нормативные акты, устанавливающие обязанность государственных органов по возмещению убытков. В этом ® случае применение специальных норм законодательства иногда приводит

к замене ненадлежащего ответчика. Так, ст. 455 Таможенного кодекса РФ устанавливает, что убытки или вред, причиненные вследствие неправомерных решений, действий или бездействия таможенных органов, их должностных лиц и иных работников при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей, возмещаются на общих основаниях в порядке, предусмотренном законодательством РФ До введения в действие Бюджетного кодекса РФ надлежащим ответчиком по таким делам ф признавалась казна в лице Министерства финансов РФ, а после введения

его в действие - Государственный таможенный комитет РФ как главный распорядитель средств федерального бюджета2.

Судебная практика высших судебных органов РФ выявляет одну из основных особенностей рассмотрения такой категории дел. Речь идет о попытках взыскания санкций за неисполнение государственными органами принятых на себя обязательств. Статья 401 ГК РФ, устанавливая общие принципы ответственности за нарушение обязательств, содержит правило, согласно которому ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств возлагается на • должника лишь при наличии его вины, кроме случаев, когда законом или

договором предусмотрены иные основания ответственности. Таким образом, затруднительными будут любые попытки взыскать за счет казны

Таможенный кодекс РФ. Утвержден Верховным Советом РФ 18.06.93 г., с последующими изменениями и дополнениями. //Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. 31. Ст. 1224. В настоящее время утратил силу.

Постановление Федерального арбитражного суда Сеперо- Западного округа от 17.02.00 г. по делу № Л56-18618/99; Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 29.01.01 г. по делу № А26-222/00-02-02/15// Документы

# официально опубликованы не были. Взяты из Справочно-правовой системы

"Консультант- плюс".? # традиционную для предпринимательской деятельности санкцию за нарушение исполнения обязательства - неустойку \ Кроме того, для применения по таким искам ст. 395 ГК РФ необходимо доказать, что

ответчик пользовался денежными средствами в размере возмещенных истцу убытков, что в случае возмещения убытков за счет казны практически невозможно.

Некоторыми особенностями отличается порядок взыскания вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК РФ). Если причиненный ущерб является неимущественным, то он подлежит возмещению в полном объеме независимо от вины должностных лиц

0 государственных органов. Очевидно, что основной трудностью при

рассмотрении таких дел будет обоснование размера причиненного ущерба, а также наличия причинно- следственной связи между действиями должностного лица и наступившими последствиями.

Вместе с тем, удовлетворение требований о возмещении вреда за счет казны еще не означает возможности исполнения таких решений. Действие ст. 239 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей возможность на основании судебного акта возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов

местного самоуправления или должностных лиц этих органов, до 2005 г. постоянно приостанавливалось 2. Лишь в Федеральном законе «О

' См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда России от 15.02.02 г. № 3858/01 по делу № А60-16199/2000-С1 //Документ официально опубликован не был. Взят из Информационно- правовой системы "Кодеке".

2 В 2001-2004 годах действие этой нормы приостанавливалось федеральными законами о бюджете на соответствующий год. См. Федеральный закон от 14.12.00 г. "О Федеральном бюджете на 2001 г." //Собрание законодательства РФ. 2001. № 1. Ст. 2; Федеральный закон от 14.12.01 г. "О Федеральном бюджете на 2002 г."//Собрание законодательства РФ. 2001. № 53. Ст. 5030; Федеральный закон от 11.12.02 г. нО Федеральном бюджете на 2003 г."// Собрание законодательства РФ. 2002. № 52. Ст.

5132; Федеральный закон от 28.11.03 г. "О Федеральном бюджете на 2004 г."//Российская газета. 2003. 30 декабря федеральном бюджете на 2005 г.» никаких ограничений действия ст. 239 Бюджетного кодекса РФ не предусмотрено '.

Кроме того, государственные органы нередко используют бюджетное законодательство в целях уклонения от исполнения решения, подавая заявления об отсрочке исполнения судебного акта, которым за счет казны взысканы денежные средства. При этом заявители ссылаются на то, что взыскание средств за счет бюджета приведет к нарушению прав добросовестных получателей бюджетных средств, а также к ущемлению интересов публично- правового образования. Однако такие доводы не принимаются судами во внимание, поскольку предоставление отсрочки исполнения решения суда в сложившихся обстоятельствах приводит к необоснованному ограничению установленных законом прав и законных интересов взыскателя, и ставит его в неравное положение по сравнению с должником2.

Фактически это ведет к нарушению конституционного права граждан и их объединений на судебную защиту, поскольку сводит на нет юридическую силу судебного решения, а, кроме того, не служит цели воздействия правовой нормы, устанавливающей гражданско-правовую ответственность государственного органа. Более того, при существующем состоянии бюджетных правоотношений система "воспитательного воздействия" на государственный орган с целыо предотвращения нарушений закона в дальнейшем является крайне неэффективной.

Таким образом, анализ законодательства и арбитражной практики позволяют выявить некоторые особенности рассмотрения споров по возмещению убытков, причиненных государственными органами.

1 Принят Государственной Думой РФ 23.12.04 г. //Российская газета. 2004. 28- 29 декабря.

: Постановление Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа от 26.09.02 г. по делу А26-4629/01-01-12/169// Документ официально опубликован не был. Взят из Справочно-правовой системы "Консультант- плюс".

Ответственность государственных органов как самостоятельных юридических лиц по искам о возмещении вреда, предъявляемых на основании статей 16, 1069 и 1070 ГК РФ, исключена. Субъектом ответственности всегда будет являться соответствующее публично- правовое образование в лице финансовых органов, а ущерб будет возмещаться за счет казны, которая не ограничивается бюджетными средствами.

Эта ответственность всегда будет внедоговорной, т.е. из причинения вреда.

При рассмотрении таких дел возникают трудности с определением органа, выступающего от имени субъекта ответственности и бюджета, из средств которого возмещаются убытки, виду множества отсылочных норм в бюджетном законодательстве и возможности передачи финансовых средств из одного бюджета в другой в соответствии с законами о бюджете на тот или иной год.

Лишь после вынесения Конституционным Судом РФ определения № 68-0 был окончательно решен вопрос о возможности взыскания убытков, причиненных государственным органом, в полном объеме, независимо от наличия финансирования таких расходов в соответствующих статьях бюджета.

Публично- правовые образования, от имени которых выступают государственные органы, практически всегда освобождены от ответственности за нарушение обязательства в виде начисления процентов за пользование чужими денежными средствами, поскольку незаконного сбережения или пользования ими не происходит. В связи с этим невозможно компенсировать разницу между реально понесенными потерпевшей стороной убытками и их фактическим возмещением.

Даже наличие вступившего в законную силу решения суда о возмещении убытков за счет казны не гарантирует пострадавшей стороне исполнения такого решения ввиду ограниченности бюджетных средств и ограниченности имущества публично- правовых образований, на которое можно было бы обратить взыскание, поскольку последнее в большей части закреплено на праве оперативного управления за государственными предприятиями и учреждениями, и в казну не входит.

Другая ситуация возникает, если государственный орган самостоятельно участвует в гражданских правоотношениях, т.е., например, заключает сделки, необходимые для нормального обеспечения своей деятельности. На практике эти сделки заключаются специально создаваемыми государственными органами - всевозможными хозяйственными службами, департаментами и т.п., которые непосредственно функции государства не выполняют, а являются лишь "вспомогательными" для обеспечения деятельности других органов государства. Имущество, используемое для обеспечения нормального функционирования государственного органа, учитывается отдельно от имущества соответствующего публично- правового образования; смета доходов и расходов государственного органа также утверждается отдельно; расходы на его финансирование прописываются отдельной строкой в бюджете; ответственность по этим сделкам заключивший их государственный орган несет самостоятельно, имеющимся в его распоряжении имуществом. Таким образом, создаются все условия для выступления его в гражданском обороте от собственного имени. Следовательно, такое участие в гражданских правоотношениях невозможно без приобретения статуса юридического лица. Иное ставило бы государственный орган в неравное положение с другими участниками гражданского оборота. Еще раз подчеркнем, что таким статусом должны наделяться не все государственные органы, а лишь те, которые специально создаются для обеспечения нормальной деятельности других государственных органов, непосредственно выполняющих функции государства. • Рассматривая варианты участия государственных органов в гражданских правоотношениях, нельзя упускать еще один важный момент. Если имущество, необходимое для обеспечения текущей

деятельности государственного органа, приобретается по сделкам, заключаемым специально создаваемым юридическим лицом, то возникают и юридические отношения в процессе использования этого имущества тем органом, для которого имущество приобреталось. Эти отношения также будут регулироваться нормами гражданского права, однако будут иметь ограниченный характер, поскольку собственником передаваемого имущества будет лишь один субъект - его приобретатель, т.е. специально создаваемый государственный орган, либо публично-

щ правовое образование, или иной субъект, предоставляющий имущество в

пользование государственному органу. В силу изложенного, государственный орган, непосредственно выполняющий публично- правовые функции, будет ограничен в функциях частноправовых, что избавит его от необходимости приобретать статус юридического лица и позволит обойтись лишь наделением его правами юридического лица, без которых невозможно урегулировать его "внутренние" отношения, возникающие в гражданском обороте по поводу' использования предоставляемого ему имущества. Наделение правами юридического лица в отсутствие статуса юридического лица (приобретаемого посредством

государственной регистрации) позволяет государственному органу если и не быть полноценным участником гражданских правоотношений, то хотя бы участвовать в некоторых из них в том случае, если избежать такого участия невозможно.

Подводя итог изложенному, можно предложить следующую схему участия государственного органа в гражданских правоотношениях:

- как представитель государства государственный орган участвует в гражданских правоотношениях не самостоятельно, а от имени

соответствующего публично- правового образования. Следовательно, в наделении его статусом либо правами юридического лица необходимость отсутствует. Гражданско-правовую ответственность при этом также несет не он, а публично- правовое образование, т.е. казна;

как самостоятельный субъект гражданских отношений государственный орган выступает при заключении сделок, необходимых для непосредственного обеспечения своей текущей деятельности. Для того чтобы избежать смешения функций управления с функциями хозяйствования, предлагается сохранить существующую систему обеспечения такой деятельности, ограничив количество государственных органов, заключающих гражданско-правовые сделки. При этом в компетенцию таких органов будут входить лишь вопросы материально- технического обеспечения, их публичные функции будут практически исключены. Ответственность по заключаемым сделкам они будут нести самостоятельно, при этом обязательно наделение их статусом юридического лица и государственная регистрация в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Организационно- правовая форма учреждения представляется для таких юридических лиц наиболее предпочтительной, при условии корректировки законодательства о некоммерческих организациях. Таким образом, указанные

государственные органы будут относиться к числу "государственных органов без властных полномочий";

- остальные государственные органы, не имеющие статуса юридического лица, наделяются правами юридического лица, в целях регулирования отношений, возникающих по поводу использования передаваемого им имущества. • ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Продолжающаяся реформа административного и гражданского законодательства и обусловленное ею состояние отраслевого законодательства, к сожалению, не позволяют пока говорить о четком правовом регулировании статуса юридического лица, которым наделяются государственные органы. Представляется, что теоретические исследования правового статуса, понятия государственных органов, органов государственной власти следует перенести в практическую область и

Ф закрепить в нормах закона. Это исключит неопределенность и в

понимании, и в практической реализации их полномочий. Таким образом, основные выводы диссертационного исследования сводятся к следующему.

На законодательном уровне следует закрепить разграничение государственных органов на «органы государственной власти» и «государственные органы без властных полномочий». Разграничение позволит внести ясность в объем компетенции каждого государственного органа.

Представляется с практической точки зрения нецелесообразным

введение в законодательство категории "юридическое лицо публичного права". Однако для решения вопроса о необходимости наделения государственного органа статусом юридического лица принципиально важно определить, в каких отношениях - частноправовых или публично- правовых предполагается его преимущественное участие.

Поскольку компетенция - это признаваемый на теоретическом уровне существенный элемент правового статуса государственного органа как субъекта публично- правовых отношений, представляется

необходимым исключить упоминание о компетенции из нормативно- правовых актов, регламентирующих деятельность юридических лиц в рамках частноправовых отношений, заменив ее на термин "полномочия". Аналогичным образом следует изменить и законодательство о государственных органах.

"Права" и "статус" юридического лица- разные по объему правовые категории. "Права" юридического лица предполагают наличие у государственного органа ограниченного объема полномочий по участию в гражданско-правовых отношениях, тогда как "статус" юридического лица предоставляет такому субъекту весь объем полномочий, имеющихся у юридических лиц. При этом определяющим критерием наличия "прав" или "статуса" юридического лица является государственная регистрация в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Наличие статуса юридического лица необходимо государственному органу лишь в тех случаях, когда он вступает в частноправовые отношения. Как субъекту конституционно-правовых отношений статус юридического лица ему не нужен.

Для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях государственному органу необходим статус юридического лица. Необходимость такого участия возникает в случае заключения сделок, необходимых для непосредственного обеспечения своей текущей деятельности. Наделение этим статусом возможно как в момент создания государственного органа, так и в любой момент его деятельности, в том случае, если учредитель- соответствующее публично- правовое образование- сочтет это необходимым.

Для того, чтобы избежать смешения функций управления с функциями хозяйствования, предлагается сохранить существующую систему обеспечения текущей деятельности государственных органов, ограничив количество таковых, заключающих гражданско-правовые сделки и, следовательно, наделяемых статусом юридического лица. При этом D компетенцию таких органов будут входить лишь вопросы материально- технического обеспечения, их публичные функции будут практически исключены.

Гражданско-правовую ответственность по обязательствам такой субъект несет самостоятельно. При этом имущество государственного органа, которым он отвечает по своим обязательствам и которое необходимо ему для осуществления своих полномочий, строго отграничено от имущества соответствующего публично- правового образования.

На законодательном уровне следует определить организационно- правовую форму такого юридического лица, упростив для него процедуру государственной регистрации. Наиболее приемлемой представляется организационно- правовая форма учреждения, однако ее законодательное закрепление требует более глубокой теоретической проработки, не охватываемой настоящим исследованием. Применять традиционный подход к регистрации юридических лиц, одновременно являющихся государственными органами, не только юридически затруднительно, но и нецелесообразно. Параллельно следует внести соответствующие изменения и в Федеральный закон "О некоммерческих организациях". Процедуру реорганизации ли ликвидации таких юридических лиц следует проводить в соответствии с гражданским законодательством.

7. Для участия государственного органа в гражданских правоотношениях как представителю публично- правового образования в наделении статусом юридического лица нет необходимости. Субъектом правоотношений является само публично- правовое образование, отвечающее по обязательствам за счет казны. Однако несомненно, что в процессе осуществления государственным органом своей текущей деятельности неизбежно возникают отношения по наделению государственного органа необходимым ему имуществом, а также по использованию такого имущества. Для таких случаев представляется возможным предоставление ему прав юридического лица, что позволит государственному органу если и не быть полноценным участником гражданских правоотношений, то хотя бы участвовать в некоторых из них в том случае, если избежать такого участия невозможно.

8. Подводя итог изложенному, представляется необходимым провести "инвентаризацию" государственных органов, наделенных статусом юридического лица, руководствуясь, прежде всего, объемом их компетенции. Результатом такой «инвентаризации» будет определение перечня государственных органов, которым необходим статус юридического лица. Правовой статус таких органов следует привести в соответствие с действующим гражданским законодательством. Остальные государственные органы предлагается наделить правами юридического лица, закрепив указание на "обладание правами" либо "статусом" юридического лица п тексте соответствующих нормативно- правовых актов.

Многообразие отношений, в которых участвуют государственные органы, объясняет комплексный подход к рассмотренной в работе проблеме. Представляется, что нам удалось показать всю сложность возникающих в ходе такого участия правовых связей. 1.