От органов государственной власти к органам местного самоуправления

Ю.Н.Бацев

Исторический опыт местного самоуправления в России свидетельствует о том, что его становление является длительным процессом, тесно связанным с развитием институтов государства и гражданского общества.

Почти все, что происходит сейчас в России вокруг проблем управления, не является чем-то неожиданным и новым. Все это уже имело место у нас более столетия тому назад. Именно тогда, в середине XIX в., в связи с интенсивным развитием рыночных отношений инфраструктура общества настолько усложнилась, что прежний аппарат управления оказался не в состоянии нормально руководить им. В результате целые отрасли народного хозяйства, такие, как здравоохранение, образование, социальное обеспечение и другие, сориентированные на обслуживание населения, выпали из сферы управления.

Наиболее проницательные государственные деятели уже тогда понимали суть происходящих событий. Они знали, что во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к местному управлению, и убеждали царя передать все, что обеспечивало жизнедеятельность сельских жителей, специальным учреждениям, избранным всеми слоями общества. Однако этой идее противодействовали чиновники административного аппарата: они не желали делиться властью с кем бы то ни было.

Тем не менее, в марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. Состоялось царское повеление приступить к выработке именно такого закона.

Однако и после четко выраженной воли монарха работа шла крайне медленно. Созывались многочисленные комиссии, приходили и уходили их председатели, время шло, а разногласиям не было конца.

Главным пунктом споров стала сфера разграничения местных дел от политических, общегосударственных проблем. В конце концов Александр II потребовал, чтобы разработка законопроекта была завершена к точно установленному сроку, а именно к 1 января 1864 г. Разумеется, перечить царской воле чиновники были не в состоянии, и документ оказался на столе государя, как и было предписано, 1 января 1864 г. В тот же день он был подписан монархом. Закон получил довольно лаконичное и предельно простое название – «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

Так родилось земство на Руси. Оно оказалось точным слепком российской действительности, а слово «земство» вошло во все языки мира в русском произношении.

Жизнеспособность земств обеспечивалась их самофинансированием. Они получили право для покрытия своих расходов облагать население налогом. Основным объектом обложения оказались земли, причем главным образом крестьянские. Частно-владельческие земли по качеству обычно были лучше надельных, тем не менее из-за эгоистической политики гласных – дворян, получивших преобладание в земских собраниях, эти земли облагались более низкими налогами.

Жизнестойкость земств обеспечивалась также принципами самоуправления. Несмотря на опеку бюрократов, земства сами формировали руководящие органы, вырабатывали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов. В тех сферах, которые были определены для земств, они действовали вполне самостоятельно.

Высокая функциональная жизнедеятельность земств объяснялась профессионализмом их кадров. Сложился штат постоянных работников. Это служащие, учителя, врачи, агрономы, страховые агенты, статистики, инженеры, техники. Большая часть из них имели приличное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожили и старались подтверждать своей повседневной работой.

В современной России в становлении местного самоуправления выделяется несколько этапов.

Изменения в системе государственной власти и управления были в основном направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти в пользу низовых уровней системы управления. Данные изменения сопровождались массовым формированием территориального общественного самоуправления, а также введением такой формы самоуправления, как избрание советов трудовых коллективов. На этом же этапе началось создание нормативно-правовой основы местного самоуправления. Первым правовым актом в истории советского государства, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление и изменялся прежний статус местных Советов народных депутатов, явился Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправ-ления и местного хозяйства в СССР». В систему местного самоуправления включались местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Предусматривалось право союзных и автономных республик устанавливать другие уровни местного самоуправления, право граждан непосредственно решать важнейшие вопросы местного значения.

Начало следующему этапу (1991–1993 гг.) положил распад СССР. После внесения изменений в Конституцию РСФСР 1978 г., где раздел о местных органах государственной власти был заменен разделом «Местное самоуправление в Российской Федерации», был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Закон устанавливал границы, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (районы, города, районы в городах, поселки, сельские населенные пункты).

Политический кризис августа 1991 г. нарушил поступательное движение реформы местного самоуправления в России. Президент Российской Федерации получил право назначения и смещения глав краевых, областных администраций. В этот период был введен также порядок назначения и смещения глав местных администраций главой вышестоящей администрации, который привел к созданию жесткой вертикали исполнительной власти, фактически за рамками юрисдикции законодательства о местном самоуправлении.

Подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора стало новым импульсом в развитии местного самоуправления. Договором предусматривалось новое соотношение компетенции федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

В период очередного политического кризиса в октябре–декабре 1993 г. была ликвидирована местная представительная власть, полномочия местных советов временно были возложены на местные администрации, вопросы местного самоуправления регулировались указами Президента Российской Федерации.

С принятием новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. начался новый этап в становлении местного самоуправления. Вместе с тем конституционный принцип, установленный статьей 12 Конституции Российской Федерации, провозгласивший институт местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, был неоднозначно воспринят субъектами Российской Федерации.

Эти и другие факторы обусловили необходимость продолжения реформы местного самоуправления, началом следующего этапа которой стало принятие 6 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новый закон явился результатом обобщения практики применения действовавших ранее конституционных норм и положений текущего законодательства. Закон во многом разрешает вопросы территориальной, функциональной и институциональной организации местного самоуправления. Так, если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Российской Федерации, то в рамках принятых новых норм на них возлагается определение границы конкретных муниципальных образований в унифицированной федеральным законодателем схеме, в основе которой двухуровневая модель организации местного самоуправления. Более детально определены и подходы к структуре органов местного самоуправления. Новая редакция закона устанавливает четкие критерии наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Должное внимание уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, межбюджетному регулированию, процессам выравнивания бюджетной обеспеченности применительно к разным типам муниципальных образований, но их эффективность будет зависеть от того, насколько они будут подкреплены соответствующими нормами Бюджетного и Налогового кодексов, определяющих доходную базу местных бюджетов.

Федеральное правовое регулирование во многом предопределило вектор становления местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, но не смогло исключить особенностей его организации в отдельных регионах. Переход от органов государственной власти к органам местного самоуправления в начале реформы во многих субъектах Российской Федерации заключался в смене вывесок на фасадах зданий, где располагались органы местной власти. Другие регионы, напротив, не спешили переходить на местное самоуправление. В Республике Саха (Якутия), имевшей почти двести лет назад первый опыт областного самоуправления в виде Якутской Степной думы, закон о местном самоуправлении был принят только в конце 1997 г. Само же местное самоуправление на всей территории республики стало функционировать только с января 2003 г., почти через десять лет после принятия Конституции Российской Федерации. До этого времени в улусах, городах и других населенных пунктах властные полномочия на основе республиканского законодательства осуществляли представительные и исполнительные органы государственной власти. Такая организация на местном уровне не противоречила федеральному законодательству, способствовала обеспечению жизнедеятельности населения на огромных северных территориях с экстремальными климатическими условиями, но между тем не способствовала развитию инициативы населения по решению вопросов местного значения. С принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такая форма организации местной власти стала невозможной и нецелесообразной.

Пятнадцатилетняя практика государственного строительства стала доказательством того, что формирование системы местного самоуправления является естественным, объективным, исторически оправданным процессом. Параметры его функционирования и развития как публично-правового, социального института, наиболее тесно связанного с народом, достаточно определенно задает федеральная нормативная правовая база и законодательство субъектов Российской Федерации.