Параграф 1. Правовое регулирование в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта как основа прокурорского надзора: современное состояние и проблемы

С самого начала формирования законодательства о противодействии экстремизму и терроризму в Генеральной прокуратуре Российской Федерации надзор за его исполнением законов в этой сфере считается одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры.

Согласно Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации (далее - Концепция) обеспечение безопасности граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей, относится к основным задачам противодействия терроризму^[5]. Расположение объектов транспортной системы на огромной территории серьезно затрудняет процесс формирования эффективной системы защиты транспортной инфраструктуры от несанкционированного вмешательства, в том числе диверсионно-террористического характера. Сети железнодорожного сообщения на значительном расстоянии друг от друга образуют транспортные узлы, где сосредоточены жизненно важные объекты и сооружения, а в районах вокзалов сконцентрировано большое количество людей. Совокупность данных факторов делает объекты железнодорожного транспорта наиболее притягательными для террористов и позволяет отнести объекты транспортного комплекса к объектам наиболее вероятных террористических устремлений^[6].

Результаты анализа Концепции свидетельствуют о том, что предупреждение (профилактика) терроризма на объектах железнодорожного транспорта должна осуществляться путем реализации мер правового, организационного, оперативного, режимного, военного и технического характера, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств.

Прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов в различных направлениях, приходится сталкиваться с необходимостью оценки деятельности как органов, организаций и учреждений, так и отдельных должностных лиц с точки зрения соблюдения ими Конституции Российской Федерации и исполнения законов, оперативно и надлежащим образом реагируя на любые выявляемые нарушения.

При подготовке к проведению конкретной проверки прокурорам необходимо досконально изучить законы, исполнение которых предстоит проверить, а также организовать изучение правовых актов подзаконного уровня, детализирующих положения законов и регламентирующих сферу деятельности и юридический статус объектов предстоящей проверки^[7].

В этой связи необходимо отметить, что исследование сущности прокурорского надзора за исполнением законов об антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта невозможно без четкого представления о современном состояние и проблемах правого регулирования в этой сфере. Правовое регулирование в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта необходимо для точного определения предмета и пределов прокурорского надзора в данной сфере, уточнения перечня объектов надзора, что в результате позволит определять цели и предмет конкретных проверок, а это, в свою очередь, необходимо для правильной организации проверок и эффективного осуществления прокурорского надзора в исследуемой сфере.

Правое регулирование в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта включает в себя Конституцию Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, другие нормативные правовые акты федеральных органов власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации содержатся нормы прямого действия. Органы прокуратуры, осуществляя надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории страны, проверяют также исполнение международных договоров и актов, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России^[8].

По вопросам противодействия терроризму Российская Федерация ратифицировала большое число международных документов, к которым прежде всего относятся: Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом 15 июня 2001 г.; Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма 16 мая 2005 г.; Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 9 декабря 1999 г.; Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма ООН 9 декабря 1994 г., что, в свою очередь, потребовало корректировки российского законодательства в этой сфере.

Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма были установлены Федеральным законом «О противодействии терроризму»^[9].

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О противодействии терроризму», приоритет предупредительных мер является одним из основных принципов противодействия терроризму.

Согласно п. «а» ч. 4 ст. 3 указанного федерального закона, противодействие терроризму - это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма)^[10].

Началом становления и развития специального законодательства в сфере антитеррористической защищенности объектов транспорта является принятие Федерального закона «О транспортной безопасности»^[11], в котором заложена правовая и организационная основа безопасности на транспорте.

Не смотря на официальное наименование данного федерального закона, он регулирует в основном вопросы именно антитеррористический защищенности всех объектов транспортного комплекса от противоправных действий (бездействий), к которым прежде всего относятся террористические акты. Вопросы безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта указанным законом не урегулированы, несмотря на то, что такая безопасность, значима и для обеспечения антитеррористической безопасности, так как нарушения, допускаемые в процессе движения железнодорожного подвижного состава и самого железнодорожного подвижного состава, могут быть использованы злоумышленниками при подготовке соответствующих противоправных актов. Также, без внимания законодателя в сфере обеспечения антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта остается вопросы неполной надежности сложных технических систем, самого человека, включая возможность его неосторожных (виновных) действий, а равно иные возмущающие явления (помехи)^[12].

Понятие «транспортной безопасности» в российском законодательстве ограничено лишь сферой защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. В легальном определении, сформулированном в законе, «акт незаконного вмешательства» определен, как угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий (пункт 1 статьи 1 Федерального закона «О транспортной безопасности»)^[13].

Таким образом, понятия «транспортная безопасность» и «антитеррористическая защищенность объектов транспорта» сходные по своему содержанию. По нашему мнению, понятие «антитеррористическая

защищенность объектов транспорта» является составной частью понятия «транспортная безопасность», так как оно предполагает защищенность объектов транспорта только от террористических актов и других преступлений террористического характера и не затрагивает совершение других противоправных действий (бездействия), в том числе административных правонарушений.

В нормативном правовом и организационно-управленческом плане данный закон с момента его принятия позволил решить ряд взаимосвязанных задач:

- создание системы государственного управления в области антитеррористической защищенности объектов транспорта;

- регламентация взаимодействия между органами государственной власти, в том числе органами государственного контроля (надзора) и субъектами транспортной инфраструктуры;

- формирование кадрового состава сил обеспечения антитеррористической защищенности объектов транспорта (подготовка, аттестация и аккредитация подразделений транспортной безопасности);

- техническое обеспечение антитеррористической защищенности объектов транспорта, в том числе принятие организационных, режимных, охранных, инженерно-технических и иных мер защиты;

- информационного-аналитическое обеспечение в области антитеррористической защищенности объектов транспорта;

- формирование и гармонизация российского законодательства.

За весь период действия данного законодательного акта принято 13 федеральных законов, которыми в него были внесены изменения и дополнения.

Таким образом, с целью улучшения юридических норм, предусматривающих ответственность за невыполнение требований закона о транспортной безопасности, а также устранения имеющихся в законодательстве несоответствий Федеральным законом № 195-ФЗ от 27 июля 2010 года «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением безопасности на транспорте»^[14] внесены изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс

Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, направленные на усиление ответственности за нарушения требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов транспорта.

Последние существенные изменения в законодательство об антитеррористической защищенности объектов транспорта, существенно повлиявшие на организацию прокурорского надзора, внесены Федеральным законом от 03.02.2014 № 15-ФЗ^[15].

Статьей 9 Федерального закона от 03.02.2014 № 15-ФЗ для уполномоченных лиц из числа работников подразделений транспортной безопасности законодательно закреплено право на проведение досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра, наблюдения и (или) собеседования в целях обеспечения транспортной безопасности, т.е. регламентирован досмотр физических лиц, их багажа и ручной клади на входе в пассажирские вокзалы на железнодорожном транспорте.

Статьей 10 Федерального закона «О транспортной безопасности» установлены ограничения при трудоустройстве и работе, связанной с обеспечением транспортной безопасности. Так, к примеру, лица, имеющие, непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления, а также лица страдающие психическими заболеваниями, алкоголизмом, наркоманией, токсикоманией, не вправе осуществлять работы, непосредственно связанные с обеспечением транспортной безопасности^[17].

Данными изменениями в закон заложены основы для формирования качественного кадрового состава сил обеспечения транспортной безопасности. Регламентированы вопросы подготовки, аттестации и аккредитации подразделений транспортной безопасности, введены ограничения при выполнении работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности, впервые в законодательстве прописаны досмотровые процедуры для таких подразделений. Ранее проведение досмотровых мероприятий должностными лицами перевозчиков без сотрудников органов внутренних дел не соответствовало действующему законодательству.

Остановимся несколько подробнее на ключевых вопросах организации транспортной безопасности, имеющих практическое значение для проведения прокурорских проверок и формулирования методических рекомендаций по их проведению.

Статьей 4 Федерального закона «О транспортной безопасности» установлено, что обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается прежде всего на субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчиков^[18].

В целях определения степени угрозы совершения террористических актов в деятельности объектов транспорта и его возможных последствий в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О транспортной безопасности» объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства подлежат обязательному категорированию. Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств^[19].

На железнодорожном транспорте в соответствии с Положением о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 397, компетентным органом в области транспортной безопасности, определено Федеральное агентство железнодорожного транспорта (далее - Росжелдор), которое осуществляет полномочия по категорированию указанных объектов, ведению реестра объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утверждению результатов оценки уязвимости^[20]. Прокуроры выявляют значительное количество нарушений в территориальных подразделениях Росжелдора при категорировании и ведении реестра.

Порядок установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден приказом Минтранса Российской Федерации от 21 февраля 2011 года № 62^[21].

Основными задачами категорирования являются: отнесение

компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности каждого объекта транспорта к одной из категорий; категорирование объекта транспорта осуществляется на основании критериев категорирования по видам транспорта. Степень угрозы совершения террористического акта в деятельность объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и/или транспортных средств (далее - ТС), возможные последствия совершения террористического акта в их деятельность являются критериями категорирования объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств^[22].

По результатам категорирования ОТИ и (или) ТС присваивается категория. Компетентный орган в области обеспечения транспортной безопасности информирует субъекта транспортной инфраструктуры о присвоении категории путем размещения этой информации на официальном сайте Федерального агентства железнодорожного транспорта в информационно - телекоммуникационной сети «Интернет», которое сопровождается соответствующим уведомлением субъекта транспортной инфраструктуры по электронной почте и в письменном виде.

Категорированные ОТИ и (или) ТС включаются в реестр

категорированных объектов. Применительно к объектам железнодорожного транспорта вводятся не более четырех категорий в порядке убывания их значимости - первая, вторая, третья, четвертая.

Проведение категорирования указанных объектов в системе нормативных положений об обеспечении транспортной безопасности занимает основополагающее место, поскольку от установленной категории объекта транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств зависит осуществление иных задач по обеспечению транспортной безопасности, и это существенно влияет на организацию прокурорских проверок и выбор мер прокурорского реагирования.

Практика прокурорского надзора свидетельствует, что на стадии категорирования имеется определенная специфика по объектам надзора. Так, субъекты транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры обязаны представить в Росжелдор полные и достоверные сведения о субъекте транспортной инфраструктуры и об объекте транспортной инфраструктуры (транспортном средстве) для категорирования и ведения реестра объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а Росжелдор, в свою очередь, обязан определить категорию и внести объект в реестр. Таким образом, прокурорские проверки рационально проводить параллельно в транспортной организации и территориальном подразделении Росжелдора либо с истребованием соответствующих сведений.

Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утверждены постановлением Правительства РФ от 26.04.2017 № 495^[23].

Следующей стадией организации транспортной безопасности, существенно влияющей на проведение прокурорских проверок в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта, является - оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Порядок проведения оценки уязвимости определен законодательно (статья 5 Федерального закона «О транспортной безопасности»). Итоги проведенной оценки уязвимости объектов транспорта утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности^[24].

Сущность проведения оценки уязвимости сводится к деятельности по изучению с последующим описанием технических и технологических характеристик объекта транспорта, системы принятых на объекте мер по защите от террористических актов, способов реализации потенциальных угроз совершения террористических актов в деятельность объекта транспорта. Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора.

При этом, в законодательстве установлен срок проведения оценки уязвимости, который не должен превышать 3 месяцев со дня размещения на официальном сайте Росжелдора в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» сведений о присвоении категории объекту транспортной инфраструктуры. Решение об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости либо об отказе в их утверждении принимается компетентным органом в срок, не превышающий 30 дней.

Также, транспортная организация обязана утвердить в течение одного месяца со дня утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры (транспортного средства) значительный перечень организационно-распорядительных документов, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности объекта.

Соблюдение указанных сроков зачастую и проверяется прокурорами при проведении проверок в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта. Спецификой надзора на данной стадии является еще и то, что проверки проводятся также в специализированных организациях, которые проводят оценку уязвимости. В деятельности таких организаций прокурорами выявляются многочисленные нарушения законов при оказании услуг по оценке уязвимости.

Следующая стадия организации транспортной безопасности является разработка и утверждение плана обеспечения транспортной безопасности.

Согласно ст. 9 Федерального закона «О транспортной безопасности» на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств и не позднее трех месяцев со дня утверждения результатов оценки уязвимости направляют их на утверждение в компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности^[25].

План разрабатывается отдельно для каждого объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства. Для транспортных средств, используемых одним субъектом транспортной инфраструктуры, у которых идентичны конструктивные, технические и технологические элементы и категория, допускается разработка Плана обеспечения транспортной безопасности для группы транспортных средств. Решение об утверждении Плана обеспечения транспортной безопасности либо об отказе в его утверждении принимается компетентным органом в срок, не превышающий тридцать дней. План разрабатывается отдельно для каждого объекта транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Для транспортных средств, используемых одним субъектом транспортной инфраструктуры, у которых идентичны конструктивные, технические и технологические элементы и категория, допускается разработка плана для группы транспортных средств. Решение об утверждении плана либо отказать в утверждении принимается компетентным органом в срок, не превышающий 30 дней

В плане указывается конкретные режимные, охранные, инженернотехнические и иные меры защиты объекта транспорта, в том числе указывается о местах размещения и составе систем и средств сигнализации, контроля доступа, досмотра, видеонаблюдения, аудио и видеозаписи, связи, освещения, сбора, обработки, приема и передачи информации^[26].

Реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется субъектами транспортной инфраструктуры, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, субъектами транспортной инфраструктуры совместно с органами государственной власти или органами

местного самоуправления либо исключительно органами государственной власти (ч. 4 ст. 9 Федерального закона)^[27].

Транспортные прокуроры при проведении проверок в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта проверяют не только наличие плана и соблюдение срока его разработки и утверждения, но и порядок и последовательность его реализации, том числе наличие на каждом объекте всех инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности, предусмотренных планом.

Наряду с категорированием, оценкой уязвимости и разработкой плана важной составляющей транспортной безопасности является информационное обеспечение.

В соответствии с ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О транспортной безопасности» в целях осуществления мер по обеспечению транспортной безопасности создана единая государственная информационная система обеспечения транспортной безопасности, являющаяся собственностью Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 11 данного Закона информационная система состоит в том числе из автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах и персонале транспортных средств.

Применительно к нашему исследованию, такие базы формируются при осуществлении железнодорожных перевозок в дальнем следовании, а также перевозок железнодорожным транспортом по отдельным маршрутам, определенным Правительством Российской Федерации.

Персональные данные о пассажирах передаются в автоматизированные централизованные базы субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками, федеральными органами исполнительной власти, иностранными государствами и организациями в рамках международного сотрудничества по вопросам обеспечения транспортной безопасности^[28].

Таким образом, Федеральный закон «О транспортной безопасности» создает целостную систему обеспечения транспортной безопасности, включающую оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, категорирование, установление уровней безопасности, планирование и реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности, контроль и государственный надзор за деятельностью субъектов транспортной безопасности. Основанная ответственность за обеспечение транспортной безопасности возложена на владельцев транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры, т.е. частных лиц, они же несут основные материальные затраты по обеспечению транспортной безопасности,^[29] они же, в свою очередь, являются основными объектами прокурорского надзора.

К другим законодательным актам в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта относятся, - Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»^[30] и Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»^[31].

Данные законы устанавливают правовые, организационные и

экономические условия функционирования железнодорожного транспорта

общего пользования, организации обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, основы взаимодействия

организаций железнодорожного транспорта с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями (отправителями), грузополучателями (получателями), владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего

пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования.

Отмечая безусловные достижения в формировании и развитии законодательства об антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта, следует отметить, что для успешного предупреждения терроризма на объектах транспорта этого недостаточно.

Результаты анализа законов, регулирующих общественных отношения, связанные с антитеррористической защищенностью объектов железнодорожного транспорта, показал, что существуют проблемные вопросы, которые возникают в правоприменительной практике и при осуществлении прокурорского надзора в этой сфере.

Одной из основных проблем, затрудняющих применение законодательства о транспортной безопасности является непринятие Правительством Российской Федерации, Министерством транспорта РФ и другими ведомствами подзаконных актов в развитие Федерального закона «О транспортной безопасности», что существенно препятствует реализации положений самого закона.

Так, МВД России по причине отсутствия необходимых нормативных правовых актов не исполняется ряд функций, возложенных на органы внутренних дел Федеральным законом от 03.02.2014 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности». Так, МВД России с февраля 2014 г. вопреки положениям ч. 2 ст. 12.3 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» не принят порядок периодической проверки работников подразделений транспортной безопасности на годность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и служебного огнестрельного оружия. Нормативными правовыми актами не регламентирован порядок организации оперативного взаимодействия полиции с работниками подразделений транспортной безопасности метрополитена, использующими соответствующие средства инструментального контроля и радиосвязь.

Между тем отсутствие предусмотренных Федеральным законом от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» подзаконных актов влечет невозможность исполнения его норм в правоприменительной практике, неправомерность реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры отдельных мероприятий, направленных на повышение защищенности объектов транспорта от террористических актов, а в ряде случаев позволяет избежать принятия необходимых мер в целях обеспечения транспортной безопасности.

В прокурорской практике встречаются и другие затруднения при толковании и применении правовых норм. Как уже говорилось ранее, субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры (транспортных средств) и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости в течение трех месяцев с момента включения объекта транспортной инфраструктуры (транспортного средства) в Реестр категорированных объектов, а также разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры (транспортных средств) в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости.

Вместе с тем, на практике распространены случаи, когда компетентным органом неоднократно принимаются решения об отказе субъекту транспортной инфраструктуры в утверждении результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС либо об отказе в утверждении плана обеспечения транспортной безопасности.

При этом в законодательстве о транспортной безопасности отсутствуют нормы, устанавливающие сроки повторного направления результатов оценки уязвимости или плана обеспечения транспортной безопасности, после устранения недостатков, а также конкретная норма, предусматривающая ответственность должностных лиц субъектов транспортной за повторное предоставление планов обеспечения транспортной безопасности без устранения ранее выявленных нарушений.

Сложившиеся ситуация позволяет недобросовестным субъектам транспортной инфраструктуры необоснованно затягивать сроки проведения оценки уязвимости и разработки планов транспортной безопасности. Указанные факты приводят к тому, что длительное время не реализовываются меры защиты объекта транспорта от противоправных действий (бездействия), угрожающим жизни и здоровью людей.

Такая ситуация складывается и потому, что отсутствуют какие-либо методические рекомендации по разработке планов обеспечения транспортной безопасности разработанные либо компетентными органами, наделенными правом их утверждения, либо самими субъектами транспортной инфраструктуры.

Еще одним самостоятельным вопросом, требующим разрешения, является вопрос о том, какие сведения в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта необходимо относить к государственной тайне. Данный вопрос имеет существенное значение прежде всего для совершенствования надзорной деятельности прокурора и разработки конкретных методических рекомендации проведения проверок исполнения законов в данной сфере правоотношений.

Транспортный комплекс является важной составляющей жизнеобеспечения государства в целом, его нормальное функционирование - залог стабильности экономики и политики. Свободный доступ к информации, свидетельствующей об опасности для того или иного объекта, ведет к дестабилизации его деятельности, панике среди работников данного объекта. В ряде случаев свободное распространение подобного рода информации может выступать в качестве провокационного акта, направленного на прекращение или приостановление деятельности объекта транспортной инфраструктуры, нарушение маршрутов движения транспортных средств, отмену рейсов и т.д., что ведет к невыполнению субъектами транспортной инфраструктуры своих

обязательств по договорам как внутри государства, так и на межгосударственном

32

уровне^[32].

Так, Указом Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, а также государственные органы, наделенные полномочиями по распоряжению такими сведениями (далее - Перечень).

В соответствии с п. 116 вышеуказанного Перечня к государственной тайне отнесены сведения, раскрывающие меры по обеспечению антитеррористической защищенности критически важных объектов или потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации, результаты оценки их уязвимости^[33].

Согласно части 4 ст. 5 Федерального закона «О транспортной безопасности» сведения о результатах проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств являются информацией ограниченного доступа. Сведения о результатах проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, указанных в части 2 статьи 4 настоящего Федерального закона, являются сведениями, составляющими государственную тайну^[34].

Аналогичные требования закон предъявляет и к сведениям, содержащимся в планах обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (часть 3 ст. 9 Федерального закона «О транспортной безопасности»).

До 2014 года часть 2 статьи 4 Федерального закона «О транспортной безопасности» звучала следующим образом - Объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, определяются федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Федеральным законом от 03.02.2014 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности» в Федеральный закон от 9 февраля 2007 года № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» внесены изменения и часть 2 статьи 4 изложена в следующей редакции: «2. Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают транспортную безопасность в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления участвуют в обеспечении транспортной безопасности в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации».

Полагаем, что законодателем допущена техническая ошибка при принятии Федерального закона от 03.02.2014 № 15-ФЗ. Необходимо было внести соответствующие изменения в статьи 5, 9 Федерального закона «О транспортной безопасности» изменив часть 2 статьи 4 на часть 5 статьи 4, которая содержит нормы, прописанные в предыдущей редакции закона.

В соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О транспортной безопасности» объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, определяются федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Статей 23 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» установлено, что охрана наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования и специальных грузов осуществляется подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, внутренних войск федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел и иными уполномоченными подразделениями. Перечни таких объектов и грузов устанавливаются Правительством Российской Федерации^[35].

К указанному Перечню наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденному Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 .№ 891-р^[36], относятся: 1. Искусственные сооружения и другие объекты стратегического назначения, за исключением объектов, подлежащих охране подразделениями внутренних войск МВД России; 2. Посты электрической централизации внеклассных железнодорожных станций и железнодорожных станций первого класса; 3. Информационные вычислительные центры и узлы связи; 4. Центры диспетчерского управления; 5. Запасные пункты управления; 6. Базы и склады специального назначения; 7. Парки узловых железнодорожных станций, сортировочные парки станций и парки станций, где осуществляются работы с опасными грузами; 8. Объекты локомотивного и вагонного хозяйства, имеющие оборонное значение (предназначенные для выполнения мобилизационных планов).

Таким образом, полагаем, что сведения о результатах проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры (транспортных средств) и сведения, содержащиеся в планах обеспечения транспортной безопасности по указанным выше объектам должно относится к сведениям, составляющим государственную тайну, что существенно влияет на организацию проведения прокурорских проверок, в части оформления работникам прокуратуры допуска к государственной тайне и порядка работы с данными документами.

Для правильного определения содержания деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта, очевидна необходимость обратиться к проблеме легальных и научных определений понятия «объект железнодорожного транспорта», «антитеррористическая защищенность объекта» и близких им категорий.

Переходя к определению антитеррористической защищенности объектов необходимо пару слов сказать по поводу определения понятия терроризм. В.И. Даль истолковывает терроризм как стремление устрашать смертными казнями, убийствами, угрозами насилия и физического уничтожения, жестокими карательными мерами и истязаниями, расстрелами^[37]. С.И. Ожегов трактует террор как устрашение своих политических противников, выражающееся в физическом насилии, вплоть до уничтожения^[38]. Представляется, что определение данное В.И. Далем ближе по содержанию к официальному определению терроризма, содержащемся в федеральном законе. Так, легальное определение отражено в Федеральном законе от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму», согласно п. 1 ст. 3 которого терроризм - идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий.

Даль трактует терроризм как стремление запугать смертной казнью, угрозами насилия и физического уничтожения, жестокими карательными мерами и пыток, казней. С. И. Ожегов определяет террор как устрашение своих политических противников, выражающееся в физическом насилии, вплоть до уничтожения; жесткое запугивание, насилие, а терроризм-как политику и практику террора

Легальное определение понятия «антитеррористическая защищенность объекта» содержит Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»^[39]. Так, антитеррористическая защищенность объекта (территории) - (от греч. «a №ti» - вместо, против, от латин. «terror» - страх ужас) состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. При этом под местом массового пребывания людей понимается территория общего пользования поселения или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек. Данное определение содержится в п. 6 ст. 3 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»^[40].

Указанное определение понятия «антитеррористическая защищенность объекта», на законодательном уровне впервые было закреплено в 2013 году в Федеральном законе от 23.07.2013 № 208-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам антитеррористической защищенности объектов»^[41], которым внесены изменения в ст. 3 Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

Однако использование приведенного выше законодательного определения вызывает существенные затруднения в силу ряда факторов. Во-первых, такие понятия, как объекты и места массового пребывания людей представляются неопределенными, так как закон не раскрывает их содержание, что, в свою очередь, создает условия для субъективного усмотрения правоприменителем. Во-вторых, понятие «антитеррористическая защищенность объекта» определяется через «состояние защищенности», что, на наш взгляд, является недостатком юридической техники и проработанности терминологии при подготовке проекта федерального закона. В данном случае законодателем допущена тавтология, т.е. совпадение лексических элементов определяющего и определяемого понятий. Юридически верно было бы раскрыть сущность понятия «защищенности». Таким образом, представляется необходимым сформулировать авторское определение «антитеррористическая защищенность объекта», исключив из легального определения тавтологию и иные недостатки, а также переложив его на исследуемые объекты железнодорожного транспорта.

В этой связи, представляет интерес анализ определений данных в различных правовых актах. Так, в Своде правил «Обеспечение антитеррористической защищенности зданий и сооружений. Общие требования проектирования»^[42], антитеррористической защищенности объекта - это состояние здания (сооружения), при котором обеспечивается безопасность его функционирования посредством применения инженерно-технических и режимных мер, направленных на предотвращение совершения террористического акта.

Кроме того, представляет интерес определение, содержащееся в Рекомендательном глоссарии терминов и понятий в сфере обеспечения антитеррористической защищенности критически важных объектов в

государствах - участниках СНГ^[43], принятом 27 Ноября 2015 г. Комиссией по вопросам обороны и безопасности Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств. Так, обеспечение антитеррористической защищенности критически важного объекта в

соответствии с указанным глоссарием это реализация мер государственного реагирования на террористические угрозы критически важному объекту, а также охранных, режимных, инженерно-технических, аппаратно-программных и других мер, принимаемых на критически важном объекте в целях предупреждения совершения на нем акта терроризма.

В указанных правовых актах перечислены меры, принимаемые на охраняемых объектах, направленные на предотвращение совершения террористического акта. Анализ Федерального закона «О транспортной безопасности» свидетельствует, что к основным мерам должны относится: организационные (представить полные сведения для категорирования, провести оценку уязвимости, разработать план обеспечения безопасности объекта, реализовать план, утвердить организационно-распорядительные документы), режимные (обеспечить обращение со сведениями о результатах оценки уязвимости объектов и сведениями, содержащимися в планах транспортной безопасности, обеспечить пропускной и внутриобъектовый режим на объекте транспортной инфраструктуры), кадровые (сформировать подразделения транспортной безопасности, обеспечить подготовку и аттестацию сил обеспечения транспортной безопасности), инженерно-технических (оснастить объект техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, инженерными средствами и системами (заграждениями, противотаранными устройствами, решетками, усиленными дверями, заборами, шлюзовыми камерами, досмотровыми эстакадами, запорными устройствами), иными сооружениями и устройствами, предназначенными для воспрепятствования несанкционированному проникновению и совершению террористических актов, обеспечить видеонаблюдение, аудио- и видеозапись с целью документирования действий сил обеспечения транспортной безопасности), охранных (проводить досмотр, наблюдение, сверку и (или) проверку документов, выявлять нарушителей).

В этой связи, следующее определение понятия «антитеррористическая защищенность объекта» было бы более обоснованным. Антитеррористическая защищенность объекта — это состояние зданий, строений, сооружений, иных объектов, мест массового пребывания людей, при котором минимизированы угрозы совершения террористических актов путем внедрения организационных, режимных, охранных, инженерно-технических и иных мер защиты, а также принятия мер по надлежащему кадровому обеспечению.

Для правильного определения специфики предмета правоотношений, возникающих именно на железнодорожном транспорте попытаемся более подробно рассмотреть термин «объекты железнодорожного транспорта», основываясь на системном анализе законодательства Российской Федерации.

Действующее законодательство не содержит понятия «объекты железнодорожного транспорта», однако, полагаем, что данное понятие раскрывается через сходные по своему содержанию легальными понятиями «объекты транспортной инфраструктуры», «железнодорожный транспорт общего и необщего пользования», «инфраструктура железнодорожного транспорта» и др.

Понятие «объекты транспортной инфраструктуры» содержится в Федеральном законе от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» и представляет собой технологический комплекс, включающий в себя:

а) железнодорожные, автомобильные вокзалы и станции; б) метрополитены;

в) тоннели, эстакады, мосты; г) морские терминалы, акватории морских портов; д) порты, которые расположены на внутренних водных путях и в которых осуществляются посадка (высадка) пассажиров и (или) перевалка грузов повышенной опасности на основании специальных разрешений, выдаваемых в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, судоходные гидротехнические сооружения; е) расположенные во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации искусственные острова, установки, сооружения; ж) аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств; з) участки автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей, вертодромы, посадочные площадки, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование, определяемые Правительством Российской Федерации^[44].

Для того, чтобы сформулировать понятие «объекты железнодорожного транспорта» необходимо еще обратиться к Федеральному закону от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», статья 2 которого содержит ряд важных для нас понятий:

железнодорожный транспорт общего пользования - производственнотехнологический комплекс, включающий в себя инфраструктуры железнодорожного транспорта, железнодорожный подвижной состав, другое имущество и предназначенный для обеспечения потребностей физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом на условиях публичного договора, а также в выполнении иных работ (услуг), связанных с такими перевозками; железнодорожный транспорт необщего пользования - совокупность производственно-технологических комплексов, включающих в себя железнодорожные пути необщего пользования, здания, строения, сооружения, в отдельных случаях железнодорожный подвижной состав, а также другое имущество и предназначенных для обеспечения потребностей физических и юридических лиц в работах (услугах) в местах необщего пользования на основе договоров или для собственных нужд; инфраструктура железнодорожного транспорта общего пользования (далее - инфраструктура) - технологический комплекс, включающий в себя

железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование; железнодорожные пути общего пользования - железнодорожные пути на территориях железнодорожных станций, открытых для выполнения операций по приему и отправлению поездов, приему и выдаче грузов, багажа и грузобагажа, по обслуживанию пассажиров и выполнению сортировочной и маневровой работы, а также железнодорожные пути, соединяющие такие станции; железнодорожные пути необщего пользования - железнодорожные подъездные пути, примыкающие непосредственно или через другие железнодорожные подъездные пути к железнодорожным путям общего пользования и предназначенные для обслуживания определенных пользователей услугами железнодорожного транспорта на условиях договоров или выполнения работ для собственных нужд; - локомотивы, грузовые вагоны, пассажирские вагоны локомотивной тяги и мотор-вагонный подвижной состав, а также иной предназначенный для обеспечения осуществления перевозок и

функционирования инфраструктуры железнодорожный подвижной состав^[45].

Обобщив приведенные определения возможно сделать вывод, что объекты железнодорожного транспорта — это пути общего и необщего пользования, а также сооружения, железнодорожные станции, вокзалы, железнодорожный подвижной состав, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и системы управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование.

Проведенный анализ уже существующих в законодательстве понятий, образующих в качестве составных частей обобщенное понятие «антитеррористическая защищенность объектов железнодорожного транспорта» позволяет определить последнее, как состояние технологического комплекса, включающего в себя железнодорожные пути общего и необщего пользования, а также сооружения, железнодорожные станции, вокзалы, железнодорожный подвижной состав и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование, при котором угрозы совершения террористических актов минимизированы путем внедрения организационных, режимных, охранных, инженерно-технических и иных мер защиты, а также принятия мер по подготовке квалифицированных кадров.