2. Политика центральных властей в отношении земства в 60-80-е годы

1 Абрамов В.Ф. Земская идея в России и современное местное управление // Третье звено государственного строительство России. Саппоро, 1998. С. 90.

2 Веселовский Б.Б. История земства.

3 Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892. С. 130.

Дискуссии о месте и роли земских учреждений в государстве не утиха­ли на всем протяжении существования этих органов. Б.Б. Веселовский по­лагал, что поначалу «правительство, отнесясь с недоверием к вводимым им самим учреждениям... поспешило резче подчеркнуть своеобразный характер земских учреждений, лишив их (1869) права бесплатной пересылки коррес­понденции на том основании, что земские учреждения «не суть органы пра­вительственные и не могут иметь никакого преимущества... перед частными лицами и обществами»2. М.И. Свешников считал, что вплоть до 80-х годов «эти учреждения получили такой странный характер положения акционер­ных компаний и частных учреждений»3.

С другой стороны, в земских Положениях термин «самоуправление» вообще не употреблялся, а заменялся на «общественное управление». В 1898 г. возник известный спор между министром внутренних дел И.Л. Горе-мыкиным и министром финансов С.Ю. Витте. Если первый оценивал земс­кие учреждения в духе государственной теории, то второй считал их несов­местимыми с самодержавием и фактически предлагал вернуться к админис­тративной системе управления местным хозяйством. Т. Эммонс пришел к выводу, что «на длительную перспективу, кажется, только государственная теория получила продолжение в русской традиции»1. Т. Фаллоуз даже не употреблял термин «самоуправление», полагая, что «земство и бюрократия - две части одного целого организма - административного аппарата царской России»2.

Большинство земских деятелей Северо-Запада рассматривали земское самоуправление с позиций близких общественной теории. При открытии первого Новгородского уездного собрания в 1865 г. гласный П. Гурьев выс­казал мнение, что земство должно быть «устроено на манер хорошей купе­ческой конторы или другого, подобного ей частного управления, нежели на манер наших канцелярий с их присутствиями»3. При открытии Царскосель­ского земского собрания 1865 г. его председатель А.П. Платонов отказался присягнуть царю: «Присяга в этом деле лишняя потому, что присяга мысли­ма в службе государственной, а не в деле земства, где каждый служит своему делу»4. И спустя 25 лет Белозерское земское собрание, реагируя на контрре­форму 1890 г., посчитало, что «приравнивая, таким образом, земское хозяй­ство к хозяйству частному, составители Положения 1864 г. вполне последо­вательно не находили возможности вводить какие-либо ограничения само­стоятельности земских учреждений в их хозяйственном деле»5. Гласные го­раздо легче признавали обвинения в беспомощности, чем в родстве с госу­дарственной системой. Дореволюционная публицистика поддерживала оре­ол «гонимых земств», и любой успех этих органов самоуправления расцени­вался как победа над противостоящей им бюрократией. В.Д. Кузьмин-Кара­ваев писал: «Право инициативы мешает бесшумному ходу бюрократической колесницы»6.

Рассмотрим существо этих конфликтов, насколько негативные момен­ты определяли характер взаимоотношений земств с государственными струк­турами. Источники дают нам разнообразный материал о трениях и столкно­вениях земств с администрацией.

Главную причину такой напряженности как местная администрация, так и многие земцы усматривали в несовершенстве законодательства. «Бли­жайшей причиной, вызвавшей ограничения, - констатировало в 1890 г. Бе-лозерское земство, - послужило отсутствие в Положении 1864 г. точных границ между сферой деятельности правительственных и земских учрежде­ний, благодаря чему между ними возникали взаимные столкновения и пре-рекания»2. В отличие от авторов тщательно подготовленной крестьянской реформы, разработчикам земской реформы приходилось спешить. Поэтому Положение 1864 г. выглядит недоработанным. Не было проведено четкого разграничения функций земских и местных государственных органов. Гу­бернатор номинально продолжал нести ответственность за те сферы дея­тельности, которые были переданы земствам.

Одни положения закона были детально регламентированы, а другие лишь схематично обозначены. Например, утвержденные 1 января 1864 г. «Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинно­стях, народном продовольствии и общественном призрении» фактически повторяли устаревший Устав о земских повинностях 1851 г. «Самый суще­ственный недостаток этих правил, - считала Л.Е. Лаптева, - отсутствие четкого разграничения источников доходов этих учреждений и казны»3. Не случайно в дальнейшем возникла срочная необходимость корректировки «Временных правил», так как земства в рамках этого закона сумели устано­вить необоснованно высокие ставки налогов для горожан и государственных земель.

Можно предположить, что «туманность», «размытость», «двусмыслен­ность» некоторых статей Положения 1864 г. были допущены законодателя­ми умышленно. Вероятно, это было сделано не столько с целью оставить лазейки для вмешательства бюрократии в дела земств, сколько с расчетом на инициативу самих земств. Законодательство предоставляло земствам оп­ределенный простор для развития. Достаточно вспомнить, как земство «на­шло себя» в народном образовании, здравоохранении, страховании, статис­тике, почтовом деле. Эти направления земской деятельности, благодаря не противодействию Положению 1864 г., стали ведущими в большинстве земс­ких регионов. В.В. Ивановский справедливо заключал: «Таким образом, всякое государственное учреждение возникает и некоторое время действует лишь на основании презумпции в его полезности»1. Другая причина заклю­чалась в трудности, а подчас и невозможности точно очертить компетенцию создаваемых органов самоуправления. Ожидалось и допускалось, что конк­ретная земская практика будет вызывать некоторую законодательную кор­ректировку.

Инициаторами законодательных изменений выступали Государствен­ный Совет, Сенат, Комитет министров, Министерство внутренних дел и ряд других министерств. Решения Государственного Совета являлись законом. Указы Сената также требовали обязательного исполнения и иногда освяща­лись «Высочайшим Указом». Кроме того, с 1864 по 1898 гг. Сенат являлся высшей апелляционной инстанцией по земским делам. По Положению 1890 г. дела, связанные с увеличением земского обложения, в окончательной ин­станции решали Комитет министров и Госсовет. «Циркуляры» министра внутренних дел также были обязательны для исполнения всеми земствами страны, министерские «распоряжения» касались ситуации отдельного зем­ства, а остальными земствами рассматривались как прецедент. Так, уже на 1867 г. было внесено 60 законодательных изменений и дополнений в Поло­жение 1864 г.

Современные исследователи до сих пор не отошли от стереотипов в оценке государственной политики в отношении земств. Советские историки опирались на мнение В. И. Ленина, которое сложилось у него под впечатле­нием либеральной публицистики 90-х годов: «Правительство на другой же день после введения земства принялось систематически стеснять и ограни­чивать его: всемогущая чиновничья клика не могла ужиться с выборным всесословным представительством и принялась всячески травить его»1. Та­кая оценка земств не подвергалась сомнению и в 1990 г. в монографии Г.А. Герасименко2. В наиболее гиперболизированном виде эта идея представлена в диссертациях историка Е. Н. Морозовой и юристов Л. Е. Лаптевой и Е. Н. Кузнецовой. «Паллиативный характер деятельности земств был объективно обусловлен... давящим режимом бюрократической диктатуры, - полагала Е. Н. Морозова. - Ограниченность компетенции земств была неизбежна в ус­ловиях самодержавия, ведущего целенаправленную антиземскую политику»3. Е.Н. Кузнецова и Л.Е. Лаптева оценивали текущее законодательство только как ограничительное, а последняя даже писала о первоначальном плане пра­вительства ликвидировать буржуазные начала в законодательстве о земских учреждениях4.

Рассмотрим земское законодательство с 1864 по 1870 гг., когда, по мнению В.И. Ленина, правительство начало систематически стеснять и ог­раничивать органы самоуправления. Первые земские собрания открылись в 1865 г. В том же году было организовано ежегодное издание «Сборника правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относя-щимся»5, который содержал все распоряжения властей, обязательные для исполнения всеми земствами, и частные решения МВД по отдельным зем­ствам, публиковавшиеся в качестве прецедента.

Проведем анализ земской политики центральной власти в этот период, опираясь на материалы «Сборника правительственных распоряжений...». Рассмотрим содержание наиболее важных решений властей по земскому самоуправлению, выделим наиболее типичные, характерные распоряжения этого периода.

Представляется, что большинство распоряжений носило в целом разъяс­нительный характер. Уже 21 августа 1864 г. было внесено необходимое до­полнение в закон, объясняющее, что если в гласные избраны дворяне, нахо­дящиеся на службе, то начальство обязано предоставить им отлучки сроком до двух месяцев с сохранением за ними прав службы и содержания. Избран­ные в члены управы по усмотрению своего начальства могли совмещать государственную и земскую должности или считались в командировке, а военные - в запасе или бессрочном отпуске. Однако 9 мая 1966 г. Госсовет запретил членам судебных мест, чиновникам местных казенных, контрольных палат, губернских и уездных казначейств совмещение должностей. Также запрещалось занимать должности по управе лицам духовного звания, впро­чем, как показали первые выборы, таких прецедентов и не было. В дальней­шем большинство министерств и сами земства нашли неудобным совмещать земскую и чиновную должности одним лицом, хотя бы уже потому, что обе службы требовали постоянного нахождения на работе. Трудно усмотреть в этих актах ущемление чьих-либо прав.

К подобным разъяснительным, уточняющим закон актам можно отне­сти утвержденное царем мнение Госсовета об определении размера вознаг­раждения за порчу войсками возделанных угодий во время учений и манев­ров 10 июня 1868 г., указ Сената о разъяснении статьи 37 временных пра­вил для земских учреждений относительно выдачи билетов на квартиры и подводы 28 июня 1866 г., циркуляр МВД об ограждении интересов земства от неправильного со стороны войск требования о снабжении продоволь­ствием 10 октября 1865 г. и т. п. Данные разъяснения были вызваны конк­ретными случаями земской практики. Неоднократно сами губернаторы об­ращались за разъяснениями в центр. Например, один из губернаторов про­сил определить степень участия земских учреждений в принятии мер для предупреждения и распространения холеры. Девятого марта 1866 г. министр внутренних дел объяснил, что необходимо пригласить в специальные меди­цинские комитеты членов земских управ.

Как известно, создаваемые земства наследовали ряд бывших государ­ственных учреждений и брали оставшееся от них имущество на свой баланс. В ходе этого процесса ущемления земств со стороны власти не наблюдается. Из циркуляра МВД от 25 ноября 1865 г. мы узнаем, что чиновники одного из приказов общественного призрения просили разрешения в министерстве «продать принадлежавшее канцелярии этого приказа имущество для распре­деления имеющих выручиться за оное денег между служащими в нем чинов­никами». МВД запретило это, указав, что данное имущество уже «составля­ет собственность местной земской управы». Большинство же распоряжений по передаче имущества касались технической стороны этого дела. Появле­ние некоторых правительственных распоряжений предполагалось заранее. Например, правила по земскому страхованию, уставы различных училищ составлялись каждым земством и в индивидуальном порядке утверждались МВД.

Среди распоряжений органов государственной власти по земству этого периода имеются акты, которые можно трактовать как ограничивающие, стесняющие земство. Однако необходимо учитывать причины их принятия и мотивировку властей. Как дореволюционные либеральные публицисты, так и советские историки отмечали ограничительный характер закона 21 ноября 1866 г. о предельности размеров обложения торгово-промышленных предприятий. Госсовет данным дополнением к закону установил при начис­лении налога на предприятия и горожан «принимать в расчет ценность и доходность самих помещений, не вводя в оценку ни находящихся в них предметов и изделий торга или промысла, ни торговых и промышленных оборотов». Земским собраниям было оставлено право облагать налогом тор­говые свидетельства, билеты и патенты. Этот закон вызвал сильную негатив­ную реакцию в земской среде и, как признало МВД, «во многих местах был понимаем как односторонняя правительственная мера к ограждению инте­ресов купеческого сословия и промышленных заведений в ущерб интересам поземельной собственности». «Данное ограничение болезненно сказалось на экономическом положении земских учреждений прежде всего потому, -заметила Л.Е. Лаптева, - что принятие его в ноябре вынуждало пересматри­вать уже принятые раскладки земских сборов на 1867 г.»1

Однако, на наш взгляд, этот закон явился вполне своевременным. Во­семнадцатого февраля 1867 г. МВД выступило с разъяснением правитель­ственной позиции в этом вопросе. Во-первых, было отмечено, что с введе­нием земских учреждений налог на местные хозяйственные нужды с горо­жан и недвижимости сразу увеличился в несколько раз. Во-вторых, указыва­лось, что землевладение не облагается казенными налогами в отличие от торговли и промыслов. Наконец, главным аргументом министерства явилось замечание о том, что движимые капиталы торговли и промышленности мог­ли бы подвергаться налогу только в том случае, если бы им подлежали «и денежные капиталы землевладельцев, могущие принадлежать им сверх позе­мельной собственности». Можно согласиться с МВД, что «применение по­доходного налога к одним только торговым и фабричным производствам не могло иметь правильного основания».

К числу ограничительных законов советские историки относили мне­ние Госсовета от 17 мая 1867 г. о мерах к охранению частных лесов. Б.Б.

Веселовский заметил, что этот закон был инициирован некоторыми земски­ми собраниями, в частности и либерально настроенным первым петербург­ским губернским собранием1. В законе от 17 мая не просматривается пря­мого ущемления интересов того или иного сословия. Госсовет разъясняет, что лесовладельцы могут приглашать лесничих, а цена ущерба устанавлива­ется «на основании особой таксы лесными материалами, составляемой на каждые три года губернской земской управой и утверждаемой губернским земским собранием». Конечно, можно предположить, что дворяне, состав­лявшие большинство земских собраний, не обидели бы себя в случае полу­чения лесного ущерба. Однако передавать решение этого вопроса в руки государственных чиновников или не решать его вообще представляется ме­нее справедливым.

Закон 13 июня 1867 г. «О порядке производства дел в земских, дво­рянских, городских, общественных и сословных собраниях», несомненно, ущемлял права земств. В частности, председателю земского собрания вменя­лось в обязанность лишать слова, штрафовать и удалять из собраний тех гласных, которые в своих выступлениях будут затрагивать вопросы, «не на­ходящиеся в ведении земских собраний». Данный акт был спровоцирован попытками участников московского губернского дворянского собрания 1865 г. и гласных петербургского губернского земского собрания 1866 г. начать обсуждение вопросов общегосударственного устройства, что не было предо­ставлено им законом. В трех уездах Псковской губернии уже на зимних сессиях 1867 г. председатели сняли с обсуждения доклады о переводе нату­ральной повинности в денежную, а гласные Порховского собрания П.Я. Ростовцев и М.И. Володимиров были лишены слова при обсуждении этой проблемы2.

С другой стороны, Б.Б. Веселовский отметил, что закон 13 июня пове­сил над самим председателем «дамоклов меч»3. Нередко председатели до­пускали сомнительные доклады под свою ответственность, впоследствии по­лучая взыскания за это вплоть до отстранения от должности. В целом пред­седатели тяготились этой обязанностью и принимали меры только в край­них случаях. На Северо-Западе же случаев наложения штрафов на гласных нами не обнаружено.

Другое мнение Госсовета также от 13 июня 1867 г. о порядке печата­ния различных земских материалов, несомненно, имело ограничительный характер. Фактически вводилась предварительная цензура, а количество эк­земпляров того или иного документа строго регламентировалось. Для этого решения также были свои причины. Во второй половине 1864 г. городским думам разрешили выпускать периодические издания под названием «ведо­мости» или «известия». Семнадцатого октября 1866 г. МВД констатирова­ло: «Между тем почти с самого начала выхода в свет изданий городских дум... в этих изданиях были постоянно замечаемы не только уклонения от утвержденных программ, но даже помещение статей, которые ни по форме, ни по содержанию не должны были иметь места». Министерство потребова­ло воздерживаться от полемического характера, «который противоречит как интересам самих учреждений, так и видам правительства», и установило предварительную цензуру. Когда те же меры были применены к земствам, последние выразили большое негодование. «Их негодование было так вели­ко, что министр внутренних дел циркуляром от 8 октября 1867 г. отменил право губернаторов на цензуру тех отчетов управ, полные тексты которых предусматривалось распространять только среди гласных, - заметил М.М. Шумилов. - Губернаторы в этом случае были обязаны следить лишь за тем, чтобы количество экземпляров не превышало числа гласных»1.

В законодательстве этих лет можно встретить значительное количе­ство циркуляров МВД «о доставлении сведений», о земских выборах и от­крытии земских собраний, о составе и размере содержания земских управ, о ходе взаимного земского страхования, «о произрастании хлебов и трав» и о многом другом. Закон 28 июля 1870 г. определил: «Доставление сведений, входящих во всеподданнейшие отчеты, сделать обязательными как для при­сутственных мест и начальствующих в губерниях и областях лиц, так и для земских управ». Советские историки, как правило, замечали только фис­кальный момент такого рода запросов. Однако необходимо учитывать, что сбор разного рода сведений был необходим центральным властям также и с общехозяйственной точки зрения. Своевременная информированность цен­тра о существующих на местах проблемах позволяла оперативно принимать дополнительные меры, лучше ориентировать местную государственную ад­министрацию на совместные с земствами действия.

Кроме того, согласно Положению 1864 г. министерство должно было утверждать ряд постановлений земских собраний: о займах, превышающих двухгодовую сумму земского сбора, о переводе губернских дорог в разряд проселочных, переносе речных пристаней и об устройстве ярмарок на срок более двух недель. МВД указало, что в правительственной газете «Северная почта» за № 9 от 1866 г. отмечалось, что министерство не успевает рассмот­реть постановления земских собраний, которые подлежат утверждению пра­вительством согласно ст. 92 Положения 1864 г., так как земские постанов­ления «поступили уже по истечении двухмесячного срока со дня их состоя­ния». Через два года МВД в циркуляре от 19 января 1868 г. опять указало земствам, что оно получало земские материалы «по прошествии весьма зна­чительного времени со дня закрытия земских собраний».

Ряд мер правительства в отношении земств был вызван нарушениями закона со стороны последних. Семнадцатого мая 1866 г. МВД сделало заме­чание земствам: «В некоторых губерниях земские собрания в числе прочих предметов, облагаемых земскими сборами на губернские и уездные повин­ности, допускали установление сбора... с самих изделий и продуктов». Из распоряжения МВД от 6 апреля 1866 г. узнаем, что одно из земств не допу­стило врачебного инспектора в свою больницу. Министерство выступило с разъяснением: «Земским учреждениям предоставлено участие в попечении о народном здравии преимущественно в хозяйственном отношении. На этом основании медицинский инспекторский надзор... есть право коронной вла­сти и не может быть устранено земским управлением». Сенатские решения по протестам в отношении действий земств становились юридическими пре­цедентами, а иногда и оформлялись законом. Так, например, когда «одно уездное земское собрание постановило: с лиц, доставивших неполные и неверные сведения об имуществах, подлежащих обложению земским сбо­ром, взыскивать за недопоказанное имущество по 1/2 коп. с недоплаченного рубля», Сенат ответил указом 28 апреля 1868 г. о запрещении земствам самовольно устанавливать пени и штрафы.

В некоторых случаях государственные структуры пытались выступить гарантом справедливости для ущемляемых земствами различных групп насе­ления, а также отстоять интересы государства. «В то же время земства, -замечала Л. Е. Лаптева, - состоящие в основном из землевладельцев, не могли удержаться от соблазна взвалить основные расходы именно на про­мышленные и торговые предприятия. Поэтому основные мероприятия 60-х годов по ограничению земского бюджета носили характер защиты буржуа­зии от растущих аппетитов местного самоуправления»1. Известный закон 21 ноября 1866 г., как уже упоминалось, запретил облагать земским налогом прибыль с производства или торгового оборота. Седьмого августа 1868 г. МВД отказало в ходатайстве «об установлении особого земского сбора с купцов на дорожную повинность». Двадцатого ноября 1869 г. Сенат отме­тил, что «обложены двойным сбором городские лавки, а также не указано оснований, принятых земскими учреждениями при обложении сплава ле­сов». Седьмого марта 1869 г. МВД отменило распоряжение одного из земств об обложении земским сбором грузов, «отправляемых по водяным сообщениям».

Одно земское собрание оценило «земли казенные и государственных крестьян капитализацией получаемого с них дохода», а для «земель поме­щичьих и прочих владельцев допустило совершенно произвольную и срав­нительно весьма низкую оценку». Сенат указом 27 сентября 1866 г. обязал это земство «излишек сбора перезачесть в смету будущего сбора». Семнад­цатого ноября 1866 г. Сенат посчитал неправильным, что «падающий на казенные незаселенные земли налог в некоторых местностях равняется 70% с рубля получаемого с них дохода, тогда как с заселенных земель той же местности налог... с небольшим 6%». Четырнадцатого апреля 1868 г. он признал обоснованным протест губернатора «относительно освобождения от земского сбора земель бывших помещичьих крестьян», указав, что сбор не может быть обращен «только на земли частных владельцев». Шестнадца­того сентября 1869 г. Сенат указал, что земские учреждения не имеют права «налагать отбывание всех натуральных повинностей только на одно кресть­янское податное сословие», разъяснив, что «с обращением натуральных по­винностей в денежные, средства к исполнению их не могут уже быть достав­ляемы лицами одного податного сословия, так как самый повод этого пере­ложения имеет не иную какую-либо цель как более уравнительное распре­деление натуральных повинностей и лучшее их исполнение». Пятнадцатого октября 1870 г. МВД запретило относить сбор «на содержание крестьянс­ких учреждений на одни лишь крестьянские общества и тех землевладель­цев, между которыми и крестьянами еще не окончены обязательные отно­шения», так как «в тексте этого закона не сделано никакого различия между теми помещичьими имениями, в которых обязательные отношения крестьян к владельцам уже прекращены, и теми, где они еще продолжаются».

В 60-е годы государство ревниво следило за любыми попытками земств объединиться. Пятого августа 1869 г. Комитет министров отклонил хода­тайство «о разрешении земству одной губернии «войти в соглашение с зем­ством другой губернии по добровольному страхованию». Однако земская практика показала, что необходимость межземских контактов хотя бы в хозяйственных вопросах была очевидной. Известно, насколько сильно было заинтересовано государство в железнодорожном строительстве. Инициати­вы земств в этой области в целом поддерживались. Однако проектируемые железные дороги, даже местного значения, часто выходили за пределы од­ной губернии. Казалось бы, Комитет министров 6 июля 1868 г. запретил совместные действия земств по железнодорожному строительству, разъяс­нив: «Солидарная в этом случае ответственность земства нескольких губер­ний составляет, бесспорно, предмет, выходящий из круга дел, вверенных земским учреждениям». Однако экономическая необходимость заставила государство 16 июля 1870 г. вновь разрешить земствам разных губерний совместную деятельность в этой области: «Если предположенная дорога имеет проходить и по соседней губернии, то возбудившее вопрос земское собра­ние представляет министру внутренних дел о предложении оного на обсуж­дение подлежащих земских собраний той губернии».

В течение 60-х годов некоторые земли и имущества были выведены из сферы земского обложения. К освобожденным от земского сбора по Поло­жению 1864 г. церковным, монастырским, не приносящим дохода казен­ным, удельным и частновладельческим землям добавились в 1866 г. про­мышленные и торговые предприятия, которые облагались акцизом в пользу казны, сплавные леса, а в 1868 г. вся недвижимость духовных учреждений и полосы отчуждения железных дорог. Наконец, указом от 16 марта 1870 г. из-под земского обложения были выведены «дворцовые государевы имуще­ства». Из циркуляра МВД 2 июля 1869 г. узнаем: «Государственный Совет... положил: не предрешая ныне же вопроса об обложении земским сбором казенных недвижимых имуществ (кроме земли) и не изменяя ст. 9 времен­ных правил для земских учреждений, предоставить министру внутренних дел встречаемые в сем отношении сомнения разрешать в каждом отдельном случае по сношению с подлежащим министерством и, затем, по ближайшим указаниям опыта внести особое по сему вопросу представление в Государ­ственный Совет».

Конечно, перечисленные выше финансовые меры правительства в от­ношении земских учреждений носили ограничительный характер. Однако необходимо учитывать, что «Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и обществен­ном призрении», обнародованные вместе с земским Положением, фактичес­ки повторяли устаревший Устав о земских повинностях 1851 г. и поэтому назывались «временными». Следовательно, априори предполагалась их за­конодательная корректировка.

Среди законодательных актов этих лет в значительном количестве встре­чаются такие, которые можно трактовать как «разрешительные», то есть расширяющие компетенцию земств. Многие из них были вызваны ходатай­ствами отдельных земств. К их числу можно отнести указ Сената 6 июля 1868 г. «об отмене обязательной на счет земских сборов выписки сенатских ведомостей для уездной полиции, сельских церковных причтов и предводи­телей дворянства», циркуляры МВД от 16 июля 1865 г. «о бесплатном при­еме почтовыми местами подаваемой к отправлению по почте корреспонден­ции губернских и уездных земских управ» (правда, 19 сентября 1869 г. Ко­митет министров отменил это положение), от 10 октября 1865 г. «о мерах к устранению неправильных действий по снабжению войск... в видах ограж­дения интересов земства», от 23 февраля 1866 г. «о прекращении расхода из сумм земства на выписку губернских ведомостей для церковных сельских приходов», от 12 января 1868 г. «о прекращении безденежного от земства отпуска для военно-учебных заведений дров и соломы», от 26 ноября 1870 г. «об освобождении учителей начальных народных училищ из лиц податных сословий от рекрутской и всех других повинностей» и некоторые другие. «В начальный период деятельности земских учреждений министерства внима­тельно относились к ходатайствам и часто удовлетворяли их, не уделяя вни­мания соблюдению порядка в представлении, - заметила Л.Е. Лаптева, - то есть принимались к производству и те, которые были поданы без посредни­чества губернатора»1.

В первые три года правительство охотно шло на утверждение предло­женных различными земствами концессий на строительство железных до­рог. Выше упоминалось, что Комитет министров 14 апреля и 6 июля 1868 г. приостановил эту практику. Мотивировалось это тем, что устройство желез­ных дорог «есть предприятие чисто коммерческое, промышленное... кото­рое сопряжено с риском», тогда как земствам поручено лишь «попечение о развитии местной торговли и промышленности, а не прямое непосредствен­ное участие в промышленных предприятиях», а также, как упоминалось ранее, что это провоцирует земства на объединение. Уровень риска действи­тельно был значителен, так как железнодорожное строительство вообще являлось крайне дорогим мероприятием, а земства заключали займы, превы­шавшие «двухгодовую сумму земского сбора». Однако уже 20 июля 1869 г. высочайше утверждается очередная концессия на «Грязе-Царицынскую же­лезную дорогу Борисоглебского земства».

К числу земских обязанностей были отнесены такие, которыми зем­ства сразу начинали тяготиться. Закон требовал попечения над тюрьмами, церквями, различной помощи местным государственным чиновникам, рас­квартированным войскам, содержания ряда местных государственных уч­реждений. Эти задачи вынуждали земства к значительным затратам, но не давали социального эффекта. Не случайно земства стали ходатайствовать о переложении на плечи государства многих обязательных для земств расхо­дов. В некоторых случаях правительство отвечало отказом. Госсовет 5 мая 1867 г. не разрешил земствам отнести заботы по содержанию губернских по крестьянским делам присутствий к ведению государства. Двадцать второго апреля 1868 г. было отказано отнести на счет государственного сбора «рас­ходы по отводу войскам мест для саперных работ», а 9 декабря 1868 г. расходы по содержанию губернских статистических комитетов». Указ Сена­та 8 апреля 1866 г. подтвердил, что «расходы по надзору за успешным ос­попрививанием... причислены к потребностям земским... и не могут быть исключены из сметы». С другой стороны, 9 января 1867 г. император одобрил мнение Госсовета о снятии с губернского земского сбора расхо­дов по содержанию казенных и контрольных палат в губерниях, а 28 января 1869 г. об освобождении земств от содержания казначейств и расходных отделений.

В ряде случаев закон изменялся в пользу земств, если последним уда­валось убедить власти в целесообразности такого шага. Закон 16 мая 1868 г. разрешил облагать земскими сборами земли, «показанные неудобными по межевым планам и книгам», но на деле приносящие их владельцам доход. Указ Сената 19 сентября 1866 г. предоставил право членам земской управы, «отправляющимся в уезд по делам земства, взимать на станционных дворах лошадей». Госсовет 28 октября 1868 г. обязал казну и удельное ведомство участвовать в отправлении дорожной повинности «наравне с прочими зем­левладельцами... по ценам, установленным каждый раз подлежащими земс­кими учреждениями». Некоторые земства выступили инициаторами упраз­днения посреднических комиссий и мировых посредников, на что 16 марта 1866 г. «министр юстиции в отзыве своем министерству внутрен­них дел изъяснил, что им составлены уже предположения по изложен­ным ходатайствам».

Двадцать седьмого августа 1870 г. Сенат ответил положительной резо­люцией на земское ходатайство об учреждении собственной земской почты. Третьего сентября 1870 г. МВД на основании указа Сената уточнило, что земская почта «может быть учреждаема только по проселочным дорогам... и не возбраняется иметь свои почтовые марки». Двадцать пятого октября 1870 г. МВД все-таки разрешило движение земской почты и по уездным и по губер­нским дорогам, кроме тех, по которым проходило движение государствен­ной почты. К земскому ходатайству о введении образовательного ценза для выбора некоторых земских должностных лиц Комитет министров отнесся с большим пониманием: «Предлагаемые земским собранием мера установле­ния условия грамотности для лиц, избранных в общественные должности, несмотря на полное сочувствие к ней, признана неудобною в применении ее на практике».

Уже в 60-е годы возникла практика, когда государство передавало в земские собрания законопроекты для предварительного обсуждения. Второ­го августа 1865 г. и 4 июня 1869 г. «поручено было губернаторам передать на обсуждение губернских земских и дворянских собраний имевшиеся в виду правительства предложения о мерах к сбережению частных лесов и об отмене билетов на сплав судов... с составлением билетов на сплав и сухопут­ную перевозку леса и лесных изделий». Двадцать девятого мая 1870 г. осо­бая комиссия при МВД передала на рассмотрение земских собраний вопрос «о возможном сокращении производимой из государственного земского сбора приплаты по содержанию лошадей».

В эти годы неоднократно возникали прецеденты, когда-то или иное земство утверждало раскладку земских повинностей с нарушениями закона. Тем не менее, эти раскладки зачастую не отменялись, так как губернаторы или частные лица нарушали порядок подачи протестов. Тринадцатого апре­ля 1867 г. Сенат в ответ на многочисленные жалобы разъяснил, что «пере­смотр же по частным жалобам законных и вошедших в силу постановлений земских собраний был бы прямым нарушением этой самостоятельности и привел бы к тому, что земские учреждения даже в своей хозяйственной деятельности и при соблюдении всех требований закона оказались бы толь­ко низшею инстанциею и притом такою, всякое постановление которой может быть всегда пересмотрено по существу и изменено».

В документах этого периода центральные власти стремятся всячески подчеркнуть независимость, самостоятельность земств. В ответ на очеред­ную жалобу одного из губернаторов, который потребовал «принятия прину­дительных мер к исполнению земством одного уезда лежащих на нем обя­занностей по содержанию в исправности дороги», МВД 13 ноября 1868 г. ответило, что оно «затруднилось разрешением принудительной меры», что «это было бы крайнее средство, которое еще не было применено к земским учреждениям ни в одной губернии». Сенат в указе 20 сентября 1867 г. отме­тил: «Со стороны полицейских управлений и чинов полиции никоим обра­зом не должно быть допускаемо по отбытию натуральных повинностей дей­ствий, противных распоряжениям земских управ, и что равным образом не должны быть допускаемы действия, клонящие к поколебанию доверия к земским учреждениям».

С другой стороны, власти неоднократно подчеркивали, что «деятель­ность земских учреждений есть чисто хозяйственная и обусловленная мест­ными соображениями». Факт разгона Петербургского земства в 1867 г., судя по донесениям губернаторов, сыграл роль холодного душа для земской Рос­сии. М.Е. Салтыков-Щедрин в гротескной форме отреагировал на это собы­тие: «Едва только занялись Дракины вплотную лужением больничных руко­мойников (в этом собственно и состояла их «задача», так как «бесплодная» бюрократия даже с лужением справиться не могла!), как вдруг пошли слухи, что этим самым они посевают в обществе недовольство существующими порядками и даже подрывают авторитеты!»1. Ирония писателя болезненно воспринималась земцами. «Господин Салтыков представляет нам преувели­ченную до невозможности карикатуру земских учреждений, - писал земс­кий деятель А. Загуляев. - Оставьте в покое «сеятелей», г. Салтыков! У них и без вас много, слишком много недоброжелателей»2.

В отношениях земств и государства сразу же обозначилась проблема реализации законов на практике. Двусмысленность и неясность многих за­конодательных норм, чрезмерный поток сенатских решений и министерс­ких циркуляров, волокита в делопроизводстве, а также известная самостоя­тельность земских учреждений не способствовали точному исполнению за­конов. Один из первых русских социологов ПЛ. Лилиенфельд, будучи в 1865-1868 гг. председателем Шлиссельбургской земской управы, заметил в 1868 г.: «Оттого-то весьма многие законы и административные распоряже­ния исполняются у нас только в городах, в уездах они исполняются только на бумаге»3.

Из циркуляра МВД 22 июня 1868 г. узнаем, что министерство государ­ственных имуществ жалуется на тот порядок, который земские собрания установили при составлении отчетности по сметам, что «лишает МГИ вся­кой возможности иметь сколько-нибудь верные сведения о предстоящих платежах в счет земского сбора с казенных земель и лесов». Тринадцатого апреля 1867 г. МВД констатировало, что земские учреждения «проверять в частностях для высших правительственных учреждений не только затрудни­тельно, но большей частью и вполне невозможно». Министерство 17 февра­ля 1870 г. в очередной раз напомнило земствам о необходимости обязатель­но присылать «в числе десяти экземпляров всех печатаемых земскими уч­реждениями подлежащей губернии постановлений и журналов собраний с приложениями, а равно отчетов и докладов управ», причем необходимость этого объяснялась не соображениями государственного надзора, а тем, что «в издаваемой при МВД газете «Правительственный вестник» существует особая рубрика под заглавием «Действия земских учреждений», посвящен­ная исключительно статьям, извлеченным из постановлений губернских и уездных земских собраний и отчетов земских управ».

Двадцать девятого ноября 1870 г. МВД указало, «что педагогические съезды учителей начальных народных училищ, созываемые по приглашению земства, бывают нередко без всякого разрешения не только со стороны ми­нистра народного просвещения, но и вообще местной администрации». Та­кие факты имели место, несмотря на то, что Положение 1864 г. категори­чески запрещало земствам открывать не только педагогические съезды, но даже сельскохозяйственные ярмарки и выставки без разрешения властей, а Сенат и МВД требовали от губернаторов соблюдения строжайшего контро­ля особенно за съездами земских служащих, справедливо подозревая их в распространении революционных идей.

Особенно сложная ситуация сложилась с жалобами частных лиц на действия органов самоуправления. Девятнадцатого июля 1868 г. в целях пре­кращения волокиты в этом вопросе МВД потребовало от губернаторов, «чтобы по получении прошений или жалоб частных лиц на те или другие распоря­жения земских учреждений вверенных им губерний, дела этого рода отно­сить к экстренным и требуемые по ним сведения доставлять немедленно». Однако губернаторы не проявляли особого служебного рвения в этом вопро­се. Документы более позднего периода свидетельствуют, что частным лицам и позднее, в 70-е и в 80-е годы, было крайне сложно обжаловать незаконные решения земских собраний.

Подробный анализ земского законодательства за период с 1864 по 1870 гг. показывает, что несмотря на обилие законодательных актов, не­смотря на определенную законодательную корректировку Положений 1864 г. целенаправленной антиземской интриги в действиях властей не наблюдалось.

В 70-80-е годы взаимоотношения органов государственной власти с земскими учреждениями существенно не меняются. Анализ основных зако­нодательных и нормативных актов за этот период показывает, что они, за редким исключением, не были направлены на ограничение хозяйственно-экономической компетенции земств. Более того, в хозяйственном плане зем­ства быстро развивались.

Ограничительное законодательство было направлено главным обра­зом на пресечение «игр в парламентаризм» на земских собраниях, усиле­ние контроля за революционизирующимся третьим элементом, сдержива­ние стремления земств к объединению. Министр внутренних дел А.Е. Тимашев в 1873 г. даже осудил пожертвование Новгородского земства в 5000 рублей голодающим Самарской губернии на основании того, что «земское собрание не имело права на такое распоряжение»1. В 70-е годы «особенно последовательно отклонялись ходатайства об объединении земства на почве различных общеземских нужд и потребностей в виде земских деятелей, издания общеземского органа», - отмечал публицист В.С. Голубев1. Тем не менее, в 1880 г. возникла газета «Земство», которая формально являлась частным изданием, но фактически оказалась рупором земского дела в России. После цареубийства газета была закрыта. До 90-х годов земцы могли контактировать между собой фактически лишь в рамках своей губернии - на земских собраниях, различных съездах и курсах земс­кой интеллигенции, выставках, частных встречах.

На общеземском уровне земские деятели использовали тактику нефор­мальных контактов и частных совещаний, которым правительство офици­ально не могло препятствовать. Уже в 1871 г. под предлогом Политехничес­кой выставки в Москве петербургский земец П.Л. Корф попытался органи­зовать такое совещание. Однако председатель Олонецкой губернской земс­кой управы Пименов донес об этом в МВД, и эти планы были сорваны. Исследователь земств на территории современной Мордовии К.М. Тимош-кин, ссылаясь на материалы третьего отделения, упоминал об оживленной переписке бузулукского гласного Н. Прокофьева с первым председателем Петербургской губернской управы Н.Ф. Крузе2, в дальнейшем (в 1867 г.) сосланным по делу Петербургского губернского земского собрания.

Местная земская периодика все-таки появилась в 80-е годы с разреше­ния властей, в ней сразу были открыты разделы новостей самоуправления из других губерний. Вообще, в этот период земства расходовали огромные сум­мы на издание своей документации - от протоколов заседаний земских со­браний до стенограмм совещаний ветеринарных врачей. Все это позволяло земским учреждениям одного региона учитывать опыт всей России, пода­вать массовые одновременные ходатайства, предпринимать другие совмест­ные акции давления на правительство.

Семидесятые годы значительно изменили политическую жизнь стра­ны. С одной стороны, нарастала волна народнического движения, револю­ционная пропаганда проникала во все уголки России, а меры правительства, направленные на сдерживание этих явлений, не могли существенно перело­мить ситуацию. С другой стороны, буржуазные реформы все же продолжа­лись, постепенно расширялась гласность, и в обществе возобладали «инер­ционные ожидания» дальнейшей либерализации государства.

Подобные ожидания просматривались и в земской среде. Большинство земцев оценивали уровень своей компетенции как явно недостаточный. Хотя в это время расширялись хозяйственные возможности земств, быстро росли их бюджеты, расширялась гласность, правительство оказывало экономичес­кую поддержку многим земским начинаниям. Либерально настроенные зем­ские собрания и управы ожидали большего, в том числе и придания местно­му самоуправлению политической значимости.

В 70-80-е годы земские собрания «часто принимали постановления о заявлении ходатайств, носящих политический оттенок, - замечала Е. Л. Лаптева. - Общий порядок внесения протеста губернатором был в этом случае нежелателен, так как влек за собой вторичное обсуждение в собра­нии вопросов о целесообразности созыва сведущих людей»1. Новгородское губернское земское собрание 1881 г. ходатайствовало о необходимости созвать съезд представителей земства для рассмотрения общих нужд зем­ских губерний, причем новгородцы даже успели избрать своих предста­вителей. Интересно, что министр внутренних дел Н.П. Игнатьев узнал об этом только из прессы, о чем и выразил неудовольствие новгородскому губернатору2.

Тринадцатого июля 1876 г. губернаторы получили право издавать обя­зательные для исполнения земствами постановления в рамках установленно­го законодательства. Шестого апреля 1879 г. в Петербурге, Харькове и Одессе были введены временные генерал-губернаторы, наделенные широкими пра­вами для борьбы с революционным движением. Девятнадцатого августа 1879 г. начальники губерний наконец-то получили возможность влиять на кадро­вую политику управ. Согласно этому закону, они могли собственной влас­тью увольнять земских служащих, заподозренных в неблагонадежности. Правительство понимало, что такое вторжение в земскую жизнь вызовет крайне негативную реакцию органов самоуправления, и просило применять эту меру по отношению к выборным земским должностям лишь в исключи­тельных случаях. Тем не менее, 8 августа 1880 г. указ был отменен, так как «вызвал удручающее впечатление не только в среде служащих по земским и городским учреждениям, но и между их избирателями, усмотревшими в из­дании настоящего постановления недоверие к населению»3.

В 70-80-е годы власти продолжили практику обращения к земскому мнению по поводу готовящихся законопроектов. О.В. Большакова заметила, что государство использовало тактику «искусственной гласности», «полу­чившей столь широкое развитие в эпоху Великих реформ. Суть ее состоит в том, чтобы использовать гласность для решения конкретных политичес­ких задач путем искусственного возбуждения полемики и прекращения ее по минованию необходимости»1.

МВД в 1871 г. запросило мнение земцев как «сведущих людей» о же­лательных изменениях в податной системе государства. Однако этот опыт был признан неудачным, так как, по признанию министерства, это «подало повод отступить от предложенной программы и обратиться к обсуждению вопросов общегосударственного устройства»2. Тем не менее, в 1879 г. пра­вительство вновь попыталось привлечь земства к обсуждению готовящихся законопроектов. Земства Северо-Запада опять в нарушение закона приня­лись обсуждать вопросы общегосударственного устройства, вероятно наде­ясь, что правительство отнесется к этому с пониманием. Белозерская земс­кая управа отозвалась о том времени следующим образом: «Мы видим, что условия, при которых намечались преобразования, широта преобразователь­ных программ, предварительный опрос земских собраний и приглашение к участию в разработке проекта реформ «местных сведущих людей» возбуж­дали надежды, что намеченные преобразования будут разрешены в смысле дальнейшего развития тех основных начал, на которых зиждутся великие реформы Александра II»3.

Новгородский губернатор Э.В. Лерхе в начале 1881 г. докладывал ми­нистру внутренних дел Н.П. Игнатьеву: «Что же касается земских собраний, то большинство уездных и губернских собраний при разработке вопросов, предложенных правительством, вышли из пределов данной им программы и, оставив частные вопросы, касающиеся собственно учреждений по крестьян­ским делам, вошли в рассмотрение и обсуждение вопросов, относящихся до преобразования местного управления вообще и проектировали его на нача­лах, имеющих в основе своей расширение местного самоуправления»4. За­метим, что если за подобное нарушение земские учреждения Петербургской губернии в 1867 г. были распущены, то в эти годы фактически обошлось без последствий.

Некоторые земства отнеслись к предложению правительства скепти­чески. «На вопросы, предложенные министерским циркуляром, Петергофс­кое и Гдовское уездные собрания не ответили, - заметил обозреватель «Зем­ства» в 1880 г. - Мотивировали это тем, что в крестьянском управлении должно быть произведено коренное преобразование и что, поэтому, ка­кое бы разрешение ни получили частные вопросы о некотором измене­нии Положения 1874 г., оно не может быть полезно в смысле благопри­ятного влияния на положение дел в уезде»1. Вообще в конце 70-х годов в земской среде проявился дух пессимизма, некоторой апатии. В 1878 г. череповецкий земец Н. Румянцев высказался весьма радикально: «Глас­ные сознательно тянут в земство, за счет земства, под видом земства опекунскую канитель в виде забот и попечений, вместо того, чтобы от­крыто домогаться упразднения земских учреждений по несвоевременнос­ти, у них хватает совести продолжать этот возмутительный маскарад са-моуправления»2.

Цареубийство привело земскую Россию к временному замешательству. Четырнадцатого августа 1881 г. был принят указ «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия», который вновь восстанавливал действие указа от 19 августа 1879 г., а также предусматри­вал введение чрезвычайного положения в той или иной местности, дававшее губернаторам право подвергать подозрительных лиц аресту до трех месяцев и отстранять от должности членов земских управ и даже судей. Однако, как справедливо подчеркнул М.М. Шумилов, справедливо подчеркнул, что чрез­вычайное положение вводилось только в отдельных областях и «никогда не распространялось на всю территорию империи»3.

Современник этого события, публицист В.Ю. Скалон констатировал, что «губернские собрания декабря 1881 г. не проявили того рвения, с кото­рым трудились комиссии и управы: некоторые собрались в чрезвычайно малом составе; другие разошлись, не окончив очередных дел; третьи, не придя к определенным заключениям, оставили вопрос открытым»4. На зим­ней сессии 1881 г. Петербургского губернского собрания присутствовало всего 33 из 62 гласных, в Новгородском губернском - 32 из 58, а в Псковс­ком губернском - 27 из 42 гласных.

В Псковском губернском земском собрании гласный Н. Ваганов пред­ставил разработанный проект местной реформы. Однако гласные даже не стали обсуждать его. Псковский губернатор так охарактеризовал сложившу­юся на собрании атмосферу: «Но, кроме того, многие из них не вдавались в ближайшее обсуждение дела вследствие того предположения, что внесен­ный г. Вагановым проект не согласен с видами, господствующими в высших столичных сферах, и не имеет более шансов на осуществление. Да и г. Ва­ганов не старался опровергать подобное предположение»1.

В 80-е годы правительство не часто обращалось к мнению «местных сведущих людей». На вопрос Госсовета в 1881 г. «нет ли смысла устранить от участия в земстве монастыри и церкви?»2 большинство земских собраний Северо-Запада высказались положительно. По вопросу о лишении избира­тельных прав недоимщиков, также представленному Госсоветом, мнения зем­ских собраний региона разделились примерно поровну.

В целом по мере спада народнического движения отношения между властью и земствами смягчались. Н.И. Иорданский пришел к следующим выводам: «Выше мы приводили либерально-народническую программу, как ее формулировал «Вестник Европы» в 1882 г. Почти все экономические положения этой программы были восприняты правительством. Поддержа­ние общины, организация переселений, создание кредита для облегчения покупки земель крестьянами, отмена подушной подати, понижение выкуп­ных платежей, освобождение крестьян от стеснения круговой поруки и пас­портной системы - все эти пожелания перешли в сферу правительственной деятельности и тем самым перестали быть общественными задачами. Мы не говорим о том, как бюрократия разрешила эти задачи. Она разрешила их плохо. Но мы должны сказать, что неудачи «социальной политики» восьми­десятых годов нельзя сваливать исключительно на бюрократию»3.

«К тому же в рассматриваемый период, - писал М.М. Шумилов о 80-х годах XIX века, - к прежним формам контроля за хозяевами губерний доба­вилось общественное мнение, проявлявшееся на страницах периодической печати, в ходе публичных заседаний новых судов, земских собраний и го­родских дум, а также через посредство ходатайств выборных общественных учреждений в министерства и жалоб в Сенат»4. Б.Б. Веселовский отметил, что в эти годы «начинает преобладать субъективная оценка, закладывается почва для идеализации земства по Положению 1864 года»5. Такая идеализа­ция могла вытекать из феномена массового сознания, когда в период прове­дения реформ проявляется их критика, скепсис по поводу их эффективнос­ти, а в период затухания реформ возникает романтический образ предше­ствующей бурной и деятельной эпохи.