РЕФОРМЫ АЛЕКСАНДРА II. — МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. — ГУБЕРНСКОЕ, УЕЗДНОЕ И СЕЛЬСКОЕ

Освобождение крепостных произвело столь глубокое изменение в социальном строе России, что дальнейшее сохранение старой системы местного управления, по которой одно лишь дворянское сословие должно было участвовать с правительством в ведении местных дел и разрешении гражданских и уголовных процессов, стало невозможным.

Этот проект находился в сильном противоречии с идеей мест­ного представительства, основанного на принципе земельной соб­ственности. Ничего нет удивительного, что некоторые лица, счи­тавшие себя либералами, восстали против идеи учреждения спе­циальных делегатов для каждого из исторически сложившихся сословий.

Очевидно, что подобная реформа не может быть осуществлена до создания политической общины (коммуны) или волости, в ко­торой бы принимали участие все жители без различия сословий. Одна лишь такая коммуна может установить земельную единицу для выборов в уездные и губернские земства. Пока на низшей сту­пени лестницы мы будем иметь только сословное самоуправление, а именно — крестьянское, до тех пор наши крупные землевладельцы будут вынуждены собираться отдельно для производства выборов своих представителей в уездные и губернские земства.

Хотя общественное мнение, поскольку оно выражается в прессе и в ходатайствах, составлявшихся нашими провинциальными пред­ставительными учреждениями, все более и более высказывается в пользу этой двойной реформы, правительство со времени царство­вания Александра iii старается вернуться к прежним классовым де­лениям.

Что касается горожан, то те из них, кто владеет на месте землею или промышленным заведением, соответствующими по размерам и цене требованиям закона, образуют особую избирательную ко­миссию, отличную от дворянской, а также и от крестьянской. Во­преки закону 1864 года, каждая коллегия может избрать в делегаты только члена своего сословия. Следует отметить два других факта, которые могли бы привлечь к себе внимание по совершенно раз­ным причинам. Первый из них заключается в том, что духовенство лишено представительства в уездных земствах ввиду того неосно­вательного предположения, будто оно не имеет экономических интересов. Второй же факт — тот, что женщины, владеющие уста­новленным по закону количеством земли или промышленными за­ведениями, пользуются правом голосования при посредстве род­ственников мужского пола. Такое же вмешательство третьих лиц требуется и в том случае, если обладающая правом голоса особа не достигла двадцатипятилетнего возраста.

Перейдем теперь к устройству уездных и губернских земств. Кроме названных уже делегатов, в уездном земстве участвуют пред­ставители двух министерств — государственных имуществ и уделов, по крайней мере в том случае, если владения этих двух родов нахо­дятся в уезде. Епархия может, если сочтет это полезным, иметь и своего представителя в земском собрании. Голова уездного города считается членом и пользуется голосом во всех решениях. То же са­мое можно сказать и о членах земской управы, избираемой, как мы сейчас это увидим, уездным собранием и имеющей своего собствен­ного председателя.

Что касается губернского земства, оно состоит из лиц, избран­ных уездными земствами из числа делегатов, которые принимают участие в их собраниях. Сверх того, в губернском земстве участвуют также все уездные предводители дворянства, начальники губерн­ских управлений государственных имуществ и уделов, один выбор­ный от епархиального духовенства и члены губернской земской управы. В момент создания всей системы местного самоуправле­ния в Государственном совете горячо обсуждался вопрос о том, кому председательствовать в уездных и губернских земских собра­ниях. Наиболее передовое мнение требовало предоставления са­мим собраниям права избрания своих председателей. Однако это мнение не встретило благосклонного приема среди членов боль­шинства. Великие князья и высшие сановники сочли его опасным для принципа самодержавия и высказались за прямое назначение. Решено было доверить этот трудный и ответственный пост предво­дителям дворянства — уездным и губернским. Таким образом, благо­даря перевешивающему голосу председателя была усилена позиция дворянства, и без того уже имевшего право избирать треть деле­гатов. Члены обоих собраний — уездного и губернского — не по­лучают никакого вознаграждения, но тем не менее обязаны при­сутствовать на заседаниях под угрозой штрафа в семьдесят рублей, налагаемого каждый раз по решению двух третей присутствующих членов.

Закон 1864 года создал ряд исполнительных комиссий как в уезде, так и в губернии. Эти комиссии чрезвычайно похожи на исполни­тельные директории департаментов, учрежденные во Франции ре­волюционными законами, начиная с закона 1791 года. Третья респу­блика после перерыва в три четверти века воскресила это учреж­дение под новым названием, и следует сказать, что между другими образцами новейший французский законодатель имел также в виду и русские губернские и уездные земские управы. Эти управы выби­раются на губернских и уездных собраниях и в отличие от обык­новенных гласных их члены получают определенное содержание. Правом избрания пользуются только избиратели. Выборы как пред­седателя, так и других членов управы утверждаются губернатором.

Рассмотрев организацию уездного и губернского самоуправле­ния, посмотрим, какой же цели оно отвечает. Нужно помнить, что англо-американские взгляды на действительное значение выбор­ных должностных лиц и учреждений в управлении государствен­ными делами проникали в общественное мнение Европейского континента медленно и неполно.

Этим путем в местный административный механизм была вве­дена некоторая двойственность. Чтобы пояснить нашу мысль на примере, достаточно будет напомнить тот факт, что во Франции при разных режимах xix века департамент и округ в одно и то же время управлялись двумя различными видами чиновников и учреж­дений: правительственными, префектом и советом префектуры, и выборными — Генеральный совет департамента и его исполнитель­ная комиссия. На обязанности первых лежало отправление различ­ных функций правительственной власти, на вторых — забота об эко­номических интересах департамента. И в уезде мы находим те же элементы в лице чиновника, назначаемого министерством — супре­фекта, и окружного совета, учреждения выборного. Хотя русское слово самоуправление и является точным переводом английского термина, но лица, введшие его в империю, очевидно, отожест­вляли задачи самоуправления с теми, которые приписывались ему на континенте и, особенно, во Франции; таким же образом, функ­ции уездного и губернского земства и их управ были ограничены заботами об экономическом благосостоянии. И лишь в последнее время перед глазами континентальных публицистов открылась ис­тинная природа англо-американского самоуправления, благодаря классическому труду Гнейста. Его идеи, проникнув в Россию, послу­жили делу критики существующей системы местных учреждений. До сих пор, однако, этой новой тенденции не удалось изменить взгляды законодателя. Ибо вместо расширения сферы порученных нашим земствам задач вместо призвания их к отправлению прави­тельственных функций — их автономия была лишь урезана и уси­лен официальный контроль, которому земства подчинены. Это не удивит того, кому как автору трудно примирить самодержавие с са­моуправлением. Тридцатилетний опыт местных представительных учреждений может, по мнению автора, служить подтверждением той истины, что провинциальное самоуправление не обещает боль­шого прогресса, если оно не увенчается созданием центрального автономного учреждения, и что самодержавная бюрократия долго будет переносить парализующее влияние местного представитель­ства, стремящегося сохранить свою независимость и преследовать задачи, отличные от задач центрального правительства.

Чтобы пояснить сказанное, обратимся к горячо обсуждавшемуся вопросу об ограничении принадлежащего уездным и губернским земствам права местного обложения. Так как большая часть земских сборов уходит на помещение войска и на другие общегосударствен­ные нужды, то остается очень мало на постройку и содержание до­рог, на открытие новых школ, новых больниц и так далее. Чтобы добыть необходимые для развития всех этих учреждений средства, губернские и уездные земства всегда настаивали и настаивают до сих пор на своем праве повышать местные налоги и взимать их не только с земельной собственности, но и с капитала, с промышлен­ности и с торговли. Имея право помешать при посредстве местного губернатора либо министра внутренних дел исполнению приня­тых земскими собраниями решений, правительство всегда пользо­валось им, чтобы воспрепятствовать всякому проекту увеличения расходов, задуманному последними. В последнее же время пра­вительство сделало новый шаг в том же направлении, ограничив право самообложения известным процентом с суммы общих нало­гов, уплачиваемых губернией. Министр финансов встретил уже за­труднения во взимании налогов; он употребляет поэтому все уси­лия для достижения последней цели. Чтобы сделать ее возможной, он желал бы избавить земства от расходов, связанных с открытием новых народных школ. Но этого нельзя было бы осуществить, не предоставив трудной задачи просвещения сельского населения ду­ховенству. Неудивительно, что Витте является первым сподвижни­ком обер-прокурора Святейшего Синода Победоносцева, желаю­щего наделить Россию церковно-приходскими школами, в которых русские уже имели печальный опыт во времена крепостного права. Эти школы были бы тем более вредны в России, что приходские священники, слишком занятые, чтобы обучать детей самим, пору­чили бы, вероятно, все заботы по воспитанию неопытному усер­дию какого-нибудь низшего церковнослужителя.

Но возвратимся к функциям земских собраний. Эти собрания имеют право издавать постановления — право, которое, как чита­тель знает, всегда принадлежало автономным учреждениям в Ан­глии и в Америке. В 1864 году, когда впервые было положено осно­вание ныне существующей системы, право принятия администра­тивных решений, хотя и требовавшееся некоторыми членами комитета, вырабатывавшего закон, было отвергнуто министром внутренних дел под тем предлогом, что ни теория, ни практика не дают точных правил относительно подобной власти регламента­ции. И только впоследствии право издания постановлений было предоставлено русским органам самоуправления и прежде всего городским думам. В 1873 году губернские земства получили право принимать меры по предупреждению пожаров. С этого момента их право издания постановлений было расширено; они могут в на­стоящее время регламентировать общественную гигиену, народное продовольствие, соблюдение порядка на базарах и ярмарках, со­держание дорог, пристаней и так далее. Все такие постановления могут быть приняты либо одной управой, либо общим собранием; но они не имеют силы закона, если не утверждены губернатором. Последний дает свое утверждение после совещания с новым при­сутствием, учрежденным по закону 1890 года и составленным преи­мущественно из правительственных чиновников. Со способом его составления мы познакомимся ниже. Утверждение губернатора тре­буется также, хотя и в несколько иной форме, и в том случае, когда дело идет о каких-либо экономических мероприятиях, принятых гу­бернским или уездным земствами. Менее важные мероприятия не входят в законную силу до истечения пятнадцати дней с момента их обнародования. В течение этого периода губернатор имеет воз­можность их отменить.

С первыми покушениями на жизнь Александра II открывается период, который нельзя считать благоприятным для дальнейшего развития местных русских вольностей. Правительство начало все более и более подозрительно относиться ко всякой попытке изби­рательных корпусов, направленной к увеличению их деятельности или к объединению их усилий. Достаточно будет привести число отвергнутых правительством земских ходатайств, чтобы дать чита­телю понятие о том недоверии, с каким относились в высших сфе­рах к этим учреждениям. От 1865 до 1884 года правительству было представлено 2623 документа этого рода. Из этих ходатайств 1341, то есть 52% были отвергнуты или оставлены без ответа, и с течением времени число отрицательных ответов, вместо того чтобы умень­шаться, все более увеличивается, по крайней мере до 1880 года. Пра­вительство систематически сопротивлялось уменьшению суммы обложения, требуемого для пользования правом голосования, и разрешению совместной выработки представителями нескольких земств общих мер для борьбы с эпидемиями или в целях объеди­нения их усилий по вопросам народного хозяйства. Ходатайства земств о предоставлении им большей свободы в обнародовании их дебатов постиг тот же отрицательный результат. Этим учреж­дениям не было также разрешено введение принципа всеобщего обязательного обучения, принципа, на котором настаивало не одно губернское земство между 1866 и 1872 годами. Начиная с 1873 года правительство предпочитает совсем не отвечать на ходатайства этого рода, что, однако, не помешало увеличению числа последних в годы, предшествовавшие смерти императора Александра II. Хода­тайство о разрешении учителям различных губерний собраться на конгресс для выработки общих планов преподавания было встре­чено таким же отказом, на этот раз под тем предлогом, что благо­даря низкому уровню просвещения самих учителей их съезд может иметь лишь плохие результаты как в педагогическом, так и в поли­тическом отношениях. Между тем многочисленные требования об отмене налогов на соль имели больше успеха. Принимая эту меру, правительство, несомненно, действовало под их влиянием.

Всякий беспристрастный наблюдатель деятельности земств при­знает, наверное, что их поведение никоим образом не может оправ­дать подозрения, будто они желали бы не подчиняться запреще­нию обращаться к правительству с политическими требованиями. Смешно было бы говорить о их поведении, как о нарушающем вну­тренний мир и даже революционном. Тем не менее правительство Александра iii обращалось с ними, как если бы они в самом деле принимали хоть некоторое участие в заговорах против существу­ющего государственного порядка. В силу закона 1864 года губерна­тор и министр внутренних дел имели, как мы уже видели, право воспрепятствовать исполнению всякой принятой земством меры в течение определенного периода, не превышающего семи дней для губернатора и равного промежутку между двумя сессиями — для министра. Налагая свое veto, оба эти чиновника обязаны были мо­тивировать его. В то же время земство могло апеллировать в ад­министративное отделение Сената, ведению которого были пору­чены подобные споры. Этот контроль показался недостаточным реакционной партии, взявшей верх в царствование Александра iii. Она придумала меру, заключавшуюся не в чем ином, как в передаче всех разногласий между губернатором и местным земством вновь образованному и составленному из правительственных чиновни­ков учреждению и, в последней инстанции, министру внутренних дел. Эта мера равнялась не более и не менее как уничтожению су­дебных гарантий и низведению органов самоуправления в разряд подчиненных агентов.

К счастью, однако, государственный совет, в котором еще нахо­дились некоторые государственные деятели времен Александра ii, не пожелал пойти так далеко. Судебный контроль Сената был со­хранен для всех случаев, когда решение губернатора считалось зем­ством незаконным. В прочих случаях окончательное разрешение спорного вопроса было поручено Комитету министров, а не одному только министру внутренних дел. В то же время, однако, была об­разована специальная комиссия из вице-губернатора и двух других правительственных чиновников, с одной стороны, и губернского предводителя дворянства с двумя членами местных выборных учреждений — с другой. Это новое учреждение должно было давать совет губернатору во всех тех случаях, когда последний не желал воспользоваться своим правом veto под своей личной ответствен­ностью. В случае несогласия губернатора с решением большинства вышеуказанных лиц он мог обратиться к министру внутренних дел, который и постановлял окончательное решение после совещания с остальными министрами. И лишь в том единственном случае, когда сопротивление губернатора имело своим основанием предполагае­мую незаконность принятой земством меры, последнее слово было предоставлено Сенату.

Из сказанного легко можно видеть, что деятельность органов са­моуправления была в значительной степени ослаблена. И не при­ходится поэтому особенно удивляться, когда мы слышим, что наи­более просвещенная часть местной аристократии не стремится с энтузиазмом к скромной и безвозмездной службе в рядах уездных или губернских гласных. Частые жалобы на абсентеизм наибо­лее богатого класса крупных русских землевладельцев вполне, ко­нечно, основательны, но мы не сможем ему удивляться, если при­мем во внимание, что этому классу людей не предоставлено ни ма­лейшего действительного влияния ни в сельских, ни в уездных, ни в губернских делах. Мы видели уже, что сельское и волостное самоу­правление ограничено одним лишь классом крестьян. И мы только что показали, что в управлении уездом и губернией участие выбор­ных учреждений становится все более и более второстепенным. В царствование Александра II крупные землевладельцы охотно ис­полняли обязанности мировых судей, но со времени ближайшего преемника Александра этот институт сохранился лишь в городах. Правда, вместо этих судей был учрежден новый род чиновников — земские начальники, соединяющие исполнительные и судебные функции; эти лица обыкновенно — дворяне пользуются дискреци­онной властью в пределах волости. Они имеют право не только присутствовать на волостных сходах, но также и утверждать или отменять их постановления и даже налагать телесные наказания на крестьян-недоимщиков. Неудивительно поэтому, что большая часть крупных местных собственников не высказывает никакой охоты к занятию подобных должностей, хотя они и хорошо оплачиваются и открывают для принимающих их блестящую гражданскую карьеру.

Несмотря на все причины, препятствовавшие полному разви­тию местного самоуправления в России, услуги, оказанные послед­ними в деле улучшения условий социального быта, немаловажны. С чрезвычайно ограниченными средствами выборные учреждения сделали весьма много для создания и расширения системы народ­ных школ и, если в некоторых губерниях, как, например в Москов­ской, три четверти или даже четыре пятых молодого поколения не остаются более неграмотными, мы обязаны этим земству. Эти же учреждения оказали существенную услугу центральному прави­тельству серьезным изучением местной статистики. Можно утверж­дать, что в этом отношении Россия не отстала ни от какой евро­пейской державы, хотя создание и содержание контингента лиц, достаточно подготовленных для этого рода занятий, потребовало крупных жертв. Если земства не оказали таких же услуг в деле раз­вития системы больших дорог или учреждения сельских больниц, то причины этого следует искать в обширности губерний и в скудо­сти земского бюджета. Другой услугой, оказанной органами самоу­правления, было введение обязательного страхования от пожаров, чрезвычайно важного в стране, где крестьянские жилища строятся из дерева и покрываются соломой. Все сказанное о местном самоу­правлении дает нам право на замечание, что земства вполне заслу­жили народное доверие и что в будущем при более либеральной по­литике они могут стать важным фактором в деле материального и морального прогресса России.

В течение последних лет общественное мнение было так воз­буждено различными слухами о намерении правительства огра­ничить сферу деятельности уездных и губернских земств, что за­кон 12 июля 1900 года, оправдавший эти слухи не в полной мере, не вызвал всего того неудовольствия, которого, казалось, следо­вало бы ожидать. Государственный совет энергично восстал про­тив всякой мысли об уничтожении земств, удовлетворив, однако, ходатайство министра финансов об ограничении земского права на самообложение. Главное предписание нового закона состоит в лишении земств права вновь облагать земельную собственность бо­лее чем на 3% в год. Одновременно земства были лишены права принимать меры для обеспечения населения продовольствием во время голода. Последнее предписание имеет временный характер, так как для урегулирования этой области внутреннего управления будет издан специальный закон. Рядом с этими ограничениями за­кон 12 июля в торжественнейшем разъяснении содержит уверение, что Государственный совет не имеет ни малейшего желания создать большую централизацию в заведывании экономическими нуждами губерний и уездов. Пусть так. Выразим же уверенность, что, разре­шив земствам согласно с давно уже обнаруженным ими желанием облагать налогом движимое имущество и капитал, правительство уменьшит в будущем то зло, которое новый закон причинил еже­годному бюджету русских земств, а вследствие этого косвенно и их возможностям с финансовой точки зрения улучшить различные от­расли управления.

Кончая беглый очерк местного самоуправления, автор желал бы обратить внимание на экономическое хозяйство в русских горо­дах и местечках при помощи дум и управ. Русское городское самоу­правление насчитывает не более тридцати лет своего существова­ния. Хотя, как мы видели, Екатерина II пожаловала русским горо­дам и местечкам в 1785 году особую хартию, в силу которой были созданы два рода советов — общая дума и дума шестигласная, род ис­полнительной комиссии, но страх перед революцией вроде фран­цузской и особенно перед ужасными деяниями, подобными тем, которыми ознаменовалась Парижская коммуна 1793 года, заставил Павла I положить конец существованию новообразованных муни­ципалитетов. Хотя и восстановленные Александром I они были вскоре отданы под столь строгий надзор губернатора и различных ведомств от губернского присутствия и управления государствен­ных имуществ вплоть до строительного ведомства, что Городская дума вскоре почти прекратила свои собрания. Административная работа, связанная с управлением экономическими интересами го­рода, выполнялась обыкновенно одной исполнительной комис­сией — Шестигласной думой.

Необходимость большей независимости в управлении город­ским хозяйством давала себя чувствовать наиболее интенсивно в больших городах и особенно в столице. Поэтому в 1846 году был из­дан новый закон, в силу которого все классы жителей, владевших земельным имуществом и плативших государственные налоги, по­лучили одинаковую возможность избирать гласных в общую думу. Таким образом, к участию в городском самоуправлении были допу­щены не только плательщики податей, как например купцы и ре­месленники, но и члены привилегированных сословий, владеющие в городе землею, как дворяне, чиновники и духовенство. Чтобы обеспечить присутствие в Думе дворян, новый закон признавал за ними право избирать своих делегатов на особых собраниях. Об­щая столичная дума состояла из шестисот членов; избранная ею из своей среды Исполнительная комиссия получала имя создавшего ее учреждения — думы. Эта реформа строго ограничилась одним Пе­тербургом, но она заслуживает тем не менее нашего внимания, по­тому что ее принципы, как и вызванная ею критика, много послу­жили при выработке общей системы городского самоуправления действующей еще и теперь.

Эта система создана была законом 1870 года. Как и другие ре­формы, ознаменовавшие царствование Александра II, муници­пальный закон 1870 года был делом специальной комиссии, со­ставленной из государственных людей и из законоведов под пред­седательством чрезвычайно талантливого человека, директора Департамента государственной экономии при Министерстве вну­тренних дел — Шумахера. Круги, наиболее заинтересованные в из­дании нового закона, не были приглашены присылать делегатов, как это имело место при издании закона об освобождении крепост­ных, но существовавшие в то время городские управы были упол­номочены посылать свою критику на новый проект. К сожалению, на эту критику не всегда обращалось то внимание, которого она заслуживала. Пункт наибольшей важности заключался в определе­нии, каким классам следовало предоставить право на участие в го­родском самоуправлении. Екатерина ii, пропитанная идеями, так сказать, просвещенной философии, заявила себя противницей ли­шения избирательных прав таких лиц, которые, хотя и не владели избирательным цензом, но тем не менее благодаря своим талантам могли бы быть чрезвычайно полезны в управлении городскими де­лами. Поэтому в законе 1785 года мы находим оговорку в пользу сво­бодных профессий; лица, имевшие университетскую степень, архи­текторы, художники, скульпторы и композиторы, владели правом голосования и избирательными правами. Позже, когда Николаем Милютиным, будущим автором общего проекта закона об эманси­пации был выработан городовой устав С.-Петербурга, артисты и лица с университетским образованием были исключены на том раз­умном основании, что руководство экономическими интересами более понятно плательщикам податей и собственникам.

Но перед творцами закона 1870 года встал вопрос более важный. Надлежало решить, должны ли пользоваться избирательными пра­вами квартиронаниматели, снимающие целый дом или часть его. Ибо в маленьких городах с населением, меньшим подчас, нежели в соседней деревне, владение небольшим и заброшенным доми­ком, наемная плата за который не достигала ста рублей в год, да­вало право голосования, тогда как в том же самом городе квартиро­наниматель, платящий за наем сумму, в шесть раз большую указан­ной, не пользуется подобным преимуществом. Не одно городское управление сознавало эту кричащую несправедливость и громад­ный вред, которого не могло не причинить русским городам и ме­стечкам подобное положение вещей. Критикуя новый закон, они добивались такой реформы: распространить избирательные права на всех лиц, каков бы ни был их ценз. Многие законодатели желали даже освобождения от всяких ограничений лиц с университетским образованием. А некоторые настаивали на необходимости предо­ставить самим городским учреждениям право наделять избиратель­ным цензом кого им угодно; но основной вопрос о допущении арен­даторов и квартиронанимателей был оставлен в забвении не без скрытого, однако, намерения сохранить в руках торгового класса главное влияние в городских делах. Одно лицо, долгие годы слу­жившее по городским выборам в Москве, говорило автору, что его усилие ввести городской налог на квартиры с целью предоставле­ния избирательных прав всем его плательщикам натолкнулось на отказ большинства Московской думы. Нечего поэтому удивляться, что идея о расширении условий избирательного ценза включением в число избирателей и квартирохозяев было выдвинута не столько городскими управлениями, сколько некоторыми чиновниками Ми­нистерства внутренних дел, которым было поручено рассмотрение проекта нового закона. Хорошо известный русский авторитет в во­просах статистики г. П. Семенов долго и тщетно настаивал на выго­дах от предоставления нанимателю дома таких же избирательных прав, какими пользовались плательщики налогов и городские зем­левладельцы: он ясно показал, что благодаря этому в городском са­моуправлении примут участие образованные слои населения. Ее усилия не увенчались успехом, и закон 1870 года предоставил изби­рательное право одним лишь собственникам и плательщикам на­логов.

В каждом городе этот класс должен был образовать три различ­ных собрания: к первому принадлежали те, кто платил наиболь­шую сумму налогов, а к последнему — наименьшую. Границы каж­дого разряда определялись городской управой. Три этих собрания назначали одинаковое число гласных. Однако такая система при­знана была плохой, и новый закон 1892 года ввел территориальные деления и в каждом из них образовал особое избирательное собра­ние. Одна странная статья этого нового закона, никогда, впрочем, не применяющаяся, требует, чтобы в каждом собрании избирались лишь такие лица, которые живут в пределах данного территори­ального деления. Критикуя эту статью, профессор Коркунов спра­ведливо замечает, что территориальные деления одного и того же города не составляют с точки зрения выборов различных округов со своими особыми интересами. Нет ничего такого, что способно было бы помешать избранию в том или ином участке лица, пла­тящего налоги в соседнем участке. В силу закона 1895 года избира­тельное право отнято у плательщиков податей и предоставлено од­ним лишь владельцам недвижимого имущества и тем, кто имеет по­жизненную долю в таком имуществе. Ценность имущества, дающего право голосования в столицах, должна быть не ниже трех тысяч рублей, обложенных городским налогом. В городах с населением, превышающим сто тысяч душ, ценность имущества равна полутора тысячам рублей, также обложенных налогом, и в очень маленьких городах имущество избирателя не должно быть ниже трехсот ру­блей. Избирательное право предоставлено также владельцам тор­говых и промышленных заведений, ежегодно платящим в казну сумму денег, достаточную для зачисления их в купцы первого раз­ряда или, как мы говорили, злоупотребляя хорошо известным сред­невековым термином, в купцы первой гильдии. Таково, по крайней мере, правило относительно обеих столиц; в остальных же городах избирательным правом пользуются также и купцы второй гильдии. Некоторые лица, а именно — не платившие городских налогов бо­лее шести месяцев и занимающиеся продажею спиртных напитков в трактирах, этого права лишены.

Число гласных в Думе зависит от значительности города. В Пе­тербурге и Москве их — сто шестьдесят; в самых маленьких горо­дах — не менее двадцати. Каждая городская дума имеет свой испол­нительный комитет, называющийся управой. По закону число чле­нов управы зависит от числа думских гласных. Обыкновенно их не более трех, но в городах с населением свыше ста тысяч душ, их че­тыре или пять; в обеих столицах управа состоит из шести членов, не считая председателя. Чрезвычайно важен был вопрос о том, кому поручить председательство в управе: тому же лицу, которое предсе­дательствует на общих думских заседаниях, или какому-нибудь дру­гому. Более разумным казалось бы разделение этих двух обязанно­стей, ибо управа ответственна перед думой и ее председателем, а никакая действительная ответственность не может существовать там, где одно и то же лицо является одновременно и судьей, и от­ветчиком. Но законодатель счел полезным соединить обе эти функ­ции в руках одного лица, а именно — городского головы. Сторон­ники подобной системы выразили мнение, что должностное лицо, поставленное непосредственно во главе управы, приобретет, по всей вероятности, некоторую независимость по отношению к цен­тральному правительству, чего нельзя ожидать со стороны город­ского головы, представляющего одновременно интересы и города, и правительства. Это возможно, но с другой стороны несомненно также и то, что, благодаря соединению в его руках обоих предсе- дательств, городской голова становится всемогущ и безответствен. Другой, не менее важный, вопрос заключается в способе назначе­ния головы. Если такой передовой на пути политических вольно­стей народ, как французы, не решается поставить во главе муници­пального совета столицы выборное должностное лицо, то нечего удивляться, что закон 1892 года изъял обе столицы из принадлежа­щего всем остальным русским городам права избирать своих голов на думском заседании. В Петербурге и в Москве дума представляет двух кандидатов на пост городского головы, из которых правитель­ство выбирает одного.

Члены управы не оставляют своих мест одновременно; новоиз­бранная дума назначает только половину членов управы, осталь­ные же остаются на своем посту до следующих городских выборов. В объяснение этой практики приводится то соображение, что она обеспечивает большую последовательность политики, преследуе­мой городским управлением. Как и земство, городская дума отдана под надзор губернатора. Государственный совет счел необходимым ограничить право вмешательства со стороны губернатора, отдав спорные вопросы на разрешение комиссии из правительственных чиновников и представителей от города и земства, составляющих особое присутствие, чрезвычайно похожее на то, которое разре­шает разногласия между губернатором и земством.

Мы не будем рассматривать здесь функции органов городского самоуправления. Они более или менее сходны с аналогичными функциями в других европейских государствах. Но один пункт сле­дует отметить: это — чрезвычайное расширение власти губернатора с целью предоставить ему возможность воспрепятствовать испол­нению принятого думой или управой решения не только в случае его незаконности, но даже и тогда, если губернатор сочтет его не соответствующим общему благу. Некоторые из наших главных ав­торитетов в вопросах государственного права и между ними про­фессор Коркунов выражают пожелание, чтобы спорные вопросы, по которым органы городского самоуправления и местный прави­тельственный агент, то есть губернатор не могут прийти к соглаше­нию, разрешались не одним только министром внутренних дел, а комитетом министров.

Большей симпатии заслуживает мысль, высказанная гласным Пе­тербургской думы Лихачевым; по его мнению, вопросы о законно­сти или незаконности той или иной принятой думой или управой меры не принадлежат к числу тех, которые могут быть разрешены административной властью. А так как сенат является единствен­ным учреждением, могущим произнести приговор о законности или незаконности какого бы то ни было акта, то ему и надлежит стать главным судьею.

Тридцать лет существования городского самоуправления не со­ставляют достаточно долгого периода, чтобы можно было произ­нести окончательное суждение о его полезности. Главное замеча­ние против него состоит в роли, что оно отдало города во власть богатого класса — плутократии. Такой результат легко можно было предвидеть, приняв во внимание характер закона об избиратель­ном цензе. Так как к избирательному праву допущены лишь те, кто занимает дом или владеет земельным имуществом, и из него исклю­чены мелкие квартиронаниматели, то нет ничего удивительного, что крупные купцы получили перевес в управлении городскими де­лами. Русская печать весьма часто настаивает на необходимости до­пущения в Думу лиц с высшим образованием и принадлежащих к свободным профессиям. Об этих лицах в России обыкновенно го­ворят, как об особом классе — интеллигенции. Но если мы не же­лаем довольствоваться словами и попытаемся вскрыть их истин­ный смысл, то перед нами встанет такая дилемма: отдать управ­ление городом в руки адвокатов, журналистов и людей, хотя и с высшим образованием, но не принадлежащих ни к какой опреде­ленной профессии, или в руки людей практических, опытных в де­лах и уже управлявших за свой собственный счет весьма крупными интересами. Мы вполне уверены, что этот класс людей был бы бо­лее способен к хозяйственному руководству материальными инте­ресами города; да строго говоря, и нельзя утверждать, будто в нем нет лиц с высшим образованием. Наши университеты полны мо­лодых людей, принадлежащих к высшим слоям третьего сословия. Чрезвычайно выгодно поручить управление городом членам тре­тьего сословия и этим путем заинтересовать их в его благососто­янии. Непростая случайность тот факт, что в течение последних тридцати лет великолепные большие больницы, музеи, музыкаль­ные консерватории, картинные галереи, ночлежные приюты, де­шевые студенческие общежития и в несколько меньшей мере об­щественные библиотеки и технические школы были основаны на капиталы, пожертвованные богатыми купцами. Этот факт сам по себе показывает, что торгово-промышленные классы начинают ин­тересоваться благосостоянием городов и что они охотно способ­ствуют ему своими дарами.

Было бы, конечно, желательно видеть и рабочих, принимаю­щих соответствующее участие в управлении местными делами, но, как всем известно, избирательные ограничения ни в одной обла­сти — по крайней мере в Европе не бывают так устойчивы, как в об­ласти местного самоуправления. Гораздо легче дается избиратель­ное право в законодательных выборах, нежели в случае выборов в окружной или муниципальный совет. Все ходатайства этого рода встречают систематический отказ под тем старым и ложным пред­логом, будто одни лишь собственники заинтересованы в благосо­стоянии губернии, уезда или города. Но если так, если в данный мо­мент мы лишены возможности — и притом не только в России, но и повсюду впустить рабочий класс в крепость местных интересов, яв­ляется ли это достаточным основанием, чтобы широко растворить двери для нашествия адвокатов и журналистов? Действительно ли следует рассматривать их как выразителей нужд низших классов?

Как бы то ни было, русское городское самоуправление, несмо­тря на ограниченность своего бюджета, который, впрочем, непре­рывно увеличивается, оказало значительные услуги учреждением средних школ в таких размерах, что по крайней мере в обеих столи­цах — вопрос об обязательном обучении мог бы быть серьезно под­винут вперед. И лишь недостаток в средствах и огромные расходы в силу климатических условий на содержание и починку городских улиц препятствует маленьким муниципалитетам больше, чем сто­лицам обратить внимание на освещение, чистоту и украшение их городов. Бесполезно упрекать их в расходах на постройку обшир­ных и элегантных зданий Думы. До известной степени это вопрос гордости — иметь рядом с дворцом, в котором обыкновенно соби­раются дворяне для разрешения своих нужд, не менее блестящее здание для управления городскими делами. Никогда никакая бур­жуазия не могла устоять перед подобным искушением, и велико­лепные ратуши, которыми покрыты Франция, Германия и Бельгия, едва ли способны доказать обратное.