<<
>>

§ 2. Местные органы государственной власти и управления

До объединения областей Забайкалья и Дальнего Востока вокруг читинского правительства в ДВР сохранялось старое территориально-админи­стративное деление. Согласно акту об образовании ДВР в ее состав первоначально входило 5 областей: Забайкальская, Амурская, Приморская, Сахалинская, Камчатская.

После политического объединения Забайкалья и Дальнего Востока в рамках буферного государства, по мере укрепления народной власти и развития органов государственной власти, с учетом экономических условий той или иной местности, ее хозяйственного и социально-культурного развития, количества населения, его национального состава и т.д., в данное территориально-административное устройство были внесены существенные изменения. В конце 1920 г. Забайкалье было разделено на две области (Забайкальскую и Прибайкальскую) [67]. Из территории Сахалинской и части Приморской и Амурской областей была образована Приамурская область [68]. В соответствии с Конституцией ДВР была образована Бурят-Монгольская автономная область. По договору о границах между ДВР и РСФСР (декабрь 1920 г.) Камчатская область отошла к РСФСР [69]. Территория области делилась на уезды (аймаки), волости (хошуны) и селения (сомоны) [70]. Это территориально-административное деление ДВР и обусловило организацию государственной власти и управления на местах.

2.1. Местные представительные органы государственной власти. В зависимости от места волости, селения и т.д. в системе административно-территориального деления ДВР определялось правовое положение представительного органа власти, обслуживающего их. Поэтому Конституция ДВР установила следующую систему местных представительных органов государственной власти: областные, уездные, волостные, городские (на правах уездных и волостных) собрания уполномоченных и сельские собрания. Организация местных представительных органов и порядок их деятельности определялись Конституцией и принятыми на ее основе нормативными актами: «Положением о местных органах управления ДВР» [71], «Положением о выборах в областные, уездные, городские и волостные собрания уполномоченных» [72], «Положением о Читинских городских органах управления» [73] и др.

Выборы во все вышеуказанные собрания были всеобщими, равными и прямыми при тайном голосовании с пропорциональным представительством. Норма представительства зависела от административно-территориальной единицы, на территорию которой распространялась власть того или иного собрания. Так, областные собрания избирались из расчета I уполномоченный на 2500 граждан; уездные и городские на правах уездных – 1 уполномоченный на 1000 граждан [74]. Законодательство ДВР предусматривало возможность досрочных общих и частичных выборов собраний уполномоченных. Они производились по решению вышестоящих органов государственной власти или по постановлению самих собраний, или по требованию 1/3 избирателей [75]. Из-за военной обстановки выборы в местные представительные органы власти растянулись на продолжительное время (июль 1921 г. – 1922 г.).

В предвыборную кампанию активно включились все политические партии ДВР. Потерпев поражение на выборах в Народное собрание ДВР, буржуазные и мелкобуржуазные партии прилагали огромные усилия для овладения местными органами власти. Газета «Амурская правда» писала: «Все партии (буржуазно-оппозиционные – В.С.)… выступают единым фронтом против рабочих и партии большевиков [76]. Выборы в местные органы власти не были проведены в Приморье и на части территории Приамурья, захваченной интервентами и белогвардейцами. Компартия проводила избирательную кампанию под лозунгом дальнейшего укрепления союза революционных рабочих и крестьян. Трудящиеся на массовых собраниях выражали доверие и поддержку этому блоку. Дальбюро ЦК РКП(б) указывало местным организациям РКП(б), что «лучше допустить десять честных беспартийных, нежели нашего политического противника» [77].

Организация и проведение выборов в местные органы государственной власти были возложены на избирательные комиссии, проводившие выборы в Народное собрание второго созыва. Первыми были избраны областные собрания уполномоченных (10–12 июля 1921 г.). Блок коммунистов с профсоюзами и революционным крестьянством получил абсолютное большинство голосов избирателей и вновь одержал внушительную победу на выборах.

В областные собрания ДВР было избрано 410 уполномоченных, из них коммунистов и сочувствующих им – 294 [78] (около 72%), что подчеркивает подлинно демократический и народный характер органов представительной власти на местах, в которых коммунисты являлись ведущей политической силой.

Выборы в уездные, волостные, городские и сельские собрания уполномоченных состоялись в трех областях ДВР (Забайкальской, Прибайкальской и Амурской). В архивных документах и в иных источниках точные данные о результатах выборов в эти органы местной власти отсутствуют. В работах советских историков приводятся приблизительные и неполные итоги выборов в отдельных областях Забайкалья и Дальнего Востока. Так, Н.А. Авдеева пишет, что в уездные собрания Забайкалья было избрано 288 уполномоченных, из них «…коммунистов и им сочувствующих было 161, представителей других партий – 4, беспартийных – 123. По социальному положению: крестьян – 236, рабочих – 22, прочих – 30» [79].

В уездных собраниях Прибайкальской области большинство мест также принадлежало коммунистам и фракции крестьянского большинства [80].

Иным был состав уездных собраний в Амурской области.

Некоторые уездные собрания в Амурской области оказались в руках эсеров и меньшевиков.

Таким образом, в 107 волостях ДВР было избрано 2275 уполномоченных. Из них только 498 коммунистов и им сочувствующих (около 22%) [81]. Волостные и сельские собрания во всех трех областях ДВР были также в значительной мере под влиянием оппозиции [82].

На это обратила внимание газета «Боец и пахарь», которая в октябре 1921 г. писала, что в волостных и сельских органах власти наблюдается «кулацкое засилие» [83].

Проанализировав состав волостных и сельских представительных органов, Дальбюро ЦК РКП(б) пришло к выводу о необходимости их «революционной демократизации». В январе–августе 1922 г. в некоторых районах ДВР прошли перевыборы низшего звена местных представительных органов. Их результаты следующим образом охарактеризовала газета «Прибайкальская правда»: «Закончившиеся недавно выборы в волостные народные собрания переменили в большинстве волостей, политический облик волуправления.

В состав последних вошло теперь много бывших партизан, перенесших на своем горбу невзгоды последних лет, много членов союзов революционного крестьянства. Кулацкий элемент деревни во многих местах отошел от государственных дел» [84]. Однако полностью преодолеть влияние на крестьянство эсеров и меньшевиков в этих органах представительной государственной власти не удалось. Даже выборы в местные собрания уполномоченных, проведенные в Приамурье в период окончания гражданской войны и советизации Дальнего Востока (октябрь–ноябрь 1922 г.), не дели желаемых политических результатов.

Демократизация местных органов власти выражалась не только в улучшении классово-политического состава представительных учреждений, но и в совершенствовании порядка их деятельности.

Собрания уполномоченных работали в сессионном порядке. Различались сессии очередные и экстренные. Областные и уездные собрания обязаны были проводить сессии не реже 2 раз в год, волостные – 3 раза и городские – 12 раз. Собрания собирались по мере надобности на срок не более двух недель по инициативе самого собрания или его управления, или по указанию вышестоящих органов государственной власти (сессии считались правомочными при кворуме 2/3 от общего числа уполномоченных) [85]. Этот кворум был достаточен для решения всех вопросов на демократической основе. Внутренний порядок работы собраний определялся «наказами» и «регламентами», принимаемыми этими собраниями. Для руководства работой сессии областного собрания на ее первом заседании избирался президиум, а на остальных собраниях – председатель и заместитель. Последними не могли быть члены управлений. Для подготовки и предварительного рассмотрения вопросов повестки дня сессии собрания избирали временные комиссии. В период между сессиями областных и уездных собраний функционировали постоянные комиссии, которые превращали собрания в работающие органы, реализующие свои решения. Назначение комиссии, их число и состав определялись собранием. Как правило, собрания избирали административную, земельную, финансовую, налоговую комиссии, в каждую из которых входило от 5 до 15 человек, представляющих различные партийные фракции собрания [86].

Самыми крупными и ведущими фракциями областных и уездных собраний являлись фракции коммунистов и крестьянского большинства. Дальбюро ЦК РКП(б) через фракцию коммунистов и местные парторганизации осуществляло руководство проведением сессии. Областные и уездные организации РКП(б) предварительно рассматривали и утверждали сроки проведения сессии, повестки их работы, состав рабочих органов собрания и др. Это упорядочивало работу собраний, делало ее целенаправленной и нисколько не противоречило демократизму. Тем не менее оппозиция требовала ликвидации «коммунистического засилья и влияния», «введения подлинной демократии», «свободы слова и суждений» и т.п. [87].

Законодательство предоставляло уполномоченным полную свободу суждений и мнений по делам, подлежащим ведению местных собраний. Решения принимались открытым голосованием простым большинством голосов, за исключением решений о назначении общих или частичных выборов соответствующего собрания уполномоченных, принятие которых требовало квалифицированного большинства – 2/3 голосов общего числа уполномоченных. Кроме того, большинством в 2/3 принимались и решения о пересмотре, изменении, дополнении или отмене Конституции ДВР. Тайное голосование применялось при избрании должностных лиц и при привлечении их к ответственности.

Конституция и другие нормативные акты подробно регламентировали компетенции местных представительных органов государственной власти. Собрание уполномоченных на своей территории являлось высшим органом государственной власти. Объем компетенции собраний был различен. Областные собрания решали более широкий круг вопросов, чем нижестоящие собрания. Уездные собрания имели больше правомочий, чем волостные собрания.

Согласно ст. 75–76 Конституции ДВР к предметам ведения областного собрания относились: избрание областного управления; контроль над всеми органами власти в области; разрешение вопросов местного управления и хозяйства области; приведение в исполнение законов, распоряжений и постановлений центральной власти; установление местных налогов и повинностей согласно общегосударственному законодательству; рассмотрение и утверждение областного бюджета; установление порядка осуществления в области всех законов, постановлений и распоряжений общегосударственной власти, утверждение плана и отчета о деятельности областного управления, а также принятие всех мер, необходимых для надлежащего выполнения задач управления в области [88].

К компетенции уездного собрания было отнесено: исполнение законов, постановлений и распоряжений центральной и областной власти и на территории уезда; наблюдение за законностью и целесообразностью всех действий уездных органов и осуществление контроля над ними, избрание уездного управления, определение порядка и направления его деятельности, установление бюджета уезда. Оно ведало вопросами местной промышленности, торговли, сельского хозяйства, благоустройства, строительства, санитарии, ветеринарии, здравоохранения, народного образования и т.д.

Волостное собрание избирало местное управление и определяло направление его деятельности, принимало бюджет, осуществляло контроль за деятельностью всех органов в пределах территории волости, обеспечивало исполнение законов, постановлений и распоряжений вышестоящей власти, а также решало другие вопросы социально-экономической и культурной жизни волости [89]. Волостным собраниям были подчинены сельские собрания, в состав которых входили все граждане села, обладающие избирательным правом. Сельское собрание обеспечивало исполнение всех законов, постановлений и распоряжений вышестоящей власти на территории села и решало широкий круг вопросов сельской жизни [90].

Компетенция городских собраний были такими же, как уездных и волостных собраний уполномоченных.

Решения всех собраний оформлялись постановлениями, которые, наряду с актами высших органов государственной власти, имели обязательную силу для всех учреждений, организаций и лиц на той территории, на которую распространялись властные полномочия собрания.

2.2. Местные исполнительно-распорядительные органы государственной власти ДВР. Ими являлись управления и сельские комитеты. Управления и комитеты избирались соответствующими собраниями на срок их полномочий. Данные исполнительно-распорядительные органы могли быть переизбраны досрочно как по инициативе собрания, так и по предложению вышестоящего органа государственной власти. Областное управление состояло из 7–9 человек, уездное – из 7 человек, городское на правах уездного – из 5–7 человек, волостное – из 5–7 человек, сельский комитет – из 3 человек [91]. Членами управлений могли быть как уполномоченные, так и иные лица, пользующиеся избирательным правом.

Добившись убедительной победы на выборах в областные собрания уполномоченных, коммунисты готовы были пойти на коалицию с другими политическими партиями при формировании областных и нижестоящих управлений [92]. Однако буржуазия под разными предлогами отклоняла это предложение коммунистов. Поэтому кандидаты в члены местных управлений были выдвинуты лишь фракциями коммунистов и революционного крестьянства. Областные управления насчитывали 45 членов, из них 28 коммунистов (около 62%) и им сочувствующих, остальные – беспартийные крестьяне и рабочие [93]. В уездные управления было избрано 94 человека, из них 62 коммуниста (около 66%) и им сочувствующих, 32 (около 34%) – беспартийные и выходцы из рабочих и крестьян [94]. Оппозиция предприняла энергичные меры по «захвату» волостных управлений и сельских комитетов и противопоставлению их вышестоящим органам власти. «В волостные и сельские управления, – пишет Н.А. Андреева, – проникало много кулаков и других контрреволюционных элементов…» [95], которые развернули враждебную работу против народной власти [96].

Во многих районах органы местного самоуправления существовали лишь формально [97]. Некоторые председатели и секретари отказывались выполнять законы ДВР и постановления областных и уездных управлений, подстрекая население к неповиновению [98]. В то время газета «Прибайкальская правда» писала: «Власть на местах, как проводник распоряжений высший представительных органов, отсутствует, а имеется суррогат этой власти» [99]. Перед партийными организациями РКП(б) и государственными органами стояла важная политическая задача обновления состава волостных и сельских исполнительных органов власти и превращения их в подлинно народные органы власти. Эта работа начала разворачиваться во второй половине 1922 г. и не была завершена в связи с освобождением Дальнего Востока от интервентов и белогвардейцев и воссоединением региона с РСФСР.

Местные органы управления строились по принципу демократического централизма и двойного подчинения. Управления и сельские комитеты были подотчетными как собранию, его избравшему, так и вышестоящему управлению. Областные управления подчинялись соответствующему собранию уполномоченных и Совету Министров ДВР. Это не могло не оказать влияния на внутреннюю структуру и порядок работы местных исполнительно-распоря­дительных органов. Во-первых, управления и сельские комитеты восприняли структуру ранее существующих нарревкомов (председатель, заместитель, члены управления), во-вторых, областные и уездные управления имели отраслевые органы – отделы, которые в своей деятельности подчинялись управлению и соответствующему министерству. Закон предписывал областным управлениям создавать аппарат из 11 отделов (административный, финансовый, продовольственный и др.). Подобно нарревкомам уездные управления имели 6 отделов. Система отделов управлений не оставалась неизменной. Число отделов уменьшалось в связи с сокращением штатов, совершенствованием структуры управленческого аппарата и т.д.

Управления и сельские комитеты были наделены широкими полномочиями: руководить деятельностью подчиненных им органов управлений, созывать собрания уполномоченных и сельские собрания, принимать меры по укреплению законности и правопорядка, осуществлять руководство хозяйственным и социально-культурным строительством, собирать общегосударственные и местные налоги и сборы. Кроме того, областному управлению было предоставлено право решать вопросы по национальным делам, по выдаче паспортов иностранцам, принятым в гражданство ДВР, и заграничных паспортов гражданам буферной республики. По вопросам, входящим в компетенцию местных исполнительно-распорядительных органов, принимались постановления. В перерывах между сессиями собраний уполномоченных управления имели право издавать обязательные постановления. Эти нормативные акты утверждались ближайшей сессией соответствующего собрания. Однако они вступали в законную силу после рассмотрения их областным эмиссаром или вышестоящим органом государственной власти.

Управления и сельские комитеты работали в коллегиальном порядке. Все вопросы обсуждались, а решения принимались на заседаниях управлений и сельских комитетов. Они были правомочны при наличии всех членов сельского комитета и не менее половины всех членов управления.

В работе управлений и сельских комитетов принимали участие с правом совещательного голоса представители заинтересованных учреждений и организаций, специалисты и эксперты. Решения принимались простым большинством голосов.

Таким образом, в 1922 г. на территории ДВР были созданы и функционировали местные исполнительно-распорядительные органы, предусмотренные Конституцией. Однако в отдельных районах ДВР, в связи с военными условиями, конституционные органы местной государственной власти образованы не были. Так, 31 декабря 1921 г., в связи с активизацией военных действий японцев и белогвардейцев, в г. Благовещенске утвердилась вновь чрезвычайная власть нарревкома. В Амурской области на местах сохранялись прежние выборные конституционные органы государственной власти. Исключение составлял лишь Свободненский уезд, где 8 января 1922 г. по постановлению Амурского облнарревкома был образован ревком из 3 человек [100].

Весной 1922 г., когда военная опасность у границ Амурской области была ликвидирована, правительство ДВР приняло постановление об упразднении чрезвычайной государственной власти (облнарревкома) в этой области [101].

Целый ряд особенностей имел институт областного управления в Приморье, созданный еще в доконституционный период. Согласно постановлению «Об учреждении Приморского областного управления», принятого Приморским народным собранием 19 декабря 1920 года [102], в составе этого областного органа насчитывалось 12 человек, представляющих различные фракции, в том числе буржуазные и мелкобуржуазные. Председателем президиума облуправления был избран коммунист В.Г. Антонов. Все решения президиума утверждались областным управлением. Кроме президиума, постоянно действующими органами управления являлись 10 отделов. Компетенции и правомочия управления не были полно и точно определены. В постановлении (ст. 2–3) лишь указывалось, что через управление будет осуществлять свою власть на территории Приморской области центральное правительство республики. Временно за облуправлением сохранялись все права бывшего Совета управляющих ведомствами. В перерывах между сессиями областного Народного собрания управлению предоставлялось право принимать постановления в пределах компетенции этого собрания и с последующим их утверждением собранием. В процессе практической деятельности облуправление решало все вопросы, иногда даже выходящие за пределы правомочий, предусмотренных законом, редко согласовывая свою деятельность с правительством ДВР. Такую позицию Приморское областное управление оправдывало присутствием на территории области японских войск и белогвардейцев, когда приходилось решать вопросы в зависимости от складывающейся ситуации решительно и быстро. Среди личного состава управления не было единства, ибо представители буржуазной оппозиции продолжали проводить старый сепаратистский политический курс. Приморская буржуазия продолжала настаивать на заключении «особого соглашения» с правительством ДВР, добиваясь «полной областной автономии» [103]. Фракция коммунистов областного управления во главе с В.Г. Антоновым, опасаясь, что, не получив «автономии» от правительства ДВР, приморская буржуазия при поддержке японских интервентов может активизировать борьбу и вооруженным путем добиться политического отделения Приморья от ДВР, пошла на своеобразный тактический шаг. Она сочла возможным поставить перед правительством ДВР вопрос о дальнейшем расширении прав областного управления, исходя из общих принципов Конституции и местных условий (речь шла о предоставлении ему права самостоятельно разрешать все вопросы внутренней политики в Приморье). Правительство ДВР, естественно, отклонило это предложение и потребовало от Приморского областного управления полного подчинения законам республики и власти центрального правительства.

2.3. Эмиссары правительства и уполномоченные местных органов государственной власти ДВР. По Конституции ДВР местные представительные и их исполнительно-распорядительные органы не являлись единственными органами государственной власти на местах. Наряду с ними в ДВР существовал институт специальных уполномоченных должностных лиц. К ним, прежде всего, относились областные правительственные эмиссары. В ДВР этот институт буржуазного парламентаризма, наделенный особыми полномочиями центрального правительства, использовался для укрепления народной власти и достижения единства всех областей Забайкалья и Дальнего Востока в составе буферной Дальневосточной республики. После читинской объединительной конференции (октябрь 1920 г.) институт эмиссаров был введен во всех областях ДВР. Дальбюро и правительство ДВР назначили на эту должность лучших и опытных коммунистов. Так, эмиссаром в Прибайкалье стал А.М. Буйко, в Приамурье – П.П. Постышев, на Амуре – Я.Ф. Яковлев. Правовое положение эмиссаров было определено лишь в Конституции ДВР (ст. 84), где сказано, что институт областных эмиссаров учреждается для установления связи между центральной общегосударственной властью и местными органами власти, а также в целях установления законности и демократического порядка. Областные эмиссары назначались правительством и являлись его представителями в областях. Конституция исходила из того, что для ДВР этот институт – временный. Со стабилизацией политического положения в ДВР и укреплением местного госаппарата этот институт перестанет быть необходимым и будет упразднен. Общие конституционные нормы об областных эмиссарах получили дальнейшее развитие и конкретизацию в «Положении об областных эмиссарах Правительства» от 9 июля 1921 г. [104]. По «Положению» эмиссары обязаны были осуществлять контроль деятельности местных органов государственной власти, учреждений и представителей центральной власти, за исключением органов народного контроля, судов и военного ведомства. В случае обнаружения в деятельности этих органов нарушений закона, превышения полномочий, бездействия и других недостатков и упущений, областной эмиссар обязан был: 1) предложить им принять меры к устранению вскрытых недостатков; 2) сообщить о них в вышестоящие инстанции; 3) потребовать от соответствующих органов и учреждений привлечения виновных должностных лиц к ответственности; 4) заявить протест на предмет отмены незаконных постановлений и решений с приостановлением их действия. Учреждения или должностные лица, получившие протест, должны были в 3-дневный срок передать его с необходимыми объяснениями и материалами в высшую инстанцию и одновременно уведомить об этом областного эмиссара. Протесты на незаконные действия уездных и городских органов государственной власти рассматривались областными управлениями, областных собраний и управлений – Советом Министров ДВР, учреждений и должностных лиц центральных органов государственной власти – высшими органами соответствующего ведомства. В том случае, если эмиссар обнаруживал, что постановления местных органов государственной власти противоречат интересам республики, он немедленно доводил это до сведения правительства, которое могло приостановить действия таких актов или отменить их. При получении распоряжений правительства, Совета Министров и отдельных министерств эмиссар отдавал органам и учреждениям, подчиненным его контролю и надзору, указания о порядке их исполнения. Он наблюдал за своевременным ознакомлением населения области с законами ДВР и местными нормативными актами.

Правительству и Совету Министров ДВР эмиссар направлял отчеты и сведения об экономическом и политическом положении области. Жалобы на действия областных эмиссаров направлялись правительству через Совет Министров.

Институт областных эмиссаров правительства ДВР был лишь по форме похож на аналогичный институт буржуазных государств, где его деятельность принимала ярковыраженный реакционный и антинародный характер. В ДВР деятельность правительственных эмиссаров была наполнена новым, демократическим содержанием и осуществлялась в интересах народа. В ДВР он стал связующим звеном между центром и отдельными областями. Эмиссариат сыграл положительную роль в преодолении областного сепаратизма и укреплении революционной законности. Но уже к середине 1922 г. стало ясно, что данный институт изжил себя. Областные органы государственной власти укрепились и уже могли самостоятельно решать все вопросы управления на своей территории. 14 ноября 1922 г. правительство ДВР объявило об упразднении эмиссариата на всей территории республики. Его функции стали выполнять управления и сельские комитеты, а также Прокуратура ДВР.

Особенностью местных органов государственной власти ДВР являлось и существование института уполномоченных областных органов управления. Так, в связи с отсутствием в конце 1920 г. в Амурской области уездов и уездных органов государственной власти, облнарревком разделил ее территорию на 5 районов, куда и направил уполномоченных. В своей деятельности они руководствовались «основными Положениями о временных уполномоченных Амурской области», принятыми облнарревкомом 15 октября 1920 г. [105].

Институт районных уполномоченных в Амурской области учреждался «для более целесообразного и своевременного проведения в жизнь распоряжений центральной областной власти…» [106].

В компетенцию уполномоченных входило также «наблюдение за ведением общественного хозяйства в районе» и выполнение «специальных поручений облнарревкома» [107]. Они были наделены правом принимать от государственных учреждений, общественных организаций и отдельных граждан жалобы, которые разрешали сами или передавали на рассмотрение соответствующих государственных органов. С созданием в начале 1921 г. уездных органов государственной власти институт уполномоченных прекратил свое существование.

Большое внимание в ходе государственного строительства в ДВР уделялось регулированию вопросов соотношения власти центра и мест. Конституция ДВР, исходя из принципа демократического централизма [108], определяла круг вопросов, относящихся к компетенции центральных и местных органов государственной власти. В руках центральных органов сосредоточивалось решение всех общегосударственных вопросов. Местные органы власти помогали центру осуществлять общегосударственные задачи, сохраняя за собой полную самостоятельность в разрешении региональных проблем (ст. 67 Конституции ДВР).

Одним из проявлений принципа демократического централизма являлась двойственность местных органов власти ДВР. С одной стороны, они являлись органами государственность власти и, следовательно, обладали властными государственными полномочиями, с другой стороны, они оставались органами самоуправления, исполнительный аппарат которых (отделы) одновременно был и исполнительным аппаратом центральных органов. Добиться внутреннего стабильного соотношения между государственными началами и самоуправлением в местных органах власти долго не удавалось, что приводило ко многим негативным последствиям. Законодательство ДВР регламентировало этот вопрос неполно и противоречиво. Так, например, на местные отделы юстиции до образования Прокуратуры ДВР возлагалась обязанность «расследования о незаконных действиях местных органов власти по поручению центральных учреждений ДВР, а равно и по собственному усмотрению» [109]. Однако, находясь в составе местных органов управления, отделы юстиции лишены были возможности осуществлять на должном уровне контроль деятельности этих органов. Подобная практика порождала трудности и неувязки во взаимоотношениях между центральными государственными органами и местными управлениями. Правительственная комиссия во главе с председателем Совета Министров ДВР П.М. Никифоровым в конце 1921 г. посетила Приамурскую область. Она, в частности, констатировала, что местное облуправление ведет спор из-за отделов с министерствами, которые прибирают «к рукам отделы, а они фактически не подчиняются ни центру, ни облуправлению» [110]. Отделы стремились к самостоятельности, не считаясь с реальной целесообразностью. Чтобы пресечь эту нездоровую тенденцию, некоторые местные управления пошли по пути сокращения числа отделов и даже их ликвидации. Это мешало построению единообразного госаппарата и утверждению стройной системы государственных органов на местах, предусмотренных Конституцией ДВР.

В 1920–1921 гг. не был урегулирован вопрос о финансировании местных государственных органов, которые нередко использовали общегосударственные средства на местные нужды. В данном разнобое и неразберихе в местном аппарате буржуазная оппозиция обвиняла правительство ДВР, которое взяло на вооружение при создании местной власти принцип демократического централизма. Единственный выход из создавшегося положения оппозиция видела в ликвидации этого принципа построения местного аппарата и превращения его исключительно в аппарат самоуправления. «Мы всегда, – говорил уполномоченный Забайкальского областного собрания эсер Тарасов, – стояли на стороне местного самоуправления и требовали самостоятельности мест» [111]. Коммунисты указывали, что согласно Конституции ДВР «местными органами Государственной власти являются органы самоуправления, избираемые всем населением данной местности…» (ст. 66), и «делами местного управления и хозяйства органы местной власти ведают самостоятельно…» (ст. 68).

Итак, Конституция ДВР местные органы государственной власти называла органами самоуправления, которые в принципе отличались от органов буржуазного самоуправления (в буржуазных странах органы самоуправления не наделялись государственно-властными полномочиями). В ДВР они не только были наделены данными полномочиями, но и обладали большими правами, являясь составной частью системы органов народной власти, которая преследовала единые цели и задачи.

В ДВР, в отличие от буржуазных стран, не было и не могло быть противопоставления центра местам, что так характерно для буржуазного государства. Дальбюро ЦК РКП(б) и правительство ДВР придавали исключительно важное значение урегулированию отношений между центральными и местными органами власти. Эти вопросы постоянно обсуждались в печати. Большинство государствоведов и работников госаппарата высказывались за дальнейшее разграничение и упорядочение компетенции органов государственной власти [112]. 13 августа 1922 г. в Совете Министров ДВР по этому вопросу было проведено специальное совещание. В его работе приняли участие представители местных управлений. Участники совещания вновь подтвердили, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления и власти [113]. Совещание настаивало на юридическом закреплении следующего правила: «Центральные правительственные учреждения должны проводить свои мероприятия и сноситься с соответствующими отделами только через облуправление» [114].

Итак, строительство системы демократических местных органов осуществлялось в ДВР в соответствии с теорией о единстве центральной и местной власти на основе соединения государственной власти и органов самоуправления. В ДВР использовалась буржуазная двойная система местных органов (местные представительные органы с их исполнительно-распорядительным аппаратом и институт правительственных эмиссаров и уполномоченных). Однако, в отличие от буржуазной практики, представители центральной власти в ДВР имели лишь надзорные функции, в то время как местные представительные и исполнительно-распорядительные органы являлись полновластными на своей территории. Полновластие местных органов в ДВР сближало их с местными органами государственной власти в РСФСР. Органы самоуправления в буржуазных государствах таких прав не имели.

2.4. Национально-государственные органы в ДВР. Дальневосточная республика не являлась государством с однородным национальным составом. На ее территории проживало множество народностей и национальных меньшинств, находящихся на различных стадиях общественного развития. В общей сложности здесь насчитывалось 36 национальных групп [115]. Наряду с русскими, составляющими основную часть населения (1 млн 175 тыс., или 62,4%), на этой территории жили украинцы, белорусы, латыши, эстонцы, евреи, тюрко-татары и другие национальные группы, переселившиеся из Европейской России. В Приморье и в Приамурье проживали китайцы и корейцы [116]. Коренные народы были представлены бурятами и малыми народностями Севера (около 60 тыс. чел.) [117]. Лишь буряты Забайкалья (120 тыс. чел.) [118] имели сложившиеся феодальные отношения и национальные государственные учреждения. Многочисленные народы вели кочевой образ жизни, и у них были сильны устои родового строя.

Сложный национальный вопрос в ДВР решался на основе национальной политики РКП(б) с учетом опыта РСФСР и особенностей буферной республики [119]. Устанавливая равенство всех граждан, независимо от их пола, рода занятий, вероисповедания и национальности, Конституция ДВР предоставляла народностям и национальным меньшинствам, входящим в состав республики, право широкой автономии в пределах, определяемых законом (ст. 28). Конкретизируя это положение, она в специальном разделе устанавливала, что вся территория, населенная бурят-монгольским народом, выделяется в особую автономную область, а иные национальные меньшинства, проживающие на территории республики, наделяются культурно-национальной автономией, сфера компетенции которой ограничивается лишь культурной жизнью нации. Основной закон считал, что культурно-национальная автономия будет осуществляться органами национального самоуправления. Таким образом, Конституция ДВР была непоследовательна в разрешении вопроса, допуская национально-культурную автономию наряду с областной автономией. Закрепление в Конституции ДВР двух видов автономии – областной административно-территориальной и национально-культурной – было обусловлено противоречивым характером ДВР как государства переходного типа. Конституционное законодательство ДВР отражало компромисс в национальном вопросе между социальными силами, составляющими блок, на который опиралась революционная диктатура пролетариата и крестьянства в этом государстве.

Областная автономия была предоставлена забайкальским бурятам. Конституция объявила, что «вся территория, населенная бурят-монгольским народом, выделяется в особую область под названием «Бурят-Монгольская автономная область…» (ст. 116). Население Бурят-Монгольской автономной области (БМАО) «подчиняется общим законам республики и в пределах… области оно самостоятельно в сфере организации суда, административно-хозяйственной и культурно-национальной жизни» (ст. 117). За годы существования БМАО было принято значительное количество местных законов. Среди них особо выделяются конституционные законы, являющиеся актами учредительного характера и закрепляющие права и обязанности, принадлежащие автономной области в лице ее высших органов власти и управления.

Высшим представительным органом государственной власти БМАО являлось областное собрание уполномоченных, которое по Конституции могло издавать местные законы, не противоречащие общим законам ДВР (ст. 119). Согласно закону правительства ДВР «О временном управлении Бурят-Монгольской автономной области» от 18 августа 1921 г. [120], этот представительный орган БМАО избирался на основе «Положения о выборах в областное собрание уполномоченных ДВР» от 26 мая 1921 г.

В работе первой сессии собрания уполномоченных БМАО (с 12 октября по 3 ноября 1921 г.) приняло участие 49 депутатов. Материалы этой сессии показывают, что компетенции, внутренняя структура и порядок работы собрания уполномоченных БМАО ничем не отличались от соответствующей практики других областных собраний ДВР. Собрание уполномоченных БМАО приняло «Положение о Центральном управлении и местных органах власти Бурят-Монгольской автономной области» [121]. Собрание уполномоченных объявило себя Национальным собранием БМАО.

Национальное собрание избирало управление БМАО, в компетенцию которого входило: исполнение решений и постановлений Национального собрания; издание в промежутках между сессиями Национального собрания законов с последующим их утверждением Национальным собранием; руководство за деятельностью всех местных органов власти. Управление работало в коллегиальном порядке и принимало решения на своих заседаниях. Отраслевыми органами управления являлись его отделы. В отличие от системы отделов областных управлений обычных областей ДВР в управлении БМАО не было отдела труда и соцобеспечения. Отдел труда не создавался, так как в Бурятии не было промышленных предприятий. Функции соцобеспечения были возложены на административный отдел управления БМАО.

Конституция ДВР (ст. 120) подчеркивает, что все «законы, распоряжения и постановления Правительства общегосударственного характера проводятся в жизнь на территории Бурят-Монгольской автономной области через областное управление» [122]. Это указывает на особое положение областного управления в системе государственных органов БМАО.

В отличие от автономных областей РСФСР БМАО ДВР не имела сплошной компактной территории. Она состояла из аймаков только с бурятским населением. Расположенные на их территории русские деревни не входили в их состав. Хотя многие бурятские улусы были вкраплены в сплошные массивы русского населения, они подчинялись БМАО. Таким образом, русские и буряты, проживающие на одной территории, относились к различным областям и имели разные органы государственной власти. Это порождало трудности в управлении, земельные споры и т.д. Буржуазные националисты, пробравшиеся в местные органы власти, заявляли в связи с этим об «автономной фикции», о «несовершенстве конституционной регламентации статуса» БМАО и требовали выхода области из состава ДВР и создания самостоятельного бурятского государства. По правому статусу аймачные, хошунные и сомонные собрания и их исполнительные органы ничем не отличались от государственных органов в уездах и волостях ДВР.

Местные государственные органы БМАО, являясь одновременно и органами самоуправления, были построены на основе принципа демократического централизма и входили в общую систему государственных органов ДВР. Таким образом, в ДВР только буряты имели национально-государственную автономию.

Другие малочисленные народы в силу своей малочисленности и отсталости не могли встать на путь создания своей государственности. Но Конституция ДВР юридически закрепила соответствующую форму их государственного устройства (культурно-национальную автономию), допуская использование родовых учреждений в качестве органов самоуправления. В административном порядке они подчинялись уездным и областным органам власти. Компетенция Родового Совета сводилась к наблюдению за внутренним порядкам, суду за маловажные проступки, сбору местных налогов, выполнению распоряжений вышестоящих государственных органов и ведению других дел местного значения [123]. Однако все общегосударственные распоряжения центральной власти выполнялись не через эти туземные органы местного самоуправления, а через уездные и областные органы власти. Родовые Советы не имели исполнительного аппарата и прибегали к помощи общегосударственных исполнительно-распорядительных органов. В мае 1921 г. правительство ДВР приняло «Закон о туземных племенах ДВР» [124], который юридически закрепил эту форму национального самоопределения для народностей и племен, сохранивших пережитки родового строя. Малочисленные народы имели все права, предоставленные гражданам ДВР. Закон предусматривал покровительство этим народам со стороны государства в устройстве их быта и развития культуры (они были освобождены от несения воинской повинности и уплаты государственных налогов). Правительство ДВР должно было ежегодно ассигновать суммы, необходимые для борьбы с вымиранием местных племен. Малочисленные народы были выделены в национально-территориальные единицы – сельские общества (стойбища, улусы), которые возглавлялись Родовыми Советами, состоящими из председателя и двух членов, избираемых на три года на общем собрании всех членов рода [125]. Несколько сельских обществ объединялись в национально-террито­риальную единицу высшего порядка. Во главе такой единицы стояла родовая управа. Данные национально-территориальные единицы в административном отношении подчинялись уездным и областным органам общегосударственной власти. Высшим органом местного туземного самоуправления являлся съезд представителей родовых советов, который созывался управой один раз в год. Малочисленные народы имели полную самостоятельность в хозяйственной и культурной сферах и подчинялись лишь общему руководству и надзору Министерства по национальным делам, которое призвано было обеспечить защиту «туземных народностей от эксплуатации и вымирания и охрану их экономически-хозяйственных, правовых и культурно-национальных интересов» [126].

Представители буржуазной оппозиции продолжали требовать расширения культурно-национальной автономии, вплоть до получения политических прав. Под их влиянием Министерство по делам национальностей в марте 1922 г. разработало проект закона «Об автономии национальных меньшинств населения ДВР» [127]. Законопроект предусматривал создание общегосударственных национальных союзов, в которые будут объединены граждане одной национальности. Предполагалось, что национальные союзы будут наделены широкими правами, вплоть до бесконтрольного обложения членов союза и выполнения отдельных функций государственной власти. Дальбюро ЦК РКП(б) и правительство ДВР рассмотрели законопроект и пришли к выводу о нецелесообразности его принятия. По законопроекту в национальные союзы должны были войти организации, которые территориально не были связаны между собой, неоднородные по классовому составу и различные по политической ориентации [128].

Таким образом, в ДВР проводилась национальная политика с учетом буферных условий, когда были допущены в ходе ее осуществления отдельные уступки буржуазной демократии. Областная автономия Бурятии и культурно-национальная автономия малочисленных народов, закрепленные в Конституции, привели к созданию в ДВР своеобразной структуры государственных органов и тем самым обогатили опыт национально-государственного строительства в нашей стране.

<< | >>
Источник: Сонин В.В.. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО ДАЛЬНЕВОС­ТОЧНОЙ РЕСПУБЛИКИ (1920–1922 гг.) [Текст] : монография. – 2-е изд., испр., доп. – Владивосток : Дальнаука,2011. – 296 с.. 2011

Еще по теме § 2. Местные органы государственной власти и управления:

  1. 4. Ответственность за конкретные виды преступлений против государственной власти и интересов государственной службы и службы в органах самоуправления
  2. § 1. Культура и массовые коммуникации как отрасль государственного управления
  3. 17. ОСНОВНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РИМСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
  4. Глава 16. Организация государственной власти и управления БАССР
  5. Становление государственной власти и управления в языческой Руси
  6. Высшие органы государственной власти
  7. § 1. Центральные органы государственной власти и управления
  8. 1. Высшие органы государственной власти
  9. Лекция 3. Органы государственной власти и местного самоуправления в РФ
  10. 2.Организационно-правовые основы построения системы органов исполнительной государственной власти (государственного управления) и основные звенья ее структуры
  11. Развитие союзных органов государственной власти и управления в соответствии с конституциями СССР 1924 и 1936 годов
  12. Развитие органов государственной власти и управления в период замедления темпов общественного развития
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -