§ 2. Уголовно-исполнительная система и основные направления ее реформирования

Аппараты управления этих двух систем действуют независимо друг от друга, финансирование их деятельности осуществляется по разным статьям бюджета. Лишь на уровне федеральных округов аппараты управления органами и учреждениями Министерства юстиции объединены в единую структуру, однако в центре, в субъектах РФ и на местах аппараты управления этих двух структур функционируют раздельно и самостоятельно.

ФСИН России возглавляет уголовно-исполнительную систему Российской Федерации. Термин "уголовно-исполнительная система" на законодательном уровне был впервые введен Законом от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы". Согласно данному Закону единую уголовно-исполнительную систему составляли учреждения и органы, исполняющие лишь уголовные наказания в виде лишения свободы. Уголовно-исполнительный кодекс РФ эту систему дополнил исполнением еще двух наказаний — ограничения свободы и ареста (ст.

В соответствии с Указом Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1116 "О некоторых мерах по реформированию внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации" и постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. № 366 "О порядке и условиях выполнения учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации функции конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу" эта функция вместе со штатной численностью военнослужащих была передана из внутренних войск в ведение уголовно-исполнительной системы.

Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. № 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство юстиции РФ как силовое ведомство было подчинено непосредственно Президенту РФ. Следует подчеркнуть, что и сейчас такое подчинение сохранено. В ст. 2 Положения о ФСИН России его структура и предельная численность работников центрального аппарата утверждается Президентом РФ, им же назначается и освобождается по представлению Председателя Правительства РФ и директор ФСИН (ст. 10 Положения). В таком виде уголовно-исполнительная система России и функционирует в настоящее время, выполняя в том числе и такие специфические функции силовых ведомств, как участие в антитеррористических операциях. Следует отметить, что высказываются весьма серьезные возражения против подобной трансформации уголовно-исполнительной системы, предлагается до минимума свести ее военизированность и перевести весь персонал в разряд гражданских служащих. Эти возражения существенно тормозят прохождение Закона "О службе в УИС РФ" в разных звеньях законодательного процесса после принятия его Государственной Думой в третьем чтении 14 декабря 1999 г.

Положением о ФСИН России (ст. 3) на данную федеральную службу возложено выполнение следующих основных задач: 1)

исполнение в соответствии с законодательством Российской Федерации уголовных наказаний, содержания под стражей лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений и подсудимых; 2)

контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания; 3)

обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей; 4)

обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и в следственных изоляторах, обеспечение безопасности содержащихся в них осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также работников уголовно-исполнительной системы, должностных лиц и граждан, находящихся на территории этих учреждений и следственных изоляторов; 5)

охрана и конвоирование осужденных, содержащихся под стражей, по установленным маршрутам конвоирования, конвоирование граждан РФ и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства в случае их экстрадиции; 6) создание осужденным и лицам, содержащимся под стражей, условий содержания, соответствующих нормам международного права, положениям международных договоров РФ и федеральных законов; 7)

организация деятельности по оказанию осужденным помощи в социальной адаптации; 8)

управление территориальными органами ФСИН России и непосредственно подчиненными учреждениями.

Уголовно-исполнительная система включает учреждения и органы, исполняющие наказания: исправительные учреждения (исправительные колонии общего, строгого и особого режима, колонии-поселения, лечебные исправительные учреждения, тюрьмы, воспитательные колонии), уголовно-исполнительные инспекции, а также следственные изоляторы (в отношении осужденных, которые оставлены для хозяйственного обслуживания этих учреждений).

В уголовно-исполнительную систему входят также территориальные и центральные органы управления уголовно-исполнительной системы.

Федеральная служба исполнения наказаний России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания. В центральном аппарате ФСИН России разрешено иметь шесть заместителей директора службы, в том числе одного первого заместителя, а также 17 управлений по основным направлениям деятельности службы (а было до 30 таких управлений и 10 заместителей). В связи с образованием федеральных округов рядом функций центрального органа управления УИС на уровне координации и организации взаимодействия наделены соответствующие службы аппарата управления данным округом в пределах подведомственных им территориальных органов управления уголовно-исполнительной системы.

Территориальные органы управления УИС не представляют собой однообразной картины. Существует система лесных исправительных учреждений, имеющих самостоятельные аппараты управления в лице главных управлений, управлений лесными исправительными учреждениями. В субъектах РФ в зависимости от численности осужденных, арестованных и персонала функционируют главные управления, управления, отделы (отделения) по исполнению наказаний ФСИН России по данной территории (республике, краю, области и другим административно-территориальным структурам).

Реформирование уголовно-исполнительной системы началось еще в советское время, особенно активно оно осуществлялось в 90-е гг.

Данная Концепция в целом подтвердила свою жизнеспособность, многие ее положения были реализованы на законодательном уровне, особенно в новом УИК РФ. Это позволило укрепить правопорядок в местах лишения свободы, достичь снижения преступности и нарушений режима, уменьшить традиционную конфронтацию между персоналом и осужденными, улучшить микроклимат в коллективах сотрудников. Вместе с тем она перестала отвечать современным реалиям, особенно в связи с передачей УИС в ведение Министерства юстиции РФ, что обусловило необходимость разработки новой редакции данной Концепции. Новая Концепция реформирования уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2005 г. была разработана, рассмотрена и одобрена на коллегии Министерства юстиции РФ, заседании Экспертного совета при Правительстве РФ и представлена на рассмотрение Президенту РФ.

Сохраняя преемственность основных положений Концепции 1996 г., новая редакция данного документа содержит ряд положений, которые помогут реализовать реальные возможности, связанные с функционированием УИС в Министерстве юстиции России, существенно не выходя за рамки ранее предусмотренных финансово-экономических затрат. Более того, предусмотренные но- вой редакцией Концепции меры по сокращению численности осужденных и лиц, содержащихся под стражей, снижению интенсивности их перемещения по территории страны и другие меры позволят значительно снизить расходы на содержание УИС. Основной акцент в развитии материальной базы УИС делается на изыскание внебюджетных источников финансирования, относя масштабные затраты из бюджета на более позднее время (в частности, как это имеет место с введением так называемых отложенных наказаний — обязательных работ, ограничения свободы и ареста).

Реформирование УИС нельзя рассматривать только с позиции реорганизации лишь собственно самой системы, его нужно проводить комплексно, увязывая состояние, структуру и динамику преступности в стране, уголовную и уголовно-исполнительную политику и законодательство, систему органов, исполняющих наказания, их задачи, функции, структуру аппаратов управления и их компетенцию, организацию функционирования всей уголовно- исполнительной системы и отдельных звеньев, вопросы взаимодействия внутри УИС и внешнее взаимодействие.

Эта система является исключительно полифункциональной.

Являясь специфической подсистемой органов исполнительной власти, УИС находится под контролем федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Она готова к общественному контролю, видя в нем важнейшую гарантию соблюдения прав не только осужденных, но и персонала, особенно их социальной защищенности и возможности реализации международных стандартов при исполнении уголовных наказаний. Одной из задач реформирования УИС и является максимально возможное внедрение в практику УИС России этих международных стандартов.

Реформирование УИС — достаточно длительный, многоэтапный процесс. Его временные рамки более или менее конкретно можно будет определить в нынешних сложных социально-экономических условиях лишь для периодов стабилизации и неотложных первоочередных мер, т. е. для создания надежной правовой и ресурсной базы, обеспечивающей выполнение в полном объеме всех возложенных на УИС функций и экспериментальной отработки ряда новых положений. В частности, в развитие положений данной Концепции были разработаны и внесены в Государственную Думу законопроекты: "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации" (изменяющий существенным образом карательную политику России), "О службе в уголовно-исполнительной системе", "Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы" и ряд других. За это же время должна быть создана система подготовки специалистов новой генерации не только за счет переданных из МВД учебных заведений, но и через развертывание собственной учебной базы — сети учебных центров (их более 60), средних и высших учебных заведений, в том числе Академия права и управления Минюста РФ в г. Рязани, Для научного обеспечения функционирования УИС начали работу Научно-исследовательский институт уголовно-исполнительной системы и Объединенная редакция уголовно-исполнительной системы. На базе Академии права и управления Минюста РФ открыты адъюнктура и докторантура и функционируют советы по защите диссертаций на соискание ученых степеней докторов и кандидатов наук.

В уголовно-исполнительной системе также созданы необходимые медико-профилактические службы, обеспечивающие нужды всей системы, как осужденных, так и персонала. Кроме того, созданы и такие специфические службы, как службы конвоирования и спецперевозок, служба инженерно-технического обеспечения, связи и вооружения и еще более десятка подобных служб. Все эти реорганизации проведены в рамках существующего бюджетного финансирования и за счет собственных внебюджетных средств.

Стабилизация уголовно-исполнительной системы невозможна при значительном росте численности осужденных и лиц, находящихся под стражей. В последнее время шло постоянное увеличение численности контингента, возможности нормального размещения осужденных в исправительных учреждениях были исчерпаны полностью, а следственные изоляторы были переполнены в два раза. В целях разгрузки следственных изоляторов пошли даже на создание в исправительных колониях помещений, функционирующих в режиме следственных изоляторов (ПФРСИ), куда направ- ляли лиц, ожидающих вступления приговоров в законную силу. Но и эта мера помогла мало. Положение в следственных изоляторах сложилось критическое не только из-за их переполнения (далеко не каждый человек имел индивидуальное спальное место), но и в связи с тем, что там свирепствует эпидемия туберкулеза, в силу чего инспекторы Совета Европы признавали их местами, приравненными к местам пыток. Проведенные многочисленные амнистии практически мало что дали, система получала лишь весьма кратковременную передышку, проблему следовало решать кардинально путем изменения карательной политики, существенно снижающего численность осужденных и арестованных, что в конечном итоге и обусловило внесение соответствующих законопроектов в Государственную Думу.

Осуществление подобных мероприятий связано с необходимостью изменения правосознания населения и работников правоохранительной и судебной системы, с тем чтобы сместить акцент карательной политики в сторону прежде всего лиц, совершающих тяжкие и особо тяжкие преступления, т. е. ядра преступного мира. Эта задача государственного масштаба, и решать ее необходимо сообща, возможности широкого участия УИС в этом направлении весьма ограничены. Вместе с тем ГУИН Минюста РФ проявил инициативу в этом направлении, разработал указанный выше законопроект, который Советом Федерации был внесен на рассмотрение в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу (и 21 февраля 2001 г. был принят в четвертом чтении)9. По инициативе Президента РФ Государственная Дума РФ приняла в 2003 и 2004 гг. ряд законов, направленных на дальнейшую гуманизацию порядка и условий отбывания наказания, в результате чего на 1 октября 2004 г. из УМС направлены материалы на пересмотр приговоров в отношении 445 788 осужденных (из которых 349 519 уже пересмотрены: 127 895 осужденным снижен срок наказания, а 27 093 осужденных освобождены из мест лишения свободы).

В целом процесс реформирования УИС включает осуществление ряда крупных мероприятий:

1) корректировка карательной политики, дальнейшая гуманизация уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполни- тельного законодательства, расширение оснований для применения уголовных наказаний и мер пресечения, альтернативных лишению свободы или содержанию под стражей; 2)

дальнейшее разграничение компетенций в вопросах управления и обеспечения жизнедеятельности учреждений УИС между федеральными органами и субъектами РФ, а также определение направлений взаимодействия УИС с другими правоохранительными органами; 3)

создание условий и порядка исполнения наказаний, обеспечивающих социально-правовую защиту осужденных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, обеспечение их конституционных прав на личную безопасность, охрану здоровья и имущества, получение образования; 4)

изменение структуры исправительных учреждений, переход к отбыванию наказаний в одном учреждении различных категорий осужденных с их раздельным содержанием в зависимости от характера и степени общественной опасности совершенных преступлений, рецидива преступлений при углубленной дифференциации условий отбывания наказаний; 5)

реформирование промышленного сектора УИС на основе федеральной целевой программы и с учетом создания в УИС вместо ГУПов учебно-производственных комплексов; 6)

создание развернутой системы образовательных и научно- исследовательских учреждений, развитие редакционно-издатель- ской базы; 7)

подготовка персонала новой формации, способного адекватно воспринимать требования международных стандартов в сфере обращения с осужденными, поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, профессионально обученного и желающего работать в данной сфере деятельности. В развитие данного положения подготовлена Концепция воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы, позволяющая в полном объеме реализовать указанные выше требования; 8)

обеспечение необходимых условий для внедрения в практику УИС опыта (в том числе и зарубежного) пенитенциарной деятельности и требований международных стандартов в области исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными, широкое привлечение общественности и ее объединений, средств массовой информации к деятельности УИС. Эти мероприятия в итоге должны обеспечить реализацию в полном объеме всех возложенных на УИС функций и ее стабильное функционирование, дальнейшую гуманизацию условий и порядка отбывания наказания, исключение излишних элементов ее военизации, более активное включение осужденных в жизнь гражданского общества, разработку и принятие необходимых мер правового, управленческого, материального, финансового и иного ресурсного обеспечения, направленных на нормализацию размещения осужденных и лиц, находящихся под стражей, сокращение их численности, а в конечном итоге и на корректировку уголовной политики. Кроме того, должны быть созданы необходимые предпосылки для полной защиты прав осужденных, создания необходимых условий для их исправления с широким привлечением к этой деятельности общественных объединений, правозащитных организаций и средств массовой информации.

В качестве неотложной задачи выступает создание необходимых предпосылок для формирования у персонала УИС понимания и потребности активно внедрять в повседневную практику международные стандарты обращения с осужденными, а также обеспечивать полную реализацию гарантий их прав и социальной защищенности.

Самостоятельной задачей является научное обеспечение функционирования УИС, создание предпосылок для изучения и внедрения зарубежного и отечественного опыта деятельности исправительных систем. Данная задача является исключительно сложной с точки зрения реализации, так как она напрямую связана с правосознанием граждан и прежде всего пониманием предназначения наказания в виде лишения свободы. Дело в том, что в России лишение свободы традиционно рассматривается как причинение лишений и страданий осужденному в основном через тюремную атрибутику: одиночное заключение, наличие в камерах мест общего пользования (параша, туалет, умывальник), арестантская одежда, бритье головы, уменьшенный рацион питания и др. В то время как международные стандарты рекомендуют содержать осужденных в отдельных камерах и не применять к ним таких ограничений, которые в своей совокупности трактуются в качестве разновидности пыток. Поэтому потребуется достаточно длительное время не только для создания необходимых материальных условий для нормального размещения осужденных, но и для формирования соответствующего уровня правового сознания у широких слоев населения.