§ 2. Создание общереспубликанской правовой системы в ДВР

К моменту начала работы объединительной конференции представителей областных правительств (октябрь 1920 г.) в Забайкалье и на Дальнем Востоке сложилась своеобразная правовая панорама: в Приморье утверждалось буржуазное право; в Прибайкалье начало формироваться право государства переходного типа, в Амурской, Сахалинской (до захвата Северного Сахалина японскими интервентами) и Камчатской областях действовали нормы советского права.

После образования единой Дальневосточной республики, Дальбюро ЦК РКП(б) и правительство ДВР приняли решение об упразднении существующих в отдельных областях правовых систем и распространении на всей территории Дальневосточного региона норм права ДВР, основы которого были заложены в Прибайкалье. Важное значение для процесса становления единой буферной правовой системы имело принятие Учредительным собранием Конституции ДВР [36], которая ознаменовала начало нового этапа в буферном правообразовании. «Конституция, – говорилось в передовой статье журнала «Наш путь», – закрепила интересы трудящихся… и имеет революционную сущность». Теперь «нужно найти «ось законодательства», базируясь на которой можно создать органические законы» [37].

Главная стратегическая линия Дальбюро ЦК РКП(б) и правительства ДВР в области правового строительства сводилась к образованию «…системы права, проникнутого коммунистическими тенденциями» [38]. В связи с этим необходимо было: 1) более широко привлекать рабочих и крестьян к правотворчеству; 2) решительно и последовательно отменять старые правовые акты и активизировать законодательную деятельность буферного государства, творчески используя советский правовой опыт; 3) ускорить темпы правового строительства и унифицировать буферное право; 4) провести инкорпорацию и кодификацию права в ДВР.

«Все законы, – указывало Дальбюро ЦК РКП(б), – должны составляться под непосредственным влиянием коммунистов и отражать правосознание народа» [39].

Намеченные коммунистами мероприятия, направленные на создание общереспубликанской буферной правовой системы, из-за наличия интервенции, гражданской войны и кратковременного существования ДВР были выполнены частично и неполно. Так, правотворчество трудящихся представляло собой принятие на общих собраниях и сходках наказов, в которых содержались правовые требования к законодателю [40]. После принятия Конституции ДВР снизилась роль старого права в правовом регулировании, оно вытеснялось вновь принятыми актами. Обе эти главные тенденции в формировании буферной правовой системы выступали в слитном, спаянном виде. В конечном счете, эти тенденции вели к унификации права, к его упрощению, созданию такой системы, к которой вместо громоздкой, сложной и запутанной совокупности разнородных норм наблюдалось появление стройной и единой структуры источников и отраслей права. Коммунисты Дальнего Востока понимали, что нельзя «сделать старые законы основой общественного развития,… из… старых отношений они возникли, вместе с ними они должны и погибнуть» [41].

26 мая 1921 г. Совет Министров ДВР принял специальное Постановление «О действии на территории ДВР законов прежних Российских правительств» [42], которое обязывало министерства и ведомства «в сфере своей компетенции обсудить старые законы…», разделив их на три группы: а) законы, подлежащие отмене вследствие их противоречия Конституции и неприемлемости в настоящее время; б) законы, нуждающиеся в срочной переработке; в) законы, которые могут быть оставлены в силе. В результате проведения этой работы сфера применения старого законодательства в ДВР значительно сужалась. Кроме того, само применение буржуазного закона корректировалось революционным правосознанием.

Постепенно в ДВР утверждается иерархическая система источников права, соподчиненных по вертикали, где верховенство принадлежало закону, изданному на основе Конституции буферной республики.

В.И. Ленин рассматривал законодательную деятельность как классовую политическую деятельность. Политика – это важнейший компонент правотворческой деятельности государства, а законы выступают как концентрированное выражение политики [43]. «Законодательство, – писала газета «Красное Прибайкалье», – должно быть… мерилом соотношения сил пролетариата – крестьянства – буржуазии» [44]. Это соотношение сил в 1921–1922 гг., как указывалось выше, было в пользу рабочих и крестьян, что обеспечивало увеличение советского содержания в законодательстве ДВР. Даже японская газета «Владиво-ниппо» вынуждена была признать, что «читинский закон есть средство проведения на Дальнем Востоке коммунистической политики» [45]. Но в специфических условиях буферного государства законодателю особенно важно было учитывать уровень правового регулирования. Это открывало возможность для поисков оптимального способа правового регулирования в буферной республике. Модель, положенная в основу законодательства ДВР, соответствовала реальной тенденции развития социальной действительности на Дальнем Востоке в 1921–1922 гг. В законодательстве ДВР сохранялись буржуазные и советские элементы, при примате последних.

Законодательство буферной республики в 1921–1922 гг. представляло собой определенную систему, в которую были включены различные виды нормативно-правовых актов. Классифицировать нормативные акты ДВР можно по степени их юридической силы на законы и подзаконные акты, а также по кругу лиц (распространяющиеся на всех граждан – общие, на отдельные категории лиц – специальные), по действию в пространстве (общетерриториальные и местные), по действию во времени (постоянные и временные). Анализ законодательной практики ДВР показывает, что закон – это акт верховной власти, обладающий высшей юридической силой, а подзаконные нормативные акты издавались органами государственного управления и призваны были развивать и конкретизировать положения законов.

Среди законов по содержанию, значению и юридической силе особое положение занимали конституционные законы, представляющие собою юридическую основу всего законодательства ДВР.

К органическим законам относились те акты, которые регулировали какой-либо государственно-правовой институт в целом или его существенные стороны (избирательный закон ДВР, закон о гражданстве, закон о Совете Министров ДВР и др.). Обычные (текущие) межотраслевые и отраслевые законы составляли подавляющее большинство законодательных актов ДВР.

В отдельных случаях положения о необходимости введения новых законов были включены в статьи Основного закона ДВР. Так, в ст. 168 Конституции ДВР указывалось: «Несение военной службы туземными народностями республики определяется особыми законами» [46]. Такие же указания содержались в статьях 6, 30, 83 и др. Конституции ДВР. Однако в отдельных случаях такие законы не были изданы в ДВР [47].

Помимо оснований, указанных выше, законодательство классифицировалось в зависимости от государственного органа, принимающего акт. Законотворческая функция являлась прерогативой высшего представительного органа власти – Учредительного (Народного) собрания. Конституция ДВР установила право Народного собрания на издание законов (ст. 34). Сфера законодательства Народного собрания была неограничена. Между сессиями Народного собрания правительство ДВР издавало акты, имеющие силу закона, которые подлежали утверждению на ближайшем заседании Народного собрания (ст. 43 Конституции). Как по численности, так и по значимости объектов правового регулирования, акты, имеющие силу закона, в ДВР играли большую роль, чем акты, принятые Народным собранием. В Конституции ДВР было зафиксировано равенство юридической силы закона Народного собрания и акта правительства.

Осуществление законодательной функции одновременно несколькими государственными органами было обусловлено необходимостью обеспечить быстроту, гибкость и подвижность законодательства.

Особому юридическому значению закона среди источников права буферного государства соответствовал и особый порядок принятия закона, который окончательно оформился в рассматриваемый период. Законодательный процесс в ДВР был строго регламентирован и состоял из следующих последовательных стадий: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, утверждение законопроекта и опубликование закона. Согласно Конституции ДВР (ст. 62–65) право законодательной инициативы принадлежало гражданам буферной республики. «Заявление о желательности издания закона…, – указывалось в ст. 63 Основного закона, – должно быть подписано 1000 гражданами…» [48]. Кроме того, правом законодательной инициативы были наделены депутаты Народного собрания, члены правительства и Совета Министров. Каждый субъект права законодательной инициативы обязан был подготовить проект законодательного акта.

Практика ДВР показывает, что основная масса законопроектов разрабатывалась в министерствах. «Положения» об отдельных министерствах ДВР возлагали на них обязанность подготавливать и разрабатывать проекты законов в соответствующей отрасли государственной жизни. Для этой цели в министерствах были созданы специальные отделы законодательных предположений. Иногда для подготовки какого-либо законопроекта особой важности при министерствах создавались специальные комиссии. Если законопроекты затрагивали интересы нескольких министерств одновременно, то обычно образовывались смешанные комиссии с участием представителей заинтересованных ведомств. Законопроект, разработанный в отделе или комиссии, обсуждался затем в коллегии министерства. После утверждения его коллегией он направлялся на заключение в отдел законодательных предположений Министерства юстиции.

Прежде всего, важно подчеркнуть максимальный демократизм этих важнейших стадий в образовании буферных законов. Народное собрание являлось законодательным собранием, близким широким трудящимся массам, ибо здесь присутствовали их представители. Депутаты Народного собрания обязаны были выполнять волю-наказ своих избирателей. В 1920 г. В.И. Ленин говорил, что «сложная общая воля» широких трудящихся масс должна воплощаться в законах [49]. Огромное влияние на законодательную деятельность буферного государства оказывала Коммунистическая партия. Законопроекты, поступающие на рассмотрение Народного собрания, предварительно обсуждались на заседании Дальбюро ЦК РКП(б) и фракции РКП(б) в Народном собрании и правительстве ДВР. Для редактирования и доработки проектов законов в Народном собрании создавались различные комиссии. Внесенный с соблюдением всех формальностей проект доводился до сведения депутатов и после проверки его соответствия регламенту передавался на заключение в комиссию Народного собрания. Обсуждение законопроектов в Народном собрании обычно начиналось по докладу соответствующей комиссии. Депутаты Народного собрания имели право предлагать дополнения и поправки в обсуждаемые тексты. Обсуждение законопроектов в комиссиях и на заседаниях Народного собрания проходило в упорной борьбе, ибо буржуазные депутаты, как правило, выступали против тех законодательных предложений и проектов, которые исходили от коммунистов. Они предлагали свои законопроекты, но когда большинство депутатов Народного собрания их отклоняло, переходили к «критике большевистских законопроектов», предлагая вносить в них бесконечные поправки, изменения и дополнения. По тактическим соображениям, проявляя гибкость, ради сохранения демократического блока, дальневосточные большевики шли на компромисс с оппозицией, допуская отдельные изменения и дополнения по частным положениям. Законодатель в ДВР использовал ленинские указания о методике составления правовых актов (наличие политических введений к отдельным нормативным актам, стремление к популярным и понятным формулировкам, мотивировка издания актов, простота и ясность терминологии и т.д.) [50]. Однако отдельные нормативные акты отличались сложностью построения, формалистичностью, старой логикой и терминологией и т.д. [51].

В качестве уступки оппозиции в ДВР была сохранена буржуазная парламентская процедура, которая предусматривала трехкратное чтение законопроекта на заседании Народного собрания. Согласно регламенту проект должен был быть принят в течение одной сессии Народного собрания. Это давало возможность буржуазной оппозиции прибегать к старым приемам парламентской обструкции (депутаты от эсеров и меньшевиков, например, постоянно выдвигали требования о проверке полномочий, кворума, разрешения вопросов о порядке ведения заседания и т.п.). Тем самым они пытались сорвать принятие неугодных для буржуазии законопроектов.

Утвержденный Народным собранием после всех перипетий борьбы проект, однако, еще не становился законом. Согласно Конституции ДВР он должен был пройти стадию промульгации – одобрения правительством и передачи для опубликования. Правительству ДВР принадлежало право наложить отлагательное вето на законопроект. Преодолеть его можно было квалифицированным большинством в две трети голосов при вторичном рассмотрении законопроекта в Народном собрании (ст. 50 Конституции) [52].

Последовательным демократизмом характеризуются и формы законодательной деятельности правительства ДВР. Акта, регулирующего законодательную деятельность правительства ДВР, не существовало. Обобщая практику законодательной деятельности правительства буферной республики, можно утверждать, что в ней в 1921–1922 гг. сложился определенный порядок принятия нормативных актов этим важным органом государственной власти. Проекты нормативных актов с объяснительными записками в количестве не менее 10 экземпляров представлялись управляющему делами правительства ДВР. Исключения допускались лишь для особо спешных законопроектов, которые вносились с разрешения председателя правительства. В основной части повестки дня заседания правительства ДВР ставились на обсуждение дела, требующие издания нормативного акта. По каждому докладу по законопроекту допускалась постановка предварительных вопросов со стороны членов правительства и приглашенных лиц о правомерности инициативы, о согласованности с заинтересованными ведомствами, о своевременности проекта и т.п. При отсутствии предварительных вопросов или после их разрешения председатель Правительства открывал прения по законопроекту. По прекращении прений председатель правительства предлагал присутствующим окончательно сформулировать проект и ставил его на голосование. Несогласные с большинством члены правительства имели право заявить о своем особом мнении по законопроекту, которое приобщалось к протоколу данного заседания правительства. Принятый законопроект подписывался председателем правительства ДВР.

Последняя стадия в образовании закона – его опубликование (обнародование). В Дальневосточной республике был установлен определенный порядок опубликования и вступления в силу законов. Законы публиковались в газетах и в специальных официальных изданиях. Опубликованный закон мог вступить в силу: а) в срок, установленный специальным актом; б) в срок, указанный в самом законе; в) с момента опубликования. Закон считался вступившим в силу в центре с момента его опубликования в официальном органе, а на местах – с того момента, когда соответствующий законодательный акт стал фактически известен местным органам. В ДВР встречались и иные способы вступления закона в силу. Например, по телеграфу. В условиях разрухи транспорта и почтовой связи телеграф оставался единственным надежным и сравнительно быстрым способом связи центра с отдельными районами республики. По получении из центра по телеграфу текста того или иного нормативного акта местные власти считали его вступившим в законную силу и знакомили с ним граждан, используя печать.

Вопрос о действии закона в пространстве ДВР решался следующим образом: законы распространялись на всю территорию буферной республики, включая те ее районы, которые были временно захвачены белогвардейцами и интервентами. После присоединения Камчатской области к РСФСР на ее территории некоторое время продолжали действовать законы ДВР. Иногда в законе указывалось на то, что его применение относится только к определенной местности. В этом случае действие закона распространялось только на указанную территорию [53].

Итак, изучение законодательного материала и практики работы органов государственной власти ДВР показывают, что в ней был установлен гибкий, простой и быстрый порядок подготовки и принятия законов, который характеризуется, как и в РСФСР, демократизмом законодательной процедуры, что давало возможность даже в чрезвычайно трудных условиях интервенции и гражданской войны разрешать важнейшие вопросы государственной жизни на основании буферного закона. Вместе с тем законодательной процедуре в ДВР были присущи некоторые элементы, характерные для законодательного процесса в буржуазных парламентах (многократное чтение законопроекта, его промульгация и др.).

В ДВР, кроме законов, издавались и другие нормативные акты. Большое значение в создании норм буферного права имела правотворческая деятельность органов государственного управления, в результате которой в ДВР появилась система подзаконных актов. Последние имели различные названия: постановления, распоряжения, приказы, циркуляры, инструкции и др. В порядке регламентарного правотворчества издавались исполнительно-распорядительные акты Совета Министров, отдельных министерств, специальных государственных органов, местных органов власти и управления. Регламентарные (подзаконные) акты издавались во исполнение и развитие законов. Подзаконные акты были связаны между собой иерарахической соподчиненностью в зависимости от места учреждения, их издававшего, в системе органов власти и управления. Удельный вес подзаконных актов во всей совокупности нормативно-правовых норм в ДВР был весьма значителен. В то же время подзаконные акты играли неодинаковую роль в различных отраслях права (законодательства). Так, если в исправительно-трудовом праве их роль была сравнительно невелика, то основную массу, например хозяйственного законодательства, составляли акты Совета Министров, министерств, ведомств и т.д. Нередко, например, циркуляр министра имел своей целью дать лишь официальное разъяснение соответствующему акту Народного собрания или правительства ДВР и организовать его выполнение. В нем находил свое выражение классовый подход того или иного министра к исполнению данного закона.

Особенно многочисленными и разнообразными являлись нормативно-правовые акты, издаваемые в пределах своей компетенции местными органами власти и управления, которые были обязательны для исполнения подведомственными организациями и гражданами. Полномочия местных органов власти на издание нормативных актов предусматривались ст. 68 Конституции ДВР [54]. Конкретные полномочия по такой законодательной деятельности определялись в специальных законах о местных органах власти [55]. Нормативные акты местных органов власти и управления создавались на основе и во исполнение законов и не могли противоречить последним. Характерной чертой законов ДВР являлось то, что они нередко ограничивалось регулированием общественных отношением лишь в самом общем виде. В.И. Ленин еще 1917 г. писал: «…мы не хотим детализации… Россия велика и местные условия в ней различны» [56]. Поэтому многие законодательные акты ДВР не изобиловали подробностями, не определяли конкретные формы и методы практического выполнения. В.И. Ленин указывал, что нормативные акты должны осуществляться применительно к условиям на местах, а не буквально [57].

Но для претворения в жизнь законов ДВР во многих случаях требовалась их конкретизация и детализация. Поэтому органы, издававшие подзаконные акты, обязаны были регулировать все вопросы, возникающие в их практической деятельности. Эти органы не могли отказаться от их разрешения под предлогом отсутствия законов. В таких случаях они устанавливали новые правовые нормы, исходя из общих принципов буферного законодательства. Закон мог действовать на всей территории буферной республики, а применяться лишь там, где возникали юридические факты.

Неправильная политико-юридическая квалификация фактов влекла за собой и неправильное применение закона. Очевидно, что оценка фактов общественной жизни ДВР с точки зрения переживших себя норм дореволюционного права не совпадала с оценкой этих же фактов с точки зрения политики, проводимой РКП(б) в условиях буферного государства. Данное обстоятельство закономерно привело к ограничению на местах применения норм старого права и соответственно к усилению использования норм буферного нового законодательства. Но законность требовала, что до тех пор, пока правовая норма не отменена или не изменена в установленном законом порядке, она обладала юридической силой действия. Ее нельзя было изменить или заменить требованиями практической целесообразности в процессе применения. Наблюдалось расхождение требований законности и практической целесообразности. Установление фактов, требующих правого регулирования и юридической квалификации их на основе избранной нормы, затруднялось и тем, что в то время была не ясна природа буферного государства, а система, отрасли и институты права ДВР находились на стадии становления. Поэтому выбор в законодательстве буферной республики соответствующей правовой нормы – юридическая операция, требующая знаний старого и нового права. Установление юридической значимости фактических обстоятельств осложнялось тем, что нужно было постоянно следить за изменением и развитием этих обстоятельств. Учитывая условия интервенции и гражданской войны на Дальнем Востоке, юридический анализ фактических обстоятельств не был изолирован от политического их анализа. Политическая квалификация фактов вытекала из требований законов ДВР. На этой основе обеспечивалось единство юридического и политического подхода в практике применения правовых норм.

Новый закон ДВР применяли с момента введения в действие к тому фактическому составу, который сложился к этому времени и с которым новый закон связывал возникновение, применение и прекращение правоотношений. Ранее возникшее правоотношение в меньшей степени затрагивалось новым законом. Если правоотношения начали складываться при действии старого закона, но еще не сложились вследствие неполноты фактического состава, они уже не могли возникнуть вопреки новому закону. В том случае, если новая норма придавала такое же юридическое значение фактам, какое придавала им старая норма, послужившая основанием для возникновения правовых отношений, то такие правоотношения новая норма брала под свою защиту, и на ее основе они получали свое дальнейшее развитие и разрешение. Но, как правило, новая норма иначе оценивала жизненные факты по сравнению со старой и выдвигала новые критерии их оценки.

Правоприменительная практика на Дальнем Востоке свидетельствует о том, что когда правоотношения, допускающиеся в момент их возникновения старыми законами, недостаточно полно были ими урегулированы, к ним применялись новые нормы законодательства ДВР. В этом и состояла обратная сила закона, которая означала, что решения в отношении тех или иных жизненных факторов принимались по новым, а не по старым законам, действовавшим во время их возникновения и оформления.

Классовый смысл, социальная цель той или иной нормы зависели от ее политического и юридического толкования. Широкое распространение в ДВР, например, получило судебное толкование. Старые судейские чиновники нередко извращали политический смысл нового закона, старались его так истолковать, чтобы заставить служить интересам своего класса. Они даже утверждали, что в случае невозможности выяснить несоответствие между буквальным и действительным смыслом закона путем толкования, правомерно исправление (изменение) его текста. Анализ правовых актов ДВР свидетельствует о том, что старые судейские чиновники «совершенствовали» закон в соответствии со своими взглядами на право и законность. В него вносились различные «исправления» и «поправки», которые изменяли действительный смысл нового закона. Съезды народных судей неоднократно указывали на недопустимость подобной практики. И всякий раз судьи ссылались на то, что они «исправляли лишь ошибки редакционного характера». Буржуазные юристы использовали трибуну съезда для «критики» нового законодательства ДВР. Законы буферной республики, по их мнению, не связаны единством системы и принципов, характеризуются полной незаконченностью содержания. Отсутствует авторитет закона, так как некоторые из них «противоречат действующей Конституции». Плановости в издании нормативных актов не существует. Рисуя данную «анархию» в буферном праве на Дальнем Востоке, они видели выход из нее лишь в более широком использовании буржуазного законодательства и в «свертывании» буферного правотворчества [58]. Игнорируя новый буферный закон, старые судьи часто разрешали гражданские и уголовные дела на основе норм старого права. Буржуазные элементы в отдельных случаях ссылались на незнание новых законов ДВР (особенно тех их них, которые были переданы из центра по телеграфу) [59].

Вместе с тем презумпция знания законов позволяла требовать от всех и каждого одинакового отношения к соблюдению правовых норм. В противном случае надо было бы специально доказывать в каждом конкретном случае знание гражданином ДВР или должностным лицом закона и, следовательно, равняться на случай и субъективные факторы в применении правовых норм. Эта презумпция вовсе не предполагала знание всех законов буферной республики или специальное изучение каждого из них. Достаточным являлось ясное представление о законности или незаконности тех или иных действий и поступков, представление о том, какие последствия государство связывало с этими поступками. Но это положение как раз учитывалось и всячески игнорировалось буржуазией. Конечно, вышеуказанное не исключало случаев, когда отдельные граждане могли и не знать о том, что ранее разрешаемые действия оказывались потом запрещенными законом. Ссылка на незнание закона в каждом отдельном случае подлежала соответствующему исследованию. Например, во время военных действий против интервентов и белогвардейцев во второй половине 1922 г. был издан ряд правовых актов, о которых население временно захваченного контрреволюцией Приморья не могло знать. В связи с этим было бы неправильным применение таких актов с освобождением Приморья без ознакомления населения с ними.

Осуществляя надзор за законностью в сфере правосудия, съезды народных судей разъясняли новый закон, когда имело место неправильное его применение в судебной практике. В ряде случае он раскрывал смысл правовой нормы в направлении ее конкретизации в соответствии с определенными фактами общественной жизни.

В процессе применения правовых норм, прежде всего, необходимо было найти надлежащую норму для юридической квалификации и разрешения жизненных случаев, сделать из нее необходимые выводы для практического действия. Но не всегда в действующем праве ДВР можно было найти необходимую норму. Наличие пробелов в буферном праве объяснялось тем, что ни один закон, каким бы полным он ни был, не мог заранее предусмотреть всего многообразия явлений общественной жизни, требующих правого регламентирования. Кроме того, пробелы в буферном праве возникали по причине сложности взаимодействия норм старого и нового законодательства, из-за наличия нередко «правовой пустоты» между слоями этих норм, создающих положение прямого неурегулирования возникающих общественных отношений. В этих условиях, например, судебным органам предписывалось руководствоваться при разрешении дел «революционным правосознанием и целесообразностью» лишь постольку, поскольку в действующем законодательстве ДВР отсутствовали или были неполными соответствующие нормы. При этом революционная целесообразность сохраняла наряду с законом значение непосредственного критерия правомерности действий субъектов права, но главным образом лишь в одной области – в открытой борьбе с контрреволюцией. Одним из способов восполнения пробелов в праве являлось применение правовых норм по аналогии (по сходству). Так, уголовные законы ДВР не учитывали порой всех наиболее опасных действий враждебных народной власти буржуазных элементов; не было также достаточного опыта в борьбе с общественно опасными деяниями. Министерство юстиции ДВР предписывало судам в тех случаях, когда то или иное общественно опасное действие уголовным законом не предусмотрено, применять к нему закон, содержащий запрещение совершать сходное по роду преступление. Конституция ДВР юридически закрепила правило, согласно которому в случае «молчания» закона судья при разрешении дела руководствовался «велениями своей совести» (ст. 99). В результате регулярного вынесения аналогичного решения по сходным случаям оно практически приобретало характер судебного прецедента.

Суды продолжали в своей практике обращаться к нормам обычного права, не противоречащим правосознанию народа. В связи с этим в Приамурье, например, в 1921 г. проводились специальные работы по согласованию норм обычного права с положениями действующей Конституции ДВР [60]. В Бурятской автономной области вопрос об обычае как источнике права приобрел ярко выраженный политический характер, вокруг которого развернулась упорная борьба. Буржуазные националисты, проводя курс на создание самостоятельного государства бурят [61], стремились к независимости от ДВР и в правовом отношении. По их мнению, «законы ДВР не удовлетворяют правосознание бурятского народа», ибо это «особое правосознание», которое якобы отличается от правосознания русских людей [62]. Они утверждали, что «Министерство юстиции ДВР игнорирует правовые особенности и историческое развитие бурятского права» [63]. В связи с этим бурятские националисты настаивали на применении норм обычного права и Свода степных законов без изменений. Из этого видно, что бурятские националисты: 1) игнорировали классовое содержание правосознания, подменяя его национальным; 2) не считались с тем фактом, что нормы обычного права и степные законы были уже малопригодными для регулирования современных общественных отношений. Нормы обычного права и степные законы, будучи порождением феодализма, естественно консервировали устаревшие общественные отношения, препятствовали прогрессивному развитию Бурятии, были несовместимы с политической и правовой идеологией ДВР. Поэтому в Конституции ДВР (ст. 118) особо подчеркивалось, что население Бурятии «подчиняется общим законам республики» [64]. Областное управление Бурятии имело право издавать местные нормативные акты, не противоречащие общим законам республики (ст. 119 Конституции). Правительство ДВР утвердило разработанные Министерством юстиции республики специальные правила о применении законов в национальных судах в Бурятии, в которых, в частности, подчеркивалось, что если в вышеуказанных общереспубликанских законах вопрос оставался неурегулированным, то допускалось применение норм обычного права и степных законов с изъятием положений, противоречащих правосознанию трудящихся, несовместимых с общественным и государственным строем ДВР.

В условиях роста нового законодательства, с целью его упорядочения, устранения несогласованностей между правовыми нормами и очистки буферного права от устаревших положений, в ДВР были проведены работы по систематизации законодательного материала. Работу по систематизации нормативно-правовых актов осуществлял отдел законодательных предположений при Министерстве юстиции ДВР. В результате деятельности этого отдела в ДВР появилось «Собрание узаконений и распоряжений правительства Дальневосточной республики» (1920–1922 гг.), различные инкорпорированные сборники (например, «Сборник законов, постановлений, инструкций и приказов по Министерству финансов Дальневосточной республики» – Чита, 1922). Министерство юстиции ДВР, возглавляемое на первых порах эсерами, планировало даже создать свод законов [65]. Стремясь к достижению торжества в ДВР буржуазного права и законности, старые юристы предлагали приспособить свод законов Российской империи к республиканскому строю дальневосточного буферного государства. Они утверждали, что новое законодательство ДВР имеет несравненно меньшую ценность, чем законы Российской империи.

После того как Министерство юстиции ДВР возглавили коммунисты, была не только продолжена работа по систематизации нормативно-правовых актов, но и началась кодификация буферного права. В 1921 г. в ДВР были изданы крупные кодифицированные акты: «О гражданском состоянии, семейном, брачном и опекунском праве», «Закон об условиях наемного труда» и др. В начале 1922 г. Министерство юстиции заявило, что оно, по примеру Советской России, в ближайшее время развернет подготовку к созданию первых кодексов буферной республики [66]. С этой целью была создана при Министерстве юстиции специальная комиссия из 6 чел. [67]. В июле 1922 г. Совет Министров ДВР утвердил подготовленный комиссией проект «Устава гражданского судопроизводства ДВР» (УГС). Громоздкий по объему Устав гражданского судопроизводства ДВР состоял из советских процессуальных положений и извлечений из установлений гражданского судопроизводства царской России. Созданный в конце существования буферной республики, он не получил на Дальнем Востоке должного применения. УГС ДВР явился первым и единственным кодексом дальневосточного буферного государства. В связи с советизацией Дальнего Востока работы по кодификации буферного права были прекращены, а вышеуказанная комиссия распущена. Тем не мене появление в ДВР кодификации свидетельствовало о наличии буферной системы права.

Это была правовая система, которая обладала чертами, присущими как для социалистической (советской), так и буржуазной системы права.

Становление единой и цельной правовой системы ДВР проходило в сжатые исторические сроки. В Дальневосточной республике, как указывалось выше, действовало множество разнообразных по содержанию и формам выражения юридических норм, старых и новых, принятых в разное время. В определенном сочетании, обладая внутренним единством и взаимодействуя друг с другом, они складывались в определенную систему права, отдельные его отрасли, подотрасли, институты. Внутреннее единство норм права ДВР выражалось в том, что они закрепляли волю народа, направленную на осуществление исторических целей рабочего класса и крестьянства Дальнего Востока, связанных с освобождением дальневосточного края от интервентов и белогвардейцев. Но это не исключало наличия в системе права ДВР различных комплексов правовых норм или подсистем, разнообразных, разнородных по содержанию и принципам, действующих параллельно или занимающих в системе права относительно самостоятельное место. Поэтому внутренняя согласованность права ДВР носила относительный и неустойчивый характер. Эта нестабильность правовой системы была обусловлена наличием в ДВР частной собственности, классовой борьбы, временным характером буфера, частыми изменениями, вносимыми в правовые акты, отменой старых законов и появлением нового законодательства. Положение усугублялось и тем, что экономическое положение ДВР (хозяйственная разруха) и политические реалии в Забайкалье и на Дальнем Востоке (и прежде всего наличие интервенции и гражданской войны) постоянно извне ломали систему буферного права. Отсюда постоянное возникновение противоречий между составляющими правовую систему ДВР элементами. Это сближало ее с буржуазной правовой системой.

Вместе с тем система права ДВР отличалась от системы буржуазного права. В ДВР отсутствовали нормы, которые выражали бы своекорыстные интересы меньшинства. Деление права на публичное и частное в ДВР было преодолено, так как на Дальнем Востоке уже не существовало противопоставления государства и «гражданского общества». В.И. Ленин в 1922 г. писал: «Мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное» [68]. И далее: «Отсюда расширить применение государственного вмешательства в «частноправовые» отношения; расширить право государства отменять «частные договоры; применять… к «гражданским правоотношениям»… наше революционное правосознание…» [69]. В.И. Ленин решительно высказывался за то, чтобы государство вторгалось в гражданско-правовые отношения во всех тех случаях, когда в них нарушались государственные интересы, когда частно-капиталистические элементы выходили за предоставленные им законом пределы. Эта ленинская установка четко и последовательно проводилась в жизнь на Дальнем Востоке. В системе права ДВР не было частного права, но и то, что называлось раньше в царской России публичным правом (государственное право, административное право и др.), в праве ДВР имело совершенно иное значение и содержание, чем в буржуазном праве. Буржуазное понятие публичного права как сферы только господства, принуждения и подчинения нельзя полностью переносить на право дальневосточного буфера, в котором граждане выступали как участники государственной деятельности, в котором вся власть принадлежала народу. Личные права и интересы граждан охранялись во всех отраслях права ДВР, в том числе и в тех, которые именуются публичным правом. С другой стороны, государственные интересы обеспечивались и в той отрасли права, которая в буржуазном праве относится к частному гражданскому праву.

Быстрая смена нормативных актов являлась средством освобождения права от буржуазных институтов. В процессе творческого использования достижений советской юридической теории и практики в ДВР сложились институты, незнакомые буржуазному праву. Например, в государственном праве ДВР это институты, связанные с преодолением буржуазного парламентаризма, созданием представительных органов на Дальнем Востоке, которые являлись работающими корпорациями и составляли политическую основу буферного государства. В гражданском праве ДВР возникли нормы, регулирующие отношения с участием государственных предприятий, договор стал основной формой установления хозяйственных связей. В трудовом праве появление новых институтов было обусловлено борьбой с безработицей, возрастающей ролью профсоюзов в деятельности трудовых коллективов. В гражданско-процессуальном праве ДВР, как и в советском гражданском процессуальном законе, сформировался институт арбитража. В нормах уголовного законодательства ДВР, посвященных борьбе с контрреволюцией, использовались институты советского уголовного права. Уголовно-правовые акты в ДВР были направлены на охрану общественного и государственного строя буферного государства, на пресечение контрреволюционных преступлений, спекуляции, контрабанды и т.д.

В процессе становления правовой системы ДВР возникали отдельные подотрасли права. Например, в гражданском праве такой подотраслью являлось семейное право, в уголовном праве – военно-уголовное право, исправительно-трудовое право. Деление системы права на отрасли в ДВР имело свою специфику. Систему права в ДВР сближало с советской правовой системой наличие земельного, трудового права, т.е. тех отраслей, которые не существовали в царской России.

В ДВР не было абсолютно изолированных друг от друга отраслей. Они находились в определенной взаимосвязи и располагались в зависимости от значения и важности отношений, регулируемых той или иной отраслью.

Основополагающее место в системе права ДВР занимало конституционное (государственное) право, принципы и основные положения которого часто носили программный характер и не всегда сразу и полностью реализовывались в других отраслях права буферной республики. Но, составляя основу системы права, Конституция ДВР определяла общую целеустремленность и творческую направленность права, действующего на Дальнем Востоке в 1921–1922 гг. Нормы и институты конституционного (государственного) права закрепляли основы общественного и государственного строя ДВР. Ими регулировались отношения, связанные с осуществлением рабочими и крестьянами государственной власти. Государственное право фиксировало сложившуюся систему, принципы организации и деятельности государственных органов, национально-государственное устройство, избирательную систему, основные права и обязанности граждан. Основным актом, устанавливающим нормы государственного права, являлась Конституция ДВР 1921 г., которая служила юридической базой для текущей правотворческой деятельности государственных органов республики. Многие нормы государственного права содержали основные принципы других отраслей права.

Административное право ДВР регулировало исполнительно-распоря­дительную деятельность органов государственного управления по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством на Дальнем Востоке, которое осуществлялось с учетом опыта Советской России. Как и в РСФСР, на Дальнем Востоке в административно-правовых отношениях одним из субъектов выступал государственный орган или должностное лицо, наделенное властными полномочиями. Административное право определяло субъектов административно-правовых отношений в ДВР, их правовое положение. В отличие от РСФСР в дальневосточном буферном государстве существовала министерская система, правовой статус которой был закреплен в Конституции ДВР и в «Положении о Совете Министров ДВР» [70]. Участие в государственном управлении принимали общественные организации (политические партии, профсоюзы, кооперативы и др.) [71]. Граждане ДВР независимо от пола, национальности, расы и имущественного положения обладали равным объемом административной правоспособности. Административное право закрепляло права и обязанности граждан в области государственного управления. Гарантии прав граждан ДВР не были столь всеобщими, как в РСФСР. Но все органы управления в процессе своей деятельности призваны были охранять права граждан. В процессе государственного управления в ДВР использовались правоустановительная, правоисполнительная и правоохранительная формы государственной деятельности. Важнейшими методами управленческой деятельности являлись убеждение и принуждение. Законодательство ДВР определяло следующие виды административного взыскания: предупреждение, административный штраф, исправительные работы, административный арест, выселение правонарушителей в специально отведенные местности (зоны).

По своему характеру, по кругу участников и методу правового регулирования финансовые отношения на Дальнем Востоке были подобны административным (в финансовых отношениях одним из участников обязательно являлся государственный орган, наделенный властными полномочиями по отношению к другому участнику). Финансовое право регулировало финансовую деятельность государственных органов, установление бюджетов, взимание налогов и иных средств, установление порядка расходования государственных средств. Утверждение единого государственного бюджета ДВР производилось правительством республики и, следовательно, относилось к области государственного права. Взимание же налогов и связанные с этим взаимоотношения государственных органов с гражданами и хозяйственными организациями относились к административному праву.

Гражданское право ДВР регулировало имущественные отношения между государственными, кооперативными и общественными организациями; между организациями и гражданами; между гражданами. Особенность регулирования имущественных отношений гражданским правом ДВР, в отличие от административного и финансового права, состояла в том, что субъекты этих отношений выступали как юридически равноправные лица. Право собственности являлось основным институтом, предопределявшим содержание прочих институтов гражданского права ДВР. Законодательство ДВР предусматривало различные виды и формы собственности, что принципиально отличало его от буржуазного законодательства о праве собственности, знающего лишь единое понятие права частной собственности. В ДВР существовали государственная, кооперативная и частная собственность. Законодательство ДВР предусматривало различные основания возникновения права собственности в зависимости от отдельных видов и форм собственности. Помимо традиционных способов приобретения права собственности устанавливались и специфические способы для данного вида собственности. Так, государственная собственность возникла в силу национализации, конфискации, реквизиции, взимания налогов и др.

В условиях ДВР конфискация применялась только к врагам, а национализация во всех случаях носила возмездный характер. В ДВР были предоставлены известные свободы действий частному предпринимательству в рамках госкапитализма. В аренду частному капиталу сдавались государственные предприятия, золотые прииски, леса и т.п. Конституция ДВР допускала существование частной собственности на орудия и средства производства и предоставляла право государству регулировать отношения между трудом и капиталом. Государство регулировало и сбыт продукции частных предприятий. Ограничением буржуазной собственности явилось введение государственной монополии на торговлю сырьем и пушниной [72]. Государственная монополия означала, что государство становилось обязательным контрагентом в каждой сделке по приобретению и отчуждению определенной продукции. Но вследствие проведения частной национализации и введения государственной монополии на отдельные виды продукции сфера применения договора в известной мере сужалась. Кроме того, в условиях гражданской войны, применительно к отдельным районам Дальнего Востока, правительство ДВР ограничивало или вообще прекращало установление каких-либо хозяйственных связей [73].

В интересах сельской бедноты правительство ДВР 17 октября 1922 г. издало закон «О признании уничтоженными сделок кабального характера» [74].

При регулировании семейно-брачных и наследственных отношений нормы права ДВР с небольшими отступлениями воспроизводили основные положения советского права. Но в отличие от него закон ДВР ничего не говорил о встречных обязанностях детей по отношению к родителям. Закон ДВР более узко определял состав семьи, ограничивая ее супругами, родителями и детьми. Свобода завещания в ДВР не была ограничена.

Земельное право в ДВР состояло из норм, которое регулировали распределение единого государственного земельного фонда в соответствии с хозяйственным назначением и по субъектам землепользования, закрепляли правовой режим земель специального назначения, городских земель и т.д. Земельное право ДВР, как и в РСФСР, исходило из принципа незыблемости государственной собственности на землю, ее недра, воды, леса. Однако закон ДВР разрешал землепользователям применять в хозяйстве наемный труд, а также предоставлял право крестьянам сдавать надельные земли в аренду.

Сельскохозяйственные земли предоставлялись в пользование не только единоличным крестьянским хозяйствам, но и сельскохозяйственным производственным коммунам, трудовым артелям и товариществам, перешедшим к общественной обработке земли. ДВР использовала законодательные акты РСФСР, регулирующие развитие сельскохозяйственной производственной кооперации, и брала за основу советские уставы.

Право государственной собственности на землю предоставляло возможность наиболее рационально использовать природные богатства Дальнего Востока, охранять их. В буферном государстве был издан ряд нормативных актов, направленных на правовую охрану природы.

Трудовое право ДВР регулировало порядок заключения и содержания коллективных договоров, рабочее время и время отдыха, заработную плату, трудовую дисциплину, охрану труда, порядок разрешения трудовых споров, отношения страхования. В Конституции ДВР получили юридическое закрепление важнейшие принципы и положения советского трудового права. Труд был провозглашен обязанностью всех граждан республики (ст. 132). В отличие от Советской России в ДВР сразу была введена всеобщая трудовая повинность, которая охватила все слои населения. Трудовое право ДВР не было также лишено противоречий: с одной стороны, закон признавал коллективный договор формой правового регулирования труда, а с другой, он не был обязательным, и профсоюзы должны были добиваться его заключения с частными предпринимателями средствами классовой борьбы. Социальное страхование являлось обязательным для всех трудящихся, и его финансирование осуществлялось за счет работодателя без всяких вычетов из заработной платы страхуемых. В трудовом праве республики содержались положения по организации надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде государственными, общественными, частными предприятиями и учреждениями.

Нормы уголовного права были направлены на защиту общественного и государственного строя ДВР [75], собственности, на охрану установленного государством правопорядка, обеспечивавшего свободу граждан, осуществление ими своих демократических прав, свобод и законных интересов. В борьбе с контрреволюцией использовались нормы нового законодательства ДВР, которое учитывало опыт РСФСР, а против общеуголовной преступности применялись нормы старого права. В законодательных актах ДВР подчеркивалась классовая природа преступления, направленного против трудящихся и народной власти. Наказанию подлежали не только лица, совершившие уголовные деяния в период ДВР, но и те, которые стали преступниками «…в годы белогвардейской реакции Колчака, Семенова и прочих контрреволюционеров» [76]. Характерной особенностью нового уголовного закона ДВР являлось то, что санкции распространялись на лиц, совершивших контрреволюционные преступления, направленные не только против ДВР, но и РСФСР. Тем самым обеспечивалась уголовно-правовая защита общественного и государственного строя не только буферной республики, но и Советской России [77]. Между двумя государствами был заключен договор о взаимной выдаче политических и уголовных преступников. Уголовное право ДВР включало в качестве подотрасли исправительно-трудовое право, состоящее из норм, которые регламентировали деятельность государственных органов, приводящих в исполнение меры наказания по отношению к лицам, признанным народным судом виновными в совершении преступлений. В исправительно-трудовых учреждениях ДВР для лишенных свободы лиц был установлен соответствующий режим, соединенный с общественно полезным трудом и проведением политико-воспитательной работы [78].

Одним из важнейших видов государственной деятельности ДВР являлось правосудие, имевшее своей задачей обеспечение точного и неуклонного исполнения законов всеми организациями, учреждениями, должностными лицами и гражданами буферного государства. Правосудие на Дальнем Востоке осуществлялось путем: 1) рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях гражданских дел по спорам, затрагивающим права и интересы граждан, предприятий, учреждений, общественных организаций; 2) рассмотрения в судебных заседаниях уголовных дел и применения установленных законом мер наказания к лицам, виновным в совершении преступления, или оправдания невиновных. В ДВР существовало две отрасли права, регламентирующие процесс по уголовным и гражданским делам. Уголовно-процессуальное право регулировало деятельность суда, прокуратуры, органов предварительного следствия и дознания по расследованию и рассмотрению уголовных дел, установлению прав и обязанностей каждого из этих органов, закрепляло правовое положение лиц, участвующих в производстве по уголовным делам, определяло условия судопроизводства [79], которые совпадали с соответствующими уголовно-процессуальными формами РСФСР. Но в ДВР профсоюзы не были наделены правом поддерживать обвинение в суде. В отличие от революционных трибуналов РСФСР участие обвинения и защиты в судебном заседании политического суда, прения сторон в ДВР были обязательными. Так, если обвиняемый признавал свою вину, то суд вправе был окончить на этом рассмотрение дела и вынести приговор.

Гражданско-процессуальное право ДВР было направлено на то, чтобы обеспечить фактическую реализацию прав и законных интересов граждан, государственных и общественных организаций в области имущественных отношений. В УГС ДВР были закреплены основные принципы советского гражданского процесса: диспозитивность, непосредственность, оценка судебных доказательств в процессе по побуждению суда, равноправие сторон в процессе, непрерывность, гласность и публичность судебного заседания, состязательность. Но в отличие от советской гражданско-процессуальной практики народный суд в ДВР не обязан был оказывать трудящимся активное содействие в ограждении их прав и законных интересов, чтобы юридическая неосведомленность, малограмотность и другие обстоятельства не могли быть использованы во вред гражданам. Подобно буржуазному суду народный судья в ДВР мог при рассмотрении гражданского дела пассивно созерцать состязание сторон и формально констатировать факт победы сильного в споре. Это приводило на практике к тому, что в судах ДВР представители буржуазии, выступая в суде в спорах, в единоборстве с трудящимися, использовали в своих интересах элементы состязательности, свободу сторон в судопроизводстве. Демократичность судопроизводства по гражданским делам в ДВР проявлялась в праве всех участников процесса действовать инициативно и самостоятельно с целью достичь истины, устранить нарушения закона и добиться охраны прав граждан.

Таковы отрасли, составляющие систему права ДВР. В ДВР материальное и процессуальное право не противопоставлялись, как в буржуазных странах. Степень разработки, насыщенность содержания, динамика развития отдельных отраслей права на Дальнем Востоке в 1920–1922 гг. были различны. В буферной республике быстрее развивались процессуальные отрасли, чем материальные. Условия гражданской войны требовали в первую очередь утвердить законность в отправлении правосудия, что, прежде всего, соответствовало интересам граждан. В ДВР наблюдалось некоторое отставание в развитии отраслей, связанных с регулированием экономических отношений. Это объяснялось, на наш взгляд, двумя причинами: опережающим развитием в ДВР политической надстройки на первых этапах государственно-правового строительства в буферной республике; ведущей ролью демократического блока в политической жизни Дальнего Востока в годы интервенции и гражданской войны, а не в экономической. Данные обстоятельства создавали положение неустойчивости и нестабильности правовой системы в целом. В связи с этим показательно, что классовая борьба в сфере права развернулась вокруг определенных правовых отраслей. Буржуазия ополчилась, прежде всего, против тех отраслей права ДВР, в которых в наибольшей степени отражены интересы трудящихся и использован правовой опыт РСФСР. К ним относились такие отрасли права, как административное, трудовое и др. Те отрасли права, в нормах которых удельный вес буржуазного содержания был наибольшим, не вызывал «критику» и отказ их применять со стороны нетрудовой части населения Дальнего Востока.