Реформирование органов центрального управления.

Первая половина XIX в. включает в себя два царствования: Александра Павловича I(1801-1825 гг.) и Николая Павловича I (1825-1856 гг.).

В этом периоде Российскому правительству пришлось ре­шать несколько задач, которые в значительной степени опреде­лили дальнейшее развитие государственных и правовых инсти­тутов.

Первая задача возникла в связи с разразившейся во Фран­ции в конце XVIII в. буржуазно-демократической революцией, которая свергла с престола династию Бурбонов и казнила коро­ля Людовика XVI. Под влиянием этих событий в Европе зашата­лись другие троны, стали активно распространяться либеральные идеи: свободы (индивидуальной и политической), равенства, кон­ституции, борьбы с тиранами и т.п. В России это влияние вырази­лось в движении декабристов, которые 14 декабря 1825 г. вывели

войска на Сенатскую площадь в Петербурге под лозунгами унич­тожения самодержавия и введения конституционного правления.

Закономерным явлением во внутренней политике российско­го правительства становится задача стабилизации монархической власти и ее частичное реформирование с целью укрепления го­сударственности. Решить ее пытались оба императора и в особен­ности Николай I, который пришел к власти в разгар событий 14 декабря 1825 г., лично вел следствие по делу декабристов и сумел извлечь из него некоторые уроки.

Вторая задача органично вытекала из первой, но была по­ставлена экономикой, формирующимися в стране капиталисти­ческими рыночными отношениями. Развитие товарно-денежного хозяйства сдерживалось наличием крепостного права. Пагубное влияние крепостничества сказывалось, во-первых, в том, что у производителей отсутствовали стимулы к повышению произ­водительности труда, к накоплению средств. С другой стороны, прикрепление крестьян к земле не способствовало формирова­нию рынка свободной рабочей силы. Рынок же не может разви­ваться без капиталов и наличия свободных рабочих рук.

Проблема отмены крепостного права, вставшая во весь рост ещё при Екатерине II, досталась по наследству ее внукам. Решить ее окончательно им не удалось, но значительные шаги в направ­лении ее решения ими были предприняты. О том свидетельству­ют законы, с помощью которых социальные отношения приспо­сабливались к рынку: 1801 г. - «О предоставлении купечеству, мещанству и казенным поселянам права приобретать покупкою земли»;1803 г. - «Об отпуске помещиками своих крестьян на волю по заключении условий, на обоюдном согласии основанных»: 1842 г. - «О предоставлении помещикам права заключать с кре­стьянами договоры на отдачу им участков земли в пользова­ние за условленные повинности»;1848 г. - «О предоставлении крестьянам помещичьим и крепостным людям права покупать и приобретать в собственность земли, дома, лавки и недвижи­мое имущество» и др.

На протяжении почти всей первой половины века российско­му государству пришлось решать ещё одну, связанную с первой,

задачу, которая отвлекала его от проблем внутренних. Это борь­ба с французской экспансией в Европе и собственная российская экспансия на всех направлениях: западном, восточном и южном. Россия была непременной участницей всех коалиций западных стран, пытавшихся сдержать распространение революционной французской «заразы» на континенте и унять непомерные амби­ции императора французов - Наполеона Бонапарта.

Россия в этой борьбе пережила ряд блистательных побед, особенно в ее финальной части, но ещё больше было поражений и унижений (достаточно вспомнить поверженную и сожженную Москву). Тем не менее, борьба завершилась победой, что резко подняло авторитет российского императора не только на внеш­ней, но и на внутренней арене. Используя его, Россия продолжила наращивать свою территориальную мощь, превращаясь в огром­ную мировую державу (Польша, Финляндия, Молдавия, Кавказ, Средняя Азия, Казахстан вошли в этот период в ее состав). Пра­вительство России было вынуждено в своей политике учитывать интересы наций, влившихся в состав империи, а с другой сторо­ны, бороться со всякими центробежными тенденциями, распро­странять государственное право империи на новые территории и национальные окраины.

Реформа государственной системы России. 8 сентября 1802г. Александр I подписал манифест «Об учреждении ми­нистерств», которым было положено начало реформированию исполнительной власти. Манифест окончательно утвердил в Рос­сии отраслевой принцип организации управления. Этот принцип вообще характерен для буржуазного общества, построенного на рыночном механизме. Для России его принятие являлось про­стым подражанием Западу, ибо здесь не мог действовать главный принцип буржуазной государственности - ответственности министров перед парламентом. Министры, входившие в прави­тельство, назначались монархом и были ответственны перед ним. Правда, поначалу предполагалось, что будет введена «контрасиг­натура», то есть скрепление министерскими подписями импера­торских указов, но это введение не состоялось.

Но и в таком виде учреждение министерств вместо коллегий было шагом вперед, ибо: 1) они действовали более оперативно, 2) усиливалась персональная ответственность руководителей и ис­полнителей, 3) расширялось значение канцелярий и делопроиз­водства. Функции министерств (сначала 8-ми, с 1811 г. - 13-ти) были обширными и часто выходили за рамки их названий. Так, Министерство внутренних дел кроме организации и поддержа­ния общественного порядка управляло ещё промышленностью и строительством. Министерство просвещения, кроме руковод­ства образовательными учреждениями (от начальных училищ до университетов), управляло музеями, типографиями, библиотека­ми, занималось подготовкой кадров для госаппарата, осуществ­ляло цензуру.

В 1811 г. под руководством М.М. Сперанского был издан до­кумент «Общее учреждение министерств», который определил правовой статус этих органов. Власть министров обозначалась в нем как высшая исполнительная, непосредственно подчинен­ная императору. Аппарат министерств делился на департамен­ты (присутствия) по направлениям деятельности и канцелярии, в которых велось делопроизводство.

Комитет рассматривал законопроекты, отчеты министерств, решал кадровые проблемы. Все его решения утверждались им­ператором, кроме разного рода мелких дел (назначения пенсий, пособий и пр.). Комитет министров заменял императора в его от­сутствие, а при нем осуществлял надзор за высшими органами управления. Таким образом, в лице Комитета министров Россия получила в начале XIX в. высший административный законо­совещательный орган, который был упразднен только в апреле 1906 г. в связи с учреждением Государственной думы.

При Александре I были предприняты также попытки рефор­мирования законодательной власти. Сначала предполагалось на­

деление законодательными правами реформированного Сената, но в 1810 г. после привлечения к разработке проектов государст­венных реформ М. М. Сперанского, в качестве аналога западных парламентов был создан Государственный совет (просущест­вовал до 1917 г.) с числом членов от 40 до 90 (в разные годы). Но это не был выборный орган. Члены Госсовета назначались императором из высших чиновников империи, а сам император председательствовал на его заседаниях и утверждал принятые им законы.

Основная работа по подготовке законопроектов осуществля­лась в Первом департаменте законов, укомплектованном про­фессиональными юристами. Остальные четыре департамента руководили военными делами, делами гражданскими и духовны­ми, экономикой. Пятый департамент управлял делами Царства Польского. При Александре 1 Госсовет главенствовал над систе­мой министерств.

При Николае I всю систему центральных отраслевых органов государственного управления возглавила Собственная Его Импе­раторского Величества канцелярия. Госсовет и Комитет минист­ров вынуждены были уйти в тень.

ства и восстановление нарушенного повиновения», а также «рас­сеяние законом запрещенных скопищ».

Четвертое Отделение С.Е.И.В. Канцелярии занималось организацией благотворительной деятельности и женского об­разования. Пятое Отделение подготовило и провело реформу управления государственными крестьянами. В Шестом Отделе­нии сосредоточивались кавказские дела. В целом С.Е.И.В. Канце­лярия фактически стояла над всем аппаратом управления, а права ее отделений не отличались от прав министерств.

При Александре I по инициативе Сперанского была предпри­нята также попытка реформировать процесс продвижения госу­дарственного чиновничества по служебной лестнице. До 1909 г. это продвижение до чина статского советника (5 класс - низший генеральский чин) осуществлялось по принципу выслуги. Про­служивший необходимое число лет чиновник получал следую­щий чин независимо от места, которое занимал, и от своих ре­альных заслуг. Вверх продвигались все: и нерадивые, и невежды. Особо стараться исполнять долг не было стимула, ибо вступив­ший в службу раньше, пусть не столь способный и нечистый на руку, был недосягаем для шедших после него.

По указу 1909 г. для гражданских чинов был введен образова­тельный ценз. Начиная с коллежского асессора (8 класс - низший штаб-офицерский чин), необходимо было иметь высшее универ­ситетское образование или сдать соответствующий экзамен. Для производства же в статские советники требовался ещё 10-летний стаж службы, в том числе 2 года на ответственных должностях.

Экзамен предполагал «грамматическое знание русского язы­ка и правильное на нем сочинение», «знание по крайней мере одного языка иностранного и удобность перелагать с него на русский», «основательное знание прав естественного римского и частного гражданского с приложением последнего к россий­скому законодательству», «сведения в государственной экономии и законах уголовных», «основательное знание отечественной истории», истории всеобщей с географией и хронологией, «пер­воначальных оснований статистики» и «знание по крайней мере начальных оснований математики и общие сведения о главных

частях физики». Все эти знания должны были способствовать не только совершенствованию умственных и деловых качеств чи­новников, но и нравственности. И хотя этот ненавидимый косной чиновничьей массой закон был отменен в 1834 г., он сыграл свою роль в выработке критериев, которым должен был отвечать об­леченный властью и исполненный чувства долга ответственный государственный человек. По авторитетному мнению современ­ников он способствовал повышению культурного уровня чинов­ников.

7.2.