4. Особенности взаимоотношений земств с отдельными государственными органами

Взаимоотношения земств с отдельными государственными структура­ми отличались определенной спецификой. Своеобразные отношения сло­жились у органов самоуправления с верховной властью.

Прямые контакты северо-западных земств с самодержцами происходи­ли крайне редко. В 70-е годы в случае получения значительных денежных субсидий от государства земские учреждения отвечали письменным «благо­дарственным адресом» на имя государя. Иногда выражение благодарности подкреплялось депутациями, в ходе которых гласным удавалось перегово­рить с царем. Как известно, представители самого титулованного и влия­тельного дворянства входили в число гласных Петербургской и Новгородс­кой губерний. Известны случаи, когда они, используя свою близость к царю, беседовали с ним о земских проблемах.

За исследуемый период каждое земство направило царю более двух десятков «всеподданнейших адресов» по поводу значительных событий в жизни страны и династии. Эти адреса неофициально носили обязательный характер, а отсутствие такого адреса могла вызвать недовольство монарха.

Судя по документам, императоры регулярно получали информацию о земской деятельности. Они визировали разработанные высшими государ­ственными учреждениями законы, касающиеся органов самоуправления. С каждым годом министерские и губернаторские отчеты все больше внимания уделяли земствам. Известно, что императоры очень внимательно прочитыва­ли эти отчеты, давали по ним устные или письменные отзывы. Только одно слово царя могло вызвать обширную переписку различных ведомств, как это произошло в 1882 г. по поводу записи царя «печально» в той части отчета псковского губернатора, которая была посвящена деятельности земских уч-реждений1. В деле за 1887 г., посвященном конфликту Череповецкого зем­ства с местной администрацией, Александр III написал: «Какие же меры приняты правительством против этого безобразия?». Он вызвал для объясне­ний губернского предводителя новгородского дворянства И.И. Савича и пред­седателя Новгородской губернской управы В.Н. Костливцева, лично объя­вил замечание первому и удалил от должности второго2. Через некоторое время император утвердил указ о закрытии земских учреждений Череповец­кого уезда и замене их правительственной комиссией.

Своеобразный характер имели взаимоотношения земств с Сенатом. Сенат в окончательной инстанции разрешал большинство конфликтов зем­ских учреждений с другими ведомствами и частными лицами. Сенаторам приходилось разбирать множество запутанных дел, возникавших в результа­те того, что спорные ситуации оказывались многообразнее односложных правовых норм. Обычно сенатское решение проистекало из частной ситуа­ции, но при этом получало характер общеземского юридического прецеден­та. В случае, если ни в Первом департаменте, ни в Общем собрании Сената решение не получало одобрения в 2/3 голосов, дело передавалось в Госсо­вет, но количество таких дел было ничтожно мало.

Сенат в той или иной степени был заражен общими недостатками государственного строя России. Его обвиняли в медлительности при произ­водстве дел, бюрократизме и формализме, недостаточной юридической под­готовке сенаторов. Тем не менее, Сенат не оказался обычным бюрократи­ческим учреждением, а старался проводить собственную земскую политику. Составитель двенадцатитомного свода сенатских решений М.И. Ржевусский заметил: «Между тем, в сенатской практике не всегда наблюдается надлежа­щая устойчивость взглядов в выносимых решениях. По некоторым вопро­сам, имеющим весьма существенное значение для земских учреждений, Се­нат, по тем или иным причинам, неоднократно менял свою точку зрения»1. В этом мнении его поддержал автор монографии о губернаторах Н. Блинов: «Сенат редко руководствовался общими соображениями и не всегда опирал­ся на прецеденты, а заботился, главным образом, об удобстве и целесообраз­ности данного решения»2.

В обществе установилось мнение, что Сенат благоволил земствам. Один из новгородских земцев отмечал, что Сенат «являлся верным защитником земства во всех его законных требованиях и не будь его поддержки во вре­мена министерства Валуева и Тимашева, земское дело, тогда еще только зарождающееся, может быть и совсем зачахло бы»3. Не вдаваясь в существо земских конфликтов, заметим, что на Северо-Западе Сенат большинство определений вынес в пользу земств. Например, по Петербургской губернии за период с 1868 по 1878 гг. Сенат из 30 протестов губернатора на деятель­ность земств отклонил 214.

Очевидно, такая позиция Сената раздражала губернаторов и МВД. Пред­седатель Хозяйственного департамента МВД А.Г. Вишняков жаловался ди­ректору Департамента полиции П.Н. Дурново в 1886 г.: «Между тем, земс­кие учреждения ревниво охраняют выгоды своей самостоятельности, в чем бы она ни проявлялась, и потому легко предусматривают возможность об­жалования таких распоряжений Правительствующему Сенату. Установив­шаяся же в оном практика показывает, что Сенат, придерживаясь буквы закона, всегда в подобных обстоятельствах принимает сторону земства к крайне нежелательному ослаблению распоряжений местной власти»5. Отме­тим, что в состав Сената входили люди разных политических убеждений, в том числе, например, бывший калужский губернатор В.А. Арцимович, изве­стный своими либеральными взглядами. Некоторые земские гласные одно­временно являлись и сенаторами, например, гласные петербургского губер­нского земского собрания И.И. Любошинский и А.А. Шаховской.

Участие Сената в земских делах было несколько снижено в результате контрреформы 1890 г. Теперь ряд дел решали на местах созданные новым законом губернские по земским делам присутствия, а некоторые финансо­вые дела передавались, минуя Сенат, в Комитет министров и Госсовет. Од­нако общее количество дел по земским делам, поступаемых в Сенат, возрос­ло в 90-е годы в связи с бурным развитием земского дела, появлением новых отраслей хозяйства и сфер приложения земского капитала.

Среди высших и центральных государственных учреждений земства наиболее тесно контактировали с МВД. С 1864 г. Хозяйственный департа­мент непосредственно курировал земские учреждения, с 1904 г. эти функ­ции приняло на себя Главное управление по делам местного хозяйства. Кан­целярия МВД занималась делами политического характера. В архивном фонде канцелярии (РГИА, ф. 1282) скопились наиболее секретные дела - доносы агентов, конфиденциальные письма, еженедельные записки губернаторов.

В российском законодательстве особенное место занимали министерс­кие распоряжения и циркуляры.

Действительно, циркуляры министра внутренних дел нередко противо­речили законодательным нормам. Циркуляром МВД 20 января 1868 г. пред­писывалось открывать земские избирательные съезды мировым посредни­кам, хотя по Положению 1864 г. эта обязанность возлагалась на мировых судей. Циркуляр 1888 г. позволил губернаторам вмешиваться в процесс най­ма земскими управами служащих по статистике, причем директор Хозяй­ственного департамента МВД А.Г. Вишняков, понимая незаконность такого распоряжения, просит губернаторов «не обращать внимания на узаконе-ния»2. Распоряжение министра обязывало столичного губернатора утвер­дить в 1871 г. председателем петербургского губернского земского собрания

Ю.Н. Корфа, который не имел для занятия этой должности необходимого ценза, однако устраивал министра своей благонадежностью. На ноябрьском 1904 г. съезде земских деятелей председатель Опочецкой управы П.А. Гей-ден заметил: «Сама власть не считается у нас с законами. Комитет мини­стров, прикрываясь Высочайшими повелениями, отменяет действующий за­кон и вводит разные новеллы... Завтра издадут закон, разрешающий право сходок, а потом циркуляром министра не разрешат сходиться»1.

Нормотворческая активность МВД впечатляет.

Министерства в России являлись специфическими учреждениями. О.В. Большакова писала: «Создание министерств, положившее конец коллеги­альности в деятельности высших должностных лиц, при отсутствии системы единого кабинета министров, предоставило главам ведомства колоссальную автономию. Каждый министр становится как бы самодержцем в своей сфе­ре, окруженным множеством верных сторонников, профессионально подго­товленных и преданных своему департаменту. Потенциально каждый ми­нистр является главой своей собственной «партии» или группировки. Одна­ко, как указывает А. Рибер, несмотря на расширение гласности, политичес­кие игры в основном были скрыты от взоров общественности. Велись эти игры без всяких правил, что было обусловлено, во-первых, отсутствием еди­ного законодательного органа (парламента), во-вторых, правовых норм, рег­ламентирующих выработку и принятие законов, в-третьих, Кабинета мини­стров как механизма формирования правительственного консенсуса»3. Все-таки именно МВД фактически исполняло роль главного министерства. Кон­такты органов самоуправления с другими министерствами были более ред­кими и по менее значительным поводам.

Роль Государственного Совета в жизни земств была велика, хотя кон­такты этого учреждения с отдельными земствами осуществлялись не часто. Именно в Госсовете дорабатывались многие законы, касающиеся земских учреждений. Как уже упоминалось, в этом ведомстве разбирались жалобы на органы самоуправления, не нашедшие решения в Сенате. «В годы поли­тической реакции 80-х гг. значение Госсовета несколько падает за счет уси­ления роли Комитета министров, - заметил Н. П. Ерошкин. - Большинство реакционных положений 80-х годов обсуждалось в Комитете министров, а не в Госсовете»1. Например, известный закон от 14 августа 1881 г. о мерах к сохранению государственного порядка, который вызвал большое недо­вольство со стороны земств, был разработан и представлен Комитетом ми­нистров. На непосредственный контакт с Комитетом министров земские учреждения выходили через ходатайства, однако число ходатайств, подле­жащих рассмотрению в этом ведомстве, было невелико.

В целом надо заметить, что государственная бюрократия не являлась единым лагерем, противостоящим земским учреждениям и перманентно ущем­лявшим последних.