3. Центральная власть и земства в 90-е - начале 900-х годов

В эти годы отношение государственной власти к земствам несколько меняется. Складывается впечатление, что земства начали пользоваться все большим доверием властей. Если накануне контрреформы гласный столич­ного губернского земства К.К.

Для этого был ряд причин. Во-первых, в результате проведенной кон­трреформы центр несколько успокоился в отношении сословного и полити­ческого облика земских собраний. Во-вторых, к этому времени земские органы самоуправления заняли определенную нишу в экономической жизни страны, зарекомендовали себя как дееспособный и эффективный орган уп­равления местным хозяйством. Государство уже не могло обходиться без земства, особенно в вопросах финансирования местного хозяйства, разви­тия социальной сферы, поддержания инфраструктуры провинции на долж­ном уровне и т.д. В-третьих, земские учреждения становились потенциаль­ной социальной базой режима, являясь своеобразным буфером между госу­дарственной бюрократией и усиливающимися «нигилистическими» демок­ратическими элементами.

Б.Б. Веселовский определил 1991 г. как рубежный в отношении пра­вительства к земству, когда «голод 1991 г. как бы вывел общество из летар­гического состояния»1. Земства предприняли ряд эффективных мероприя­тий по продовольственной помощи населению, а власти впервые единодуш­но и высоко оценили этот успех органов самоуправления.

В 1894 г. министерство земледелия привлекло земских деятелей к об­суждению целого ряда вопросов о потребностях сельского хозяйства. В 1902 г. начало функционировать Особое совещание о нуждах сельскохозяйствен­ной промышленности, в котором земцы приняли самое активное участие. Губернские земские собрания 1902 г. высказались за организацию кредита и опытных полей, облегчение налога для крестьян и землевладельцев, упо­рядочение хлебной торговли, понижение и отмену таможенных пошлин для сельскохозяйственных машин. Земства предложили ряд мер, направленных на распространение народного образования, улучшение скотоводства, со­действие кустарям и другие2. Новгородский губернатор О.Л. Медем уведом­лял В.К. Плеве, что гласные создали особую комиссию, и он опасался, «что при стремлении некоторых гласных через-чур широко пользоваться правом обсуждения, в означенной комиссии будут подниматься вопросы, не входя­щие в круг деятельности земства... считаю своей обязанностью доложить об изложенном на благоусмотрение Вашего Высокопревосходительства»3.

Земцы достаточно весомо были представлены в уездных и губернских комитетах Особого совещания. Например, Новгородский губернский коми­тет составили 19 местных чиновников во главе с губернатором, 11 предво­дителей дворянства, 8 представителей от местных землевладельцев, в числе которых был бывший министр внутренних дел И.Л. Горемыкин, руковод­ство губернской земской управы в составе 4 человек и 11 председателей уездных земских управ4. Псковский губернатор сообщал в МВД: «В состав совещания, кроме определенного числа членов, мною приглашены были все губернские гласные»5. Участники совещания занялись обсуждением вопро­сов, предложенных правительством. В Псковской губернии «общие вопро­сы, не входящие в программу и касающиеся мелкой земской единицы, об­щего правового порядка, возвращения к земскому Положению 1864 г. и т.п., были затронуты вскользь опочецким уездным комитетом и внесены опочецким уездным предводителем дворянства графом П.А. Гейденом на обсуждение губернского комитета, но, по единодушному постановлению всего совещания, вопросы сии оставлены были без рассмотрения»1 по формаль­ным причинам.

В эти годы земства получили возможность проводить межгубернские совещания и даже профессиональные съезды земских служащих, основан­ные на общероссийском представительстве. Известно, что их участники ис­пользовали предоставлявшиеся возможности для консолидации либераль­ных и даже революционных сил в масштабах всей России. Однако государ­ственные структуры не смогли серьезно препятствовать проведению этих съездов, попытки регламентировать и забюрократизировать их не давали значительного эффекта.

Под давлением земских собраний и либерального общества государ­ство шаг за шагом принимало на себя обязательные земские расходы. В структуре земских смет в среднем по России процент обязательных расхо­дов понизился с 50,6 в 1874 г.

Положения об изменении порядка земского обложения от 8 июня 1893 г. и об установлении предельности земского обложения от 12 июня 1900 г. можно оценить с позиций большинства земств и либеральных публицистов как ужесточение контроля государства за земскими финансами. Но, с дру­гой стороны, эти законы были призваны сдержать непомерный рост земских налогов. Так, недоимки на Северо-Западе постоянно росли, что не помеша­ло Псковскому земству, согласно подсчетам гласного П.М. Вольфа, удесяте­рить земский сбор в губернии к 1893 г.3

Что касается контрреформы 1890 г., то большинство как отечествен­ных, так и зарубежных историков сходятся во мнении, говоря словами К. Маккензи, «что второе из двух Положений не произвело глубокой реконст­рукции земских структур»4. «Изменение общей экономической и полити­ческой конъюнктуры к 90-м гг. было столь значительно, - писал Б.Б. Весе-ловский, - что влияние его как бы парализовало возможные результаты сословной реформы 1890 г.»1.

В новом законе был сделан шаг к огосударствлению органов самоуп­равления и усилению губернаторского контроля за ними.

Серьезным антидемократическим шагом Положения 1890 г. явилось изменение выборной системы. Несмотря на правительственные заявления 60-70-х годов о необходимости слияния сословий, контрреформа напротив сделала курии фактически сословными. Увидев, что в течение 70-80-х годов новая буржуазия все более вытесняла дворян-землевладельцев из первой ку­рии, устроители контрреформы закрыли доступ в землевладельческую ку­рию недворянским элементам. Был несколько поднят земельный ценз, уве­личено число мест для дворян и особенно горожан в земских собраниях, а крестьяне в целом уменьшили свое представительство. Например, в зем­ствах Петербургской губернии число гласных от сельских съездов сократи­лось с 69 до 65 человек2. Помимо этого, крестьянские выборы были замене­ны губернаторским назначением из нескольких кандидатур.

Одновременно был поднят избирательный ценз, что в конечном итоге привело к недокомплекту гласных в Царскосельском (1895 г., 1898 г.), Гдов-ском (1901 г., 1904 г.), Петербургском (1904 г., 1907 г.), Новоладожском (1904 г.) уездах. Согласно Положению 1864 г. земское собрание являлось полномочным, если в нем принимало участие не менее трети гласных. На Северо-Западе посещаемость собраний в 70-80-е годы колебалась в преде­лах 50-60%, причем чаще всего их пропускали гласные-крестьяне, которые в большинстве своем не имели средств на проезд и проживание в городе на период земских собраний.

Уже в 1866 г. земские просьбы о разрешении выплачивать суточные и проездные деньги малоимущим гласным были отклонены двумя указами Се­ната, который разъяснял, что «должность гласного вообще не есть долж­ность служебная»3 и что «если какие-либо общества нашли нужным по собственным обстоятельствам назначать избранным от них гласным какое-либо содержание, то сие последнее должно быть отнесено, во всяком слу­чае, не на счет земства, а на сами те общества»4.

Даже при высоком проценте посещаемости земские, особенно уезд­ные, собрания выглядели малочисленными. Списочный состав большинства из них редко превышал 30 человек. Б.Б. Веселовский полагал, что земские собрания приобрели «кружковый, замкнутый характер»2. Корреспондент петербургского земского «Вестника» Б-евъ в 1904 г. высказался довольно пессимистически: «Ограниченное и без того количество гласных в действи­тельности оказалось низведенным до того минимума, при котором немысли­мо сколь-нибудь правильное ведение земских дел и хозяйства»3. Только в одном была расширена компетенция земств: согласно ст. 116 Положения 1890 г. в председатели и члены управ могли избираться не только гласные, но и все избиратели, имеющие полный ценз4.

Представляется, что Б.Б. Веселовский до крайности сгущал краски, когда говорил, что после смены на посту министра внутренних дел в 1898 г. И.Л. Горемыкина Д.С. Сипягиным «репрессивная политика в отношении земства усилилась еще более, земству начал наноситься один удар за другим, сама ликвидация земского самоуправления, казалось, была не исключена»5. Экономические и политические условия в стране в конце XIX века были таковы, что правительство вряд ли могло пойти на ликвидацию или серъез-ное ограничение земских учреждений.

Кризис ограничительного законодательства еще более ярко проявился в период 1890-1904 гг., когда нарушения земствами закона и особенно не­исполнение ими распоряжений министерств приобретали всеобщий и хро­нический характер. Даже В. И. Ленин заметил, что «многие, так сказать, антиземские законы de facto не осуществлялись»1, как, например, закон от 10 июня 1893 г. о регламентации врачебного дела земств, закон от 8 июня 1893 г. об изменениях в оценке недвижимых имуществ.

Рассмотрим, как был реализован на Северо-Западе один из наиболее значимых актов этого периода - закон от 12 июня 1900 г. об установлении годового предела в 3% для роста земских смет. Уже в следующем 1901 г. земские сметы Новгородской губернии в среднем увеличились на 6,5%. Ни­какие коррективы не вносились и в сметы 1902 и 1903 гг., которые в ре­зультате увеличились на 5,6% и 6,9% соответственно. Новгородское губерн­ское земское собрание со всей откровенностью высказалось об этом на сессии 1903 г.: «Разумеется, нельзя предположить, чтобы этот закон, имею­щий столь гибельные последствия для развития земского хозяйства, был применяем к земским сметам со всей строгостью, и, несомненно, что он, как находящийся в крайнем противоречии с требованиями жизни, будет постоянно нарушаться, что уже и доказал опыт трех лет»2.

После первой русской революции влияние земцев на государственную политику еще более усилилось. Согласно подсчетам американской исследо­вательницы Р. Маннинг 31% депутатов третьей и 30,8% четвертой Государ­ственных Дум вышли из земских рядов. Состав Госсовета в 1907 г. на 25% состоял из бывших земских деятелей. Курирующий с 1904 г. земские уч­реждения Совет по делам местного хозяйства, имевший, по мнению Р. Ман-нинг, характер предпарламента, на 63% состоял из бывших земцев3. Кроме того, в этот Совет специально приглашались «гласные земских собраний и городских дум по избранию МВД, дабы в местных вопросах представлять голос страны»4- - заметил В. Д. Кузьмин-Караваев.

С другой стороны, к 1904 г. на фоне европейской и североамериканс­кой практики самоуправления земства выглядели несколько ущербно. Так, в основе выборной системы все еще лежал сословный, а не имущественный принцип. Земские собрания были крайне малочисленны, при этом четверть их состава представляли делегируемые государственной властью чиновники. Земства не имели низшего волостного звена, в котором, по мнению многих земцев, могла бы реализовываться непосредственно крестьянская инициати­ва. Земская жизнь была в некоторых вопросах излишне регламентирована и поставлена под разнообразный административный контроль. Социально-эко­номические успехи земств были намного скромнее, чем у соседей, впрочем, это касалось и уровня жизни в стране в целом.

Главная вина за это, несомненно, лежала на плечах государства. Т.М. Жиганова пришла к следующему выводу: «Один из важнейших поучитель­ных уроков эпохи Великих реформ состоит в том, что провал попыток наладить конструктивные отношения между правительством, осуществляв­шим реформы, и либеральной общественностью, наиболее заинтересован­ной в успехе, расчистили дорогу двум иным силам: консерваторам, отвергав­шим реформы из страха за свое господство, и революционным радикалам... Правительство не смогло извлечь выгоды из возникшего положения, не смогло расширить социальной базы реформ, увеличить свои реформаторские ре­сурсы, оперевшись на прогрессивную часть общества, нейтрализовать и ослабить консерваторов, вытеснить на периферию политической сцены радикалов»1.