Местные органы управления

Создание губернских органов управления. Реформа ме­стного управления, предпринятая Петром, началась с унич­тожения губного самоуправления. Был упразднен институт губных старост и сыщиков и их функции переданы воево.- дам (1702 г.).

Другим актом, имеющим крупное значение в истории местного управления, явился Указ 1708 г. об учреждении губерний. Bo главе губерний Петр I поставил губернато­ров, круг деятельности которых был весьма разнообразен.

Они выполняли функции военного управления (построй­ка крепостей, заготовка и доставка провианта войскам, наблюдение за отправлением рекрутской повинностей и nP-) и финансового управления (надзор за поступлением податей и за отправлением повинностей). Выполняли они и полицейские функции (преследование беглых и беспас­портных, меры по борьбе с болезнями, почтовое дело). Губернаторы непосредственно подчинялись Сенату и кол­легиям.

При губернаторах состояла ландратская коллегия из 12, 10 или 8 членов, избиравшихся дворянами. Согласно Указу Петра, губернатор в отношении их был «не яко властитель, но яко президент» и «никакого дела без оных не делал». Ho с течением времени ландратские коллегии сделались органами, подчиненными губернатору, а ланд- раты стали помощниками губернаторов по управлению губернией.

Bo главе провинций находились воеводы, выполняв­шие функции подобно губернаторам, которым они подчи­нялись, а также осуществлявшие надзор за местными су­дебными местами. Кроме того, в провинциях была учреждена должность земских камериров, ведавших мест­ными финансами. Земские камериры находились в веде­нии воевод и, в свою очередь, имели подчиненных в лице земских комиссаров.

Кроме того, Петром был учрежден еще ряд должнос­тей: земских рентмейстеров (казначеев), основная функ­ция которых заключалась в приеме денег и в их выплате, провиантмейстеров (по сбору хлебных запасов), вальдмей- стеров (по наблюдению за лесами). Каждый из учрежден­ных Петром органов имел обширный канцелярский аппа­рат.

Bo главе дистриктов находился комиссар из местно­го дворянства, подчиненный воеводе, а по собиранию до­ходов — земскому камериру.

Областная реформа Петра, создавшая многочислен­ное чиновничество, увеличила расходы государства. Уже вскоре после смерти Петра административная система ме­стного управления была в значительной степени упроще­на (1727 г.). Основными органами местного управления стали являться только губернаторы и воеводы с необхо­димым им канцелярским аппаратом. По новому изданно­му наказу функции воевод увеличились: они должны были выполнять обязанности упраздненных земских камери- ров и рентмейстеров и вместе с тем осуществлять судеб­ные функции.

Система местного управления, установленная Указом 1727 г., в общем продолжалась с незначительными по­правками вплоть до царствия Екатерины II, которой был осуществлен ряд реформ.

Реформирование местного управления в 70-х гг. Не­смотря на то, что по Указу 1727 г. в основном местная администрация была дворянской, тем не менее дворян­ство стремилось к еще большему участию в местном уп­равлении. B частности, дворянские наказы, поданные в законодательную комиссию 1767 г., требовали преобра­зования местного управления. B этих наказах дворянство ходатайствовало, чтобы административные органы фор­мировались только из дворян и чтобы впредь «благород­ное сословие» имело большее влияние в местном управле­нии.

Реформа Екатерины II, издавшей в 1775 г. «Учреж­дение об управлении губерниями», была в значительной степени основана на учете пожеланий дворянства. Bo главе губерний теперь должен был стоять государев наместник или генерал-губернатор. B его обязанность входило об­щее руководство деятельностью губернских органов.

Должность генерал-губернатора была учреждена не во всех губерниях, но в каждой губернии был также гу­бернатор, который при отсутствии генерал-губернатора стоял во главе губернского управления. Помощником гу­бернатора был вице-губернатор, возглавлявший, кроме того, Казенную палату — учреждение, ведавшее казенны­ми доходами и расходами, казенными зданиями, перепи­сями, откупами, монополиями, подрядами и пр.

B помощь генерал-губернатору в качестве совеща­тельного органа было учреждено губернское правление, со­стоявшее из губернатора, двух губернских советников и губернского прокурора. Генерал-губернатор (или губерна­тор) был председателем губернского правления. B Учреж­дении о губерниях придавалось особое значение губернс­кому правлению и специально указывалось, что оно «есть место, управляющее всей губернией в силу законов име­нем императорского величества».

Екатерина создала еще одно губернское учреждение — Приказ общественного призрения, состоявший под пред­седательством губернатора, из шести заседателей, выде­лявшихся сословными судами. B его ведении находились просветительные, благотворительные и санитарные учреж­дения.

Наблюдение за законностью губернского управления осуществлял губернский прокурор, стоявший во главе прокуроров, действовавших при других губернских учреж­дениях (при верхнем земском суде, губернском магистра­те, верхней расправе). Непосредственными его помощни­ками были два стряпчих — казенных и уголовных дел.

Bo главе уездного управления стоял земский исправ­ник, или капитан, который осуществлял свои функции вместе с нижним земским судом. Функции нижнего земс­кого суда имели административно-полицейский характер. Как земский исправник, так и члены нижнего земского суда — заседатели — избирались местным дворянством.

Полицейский надзор в уездных городах был вверен особому должностному лицу — городничему, который на­значался правительством. Представителем прокуратуры в уезде был уездный стряпчий.

C проведением в жизнь мероприятий, предусмотрен­ных Учреждением о губерниях 1775 г., дворянская дик­татура на местах значительцо укрепилась.

Дворянское самоуправление. Деятельность органов местного управления с момента издания Жалованной гра­моты дворянству (1785 г.) подпала под непосредственное влияние органов дворянского самоуправления, учрежден­ных этой грамотой.

По Жалованной грамоте дворянство каждой губер­нии составляло особую корпорацию. Органом дворянско­го общества было дворянское собрание, принимать учас­тие в котором могли, однако, не все дворяне: для этого надо было удовлетворять требованиям возрастного и иму­щественного цензов. Дворянские собрания были губернс­кие и уездные. Губернские собрания избирали сословных должностных лиц, делали представления о своих нуж­дах: подавали Сенату или непосредственно императору жалобы, заботились о составлении своей «особливой каз­ны», проверяли родословную книгу, исключали опоро­ченных членов, участвовали в составлении смет и рас­кладке повинностей и пр. Уездные собрания также избирали сословных должностных лиц и обсуждали воп­росы, стоявшие в программе губернских собраний.

Сословными должностными лицами являлись губерн­ские и уездные предводители дворянства; в их фуикции входило руководство деятельностью дворянских собраний, составление родословной книги и дела по опеке. Ho с течением времени на них стал возлагаться и ряд других обязанностей, в частности, раскладка рекрутской повин­ности в помещичьих имениях, составление смет земских повинностей и пр. Для помощи предводителям дворян­ства выбирались особые депутаты. Как губернские, так и уездные предводители дворянства имели огромное факти­ческое влияние на губернские и уездные органы власти.

Городское самоуправление. Реформа местного управ­ления, предпринятая Петром I, затронула и города. Петр обратил внимание на то, что «все черных сотен и слобод посадские, и купецкие, и промышленные люди, купецки­ми и всякими расправными и его, великого государя, ок­ладными доходами ведомы в разных приказах и во вся­ких промыслах чинятся им большие убытки и разорение, а его великого государя...

Состав Бурмистерской палаты и Земских изб должен был избираться не только сотнями и слободами, т. e. городскими людьми, но и селами и деревнями, т.е. госу­дарственными крестьянами. Несомненно, этими меропри­ятиями городское самоуправление еще не было создано. Созданные Петром органы можно назвать городскими только потому, что они находились в городах. B настоя­щие органы городского самоуправления они не преврати­лись, с одной стороны, в силу участия в избрании долж­ностных лиц уездных крестьян, а с другой, поскольку B их избрании участвовало не все городское население (вы­бирали только ремесленные и торговые люди). Эта рефор­ма была задумана не с целыо предоставить действитель­ное самоуправление городам, а с целыо устранить непорядки при собирании податей.

Попытка организовать настоящее городское управ­ление была сделана Петром I в промежуток времени с 1718 до 1724 г., когда вместо Бурмистерской палаты в Петербурге был создан Главный магистрат, а в других городах подчиненные ему магистраты и ратуши.

Члены магистратов (за искйючением президентов и обер-президента Главного магистрата) выбирались посто­янными жителями на сходах из «угодных и искусных персон», принадлежавших к «первостатейным и прожи­точным обывателям», и утверждались правительством.

Обязанности магистратов были по преимуществу фи­нансового и судебно-полицейского XlBpaKTepa.

Bo второй половине XVIII в. с развитием промыш­ленности и торговли удельный вес купечества, в особен­ности крупного, увеличился. Купечество в наказах, пода­вавшихся в комиссию Екатерины II, высказывало настойчивые пожелания упорядочить органы городского самоуправления и придать им большее значения.

B 1785 г.

Органами «градского общества» были Общая и Шести­гласная городские думы. Члены Общей думы — гласные — избирались от каждого из шести разрядов городского насе­ления. Шестигласная дума состояла из представителей каждого разряда городских обывателей, выбранных Общей думой из своей среды.

Общая городская дума собиралась не периодически, а «когда нужда и польза городская потребует», в то вре­мя как Шестигласная вела текущие дела. Круг деятель­ности этих учреждений значительно сузился по сравне­нию с магистратами и ратушами. Основная задача их состояла в «ведении городского хозяйства» и всего того, что служит «к пользе и нужде города».

Городские учреждения, созданные Жалованной гра­мотой городам, находились в полном подчинении орга­нам правительственного управления. Так, собрания го­родского общества могли созываться только по приказанию и дозволению генерал-губернатора или губернатора. Гу­бернаторы и казенные палаты контролировали расходо­вание городских сумм. Каждое дело, «нужное для общей пользы, для выгоды и украшения города», по Жалован­ной грамоте могло проводиться городскими органами лишь с ведома или разрешения губернской администрации.

Жалованная грамота городам была отменена при Павле I, и, следовательно, были упразднены все органы городского управления, созданные Екатериной II.

При Александре I Жалованная грамота вновь была подтверждена и были восстановлены все екатерининские городские учреждения.

Сельское управление. Реформы Петра I и его преем­ников не затрагивали управления сельским населением. Если частновладельческие крестьяне продолжали управ­ляться непосредственно помещиками, то так называемые государственные крестьяне управлялись старостами и дру­гими выборными властями.

Начиная с Екатерины II предпринимались попытки ввести среди государственных крестьян органы самоуп­равления. B частности, Екатерина предоставила самоуп­равление крестьянам Екатеринославской губернии.

Первая крупная реформа сельского управления вы­разилась в создании Павлом I волостных самоуправляв- шихся организаций. B каждую волость включалось не более трех тысяч душ и соответственно определенное ко­личество селений. Волостной сход каждой волости фор­мировал путем избрания волостное управление. Оно со­стояло из волостного головы, старосты и писаря.

Отдельные входящие в волость поселения выбирали стар­шин. v. р^одслшх. Органы сельского управления, создан­ные при Павле I, выполняли полицейские, финансовые и судебные (по мелким делам) функции.

2.3.