4.2. Регулирование железнодорожных перевозок и местные продовольственные органы

Развитие муниципальных государственных продовольственных учрежде­ний России во время Первой мировой войны может быть разделено на три периода: введение Главного продовольственного комитета весной 1915 г.; осень 1915 г., когда назначение уполномоченных председателя ОСПД вызвало созда­ние губернских и уездных продовольственных совещаний; и весна 1916 г., ког­да введение разрешительной системы для внеочередных перевозок продоволь­ствия привело к образованию районных продовольственных совещаний.

Главный продовольственный комитет, первый центральный продоволь­ственный орган в России военного времени, был учрежден в конце марта 1915 г. под председательством министра торговли и промышленности В.Н. Шаховского[68]. В предшествующих исследованиях работу этого учреждения оценивали как слабую[69]. Однако, по нашему мнению, нельзя игнорировать тот факт, что Главный продовольственный комитет сыграл важную роль в урегулировании как межрегиональных противоречий, так и конфликтов между военными и гражданскими властями (например, снимая или сохраняя зап­рет на вывоз продовольствия)[70], которые обострились до предела после вы­хода Указа от 17 февраля 1915 г. Более того, этот Комитет начал обсуждать многочисленные проекты, которые были реализованы несколько месяцев спустя, уже при Особом совещании по продовольственному делу[71].

Самое важное, что при этом Комитете оформился прототип местного регулирования железнодорожных перевозок: Комитет предложил губерна­торам созвать совещание земских и городских представителей в каждой губернии, собрать все требования на внеочередную загрузку и, используя эти материалы, вступить в переговоры с районными комитетами по регули­рованию железнодорожных перевозок[72]. Имея это ввиду, циркуляр от 30 ап­реля 1915 г., посланный министром внутренних дел губернаторам, приказы­вал учредить «губернские продовольственные комитеты» под их председа-тельством[73].

Главный продовольственный комитет и его губернские комитеты были упразднены после учреждения (согласно Закону от 17 августа 1915 г. «Об учреждении Особых совещаний...») Особого совещания по продовольствен­ному делу (ОСПД), председателем которого был назначен начальник ГУЗиЗ А.В. Кривошеин. Новые местные продовольственные органы, однако, не были введены нигде, кроме двух столиц, где на посты уполномоченных пред­седателя ОСПД были назначены градоначальники. Поскольку само юриди­ческое предписание в законе от 17 августа относительно уполномоченных председателя ОСПД и «местных продовольственных совещаний» было слиш­ком кратким и неопределенным, необходимо было ждать Положения об уполномоченных председателя ОСПД, утвержденного царем 25 октября 1915 г.[74]. С этого времени по ноябрь включительно эти уполномоченные были назначены едва ли не во все губернии и области империи.

В большинстве земских, аграрных губерний уполномоченный по за­купке хлеба для армии назначался также и на пост уполномоченного пред­седателя ОСПД, поскольку Министерство земледелия вознамерилось орга­низовать институт уполномоченных председателя ОСПД быстро и без осо­бых затрат через преобразование существующих организаций уполномочен­ных по закупке хлеба[75]. В результате в 16 из 30 земских, аграрных губерний

Европейской России была организована «монолитная земская система». Три члена Государственной Думы и Государственного Совета были назначены на посты уполномоченных председателя ОСПД вдобавок к постам уполномо­ченных по закупке хлеба, поэтому в общем итоге в 19 (16+3) из упомянутых 30 губерний сложилась «монолитная система общественного представитель­ства». Губернаторы были назначены на посты уполномоченных председате­ля ОСПД только в 9 из упомянутых 30 аграрных губерний.

Положение об уполномоченных председателя ОСПД подготавливалось «комиссией о мерах для борьбы с дороговизной» при Особом совещании по продовольственному делу в напряженной атмосфере, вызванной железнодо­рожным кризисом после отступления из Галиции и наплывом в Петроград бесчисленных прошений о внеочередной загрузке. Отражая эту критичес­кую ситуацию, Положение возлагало на уполномоченных две основные за­дачи, которые могли противоречить одна другой: привлечь муниципальную закупку продовольствия к общегосударственной системе регулирования снаб­жения продовольствием и, с другой стороны, предотвратить конкуренцию не только между муниципалитетами и уполномоченными по закупке хлеба, но и между самыми муниципалитетами. Относительно первого уполномо­ченным председателя ОСПД были поручены сношения с органами Мини­стерства путей сообщения и дано право на «предъявление требований к железнодорожным управлениям о скорейшем продвижении грузов». Эта статья Положения вызвала яростный протест со стороны МПС, которое заявило, что она означает не что иное как учреждение, «помимо органов МПС, еще иной посторонней власти», контролирующей железнодорожный транспорт[77].

В феврале 1915 г., как уже отмечалось, значительную власть в регули­ровании железнодорожных перевозок на фронт получили уполномоченные по закупке хлеба для армии, т. е. земства. Вдобавок в октябре того же года начала формироваться система уполномоченных председателя ОСПД, кото­рые были наделены полномочиями по управлению транспортными потока­ми для потребляющих хлеб губерний. Последние стремились иметь соб­ственных уполномоченных председателя ОСПД, компетентных в решении вопросов внеочередной загрузки. Экстренное губернское земское собрание Московской губернии в октябре 1915 г. решило, что только при назначенииуполномоченных председателя ОСПД в Московскую губернию москвичи смог­ли бы «использовать весь тот стройный и могущественный аппарат закупки и перевозки продовольствия», потому что только такое учреждение как Особое совещание по продовольственному делу может решить проблему продоволь­ственного снабжения Московской губернии, «употребив весь свой автори­тет и всю свою мощь, главным образом, на упорядочение вопроса перевозок»[78].

Положение об уполномоченных председателя ОСПД содержало пред­писания только по «губернским, областным и городским» продовольствен­ным совещаниям; но вместе с губернскими совещаниями начали формиро­ваться и уездные продовольственные совещания. Уполномоченные предсе­дателя ОСПД не могли получать ходатайства о внеочередной загрузке прямо от многочисленных торговцев и общественных продовольственных органов в губернии. С другой стороны, уездным земствам и городам необходимо было учредить уездные совещания, призванные отвечать за сбор ходатайств, с одной стороны, а, с другой, заниматься распределением продуктов, достав­ленных из губернских центров[79].

В Волынской губернии, особенно истощенной войной из-за своего местоположения, губернская земская управа созвала губернское продоволь­ственное совещание с участием городских голов и председателей уездных земских управ в сентябре 1915 г., когда в губернии еще не было уполномо­ченного председателя ОСПД. Это совещание постановило, что каждый го­род и уездное земство должны учредить своё собственное продовольствен­ное совещание для подсчета необходимого числа товарных вагонов, ведения переговоров с правительственными органами, распределения товаров (полу­ченных таким путем) среди кооперативов и торговцев и наблюдения за их законной продажей[80]. Видно, что основной способ муниципального продо­вольственного управления («наблюдение за правильной торговлей посред­ством воздействия на внеочередную загрузку») имел тенденцию влиться в систему местных продовольственных совещаний, которые, в свою очередь, образовали общеимперскую иерархию после назначения уполномоченных председателя ОСПД.

В Полтавской губернии из-за обилия запасов продовольствия уездные продовольственные совещания были введены лишь в апреле 1916 г. Заседа­ние губернского продовольственного совещания, на котором было решено учредить уездные продовольственные совещания, также потребовало, чтобы районные комитеты по регулированию железнодорожных перевозок выдава­ли наряды на отгрузку «исключительно по ходатайствам продовольственных совещаний»[81].

Несмотря на возражения Министерства путей сообщения, вновь назна­ченные уполномоченные председателя ОСПД неуклонно продвигались к пря­мому контролю над железнодорожным транспортом. Инструментами такого контроля были: ежедневная или еженедельная отправка рапортов начальни­ками станций, учет прибывающих и отправляемых грузов посредством ис­пользования земских статистических органов и т.д.[83]. Как правило, увлечен­ные статистикой земства (например, московское, нижегородское и самарс­кое) тоже жаждали ввести прямой контроль над железными дорогами. С другой стороны, некоторые технократы из Особого совещания по продо­вольственному делу подготовили план по преодолению недостатков в суще­ствующей системе управления продовольствием, в особенности в отноше­нии такс. Этот план был кратко изложен в брошюре под заглавием «Совре­менное положение таксировки предметов продовольствия в России и меры к ее упорядочению», опубликованной управлением делами ОСПД в декабре 1915 г.

Со ссылкой на некоторые местные эксперименты, в том числе на при­веденный выше пример Волынской губернии, в брошюре была предложена следующая система: каждый потребляющий район должен подсчитать ми­нимальный продовольственный спрос в своем районе и определить произво­дящие районы, в пределах которых будут проводиться его заготовительные операции. Планы перевозок, рассматриваемые с согласия МПС, должны быть направлены на оптимальное использование общеимперских транспор­тных мощностей. Уполномоченные председателя ОСПД должны решать, кому передавать права на внеочередную загрузку и как распределять ввозимые товары. Разрешения на внеочередную загрузку должны быть гарантированы только для тех, кто согласится на вновь установленные таксы, соответству­ющие ценам на товары в их заготовительных районах[85].

Этот план встретил сопротивление даже в Особом совещании по про­довольственному делу, большинство членов которого опасалось стремления к беспредельному расширению государственного регулирования экономики. Только безусловная поддержка плана председателем Совещания, министром земледелия А.Н. Наумовым, сменившим А.В. Кривошеина в октябре 1915 г., и товарищем министра Г.В. Глинкой открыла возможность для его реализа­ции. Двенадцатого февраля 1916 г. было принято Постановление министра земледелия[86], согласно которому уполномоченным председателя ОСПД была предоставлена единоличная власть выдавать разрешения на внеочередную загрузку, в результате чего все торговцы, кооперативы и муниципалитеты, занимавшиеся заготовкой продовольствия, подпадали под контроль этих упол­номоченных. Если это было первой целью Постановления, то второй стала географическая систематизация такс путем объединения трех элементов уп­равления снабжением продовольствием: установление твердых цен для заго­товок в производящих губерниях, регулирование железнодорожных перево­зок и, наконец, использование такс в потребляющих районах. Еще одной целью Постановления стало стремление заменить основную модель регули­рования железнодорожных перевозок путем перехода с произвольных зап­ретов на вывоз продукции на более органичную разрешительную систему внеочередных перевозок. В какой же мере эти цели были достигнуты?

Что касается первой задачи, то работа грузового транспорта в некото­рой степени нормализовалась в период после издания Постановления от 12 февраля и вплоть до лета 1916 г., когда у уполномоченных по закупке хлеба для армии чрезвычайно усилились протекционистские тенденции[87]. С другой стороны, именно из-за того, что разрешительная система сделала институт уполномоченных председателя ОСПД основой железнодорожного контроля, стало ясно, что они не всегда имеют достаточно информации о транспорте и о спросе/предложении. Часто случалось, что уполномоченные давали та­кое количество разрешений, что оно превышало возможности общего грузо­оборота данного железнодорожного узла. В других случаях из-за того, что неосуществленные разрешения на внеочередную загрузку постоянно накап­ливались, уполномоченный аннулировал их, запрашивал города и уездные земства еще раз о степени срочности отправки каждого груза и выдавал новые, более определенные разрешения[88].

Для того чтобы преодолеть эту ситуацию, 4 апреля 1916 г. председа­тель ОСПД А.Н. Наумов издал циркуляр, в котором утверждалось, что эф­фективность разрешительной системы зависит от организаций, создаваемых уполномоченными председателя ОСПД для наблюдения за торговцами, ко­торые пользовались внеочередной загрузкой. Если таких организаций не существует, отмечал Наумов, разрешительная система «не только не эффек­тивна, но и угрожает привести действующий транспорт к излишней несог­ласованности». Поэтому «органы, стоящие близко к населению и принима­ющие общественный характер», были необходимы[89]. Одним словом, новая система управления продовольствием, которая появилась весной 1916 г., со­держала три положения: разрешительную систему, правильное понимание транспортной информации уполномоченными председателя ОСПД и введе­ние микрорайонных продовольственных органов общественного характера.

Поскольку районные продовольственные совещания были организова­ны согласно экономическому тяготению сравнительно больших железнодо­рожных станций, они не всегда попадали в иерархическое подчинение к уездным продовольственным совещаниям. Другими словами, существовали три основные модели уездных и районных продовольственных совещаний: (1) с юрисдикцией, распространяющейся на весь уезд (уездные совещания в полном смысле слова); (2) организованные лишь в какой-либо части уезда; и (3) с юрисдикцией, распространяющейся на районы, разделенные грани­цей между уездами. На карте показаны приблизительные границы юрисдик-ций уездных и районных продовольственных совещаний, организованных в Тверской губернии весной 1916 г. Любопытно, что карта свидетельствует о развитии новых экономических центров, у которых не было статуса уездных городов. Почти все они, за исключением Смердина, располагались на узло­вых станциях железнодорожного или речного транспорта. Следует доба­вить, что впоследствии они развились в райцентры и сохраняют этот статус вплоть до наших дней, хотя сегодня Тордом относится к Московской обла­сти, а Смердин сменил название на Лесное. Продовольственное управление военного времени привнесло концепцию экономического тяготения в царс­кую политику районирования, которая до тех пор была, как это часто случается в автократических государствах, чисто демографической и формалистской[90].

Вторая цель разрешительной системы, то есть географическая систе­матизация такс, потерпела сокрушительный провал. Справедливые цены в потребляющих районах нельзя было рассчитать путем простого сложения, предложенного в Постановлении от 12 февраля («цены в производящих районах, плюс стоимость перевозок, плюс причитающаяся торговцам прибыль»), за исключением, пожалуй, продуктов с очень простой пространственной струк­турой рынка, таких, как сахар и соль, производство которых было сосредоточе­но на ограниченном пространстве. В отношении хлеба лишь немногие городс­кие управления пересмотрели таксы в соответствии с Постановлением. Наобо­рот, многие задавали вопрос: «если у нас есть средство достижения реального снабжения (разрешительная система), зачем нужны «таксы»?» В Уфимской губернии, например, почти все уездные города просили об упразднении такс на различные товары, несмотря на сопротивление со стороны губернатора[91].

./ * Зубцов

Административно-территориальное деление и географические юрисдикции продовольственных совещаний в Тверской губернии

Что касается третьей цели разрешительной системы, т. е. упорядоче­ния железнодорожных перевозок, то, действительно, с февраля 1916 г. Ми­нистерство земледелия - Особое совещание по продовольственному делу начало строго контролировать наложение запретов местными властями на вывоз товаров. Однако подобная мера никак не соответствовала обстоятель­ствам, сложившимся весной 1916 г. Наоборот, муниципальные продоволь­ственные закупки получили импульс, обусловленный гарантией перевозок благодаря разрешительной системе, которая, в свою очередь, усилила кон­куренцию при заготовках между уполномоченными по закупке хлеба для армии и муниципалитетами-потребителями. Более того, в этот период суще­ствовали две специфические причины запретов на вывоз. Первая - введение разверстки на скот и мясо. Вообще, любые разверстки побуждают заготови­телей ограничить коммерческий отток этих товаров, так как они являются мерами по фиксированию количества некоторых ресурсов на конкретной территории и реквизиции определенной их части. С технической точки зрения опасным было то, что учет домашнего скота при подготовке к раз­верстке должен был встревожить крестьян и побудить их к спешной прода­же или нелегальному вывозу скота; так что запрет на вывоз был необходим еще и по этой причине.

Второй причиной распространения запретов на вывоз хлеба весной 1916 г. было то, что вследствие мукомольного кризиса в средневолжском регионе зимой 1916 г. обязанность по обеспечению центральной России мукой была переложена на Левобережную Украину[92]. Для достижения этой цели были отменены многие виды запретов на вывоз в Одесском военном округе, в результате чего из района мгновенно утекло 210.000 тонн хлеба и муки, и, по словам окружного уполномоченного по закупке хлеба для армии С.Н. Гербеля, создалось угрожающее положение для армии и на-селения[93]. Помимо этого, той же весной уполномоченным Одесского во­енного округа вменили в обязанность снабжать продовольствием шахте­ров Донецкого угольного бассейна; это тоже склонило их к объявлению запрета на вывоз продукции.

Министерство земледелия осудило оба вида запрета на вывоз. Теле­грамма, посланная Г.В. Глинкой 8 марта вятскому губернатору, который потребовал запрета на вывоз скота из губернии в качестве предпосылки разверстки, гласила, что Особое совещание по продовольственному делу вообще выступает против запрета на вывоз. Для борьбы со спекуляцией, предложил Глинка, необходимо положиться на «более существенные и орга­нические меры, как то: целесообразная организация частной торговли в связи с разрешительным порядком перевозок продовольственных грузов, всемерное содействие кооперативам, массовая закупка припасов городами и земствами и т. п.»[94]. В посланном А.Н. Наумовым циркуляре от 4 апреля (не в том, где предлагалось ввести районные продовольственные органы) под­черкивалось, что вменение в обязанность земств разверстки скота не озна­чает узаконивание введения земствами запретов на вывоз[95]. Разумеется, этот циркуляр вызвал у земств бурю протеста. Что касается просьбы уполномо­ченных Одесского военного округа о введении запрета на вывоз, в телеграм­ме от 25 марта, адресованной Гербелю, Глинка отмечал:

«В таких условиях (политической нестабильности в центральной России. -К. М.) полный запрет вывоза из пределов округа допускаю лишь при условии закуп­ки всей пшеницы и муки нашей организацией. Однако, при богатстве юга пшени­цей несмотря на усердие наших уполномоченных, затрудняюсь рассчитывать [на] подобные результаты, тем более что самые просьбы о разрешении вывоза свиде­тельствуют [о] наличности больших запасов, которые уполномоченные совершенно не купили или не реквизировали. Несмотря на заявления уполномоченных в Сове­щании в Петрограде о готовности для устранения конкуренции принять снабжение нуждающихся местностей, до сих пор в просьбах обеспечить города уполномочен­ные обычно отказывают, ссылаясь на затруднения даже в выполнении нарядов на армию и тем создавая для городов необходимость покупать у частных лиц и хлопо­тать [о] вывозе»[96].

Как показывает телеграмма, суть разногласий между Министерством земледелия и уполномоченными по закупке хлеба для армии можно образно выразить вопросом: «что было первым - курица или яйцо?» Каждый упол­номоченный желал прежде всего монополизировать собственный губернс­кий рынок хлеба посредством запретов на вывоз. Если ему удавалось изыс­кать запас хлеба после выполнения норм военных поставок, то он считал возможным помочь и потребляющим губерниям. Глинка, напротив, доказы­вал, что автаркия сельскохозяйственных губерний допустима только тогда, когда каждый уполномоченный уже является монополистом, закупая дос­таточное количество зерна для снабжения не только армии, но и потре­бляющих губерний. Поскольку этого не было, конкурентные закупки, производимые агентами потребляющих губерний, по мнению Глинки, не следовало запрещать.

Таким образом, Постановление от 12 февраля 1916 г. не смогло удер­жать уполномоченных от введения запретов на вывоз продовольствия.