4.1. Таксы, муниципальные закупки и регулирование железнодорожных перевозок

В отношении мер, принимаемых в черте города во время неурожая, в довоенном законодательстве Российской Империи был предписан лишь по­лицейский контроль над ценами на мясо и хлеб, за который отвечало город­ское управление[54].

Подобно опыту многих стран раннего нового времени, в деревнях Рос­сии давно существовала сельская хлебозапасная система для помощи чле­нам крестьянских общин, пострадавшим от неурожая[55]. Однако как в горо­дах, так и в деревнях мероприятия во время неурожая в значительной степе­ни «коммерциализировались» еще до известного голода 1891 г.; городские и земские заготовки и распределение продовольствия оказались главным спо­собом борьбы с голодом[56]. В этой обстановке конкуренция при закупках продовольствия между муниципалитетами (земствами и городами) стала на­стоящим камнем преткновения, потому что она могла спровоцировать по­вышение цен на продовольствие еще больше и усугубить отрицательные последствия неурожая. Это было одной из причин того, почему земства, обвиненные Министерством внутренних дел в неспособности координиро­вать деятельность между собой[57], были лишены в 1901г. полномочий по надзору над сельскими хлебными запасами[58], хотя коммерческие мероприя­тия во время неурожая осталась в руках земств[59].

Первая мировая война не принесла никакого улучшения в этом плане, а, наоборот, добавила в конкурентную борьбу еще один аспект - конкурен­цию в связи со скудностью используемых транспортных ресурсов. Совсем не удивительно, что муниципалитеты, занимающиеся заготовкой продоволь­ствия, требовали от правительства создания общегосударственной системы для координации железнодорожных перевозок, которая, по мнению муни­ципалитетов, должна была отражать их требования, касающиеся приорите­тов конкретных грузов.

Попытки городских управлений повлиять на регулирование железно­дорожных перевозок имели другой мотив. Если бы городские управления монополизировали тот канал, по которому пересылались заявки на товар­ные вагоны в МПС, то они могли бы контролировать торговцев в пределах своей юрисдикции, потому что последние (желая ввезти закупленные това­ры) не имели бы другого выбора, кроме как просить городские управления включить их грузы в списки на внеочередную отгрузку. Городские управле­ния в обмен на это одолжение могли бы заставить торговцев соблюдать таксы и другие торговые предписания.

Из трех элементов городской продовольственной политики - введение такс, муниципальная заготовка и регулирование железнодорожных перево­зок - первый был наиболее популярен на начальном этапе войны. Обычно городские управления и их продовольственные органы подготавливали про­екты такс, впоследствии одобрявшиеся губернаторами или главнокомандую­щими военных округов[60]. Однако вскоре стали очевидны изъяны этого мето­да. Во-первых, таксы не были скоординированы географически. Товары «ухо­дили» из городов или уездов, где городские управления ввели строгие (зани­женные) таксы. У этих городов и земств не было иного выбора, кроме повышения предельных цен, определенных в таксах, для того, чтобы при­влечь товары. Во-вторых, эта мера не сопровождалась действительными по­ставками товаров по отрегулированным ценам. Не было гарантировано, что население сможет приобретать товары по таксам[61].

Поскольку городские закупки (в отличие от политики введения такс) требовали определенного капитала и специального штата сотрудников, этот метод развивался относительно медленно. Согласно опросам, проведенным Всероссийским союзом городов в мае - июне 1915 г., из 214 откликнувших­ся городов 65 (30,4%) уже организовали закупки продовольствия и 34 (15,4%) собирались этим заняться. В ноябре-декабре того же года из 94 городов 62 (65,9%) занимались городскими закупками и 8 (8,5%) намеревались это делать[62].

Существовало два вида финансовой поддержки правительством муни­ципальных закупок продовольствия: ссуды и гарантии покрыть долги горо­дов и земств в частных банках. Финансовая помощь земствам имела одну особенность: при закупке хлеба они могли получить ссуды от «общеимпер­ского продовольственного капитала» (центрального фонда сельской хлебо-запасной системы, находящегося под юрисдикций МВД); при закупке саха­ра, соли, мяса и т.д. они могли запрашивать финансовую помощь, подобно городам, только из «военного фонда», находящегося под юрисдикцией Со­вета министров. Часто случалось, что земства, получившие накануне войны из общеимперского продовольственного капитала ссуды на фуражную кам­панию 1914 г., подавали ходатайства на отсрочку при очередном приближе­нии даты платежей, таким образом практически превращая эти ссуды в оборотный капитал для продовольственных закупок военного времени[63].

В октябре 1915 г. Совет министров одобрил расходы на субсидирова­ние городских и земских закупок продовольствия в размере 30 млн. рублей.

Вплоть до 17 февраля 1916 г. ОСПД ссудило 15.620.000 рублей и застрахо­вало городские и земские задолженности на сумму в 2.770.000 рублей[64]. Если предположить, что средняя цена на рожь на протяжении всего этого перио­да была 1,2 рубля за пуд и все полученные средства были израсходованы на рожь, казалось бы, можно было закупить 15 млн. пудов ржи (около 250 тыс. тонн). С другой стороны, с августа 1915 г. по январь 1916 г. правительство выделило 4 680 тыс. пудов (около 77 тыс. тонн) зерна городам и земствам из запасов уполномоченных по закупке хлеба[65]. Таким образом, если согласить­ся с вышеупомянутым расчетом, относительная сумма денежной помощи была почти в три раза больше, чем непосредственная помощь в виде выде­ления хлеба со стороны правительства.

В 1916 г., осознавая опасность конкуренции при закупках, производи­мых городами и земствами потребляющих регионов, ОСПД начало прояв­лять осторожность в отношении денежной помощи. Эта осторожность, од­нако, относилась только к непосредственным ссудам городам и земствам, сумма которых возросла лишь незначительно - с 15.620.000 руб.