Преобразование центральных органов государственного управления
В XVI — нач. XVIII в. органами центрального управления оставались приказы, которые бюрократизировались. Реформа центральных органов власти была проведена постепенно, в два этапа:
I.
1699 г. — нач. XVIII в., когда ряд приказов был объединен под руководством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа (44 приказа объединены в 25 самостоятельных учреждений). В связи с потребностями Северной войны возникло несколько новых приказов (Артиллерии, Провиантский, Адмиралтейский, Рукопашных дел, Преображенский и др.).II. Реформа 1718—1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела 12 коллегий (табл. 1). Преобразование началось с Указа Петра от 11 декабря 1717 г. «О выбирании советников и асессоров».
Приказы были преобразованы потому, что тормозили осуществление задач государства в условиях начавшегося перехода от феодализма к капитализму (нечеткость функций, параллелизм в работе, несовершенство делопроизводства, волокита, произвол администраций и др.). Коллегии были созданы по образцу тех, которые существовали в Германии, Дании, Франции, Швеции. Коллегиальный способ решения дел был более прогрессивным. Нежели приказной, в них более четко было организовано дело, вопросы решались гораздо быстрее.
Структура коллегии: присутствие, президент (вел заседание), вице-президент, 4—5 советников, 4 асессора. Имелась канцелярия коллегии, в которую входили секретарь, нотариус, регистратор, архивариус, переводчик, писцы. Коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей — местный аппарат. С 1720 г. для коллегий был введен единый «Генеральный регламент» (156 глав).
В ряде коллегий сложилась система отраслевых местных органов управления. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (Камер- и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); штатс-контора (рентмейстеры).
В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каждая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению. Коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили «доношениями». Коллегиям предо ставлялось право доносить царю о том, в чем они «усматривали государственную пользу». При коллегии состоял фискал, а позже прокурор, контролирующий их деятельность[79]. Таблица 1 Преобразование приказов в коллегии (1718—1720 гг.)[80]
| ПРИКАЗЫ |
КОЛЛЕГИИ | ||||||
| Дворцовые | Патриаршие | Админист- ративные и полицейско-судебные | Местные органы | Областные | Военные | Финансовые | |
| Казенный | Дворцовый патриарший | Сыскных дел | Приказная (съезжая) изба | Казанский | Казачий | Денежных сборов | Иностранных дел – высший орган государства, определяв-ший внешнюю политику |
| Большого Дворца | Казенный патриарший | Московский судный | Земская изба | Сибирский | Стволь-ный | Денежной раздачи | Военная – направляла комплекто-вание регулярной армии, управляла делами казачества, устройством госпиталей, обеспечением армии |
| Коню-шенный | Судный патриарший | Владимир-ский судный | Губная изба | Великого княжества Литовского | Сбора даточных людей | Сбора стрелецкого хлеба | Адмирал-тейская – ведала воинскими морскими делами |
| Постельный | Разбойный | Великой России | Сбора ратных людей | Хлебный | Берг-коллегия – занималась поисками новых месторож-дений | ||
| Соколь-ничий | Монас-тырский | Малорос-сийский | Городо-вого дела | Печатный | Мануфактур-коллегия – руководила промышлен-ностью | ||
| Ловчий | Ямской | Великого княжества Смолен-ского | Оружей-ная палата | Сбора пятинных и запросных денег | Комерц-коллегия – наблюдала за всеми отраслями торговли | ||
| Золотых и серебряных дел | Земский | Лифлянд-ских дел | Бронный | Большой казны | Камер-коллегия – надзирала за всеми видами государст-венных сборов | ||
| Царская мастерская | Холопий | Аптекар-ский | Большого прихода | Штатс-контор-коллегия – осуществляла контроль за всеми государствен-ными расходами, составляла государствен-ный штат (коллегий, губерний, провинций). | |||
| Царицына мастерская | Приказных дел | Каменных дел | Новая четверть | Ревизион-коллегия – осуществляла ревизию всех счетных дел | |||
| Пани-хидный | Записной | Стрелец-кий | Ярославская, Костромская четверть | Юстиции – ведала обще-уголовными, граждан-скими и фис-кальными делами | |||
| Книгопе-чатных дел | Пушкар-ский | Владимир-ская четверть | Духовная коллегия – Синод – ведала делами церкви, являлась администр-ративным и судебным учреждением | ||||
| Челобитный | Рейтар-ский | Устюжская четверть | Вотчинная – руководила формирова-нием частной собствен-ности на землю, слиянием вотчины в один вид - имение | ||||
| Полоня-ночный | Инозем-ный | Галицкая четверть | |||||
| Новгородская четверть | |||||||
Количество коллегий не было постоянным.
В 1722 г., например, была ликвидирована Ревизион-коллегия, но позже восстановлена. Для управления Украиной в 1722 г. была создана Малороссийская коллегия, несколько позже — Коллегия экономии (1726г.), Юстиц-коллегия, Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел (ок. 1725 г.) и др. Руководили коллегиями (являлись их президентами) наиболее близкие сподвижники Петра I: А.Д. Меншиков, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, П.П. Шафиров, Я.В. Брюс, А.А. Матвеев, П.А. Толстой, Д.М. Голицын.Таким образом, потребности внутриполитического развития и международного положения страны требовали дальнейшей централизации управления. Преобразование приказов как пережитка сословно-представительной монархии и введение коллегий явилось важным этапом в формировании дворянско-чиновничьей абсолютной монархии в России. Коллегии просуществовали до 1802 г. и были упразднены в связи с дальнейшей централизацией государственного управления и введением министерств.