К ВОПРОСУ О БЮДЖЕТНОМ РЕФОРМИРОВАНИИ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)

Т.В.Павлова

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации отмечается неоправданно затянувшаяся подготовка комплексных изменений в Бюджетный кодекс в целях приведения его в соответствие современным требованиям и принципам эффективного управления общественными финансами, указывается на необходимость расширения самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, создания долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.

Для решения поставленных задач Государственной думой Федерального собрания Российской Федерации принят в первом чтении проект Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений».

Основными новациями, предлагаемыми законопроектом в целях решения этих задач, являются:

1) организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования;

2) переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – к формированию бюджетов на трехлетний период;

3) четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий, введение механизмов финансового обеспечения деятельности организаций новых организационно-правовых форм и создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети;

4) упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;

5) планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;

6) системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

7) усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;

8) утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации Российской Федерации Бюджетным кодексом с одновременным расширением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.

Законопроектом также предлагается целый ряд поправок редакционного характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок действующей редакции Бюджетного кодекса.

Данный законопроект предполагает установить четкие требования к формированию целевых статей и видов расходов бюджетов, которые должны отражать соответствующие расходные обязательства (публичные обязательства, долгосрочные целевые программы, объекты, обособленные функции органов власти и т.д.), обеспечивая тем самым прозрачность и обоснованность бюджетных ассигнований.

Кроме того, вносятся уточнения, касающиеся зачисления в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации налога, взимаемого в виде стоимости патента; государственной пошлины по делам, рассматриваемым мировыми судьями, а также за совершение нотариальных действий; сборов за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции; платы за негативное воздействие на окружающую среду; в бюджеты муниципальных районов – налога на доходы физических лиц и единого сельскохозяйственного налога, взимаемых на межселенных территориях, и других доходов.

Данные поправки не предусматривают изменения распределения доходов между бюджетами разных уровней.

Законопроектом предлагается системное описание общих (единых для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) особенностей полномочий участников бюджетного процесса, в том числе:

– установление закрытого перечня участников бюджетного процесса;

– введение в состав участников бюджетного процесса и описание бюджетных полномочий главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

– уточнение описания полномочий главного распорядителя (распорядителя) и получателя бюджетных средств;

– отнесение к получателям бюджетных средств только органов государственной власти (органов местного самоуправления) или бюджетных учреждений.

Законопроектом решена задача повышения роли среднесрочного финансового планирования, как это предусмотрено Бюджетным посланием на 2007 год.

Предложена новая редакция гл. 20 Бюджетного кодекса, в которой реализован принцип рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета с закреплением полномочий по установлению конкретного порядка составления бюджетов за исполнительными органами соответствующего уровня власти.

Законопроект предусматривает ежегодное составление и утверждение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 3 года (очередной финансовый год и плановый период), что обеспечит преемственность и предсказуемость не только бюджетной, но и макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, будет способствовать повышению устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, повысит обоснованность планирования бюджетных расходов, позволит заключать государственные контракты на 3 года или на весь срок реализации долгосрочных целевых программ (инвестиционных проектов) и др., что будет способствовать эффективному использованию бюджетных средств.

В основу бюджетного планирования предлагается положить широко известный в международной практике метод «скользящей трехлетки», при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.

При этом утверждение законом проектировок на второй и третий годы не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов. Таким образом, «скользящая трехлетка», с одной стороны, обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставляется право выбора между утверждением бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов на 3 года либо на очередной финансовый год (с составлением среднесрочного финансового плана с соблюдением установленных Кодексом требований).

И это лишь основные моменты законопроекта, но между тем они имеют достаточно существенное значение для регулирования бюджетного процесса.

К данному законопроекту имеются поправки Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), которые будут рассматриваться завтра. Указанные поправки касаются трансфертозамещения дифференцированных для всех муниципальных образований нормативов отчислений от НДФЛ, передача местным бюджетам дополнительных нормативов отчислений преследует цель стимулирования муниципальных образований в части увеличения налогооблагаемой базы и самостоятельности местных бюджетов.

При этом определение предельных значений дефицита и муниципального долга за вычетом поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений по итогам исполнения бюджетов является затруднительным, поскольку раздельного учета по нормативам отчислений доходов, поступивших в местные бюджеты, нет, снижение коэффициента увеличения среднего уровня в расчете на одного жителя с 2 до 1,3 позволит аккумулировать дополнительную часть средств, перечисляемых из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований для последующего перераспределения их между дотационными муниципальными образованиями в системе горизонтального бюджетного выравнивания.

На сегодняшний день республиканское бюджетное законодательство достаточно сбалансировано. Основными законами, регулирующими данные взаимоотношения являются Закон Республики Саха (Якутия) от 14 апреля 2004 г. 124-З № 251-III «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)», Закон Республики Саха (Якутия) от 13.07.2005 г. 258-З №523-III «О выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Саха (Якутия)», Закон Республики Саха (Якутия) от 22.03.2006 г.

Также в соответствии с требованиями федерального законодательства принят ряд законов в части передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Есть положительный опыт в части принятия и реализации органами государственной власти Республики Саха (Якутия) Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия), утвержденной постановлением Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 29 декабря 2004 г. ГС N 878-III.

Главной целью реформирования системы управления региональными финансами в Республике Саха (Якутия) является повышение эффективности и результативности работы республиканских органов государственной власти и местного самоуправления, направленное на создание условий для экономического роста, улучшения социально-экономической обстановки и инвестиционного климата в регионе.

Между тем, частое изменение федерального законодательства не позволяет субъектам Российской Федерации в полной мере обеспечить исполнение своих бюджетных полномочий. Произошедшие изменения в расходных обязательствах субъектов Российской Федерации не в полной мере компенсированы доходными источниками, что привело к усилению региональных различий и росту социальной напряженности в отдельных территориях.

Представляется необходимым воспользоваться правом субъекта не переходить сразу к трехлетнему планированию бюджета в республике, а изучить и проанализировать правоприменительную практику как на федеральном уровне, так и на уровне других субъектов Российской Федерации.

В Республике Саха (Якутия) местное самоуправление находится в стадии становления, особенно в части вопросов формирования местных бюджетов. Опыт планирования собственных доходов и расходов составляет всего два года, органы местного самоуправления республики не готовы к переходу на трехлетнее планирование бюджетов, и в данном случае стабильность бюджетного законодательства на уровне республики особенно значима.