ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Общеизвестно, что жилище для чело­века является важнейшим, жизненно необходимым социальным благом, его пристанищем, средой обитания. Именно в жилище человек отдыхает, удовле­творяет свои бытовые потребности, т.е.

Нельзя также забывать, что жилище является средой существования не только самого его владельца, но и его семьи, которая с помощью жилища вы­полняет свои важнейшие социальные функции: репродуктивную и воспита­тельную. Бездомный человек, как известно, не создаёт семью. Даже животные ищут или строят себе жилища для самих себя и своего потомства. Но человек в обществе — не просто биологическая особь, для которой отсутствие жилища - его личные трудности. Общество кровно заинтересовано как в социализации отдельной личности, так и в укреплении семьи как социальной структуры, как его важнейшей первичной ячейки. Без решения жилищной проблемы этих за­дач решить невозможно.

В значительной мере жилище помогает семье выполнять также экономиче­скую (производительную) функцию. В нём работают люди творческих профес­сий; другого места для работы они, как правило, не имеют. Нередко надомную работу выполняет лицо, занятое уходом за малолетними детьми или инвалида­ми либо само являющееся инвалидом и не могущее работать вне дома. Таким образом, для этих людей и ещё для многих в сфере малого, преимущественно женского, бизнеса жилище стало едва ли не основным средством производства.

Необходимо помнить также ещё об одном, устрашающем аспекте жилищ­ной проблемы.

4 бездомных бродяг легко перерастает в организованную преступную группу, хо­тя и это не сходит с повестки дня. В обществе, где жилищная проблема не ре­шается или решается медленно и подчас уродливо, что в значительной мере от­носится к современной России, создаётся особый криминальный бизнес, в ко­торый зачастую втягиваются государственные и муниципальные служащие: так называемые «квартирные» преступления, т.е. преступления против жизни и здоровья с целью завладения жилищем внешне на законном основании.

Всё сказанное и многое другое убеждает в том, что жилищная проблема не только в одной отдельно взятой стране, но и во всём мировом сообществе явля­ется не просто актуальной; она относится к разряду наиболее острых, «жгу­чих», «пронзительных» проблем, вызывающих непреходящий и самый живой интерес широкой общественности, не исключая науку как форму общественно­го сознания, причём не только блок социальных, гуманитарных, но и техниче­ских и медицинских наук. Суть жилищной проблемы коренится в двойственной природе жилища. C одной стороны, оно выступает в качестве одного из важ­нейших социально-экономических благ, распределяемых через систему соци­ального обеспечения. C другой стороны, будучи имуществом и потому отно­сясь к разряду недвижимых вещей как объектов гражданского права, оно несо­мненно имеет товарную природу и способно свободно участвовать в граждан­ском обороте. Вопрос о том, какой стороне жилища будет отдан приоритет, це­ликом зависит от экономического уклада жизни самого общества. В обществе с планово-распределительной экономической системой, каким было российское общество до начала 90-х годов XX века, жилище расценивалось преимущест­венно именно как социальное благо. В странах с развитой рыночной экономи­кой жилище, прежде всего, рассматривается как товар.

Острота жилищной проблемы в РФ в современный период, когда общество приспосабливается к жизни в условиях рынка, состоит в том, чтобы в объёме разумной достаточности учесть обе стороны жилища: экономическую и соци­альную.

5 нельзя оставить без жилища тех членов общества (а их немало), которые по причинам, чаще всего от них не зависящим, не в состоянии самостоятельно удовлетворить свои потребности в жилище.

Несмотря на явный приоритет в решении жилищной проблемы всякого ро­да социально-экономических мер, проводимых обществом и государством для обеспечения жилищем каждого члена общества, отнюдь не последнюю роль в решении жилищной проблемы играет право. Уже в середине XX столетия жи­лищная проблема из сугубо внутренней проблемы правового регулирования жилищных отношений в национальном законодательстве превратилась в меж­дународно-правовую. Так, в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, приня­той Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., закреплено, что «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жи­лище, медицинский уход и социальное обеспечение, который необходим для поддержания здоровья и благополучия его самого и его семьи»¹. Такое же по­ложение предусмотрено ст. 11 Международного пакта «Об экономических, со-

-Л __________________________________________________________

циальных и культурных правах» от 16 декабря 1966 года . Таким образом, не будет преувеличением сказать, что в решении жилищной проблемы так или иначе заинтересовано и участвует всё мировое сообщество.

Коренные изменения в экономическом укладе жизни общества в совре­менной России не могли не сказаться на характере правового регулирования жилищных отношений. Действующая Конституция РФ в ст. 40 по-прежнему закрепляет в качестве одного из важнейших социально-экономических прав право каждого на жилище. Однако нормы Конституции уже не носят предоста- вительного характера, как это было в прежней Конституции. Право на жилище не предоставляется, не даруется государством, а признаётся в качестве естест­венного неотчуждаемого права личности.

¹ Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. - M.: БЕК, 1996. С. 460 - 464.

² Там же. С. 464 - 470.

6

касается обязанности государства по обеспечению граждан жилыми помеще­ниями, то эту обязанность оно оставляет за собой в отношении лишь малоиму­щих и иных указанных в законе граждан, нуждающихся жилище, которым жи­льё предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ч. 3 ст. 40 Конституции).

Столь существенные изменения в конституционном регулировании жи­лищных отношений должны быть отражены в текущем законодательстве; в противном случае оно изначально не будет соответствовать нормам Конститу­ции, возглавляющей правовую систему РФ, не говоря уже о том, что в настоя­щее время явно устаревший ЖК РСФСР, принятый в 1983 г., несмотря на вне­сённые в него многочисленные частные изменения, не только формально не со­ответствует самой концепции правового регулирования жилищных отношений, выраженной в Конституции, но и не отражает потребностей общества в право­вом регулировании жилищных отношений в современных условиях.

Значительные изменения в правовом регулировании этих отношений обу­словлены и принятием Гражданского кодекса РФ (в дальнейшем — ГК), хотя понятно, что его нормы отнюдь не исчерпывают правовое регулирование от­ношений, связанных с предоставлением и пользованием жилыми помещения­ми, особенно по договору социального найма, о чём свидетельствуют содержа­щиеся в нём многочисленные отсылки к жилищному законодательству.

Сказанное свидетельствует о необходимости разработки новой концепции правового регулирования жилищных отношений, содержание которой, с одной стороны, отражало бы характеристику жилища как важнейшего социального блага, а, с другой стороны, учитывало бы товарно-стоимостную природу жи­лища как объекта гражданских прав.

7 нение государством указанной обязанности, и позволял тем самым в полной мере этим гражданам реализовать принадлежащее им право на предоставление жилого помещения.

При этом следует учитывать, что эффективность правового регулирования в немалой степени зависит от его фактической обоснованности. Самая проду­манная и оптимальная модель правовых последствий не принесёт желаемого эффекта, если она не будет связана с точно очерченным кругом фактических обстоятельств. Вполне понятно, почему весьма существенную роль в механиз­ме правового регулирования любых общественных отношений, в том числе жи­лищных, играют юридические факты, поскольку именно они выступают в каче­стве тех правовых рычагов, которые превращают абстрактные нормы права в конкретные правоотношения, «оживляют» их, приводят в действие. Роль юри­дических фактов во многом предопределяется значением правового регулиро­вания, которое в одном из аспектов может рассматриваться как целостный про­цесс, фактор преобразования экономики, политики, культуры и других сфер жизни общества. Правовое регулирование в целом и один из важнейших его элементов — юридические факты — способствует укреплению гарантий закон­ности, развитию правового статуса личности, совершенствованию правовых основ общественной и государственной жизни.

В то же время целостный подход к правовому регулированию, в которое органически вплетаются юридические факты, создавая важнейшие предпосыл­ки, побуждающие к комплексному осмыслению роли права в жизни общества, само есть объективный результат развития науки и повышения значимости права в жизни общества (В.Б. Исаков). От полноты системы юридических фак­тов непосредственно зависит своевременность и точность правовой реакции.

Определяя роль права в решении жилищной проблемы, необходимо преж­де всего проверить степень адекватности отражения в правовых нормах тех жизненных ситуаций, которые способны подвергаться правовому воздействию и нуждаются в нём. Необходимо с учётом последних научных достижений в области теории права и отраслевых наук разработать целостную теорию юри-

8 дических фактов в механизме правового регулирования жилищных отношений, их систему, определить их место в механизме правового регулирования именно жилищных отношений с учётом их специфики. В связи с тем, что в настоящее время ведётся активная работа по подготовке нового жилищного законодатель­ства РФ, необходимо выработать практические рекомендации по вопросу о том, какие именно факты, наиболее адекватно отражающие общественные пот­ребности, сделать юридически значимыми, т.е. включить в структуру жилищ­но-правовых норм. Поскольку жилищное законодательство является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ, необходимо соответствующим обра­зом оценить региональное жилищное законодательство на предмет соответст­вия юридических фактов, влияющих на жилищные правоотношения, имеющих­ся в законодательстве РФ и субъектов РФ, с тем, чтобы судить о соответствии между собой двух уровней жилищного законодательства. Требует изучения, анализа и обобщения также правоприменительная практика, так как руководя­ще разъяснение Пленума Верховного суда РФ по жилищным делам даже с учё­том отдельных изменений, внесённых за последние годы, не учитывает про­блем и трудностей, возникающих при рассмотрении судами дел данной катего­рии. Все эти соображения свидетельствуют об актуальности проблем, избран­ных в качестве предмета исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросы, касающиеся различных особенностей правового регулирования жилищных отношений в целом и от­дельных их групп, постоянно являются предметом научного исследования, о чём свидетельствует целый ряд диссертаций, написанных в разное время, в том числе после принятия Конституции РФ и ГК РФ^[I]. Однако в этих работах теория

9

юридических фактов в жилищных правоотношениях не только не разрабатыва­лось, но о них практически вообще не упоминалось. По проблемам правообра­зующих и правопрекращающих юридических фактов в жилищном праве были защищены две кандидатские диссертации¹. Однако эти исследования проводи­лись на основании жилищного законодательства СССР и РСФСР, которое было только что принято и оценивалось как в теоретическом, так и в практическом отношении с позиций господства планово-распределительной системы, практи­чески без учёта товарного характера жилища. В настоящее время многие поло­жения, содержащиеся в этих работах, явно устарели. Кроме того, эти исследо­вания не были основаны на комплексном анализе всех юридических фактов в жилищном правоотношении с учётом их взаимосвязи. Поэтому можно сказать, что теория юридических фактов в жилищном праве ранее не разрабатывалась, а отдельные теоретические положения и практические рекомендации утратили актуальность.

Научная новизна работы. Диссертация является одним из первых ком­плексных исследований юридических фактов в жилищных отношениях, соче­тающее исторический, философский, теоретический и прикладной, практиче­ский аспекты; разработана теория юридических фактов в жилищном праве, их взаимодействие между собой и с другими элементами механизма правового ре­гулирования жилищных отношений; на основе действующего законодательства выявлены основные единичные факты и фактические составы как элементы ме­ханизма правового регулирования указанных отношений; с учётом действую- Екатеринбург, 1994; Терехова Л.А. Проблемы повышения эффективности судебной защиты жилищных прав граждан. Дисс.... канд. юрид. наук. - Омск, 1995; Титов А.А. Правовые про­блемы удовлетворения жилищной потребности граждан в условиях рыночной экономики. Дисс. ... канд. юрид. наук. - M., 2000; Улетова Г.Д. Договор социального найма жилого по­мещения в условиях перехода к рынку. Дисс.... канд. юрид. наук. - Волгоград, 1999 и др.

¹Воронина Н.П. Правообразующие юридические факты в советском жилищном праве: Ав- тореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Свердловск, 1982; Чубаров В.В. Правопрекращающие юридические факты в советском жилищном праве: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Свердловск, 1985.

10

щего законодательства сформулированы теоретические выводы и практические рекомендации, направленные в конечном итоге на совершенствование правово­го регулирования жилищных отношений в условиях рынка. По результатам ис­следования сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Сделан вывод о недооценке роли юридических фактов как важнейшего элемента правового регулирования жилищных отношений при разработке жи­лищного законодательства на федеральном и региональном уровнях.

2. Жизненные обстоятельства, способные воздействовать на жилищные правоотношения, следует фиксировать преимущественно в нормах федерально­го и регионального жилищного законодательства. В других отраслях права они могут быть зафиксированы лишь в отдельных случаях, когда целью соответст­вующей отрасли законодательства и отрасли права является защита жилищных прав, но не расширение жилищных обязанностей.

3. Предлагается отказаться от выдачи ордера на жилое помещение, от за­ключения должностных лиц о признании лица нуждающимся в улучшении жи­лищных условий с целью дебюрократизации и предотвращения всякого рода злоупотреблений при предоставлении жилых помещений в порядке социально­го найма.

4. Утрата статуса социально опекаемых граждан лицами, которым жилое помещение предоставлено в порядке социального найма, должна влечь измене­ния характера правоотношений по пользованию этим жилым помещением. В связи с этим предлагается предоставить наймодателю право заключать срочный договор социального найма с последующим его перезаключением на новый срок либо заключением договора найма жилого помещения на иных условиях; оптимальным представляется пятилетний срок действия такого договора.

5. Расширить сферу действия договора аренды жилых помещений, призна­вать арендаторами как юридических, так и физических лиц, предоставив им право заключать договоры найма с гражданами, вселяемыми в это помещение.

6. В новом ЖК следует выделить специальный раздел, посвящённый дого-

11

ворам аренды и найма, предусмотрев в соответствующих главах общие поло­жения об этих договорах и специфику правового регулирования каждого из них в зависимости от принадлежности жилого фонда, построив этот раздел по мо­дели, принятой в ГК для регламентации договоров с разными модификациями.

7. Поскольку РФ, субъекты РФ и муниципальные образования в настоящее время при введении в эксплуатацию жилых домов самостоятельно определяют долю жилой площади, предназначаемую для предоставления по договорам со­циального или коммерческого найма и для продажи, предлагается установить на уровне Правительства РФ минимальные квоты площади жилья, предостав­ляемого по договорам социального найма.

8. Признавать в качестве основания нуждаемости в улучшении жилищных условий проживание в смежных комнатах двух и более семей независимо от их родственных связей. Исключить из ст. 29 ЖК и не включать в новый ЖК при его разработке положение о том, что несколько семей, находящиеся в родст­венных отношениях между собой и проживающие в смежных комнатах, не при­знаются нуждающимися в улучшении жилищных условий.

9. Необходимо усовершенствовать редакцию статьи 100 ЖК и установить обязательность выселения с предоставлением другого благоустроенного жило­го помещения лиц, получивших ордер, признанный недействительным по осно­ваниям, не связанным с их противоправным виновным поведением; следует признавать недействительным не ордер как вторичный документ, а решение о предоставлении жилого помещения в порядке социального найма.

10. Необходимо отказаться от института выселения лиц из служебных по­мещений и общежитий в помещения, отвечающие санитарным и техническим требованиям, как грубо нарушающего положения Конституции РФ, и закрепить в законодательстве норму, обязывающую наймодателя в случае необходимости предоставлять таким лицам только благоустроенные помещения.

11. Необходимо полностью отказаться от выселения в административном порядке с санкции прокурора, как несоответствующего смыслу Конституции РФ.

12

Теоретическая база исследования. В диссертационном исследовании уч­тены и использованы труды учёных:

- в области теории права, в частности, по проблемам механизма правового регулирования, теории юридических фактов и правоотношений: С.С. Алексее­ва, В.Б. Исакова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, P.O. Халфиной и др.;

- в области теории юридических фактов и теории правоотношений в раз­личных отраслевых науках: В.П. Грибанова, В.И. Данилина, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, С.И. Реутова, В.А. Рясенцева и др.

- в области жилищного права: И.И. Андрианова, Ю.Г. Басина, Е.В. Богда­нова, И.М. Исрафилова, П.В. Крашенинникова, В.Н. Литовкина, Р.П. Мананко- вой, И.Б. Мартковича, П.С. Никитюк, И.П. Прокопченко, П.И. Седугина, В.Р. Скрипко, Ю.К. Толстого, В.Ф. Чигира, В.Ф. Яковлева и др.

Предмет и методологическая основа исследования. Предметом настоя­щего исследования являются проблемы отбора, набора и взаимодействия юри­дических фактов в жилищном праве как между собой, так и с другими элемен­тами механизма правового регулирования жилищных отношений, в частности, вопросы о понятии и классификации юридических фактов в жилищном праве, проблемы действия единичных юридических фактов и фактических составов в механизме правового регулирования жилищных отношений, проблемы, свя­занные с определением круга самих этих отношений как предмета правового регулирования.

Методологическую основу исследования составляет прежде всего общена­учный диалектический метод познания. В качестве частно-научных методов для исследования избраны методы системного, структурного, нормативно­догматического, сравнительного анализа, а также метод конкретных социоло­гических исследований, в частности, метод экспертных оценок.

Цели исследования, ожидаемые результаты. Цель настоящего исследо­вания - выявление, изучение и анализ отобранных и включённых в гипотезы норм жилищного законодательства жизненных обстоятельств с точки зрения их соответствия тем жизненным обстоятельствам и общественным отношениям,

13 которые действительно нуждаются в правовом регулировании, разработка тео­рии юридических фактов и фактических составов в механизме правового регу­лирования жилищных отношений.

Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:

- изучение и анализ действующего гражданского и жилищного законода­тельства РФ с позиций его соответствия социальным потребностям в регулиро­вании жилищных отношений в условиях рынка;

- изучение и анализ регионального жилищного законодательства с позиций учёта в гипотезах правовых норм конкретных потребностей регионов в право­вом регулировании определённых групп жилищных отношений и с позиций со­ответствия законодательства РФ и субъектов РФ;

- выявление пробельности и коллизионности в жилищном законо­дательстве, выработка практических рекомендаций по их устранению;

- изучение и анализ правоприменительной практики и выработка практи­ческих рекомендаций по ее совершенствованию.

К ожидаемым результатам относятся теоретические выводы, а именно, разработка теории юридических фактов в жилищном праве, и практические ре­комендации по совершенствованию нормотворческой и правоприменительной практики с позиций адекватности учёта общественных отношений и жизненных обстоятельств, нуждающихся в правовом регулировании.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Личным вкладом диссертанта в развитие теории юридических фактов в целом и науки жилищного права в частности является разработка целостной теории юридиче­ских фактов в механизме правового регулирования жилищных отношений. Сформулированные в работе теоретические выводы могут послужить основой для исследования смежных проблем в области жилищного права и материалом для написания учебных пособий, монографий и иных научных произведений. Практические рекомендации по совершенствованию нормотворческой и пра­воприменительной практики в области регулирования жилищных отношений могут быть основой для совершенствования законодательной деятельности на

14

федеральном и региональном уровнях и в деятельности судов при рассмотре­нии жилищных дел. Результаты исследования вполне пригодны для внедрения в учебный процесс при преподавании курса жилищного права.

Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права и процесса Белгородского университета потреби­тельской кооперации. Результаты исследования нашли отражение в пяти опуб­ликованных работах, а также в выступлениях на трёх научно-практических конференциях в г. Белгороде и Москве.

Структура работы. Диссертация объёмом в 206 страницы компьютерного набора состоит из введения, трёх глав, включающих 7 параграфов, и заключе­ния. К работе приложен список литературных источников, включающий 179 наименований.

15