<<
>>

§5. Институт губернаторства в период кризиса и краха Российской империи.

1.5.1.Александр III: период политических контрреформ. 1 марта 1881г. был убит Александр П. Пришедший к власти Александр III взял курс на установление в стране жесткой авторитарной власти, отходя от курса политических либеральных реформ своего отца. В то же время новый император, являясь государственником, немало сделал для экономического развития России по пути к капитализму. Этот период был одним из самых стабильных в истории России, в том числе и в отношении института губернаторства.

Одним из первых мероприятий после прихода Александра III к власти стало принятие 14 августа 1881 г.

Положения "О мерах по охранению государственной безопасности и общественного спокойствия", которое сразу же ввели в 10 губерниях, а также в ряде городов и уездов других губерний. Данное положение предусматривало помимо "нормального общего состояния властей", состояние усиленной и состояние чрезвычайной охраны. В соответствии с этим положением генерал-губернаторы, а там где они отсутствовали - губернаторы, получили право "воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания, делать распоряжения о закрытии всяких вообще торговых и промышленных заведений"... [169] По их приказу могли арестовывать на срок до одного месяца любого жителя. Помимо того, генерал-губернаторам и губернаторам с санкции министра внутренних дел предоставили право высылать за пределы губернии политически неблагонадежных лиц. Вначале было заявлено, что положение вводится временно на три года. Однако, по истечении этого срока оно продлевалось, и так просуществовало до падения самодержавия. Было возобновлено действие указа от 19 февраля 1779 г., ставившего органы самоуправления в значительную зависимость от губернаторов, а затем указ был превращен в составную часть нового закона.

Но и эти меры многие губернаторы считали недостаточными и просили в своих отчетах о большей власти. Так, нижегородский губернатор Николай Михайлович Баранов писал в 1883 г. в своем отчете, что облекаемый на время ярмарки полномочиями усиленной охраны, он "чувствует себя не только сильным, но и полезным слугой Верховной власти; между тем в остальные 10 месяцев года, начальник губернии, сообразуясь со всеми узаконениями, - самоуправлений, судебных и мировых учреждений и с бесконечными формами бюрократических приемов, является лицом малоправным, население же тщетно ищет власти, могущей скоро разрешить его нужды". На полях отчета пометка государя: « Вот доказательство, как необходима власть губернатору, и в каком они часто безвыходном и ненормальном положении" [170]. Александр III поддерживал расширение власти губернаторов.

Правительство Александра III много внимания уделяло институту генерал-губернаторства. В 1882 г. было ликвидировано Харьковское генерал-губернаторство, просуществовавшее три года, а в 1888 г. -Одесское. И хотя одесский временный генерал-губернатор Х.Х.Рооп попытался этому воспротивиться, вердикт Комитета министров был суррв: «...При существующей в законах нашей общей неопределенности пределов власти местных административных органов, в том числе и генерал-губернаторской власти, учреждение или сохранение этой должности в крае, состоящем из различных местностей, мало имеющих между собой общего, представляет в политическом отношении несомненные неудобства. Присутствие такого должностного лица, простирающего власть свою на разрозненные между собой области, ведет к искусственному их сплочению вокруг второстепенного центра, в ущерб естественному тяготению к объединяющей центральной власти и к внутренней России, долженствующей служить единственным источником общей политической жизни всего нашего государства".

[171]

Александр III также продолжил политику Александра II по упразднению генерал-губернаторств в тех регионах, которые утрачивали признаки "удаленности" или "отдельности". В 1881 г. было ликвидировано Оренбургское генерал-губернаторство, в 1882 г. - Западносибирское. В 1881 г. наместничество на Кавказе в связи со стабилизацией ситуации было преобразовано в генерал-губернаторство во главе с главноначальствующим гражданской частью, имевшим, однако, более широкие права, чем обычный генерал-губернатор. Принимается ряд мер, ограничивающих почти безбрежную власть туркестанского генерал-губернатора, хотя в царствование Александра III, он, наряду с ви-ленским генерал-губернатором, пользовался наибольшими полномочиями [172]. Но на окраинах политическая линия использования института генерал-губернаторов не менялась. В 1882 г. создается Степное, а в 1884 г. - Приамурское генерал-губернаторства.

Александр III также продолжал политику Екатерины II, меняя этнические названия окраин на географические. Так, с 1880-х гг. с административной карты постепенно исчезает само название "Сибирь": вместо Западносибирского генерал-губернаторства с 1882 г. остались Тобольская и Томская губернии; в 1887 г. Восточносибирское генерал-губернаторство переименовано в Иркутское военное генерал-губернаторство. В обращение вводятся понятия Азиатская Россия, При-вислинский край, Западный край, Прибалтика (вместо Остзейского края).

В 1881 г. Александром III была учреждена "вневедомственная", "особая" комиссия для составления проектов местного управления (под председательством статс-секретаря Каханова), получившая название Кахановской комиссии. Эта комиссия имела своей целью восполнить пробел великих реформ в области местного административного устройства.

Интенсивно работая, Кахановская комиссия собрала огромное количество интересных материалов. [173] Кроме трудов всех прежних комиссий, занимавшихся губернским устройством, ею были собраны последующие записки и всеподданнейшие доклады губернаторов, записки ревизующих сенаторов и, наконец, многочисленные ходатайства новых земских учреждений вместе с заключениями земского начальства. При всем разнообразии точек зрения показания всех этих материалов, начиная от земских ходатайств и кончая официальными записками, сходились в одном - в признании разрозненности и слабой эффективности местного управления.

Предлагались разные способы реформирования местного управления, в том числе передача целых отраслей правительственного управления и надзора в ведение новых земских учреждений. Наибольшее число таких предложений касалось крестьянского дела, в передаче которого земству соглашались с земскими ходатайствами иногда даже местные администрации (например, Олонецкий вице-губернатор поддержал соответствующее предложение своего земства) [174].

Император утвердил план работы комиссии, куда был включен пересмотр всех ведомственных частей местного управления: общеадминистративное, земское, дворянское, городское, крестьянское, полицейское, воинское, финансовое, путей сообщения, государственных иму-ществ, учебное, почтово-телеграфное, врачебное, тюремное и акцизное. В основание этого пересмотра комиссией было положено "достижение желательного объединения всех административных учреждений" при одновременном "усилении объединяющего начала центрального правительства". Однако, эти тезисы остались без всяких практических результатов , так же как и "наметки" об уничтожении централизации управления, об усилении губернаторской власти и т.п.

Кахановской комиссией в 1881-1885 гг. прежде всего обсуждался вопрос об объединении и согласовании деятельности местных органов. Комиссия признала целесообразным ослабить зависимость губернаторов от МВД, постановив определение их на должность и награждение проводить через Комитет министров. Одновременно она планировала создание нового коллегиального органа губернского управления с более широкими полномочиями. Однако, выработанные комиссией проекты так и не были претворены в жизнь. По Высочайшему повелению, испрошенному 28 февраля 1885 г. новым министром внутренних дел графом Д.А.Толстым, Кахановская комиссия была в том же году закрыта, и труды ее никаких непосредственных результатов не имели. Хотелось бы отметить, что эта комиссия была такой же представительной и основательной, как и во времена подготовки губернской реформы Екатериной II. Помимо многих полезных выводов и предложений, выработанных комиссией по совершенствованию губернского управления, ее деятельность была ценна также собранными за многие предшествующие десятилетия уникальными документами и материалами по преобразованию местного управления. Это на сегодняшний день самое полное собрание материалов по губернскому обустройству в дореволюционной России.

Борьба между губернаторами и земствами на этом не закончилась. Отмечая очень старые "петиции" со стороны земских учреждений о расширении компетенции и постоянные требования со стороны правительственных органов об усилении власти, профессор А.Д.Градовский оценил действительное положение дел как "поистине необычайное: в руках правительственных мест и лиц (губернатор, губернское правление, полиция) осталась власть без компетенции; в руках земских учреждений сосредоточилась компетенция без власти» [175].

Однако, это было мнимое "двоевластие". На самом деле на местах доминировала самодержавная власть, последовательно проводившая наступление на земское самоуправление. В последующие годы правления Александра III был издан целый ряд законов, расширивших деятельность губернаторов и усиливших их власть. Губернаторы получили право влиять на судебные органы (в частности, допускался просмотр ими списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей). С 1889 г. губернаторы стали председателями губернских присутствий - административно- судебных учреждений для крестьянских сословных учреждений и органов надзора за ними.

В 1890 г. даже было введено положение, которое перевело должности председателя и членов земских управ в разряд государственных служащих. Это означало, что лица, избранные на эти должности, подлежали утверждению администрацией. Так, председатель губернской управы утверждался министром внутренних дел, а председатель уездной управы, члены губернской и земских управ - губернатором. При этом особо подчеркивалось, что если избранные не будут утверждены, то следует проводить повторные выборы, в которых "лица, не удостоившиеся утверждения", не могут баллотироваться вновь.

Такого рода нововведения резко усиливали зависимость органов местного самоуправления от губернатора и его аппарата. Они превратили земства в исполнительные хозяйственные органы при местных администраторах. Даже сами чиновники называли эти меры шагом по пути к упразднению земских учреждений.

Итак, к концу XIX в возросли полномочия губернатора не только как представителя центра и органа контроля, но также и его административные полномочия, прежде всего- полицейские. Однако, губернская администрация оставалась фрагментарной, хозяином области 1уберна-тор так и не стал. Свертывание системы местного самоуправления усиливало неэффективность местной власти: снова по всем вопросам обращались прямо к губернатору. Власть оставалась патерналистской. Управление губернией зависело по-прежнему не столько от законов и системы власти, сколько от личности, стиля, компетенции конкретного губернатора. А найти "хорошего" губернатора в условиях нарастающих революционных событий было все сложнее...

1.5.2 Николай II. Крах империи.

Приход к власти Николая II означал не просто продолжение авторитарного курса Александра III. Последовало ослабление всей власти, падение ее авторитета в глазах российского народа, сужение влияния России в мировом сообществе. Как слабый руководитель, Николай II и его окружение были главным катализатором революционных процессов в стране, упадка и краха Российской империи. Он не был ни реформатором, ни контрреформатором, он был человеком, который попал не на свое место, заботившийся только о том, чтобы удержать самодержавную власть, завещанную ему предками. В результате он и власть не удержал, и страну не уберег.

Начало XX века было отмечено нарастанием революционного и национального движения, на что правящий режим отвечал резким усилением административной вертикали власти, увеличением распорядительных, контрольных, репрессивных функций и мёр. Эти годы принесли расширение губернаторских полномочий и губернаторской деятельности только с одной стороны, а именно со стороны полицейской. В 1901 г. режим "усиленной охраны" и "обязательных постановлений" губернаторов распространился более чем на одну треть населения России... С 1904 г. губернаторы стали также председателями губернских "особых совещаний" (в совещание входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда). Совещание руководило производством дознаний по государственным преступлениям и могло прекратить дело или дать ему ход.

Первые годы XX столетия были чрезвычайно богаты многочисленными комиссиями, преобразовательными предположениями, реформами и реформочками в области местного управления, которые плодили огромное число бумаг, но так и не привели к реальным изменениям в губернском устройстве. Это была характерная черта агонизирующего режима.

Так, в 1902 г. по предложению министра внутренних дел В.К. Плеве была учреждена "Комиссия по преобразованию губернского управления". В заседаниях комиссии в качестве членов участвовали: В.К.Плеве (председатель), граф С.А.Толь (санкт-петербургский губернатор), товарищи министра П.Н.Дурново, В.В. фон-Валь и Н.А.Зиновьев, директор департамента общих дел А.Н. Мосолов, директор канцелярии министра по делам дворянства Н.А.Мордвинов, губернаторы А.С.Брянчанинов (Самарский), князь И.М.Оболенский (бывший Харьковский), князь Б.А.Васильчиков (бывший Псковский) и Н.М.Клингенберг (Могилевский). Комиссия выработала схематигчный проект нового губернского устройства. Она предлагала усиление высшей губернской власти, объединение местного управления и сведение к наиболее простым формам сложного устройства разнообразных губернских присутственных мест. [176]

Комиссией Плеве было высказано пожелание о децентрализации управления, но это пожелание, не отразившееся практически в предложениях проекта, было, скорее, лишь формальной данью модным тенденциям к децентрализации, усилившимся под влиянием только что опубликованного манифеста 26 февраля 1903 г., в котором упоминалось об усилении способов "непосредственного удовлетворения многообразных нужд земской жизни". [177] Поставив как главный вопрос о том, должен ли губернатор быть только органом надзора или также органом управления, комиссия Плеве разрешила этот вопрос в смысле предоставления губернаторам тех и других полномочий, выдвигая особенно обязанности управления. Приводилась даже мысль о восстановлении, наряду с наименованием губернатора "начальником губернии", также и прежнего его названия "хозяина губернии". [178]

Что касается существа отношений губернатора ко всем частям губернского управления, а также внутреннего устройства последнего, то эти вопросы разрешались комиссией Плеве, как, впрочем, и всеми последующими комиссиями, на началах объединения губернского устройства, для чего намечались одинаковые пути: а) расширение единоличной компетенции высшего представителя правительственной власти в губерниях - губернатора; б) дальнейшее развитие круга ведения состоящих под председательством губернатора "смешанных" губернских коллегий и в) объединение устройства этих коллегий.

По предложениям Комиссии все руководящие циркуляры министерств должны были сообщаться местным отделениям не непосредственно, а через губернатора - для осведомления последнего в вопросах управления вообще. Губернатору также предлагалось предоставить право не только изъявлять согласие или несогласие на назначение мест-ных служащих, но и право требовать их увольнения "во всех случаях, когда деятельность означенных лиц не соответствует пользам государственной службы". [179] В связи с убийством Плеве в 1904 г. комиссия прекратила свое существование, а ее наработки так и остались невостребованными на практике, но зато активно использовались последующими комиссиями [180].

И здесь хотелось бы упомянуть о недолговечной комиссии по реформе местного управления под председательством либерально настроенного товарища Министра внутренних дел, ранее бессарабского и тверского губернатора, князя С.Д.Урусова. Созданная 8 декабря 1905 г., сразу же после царского Манифеста, комиссия наработала столь прогрессивные предложения, что они были в страхе отвергнуты и положены под сукно императором. В заседаниях комиссии (с 8 декабря 1905 г. по 2 января 1906 г.) участвовали: С.Н. Гербель, В.И.Гурко, А.А.Лопухин, И.Я.Гурлянд, Д.Н.Любимов, НЛ.Пшерадский, М.А. Лозина-Лозинский и И.М.Страховский. Работа комиссии описана ее участником И.М.Страховским. [181]

С.Д.Урусов, анализируя работу губернатора, весьма точно определил роль губернатора в системе власти Российской империи в начале XX века. " К сожалению истинная и полезная роль губернатора, как органа надзора за законностью действий всех учреждений и лиц административного ведомства в губернии, совершенно заслонена не в меру разросшимся участием губернаторов в активном управлении. Обязанный председательствовать в двадцати, если не более коллегиях и постоянно разрешать, отменять, запрещать, предупреждать, пресекать и утверждать всякого рода действия и постановления, современный губернатор сам постоянно рискует впасть в ошибки, благодаря чему и авторитет его не может оставаться на должной высоте и осуществление надзора делается для него затруднительным. Совершенно ложно в применении к губернской власти то понятие "хозяина губернии", которое выдвинулось в царствование Александра III и так охотно и настойчиво применялось к губернаторской должности его приемником. Хозяйничать и распоряжаться губернатор должен только в особо важных случаях, и при том в определенном тесном круге действий. Главная его обязанность - быть хранителем и оберегателем закона, что прекрасно выражено в особой статье, изданной еще в первой половине прошлого века, хотя тогда еще не было независимого суда и общественного самоуправления. Тенденция, получившая силу в течение двух последних царствований и выразившаяся в расширении активной роли губернаторов в делах управления, не послужила на пользу делу, и только расшатала губернаторский авторитет" [182].

Революция 1905-1907 гг. легла главным образом на плечи местных властей и, прежде всего, губернаторов. В начале революции 1905 г. губернаторы (за редким исключением) оказались не готовы пойти на жесткие репрессивные действия с применением оружия против демонстрантов в городах и крестьян, поджигающих помещичьи усадьбы, в деревнях. Именно в этот период свыше 20 губернаторов были убиты либо разъяренной толпой, либо в результате террористических актов. Среди них был и брат императора Великий князь Сергей Александрович, генерал-губернатор и командующий Московским военным округом. И только после смены в конце 1905 - начале 1906 гг. "либеральных" губернаторов на более "жестких и решительных" репрессивная машина заработала на полную мощность.

В этот период многие губернии находились в режиме чрезвычайного положения. В ходе революционных событий 1905 г. в Санкт-Петербурге Д.Ф.Трепову были переданы дополнительные полномочия. Старая должность обер-полицмейстера в Москве была заменена должностью градоначальника, имевшего гораздо больше прав в отношении местного самоуправления. Именно при Николае II укрепился взгляд на генерал-губернаторскую власть как власть чрезвычайную и сугубо политическую. В 1905 г. в Донбассе и Прибалтике для противостояния рабочим выступлениям были введены временные генерал-губернаторства с чрезвычайными полномочиями их руководителей. А на Кавказе уже в 1903 г. было восстановлено наместничество, ликвидированное в 1881 г. Наместником Кавказа вначале стал князь И.М.Воронцов-Дашков, а с 1916 г. брат Николая II - Великий князь Николай Николаевич. Кроме того, в 1903 г., перед войной с Японией, было создано Дальневосточное наместничество, чтобы утвердится на Дальнем Востоке. Однако, вскоре после окончания войны это наместничество было ликвидировано.

Вместе с тем, революция привела к провозглашению демократических свобод, в том числе на проведение собраний, митингов и демонстраций, образование политических партий и общественных организаций. Прошли выборы в Государственную Думу. Были отменены предыдущие жесткие меры в отношении Финляндии. В соответствии с законом от 20 февраля 1906 г. каждое губернское земское собрание получало возможность выбирать по одному члену Государственного совета (на трехлетний срок). Были учреждены земства и на территории западных губерний.

Последним реформатором в Российской империи был министр внутренних дел и председатель Совета министров с 1906 г. Петр Аркадьевич Столыпин. «Порядок и реформы» составляли сущность политики Столыпина. Он пытался установить новый национальный порядок: перестроить общественную основу самодержавного правительства и способствовать развитию нового понимания национальной политической жизни. Может быть, даже в большей степени, чем С.Ю.Витте, Столыпин понимал, что революция 1905 г. свидетельствовала о грядущем полном падении авторитета государственной власти в русском обществе. В противовес консервативным тенденциям, ярко выраженным в политике министерства внутренних дел при Плеве, готовя местные реформы, Столыпин исходил из его собственного опыта работы губернатором в Гродненской и Саратовской губерниях, из понимания того, что усиление власти без укрепления ее политического авторитета в общественной жизни ничего не значит. Поэтому он стремился к значительному расширению самоуправления на местах.

Основным способом вернуть доверие народа к власти и в то же время ускорить продвижение страны по пути капитализма Столыпин считал земельную реформу. Программа ее проведения представляла из себя решающий компонент попытки переделать социальный фундамент, на котором зиждилась политическая власть старого режима. Первой целью реформы была трансформация крестьянских сословных учреждений в упорядоченные территориальные структуры губернского гражданского управления. Второй - перестроить все уездные и губернские органы управления. Предполагалось создание " сильной регулируемой и ответственной руководящей власти" путем усиления губернаторской власти, объединения усилий губернского и уездного управления при помощи координирующей роли вице-губернаторов. В то же время программой предусматривалось ограничение административного вмешательства в самоуправление, расширение полномочий земства и объединение государственных и земских органов в единую систему учреждений, что вместе с их взаимным усилением способствовало бы развитию местной общественной жизни.

Третьей целью реформы было более широкое участие населения в самоуправлении, для чего предполагалось провести земскую выборную реформу. Представляя в середине декабря 1906 г. программу реформ в Совет министров, П.А.Столыпин упоминал "широкие народные массы", принимающие участие в политической жизни и принцип "гражданского равенства", провозглашенный Октябрьским 1905 г. Манифестом, для того, чтобы показать, что больше нет никаких оснований для сохранения архаичных принципов крестьянской "сословной обособленности" или "попечительского управления". Подобным же образом премьер-министр отвергал устаревшие сословные выборы в земстве. Сохранение "выборной системы, разделявшей людей, связанных теснейшим единством общих экономических и профессиональных" интересов, ослабляло институт, представлявший особую важность для местного управления. Наиболее выразительным в этом отношении стал отказ П.А.Столыпина санкционировать занятие предводителями дворянства поста вице-губернатора в силу их должности, а не компетентности и подготовленности.

В общем и целом, предложения П.А.Столыпина были направлены на усиление взаимодействия между местными государственными и земскими органами, создание благоприятной атмосферы для эффективного управления губерниями.

Попытка повысить общественную роль новых сельских собственников отличала программу П.А.Столыпина от предыдущих попыток проведения местных реформ. Столыпин после революции 1905 г. столкнулся с совершенно другим обществом и гораздо более серьезным политическим кризисом, чем тот, перед которым оказывались государственные деятели во время освобождения крестьян или члены Каханов-ской комиссии. Поэтому его планы пошли гораздо дальше, чем это считали возможным его предшественники. Вместе с трансформацией общинного землепользования и структуры сельских земельных отношений местные реформы несли в себе попытку модернизировать самодержавие и российскую политическую жизнь путем постепенного создания гражданского общества.

Важно отметить, что в это время в политической системе страны и, прежде всего, в центральной власти, произошли важные изменения. Во-первых, образовались новые законодательные органы в лице Государственной Думы. И, во-вторых, наконец, после «ста лет одиночества» министерства объединились в составе Совета Министров не как органы специальных целей управления, а как представители общей государственной власти. В Совете Министров воскресло "правительство", представление о котором, казалось, уже было безвозвратно утрачено за прошедший век. Этот факт не мог не отразиться и на деятельности подчиненных министерствам местных учреждений, хотя после революции на местах так и не было создано никакое представительство.

Важнейшим механизмом реализации столыпинских реформ стала программа реформы местного управления, предложенная в 1906 -начале 1907 гг. Для ее подготовки было создано Особое совещание под председательством П.А.Столыпина, в состав которого входили: товарищи министра А.А.Макаров, С.Е.Крыжановский и В.И.Гурко, начальник главного управления по делам местного хозяйства С.Н.Гербель, санкт-петербургский губернатор А.Д.Зиновьев, директор департамента общих дел А.Д.Арбузов, правитель канцелярии министра ИГ.Кнолль и помощник управляющего земским отделом И.М.Страховский [183]. Выработанные этим Совещанием основные начала реформ были вынесены на одобрение Совета Министров, а затем и Государственной Думы второго созыва, но из-за роспуска последней остались нерассмотренными.

Затем все предложения по реформе были переданы на рассмотрение специально для этой цели воскрешенного "Преддумья" - так назывался в то время ни разу то тех пор не созывавшийся и потерявший уже свой первоначальный смысл Совет из общественный деятелей при Главном управлении по делам местного хозяйства. Этот "Совет по делам местного хозяйства" был оживлен в новом значении постоянной комиссии для рассмотрения очередных административных проектов.

Выступая 20 ноября 1908 г. при открытии второй сессии Общего присутствия Совета по делам местного хозяйства, П.А.Столыпин сказал следующее: "Нигде в Европе, ни в Германии, ни в Австрии, ни во Франции нет такой слабой по конструкции администрации, как у нас, между тем усиление администрации означает ослабление произвола (подчеркнуто нами-Л.Л.). У нас в губернии власть разделена, уезд же лишен целостного административного устройства. Если в разгар революционного движения не время было перестраивать ряды администрации, то теперь в этом представляется безусловная необходимость...". [184] Главную цель реформы Столыпин видел не в том, чтобы усилить власть исключительно наделением ее новыми чрезвычайными полномочиями, а сделав ее объединенной в губернии. И речь шла не о подчинении губернатору представителей других ведомств - они каждый в своей сфере должны были оставаться самостоятельными - а в том, чтобы уничтожить на месте ведомственную политику и объединить общее направление местных дел в лице представителя объединенной политики правительства - местного губернатора.

Затем, по словам Столыпина, правительство задалось мыслью создать такие условия, которые исключали бы пререкания, рознь между администрацией и органами местного самоуправления и облегчили бы правительству возможность устранять исключительные обстоятельства, тормозящие хозяйственную деятельность этих органов. И, наконец, премьер-министр предполагал вскоре закончить и проект полицейской реформы, в ходе которой предполагалось объединение всех видов полиции (общей и жандармской) под началом губернатора. После долгих и порой резких прений, Комиссия, поддержав Столыпина, приняла следующую декларацию о губернаторской должности: « Управление губернией на точном во всем основании законов возлагается на губернатора, который является в губернии, Высочайшей волею ему вверенной, главным представителем высшего правительства" [185]. В законе также было указано, что губернаторы состоят в ведомстве МВД [186]. Таким образом, Столыпину удалось добиться, чтобы губернаторы подчинялись непосредственно правительству, которое возглавлял он, и перестали быть представителями Особы монарха. Такая прерогатива была сохранена из административных должностей только за Наместником Его Императорского Величества, а в известных пределах также и за высшими начальниками губерний - генерал-губернаторами.

В конечном итоге в проекте Положения о губернском управлении, подготовленном комиссией, глава "О губернаторе" выглядела следующим образом (текст приводится с сокращениями):

...2. Управление губернией во всем на точном основании законов возлагается на губернатора, который является главным в губернии представителем Высшего Правительства.

3. Губернаторы определяются, перемещаются и увольняются Именными Высочайшими указами и вместе Высочайшими приказами.

4. Министр Внутренних дел представляет на высочайшее Благо-воззрение о лицах, признанных им достойными к занятию должности губернатора не иначе, как по одобрении означенного представления Советом Министров.

5. Губернаторы состоят в ведомстве Министерства Внутренних Дел.

...11. Губернатор, как главный в губернии представитель Высшего Правительства, наблюдает за точным исполнением законов и распоряжений Правительства, охраняет действием данной ему власти общественное спокойствие и безопасность и заботится о благосостоянии вверенной его управлению губернии.

...38. Губернатор получает указы, постановления и предписания от Его Императорского Величества и Правительствующего Сената и представляет рапорты и донесения Государю Императору и Правительствующему Сенату.

...43. Губернаторы подлежат ответственности по правилам, в соответствующих узаконения установленным [187].

Фактически это был последний до февраля 1917 г. плод государственной мысли в России в отношении статуса губернатора.

По отношению к подготовленному комиссией заключению мнения губернаторов разделились. Большинство губернаторов примкнули к предложениям Совета, и только немногие высказались против этих предложений. Однако, были и такие, которые предлагали идти еще дальше и поставить губернатора начальником всех местных ведомств, с тем, чтобы сама должность губернатора была вневедомственной. На этом основании последние предлагали, между прочим, чтобы не только циркуляры министерств проходили через губернаторов, но чтобы министерства по всем ведомственным делам обращались только к губернаторам, и, обратно, губернаторы сносились бы с министерствами по всем делам местного управления. В возражениях против предложенного расширения губернаторской компетенции указывалось, что губернатор не может быть "энциклопедистом", поэтому он не в силах быть специалистом во всех ведомственных делах, да и, будучи полностью загруженным своими делами, он не будет иметь времени для пользования своими новыми полномочиями [188].

В последующих проектах, проходивших через совещание Столыпина и Совет Министров, все эти предложения о расширении единоличной компетенции губернаторов все более смягчались, особенно в отношениях губернатора к местным ведомственным учреждениям. Столыпин же тогда стремился стянуть под свой контроль все внутреннее управление империей, превратив министерство внутренних дел в "сверхминистерство" и выделив в нем несколько главных управлений фактически на правах "малых" министерств [189]. На этом закончилась разработка реформы собственно губернских учреждений, суть которой сводилась, главным образом, к объединению и упорядочению административной власти... [190]

Но даже эти запоздалые политические преобразования не снимали все обостряющегося противоречия между государственной властью и реальными условиями российской политической и социальной жизни после первой русской революции. России в значительной степени не хватало того, чего хотел достичь П.А.Столыпин: правительство не имело авторитета в губерниях. Расширенное земское самоуправление не привлекало население к полезной общественной работе. Гражданская инициатива не была, как в 60-е гг. XIX в., характерной чертой времени. Новая структура частных земельных отношений, сложившаяся в результате земельной реформы Столыпина, не обеспечивала старому режиму новой социальной и политической опоры.

Усилия П.А.Столыпина на пути земельной реформы и реформирования местного управления встречали усиливающееся сопротивление Николая II и его окружения, серьезно опасавшихся "столыпинского бонапартизма" - дальнейшего усиления премьера на фоне все более теряющего авторитет и влияния императора. Накануне покушения на Столыпина император уже подготовил указ о его отставке. Как и при Александре II, реформа губернского управления так и не была завершена. Россия снова не использовала свой исторический шанс: на пути кардинальных реформ избежать революции.

В годы первой мировой войны милитаризация местного управления снова сильно возросла, а органы местного самоуправления практически сошли на нет. Теперь сама война перевела управление на режим постоянного чрезвычайного положения. Губернаторы Европейской части России, особенно прифронтовых губерний, выполняли и целый ряд военных функций, остальные в основном обеспечивали нужды фронта , да теплом и продовольствием население, особенно в голодные и холодные зимы. Польские, прибалтийские и часть белорусских губерний были оккупированы кайзеровской армией.

Зато на временно оккупированных русской армией территориях Австро-Венгрии или, как тогда говорилось, "занятых по праву войны", было создано военное генерал-губернаторство сначала в 1914-1915 гг. во главе с военным генерал-губернатором, генерал-лейтенантом графом В.А.Бобринским, а затем в 1916 г. членом Государственного Совета, сенатором, генерал-адъютантом, генералом-от-кавалерии Ф.Ф.Треповым [191]. Такое же военное генерал-губернаторство было создано и на "занятых по праву войны" территориях Турции. И хотя Российская империя уже стояла на краю пропасти, расширение ее пределов продолжалось...

1.5.3. Февральская революция 1917 г.: чем заменить институт губернаторства?

Февральская революция и пришедшее к власти в России Временное правительство, ликвидировав старый политический режим в лице царского самодержавия, в то же время сохранило значительную преемственность в плане государственного устройства и местного управления. Россия перестает быть монархией, а с сентября 1917 г. становится республикой, но остается единым унитарным государством. Далее мы предлагаем краткий экскурс в развитие местного управления в 1917 г., так как находим чрезвычайно важным, во-первых, увидеть логику развития местного управления в России после свержения самодержавия, а, во-вторых, понять, какие были альтернативные формы (модели) управления губерниями, взятые на вооружение Временным правительством и проигнорированные или отвергнутые в свое время царизмом.

4 марта 1917 г. Временное правительство выпустило постановление об отстранении от должности повсеместно губернаторов и вице-губернаторов. Их обязанности возлагались на председателей губернских земских управ, которые объявлялись "губернскими комиссарами Временного правительства". Соответственно, в уездах местное управление вверялось в руки председателей уездных земских управ.

Исследование процесса передачи губернаторами власти председателям губернских земских управ показало, что в подавляющей части губерний этот акт проходил цивилизованно, мирным путем. Нигде губернатор не оказал вооруженного сопротивления, не пытался защитить уже свергнутую монархию. Полагаем, что это объяснялось, прежде всего, письменным отречением Николая II и фактически мирным приходом к власти Временного правительства, поддержанного Государственной Думой и большинством политических сил страны.

Отставка, однако, проходила в разных формах и имела разные последствия для губернаторов. Имели место случаи кровавой расправы толпы над "ненавистными царскими сатрапами". Но это случалось гораздо реже, чем в 1905-1906 гг., так как в годы войны особых репрессий губернаторы против населения не предпринимали. Иногда губернаторов сажали под арест, который был недолгим. Но чаще всего губернаторов под конвоем доставляли в Петербург, в распоряжение Временного правительства. И здесь они получали увольнительную без каких-либо репрессий или поражения в правах и уезжали на все четыре стороны: кто за границу, кто в свое имение...

Уже в марте 1917 г. при министерстве внутренних дел было создано Особое совещание для разработки новой схемы управления губерниями. 15 апреля председатель Временного правительства, министр внутренних дел Г.Е.Львов направил губернским комиссарам телеграмму, в которой общее руководство управлением губернией поручалось губернскому комиссару с возложением на него прав и обязанностей губернатора, "поскольку они не отменены произошедшими в государственном строе изменениями". В том же распоряжении предписывалось восстановить некоторые губернские органы в прежнем виде [192].

Расширение полномочий земских и городских органов самоуправления стало характерной особенностью этого периода. В ряде регионов земства обладали политической властью, принимая активное участие в формировании органов власти. В 1917 г. земства были созданы в районах, где их раньше не было: в Астраханской и Архангельской губерниях, в Сибири, Средней Азии...

9 июня 1917 г. Временное правительство приняло постановление «Об изменении действующего положения о губернских и уездных земских учреждениях впредь до издания нового о них положения». [193] В этом положении впервые новая власть попыталась определить основные параметры управления на местах. В ст. 1 Положения было записано, что "губернские и уездные земские учреждения ведают в губерниях и уездах делами местного управления и хозяйства, а равно и другими делами, особыми законами на них возложенными». Таким образом, впервые законодательно было закреплено, что вся власть на местах передается земским учреждениям. Далее в Постановлении были определены предметы ведения земских учреждений. При этом было записано, что часть этих предметов ведения земские учреждения осуществляют самостоятельно (ст. 108), другие - по согласованию с министерством внутренних дел и рядом других министров (ст. 82-83), третьи - по согласованию с губернским комиссаром.

В случае возникновения коллизий с МВД и другими министерствами земские учреждения могут "принести жалобу правительствующему сенату» (ст.85).

Затем определялся характер взаимоотношений земских учреждений и губернского комиссара. По постановлениям, принятым по своей компетенции и опротестованным губернским комиссаром, земские собрания обязаны были преодолеть вето 2/3 голосами членов собрания (ст. 111). Губернский комиссар имел право принести протест на земское постановление в окружной суд ввиду его несоответствия закону (ст.86).

При наличии чрезвычайных обстоятельств (народных бедствий, войны) опротестованное постановление могло быть приведено в исполнение немедленно под ответственность земской управы, о чем уведомлялись как губернский комиссар, так и окружной суд (ст.86).

Земским собраниям было разрешено: 1) заключать между собой договора товарищества, 2) образовывать союзы, 3) устраивать съезды.

Надзор за законностью действий земских учреждений возлагался на губернского комиссара (ст.5).

Таким образом, мы видим, что в своем первом официальном документе, посвященном местному управлению, Временное правительство отдало приоритет на местах представительным органам власти -земским учреждениям, а не губернским комиссарам.

Функции же губернского комиссара в основном ограничивались надзором за законностью.

Однако, так продолжалось недолго. Нараставший хаос и анархия в стране заставили Временное правительство уже через пять месяцев ужесточить свою позицию, сделав ставку в местном управлении на усиление единоначалия в лице губернского комиссара. 19 сентября 1917 г. Временное правительство приняло «Положение о губернских и уездных комиссарах». Основные его позиции сводились к следующему:

Во-первых, впредь до преобразования подлежащих органов местного управления губернские комиссары или их помощники председательствуют во всех присутствиях, комиссиях, комитетах и прочих губернских учреждениях, где председательствование было возложено законом на губернаторов и вице-губернаторов (ст.8)... Таким образом, восстанавливалось функционирование большинства губернских органов управления, и управление ими поручалось губернскому комиссару.

Во-вторых, впредь до образования в отдельных губерниях и областях органов местного губернского, уездного и городского самоуправления на основании Постановления Временного правительства губернским комиссарам предоставляется право издавать для всей губернии или части ее обязательные постановления по предметам обеспечения общественного благочиния, порядка и безопасности, причем, такие постановления не должны противоречить законам и распоряжениям высшей власти (ст. 9).

Данное Положение означало значительное расширение полномочий губернского комиссара. В отличие от предыдущего документа ему предоставлялось получил право издавать обязательные постановления для тех губерний, где не было земских учреждений, утвержденных Временным правительством. А таковых в условиях нарастания местного автономизма и сепаратизма становилось все больше.

И, в-третьих, теперь губернские комиссары действуют в единении не с земскими учреждениями, а "с губернскими комитетами общественных организаций" (ст.9) - это совещательные органы из представителей политических партий и общественных организаций, лояльных Временному правительству.

Причем, они назначаются уже не Временным правительством, а МВД (по сношению с соответствующим комитетом объединенных общественных организаций) и "несут ответственность за законность и правильность всех распоряжений в области вверенного им управления. Всякое распоряжение имеет силу закона лишь за подписью комиссара или его заместителя" (ст.9).

Таким образом, из Положения мы видим, что в условиях усиления политической поляризации и углубления кризиса демократические институты власти уступают место авторитарным. Одновременно с Постановлением Временного правительства было принято и "Временное положение о губернских (областных) и уездных комиссарах", подписанное министром внутренних дел А.М.Никитиным. В этом документе подробно регламентируется деятельность губернских комиссаров. [194]

Во Временном положении было подтверждено, что "губернский комиссар есть представитель Временного правительства в губернии, осуществляющий надзор за точным и повсеместным в губернии соблюдением законов, постановлений и распоряжений Правительства местными органами управления и самоуправления".

Далее указываются права и обязанности губернского комиссара. В основном, это надзор за состоянием и деятельностью всех губернских и уездных правительственных установлений гражданского ведомства, за исключением судебных мест, учреждений государственного контроля, государственного банка, высших учебных заведений; в прочих учебных заведениях надзору губернского комиссара не подлежит учебно-воспитательная часть (ст.5).

Что касается взаимоотношений губернского комиссара с учреждениями на местах министерств, то они определены следующим образом: "По сообщаемым губернскому комиссару к исполнению общим распоряжениям Временного правительства или отдельных министров начальники местных правительственных установлений гражданского ведомства получают от губернского комиссара указания и уведомляют его обо всех принятых к исполнению указанных в распоряжении мерах.» (ст.7). «Все правительственные установления в губернии сообщают губернскому комиссару для сведения о назначениях, перемещениях и увольнениях должностных лиц гражданского ведомства» (ст.8). Таким образом, мы видим явное усиление власти губернских комиссаров в губерниях по отношению ко всем учреждениям, в том числе и ведомственным. Далее перечисляются меры, которые может предпринять губернский комиссар в случае упущений, нарушения закона, превышения или бездействия власти. Высшей из них является обращение к «прокурорскому надзору на предмет возбуждения уголовного преследования» (ст.9). Эта мера вполне демократическая, соответствует принципу разделения властей.

Специально оговорен также механизм обжалования действий губернских комиссаров и их помощников. "Жалобы на действия губернских комиссаров и их помощников, подлежащие разрешению в порядке административного суда, - согласно Временному положению, - приносятся в первый департамент Правительствующего Сената (ст.21). Порядок же уголовной и гражданской ответственности губернских комиссаров за действия по должности определяются правилами, установленными для должностных лиц IV класса" (ст.22).

Здесь мы видим, что Временное правительство сохранило некоторую элитарность губернских комиссаров, которая была присуща и институту губернатора: они не могли быть подвергнуты преследованию по уголовным и гражданским делам как остальные граждане, а административные правонарушения рассматривались только высшей судебной инстанцией страны - Сенатом.

Во Временном положении также зафиксировано, что "уездный комиссар назначается на должность и увольняется Министром внутренних дел по представлению губернского комиссара (также как помощник губернского комиссара) (ст.24). Уездный комиссар, действуя в качестве ближайшего помощника губернского комиссара в уезде, осуществляет надзор за точным и повседневным соблюдением законов, постановлений и распоряжений правительства местными органами управления и подлежащими органами самоуправления (ст.23).

Любопытно, что МВД ввело образовательный ценз для занятия должности губернского комиссара. В ст.б Временного положения было записано, что «на должность губернских комиссаров назначаются лица, получившие высшее, по преимуществу юридическое, образование» (подчеркнуто нами-Л.Л.). Таких требований к губернаторам нет даже в наше время. Таким образом, в 1917 г. Временное правительство, теряя управляемость страной, пыталось вернуться к жесткой вертикали исполнительной власти на местах, подчиненной центральному правительству. В условиях углубляющегося кризиса и развала страны оно шло по пути усиления власти губернского комиссара, во многом используя дореволюционный опыт института губернатора в чрезвычайных условиях. Ему не удалось создать полноценную демократическую модель местного управления и самоуправления, хотя целый ряд демократических принципов и институтов оно попыталось использовать за короткое время своего существования.

К институту генерал-губернатора Временное правительство не обращалось. В условиях нарастающей волны национального и территориального сепаратизма предпринимались шаги к воссозданию старых и созданию новых автономий. В то же время на окраинах начинали вызревать новые виды администратвно-территориального устройства. В период между двумя революциями преобладающей в столице стала идея национально-культурной автономии инородцев в составе единого буржуазного государства. Немало было сторонников и федерализации России с предоставлением широкой автономии основным народам, ее населяющим. Имелись и сторонники полного отделения окраин от метрополии, но это движение не получило сколько-нибудь серьезного развития в центре империи. Временное правительство пыталось максимально направить все центробежные силы в русло расширения прав органов местного самоуправления [195], однако, с течением времени это все меньше удавалось.

В некоторых регионах Временное правительство вынуждено было пойти на создание региональных административных автономий. В частности, в Средней Азии, Закавказье, на Украине формируются специальные комитеты, а при них - совещательные органы из общественных представителей, избранных от коренного и пришлого населения. Комитеты, находясь под контролем центрального правительства, получили права бывших генерал-губернаторов. Новая форма власти выступала в качестве региональной автономии, а не как институт местного самоуправления, так как ее высшие органы не избирались, а назначались Временным правительством. Комитеты действовали вместе с особыми совещательными комиссиями, состоявшими из представителей политических и национальных партий окраин. К примеру, Туркестанский комитет состоял из 9 депутатов всех созывов Государственной думы [196]. Низовые звенья этого комитета были превращены в исполкомы местных общественных представителей, введенных Временным правительством в марте 1917 г. по всей России.

Однако, к лету 1917 г. центробежные тенденции начинали усиливаться. В это время был создан особый Закавказский комитет, при котором образовались специальные комиссии по управлению всеми сферами деятельности региона. На Украине сформированная приверженцами национальной автономии Центральная Рада требовала уже государственной автономии в составе России и учреждения при Временном правительстве поста министра по украинским делам. В Финляндии, несмотря на то, что Временное правительство восстановило автономию княжества, в июле 1917 г. собирался Сенат, который фактически выступил за выход Финляндии из состава России. Временное правительство не признало решения Сената [197].

К осени 1917 г. процесс суверенизации стал неуправляемым, охватив всю территорию России; от Дальнего Востока до ее западных границ. В это время появились областные автономии на Северном Кавказе, в Якутии и Казахстане. На Алтае была создана Алтайская горная дума, в Бурятии учреждено местное законодательное собрание [198]. Центробежные тенденции, охватившие все национальные окраины и некоторые районы Центральной России, поставили страну на грань распада.

В октябре 1917 г. с приходом к власти большевиков прежние институты губернского и земского управления были упразднены, вся полнота власти перешла в руки Советов. В годы гражданской войны на территории, контролируемой противниками большевиков, предпринимались неоднократные попытки возродить губернаторов и губернаторскую власть, которые ассоциировались с возвращением к старым порядкам. Таким образом, губернаторская система управления, просуществовавшая в России более двух веков, ушла в историю. Сами же губернии просуществовали до 1927-1929 гг., после чего были заменены краями, областями и другими административно-территориальными образованиями советского времени. В конце XX века губернаторы появились снова, но это уже отдельная тема.

<< | >>
Источник: Л.М. ЛЫСЕНКО. ГУБЕРНАТОРЫ И ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (XVIII - НАЧАЛО XX ВЕКА). Издание 2-е, исправленное и дополненное. Москва –2001. 2001

Еще по теме §5. Институт губернаторства в период кризиса и краха Российской империи.:

  1. ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКИЙ СЛОВАРЬ
  2. §5. Институт губернаторства в период кризиса и краха Российской империи.
  3. СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ К ПРИЛОЖЕНИЮ
  4. ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКИЙ СЛОВАРЬ
  5. 1. Общая характеристика государственного строя России
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -