§6. Положение института губернаторства в иерархии Российского государства.

Рассмотрение при помощи исторического подхода возникновения, эволюции и ликвидации института губернаторства в Российской империи позволяет перейти к системному анализу основных атрибутов этого института, его положения в государстве и обществе.

За это время число губерний в Российском государстве увеличилось с восьми в 1708 г. до 78 в 1917 г. За двести лет, по нашим данным, свыше двух тысяч человек были губернаторами в российских губерниях. Как уже отмечалось выше, этот институт был заимствован Петром I у Швеции и постепенно приспособлен к потребностям нашей страны и менталитету русского народа. Попытка Екатерины II в ходе губернской реформы вернуться к исконно русскому названию начальника области "наместник" не увенчалось успехом. Население и элита уже привыкли к названиям "губернатор" и "генерал-губернатор", и именно они окончательно вошли в политический и повседневный оборот до конца существования самодержавия.

Понятие «губернатор» в толковом словаре В.И.Даля 1863 г. определяется как «начальник губернии». [199] Более полно это понятие можно трактовать как начальник, хозяин, управитель, администратор, представитель центральной власти в губернии - основной административно-территориальной единице Российской империи. Место губернатора в административно-политической системе империи определялось законодательством государства, а его роль - теми или иными конкретными функциями, которые он выполнял в обществе и государстве.

1.6.1. Правовое положение губернатора в иерархии власти. При Петре I почти не было принято законодательных актов, определяющих место и роль губернатора в системе власти. Известно только, что в 1713 г.

Конкретная практика показывала, что в условиях жесткой авторитарной централизованной системы губернаторы становились на местах такими же единовластными управителями, как самодержец всероссийский. И еще в 1719 г., принимая инструкцию для воевод, Петр распространил ее действие и на губернаторов. Роль губернаторов в основном была подчинена сверхзадаче расширения границ Российской империи, поэтому они либо напрямую выполняли военную функцию по расширению российских территорий, либо обеспечивали в "тыловых" губерниях (рекрутами, рабочей силой и сбором податей) выполнение этой функции кем-либо другим.

При Екатерине II ситуация изменилась. Уже в Наставлении губернаторам 1764 г., выпущенном в самом начале ее правления, подробно оговаривался статус губернатора. "Губернатор" в первой же статье представлялся как первое должностное лицо в губернии, "поверенная от нас особа и как глава и как хозяин". Он состоял под непосредственным ведением Государыни и Сената и только от них принимал указы. При этом Сенат получал право проводить расследование действий губернаторов и докладывать о них императрице. Екатерина II изъяла из ведения губернатора войско и возложила на него управление вверенной ему местностью. При этом губернатору передавались и некоторые функции прямого управления. [201] Таким образом, императрица узаконила патерналистскую систему власти в России сверху донизу.

В "Учреждениях о губерниях" 1775 г. Екатерина II поставила во главе губернии или наместничества Государева наместника или генерал-губернатора. Последний назначается непосредственно по высочайшему повелению. Компетенция наместника в новом законе очерчивалась кратко: обязанность надзора за исполнением законов, и главным образом, за исполнением местными учреждениями и должностными лицами возложенных на них обязанностей, на наместника возлагалась обязанность командования местными гарнизонами и войсками.

В период проведения Екатериной местной реформы главная роль наместника - ввести новое губернское устройство, новые губернские учреждения, новый стиль управления и даже более того, образа жизни эпохи просвещенного абсолютизма. Недаром в "Учреждении" на наместников возлагались функции, о которых ранее даже невозможно было предположить. Это благоустройство в наместничестве, поспешествование в исполнении законов и способ к удовольствию каждого (!) законным образом. Или «пресечение роскоши и расточительства, обуздание жестокости». В то же время военная функция у наместников сохраняется, особенно на окраинах империи. При Павле I с ликвидацией наместничеств губернатор стал главной и единственной фигурой высшего управления губернией. Произошло также разделение губернаторов на гражданских и военных. Военная функция осталась только у военных губернаторов, назначаемых на окраины и в столицы.

Создание системы министерств в 1802 г. привело к фрагментации губернской администрации, перераспределению части предметов ведения губернатора (финансы, управление казенной собственностью, народное просвещение и др.) в пользу центральных ведомств, сокращению его властных функций. Роль губернатора в губернии в основном свелась к трем функциям: управление хозяйственной жизнью губернии, поддержание порядка и надзор за законностью.

При Николае I в 1837 г. был принят Общий наказ гражданским губернаторам, где содержалось определение функций, полномочий и прерогатив губернаторов, сформированное на основе всех ранее принятых законодательных актов на эту тему, то есть этот документ явился своеобразным административным кодексом для губернатора [203].

«Губернаторы, как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею волею Государя Императора губерний, - говорится в Наказе, - суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховых прав Самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства...» (ст.270).

"Губернатору, как представителю высшей правительственной в губернии власти (ст.270), Наказ предписывал сосредоточиться на «местном надзоре за всеми находящимися в губернии гражданскими ведомствами, административными учреждениями и должностными лицами...» (ст.271);

Далее подчеркивалось, что «пределы власти и круг действия губернаторов определяется самим свойством их обязанностей. Будучи только исполнителями и, так сказать, оберегателями законов, они не вправе ни делать новых постановлений, ни отступать от существующих... Они., способствуют утверждению и возвышению народного в губернии благосостояния, но необыкновенных для сего мерах представляют на разрешение высшего начальства...» (ст.274).

Таким образом, в условиях сверхцентрализации управления, губернаторы становились простыми исполнителями воли верхов, винтиками в гигантской бюрократической машине. Это власть без силы, без средств осуществления своих полномочий. При Александре II губернатору предназначалась роль проводника крестьянской, земской, судебной, городовой и других реформ на местах. То есть, снова в его деятельности должно было усилиться творческое начало.

Осуществление судебной реформы упраздняло судебную деятельность губернаторов. С появлением земств и городского самоуправления сузились административные функции губернатора, произошло перераспределение предметов ведения: органы самоуправления брали на себя основной массив вопросов, связанных с непосредственной жизнью населения. Земства (здесь мы соглашаемся с мнением Роббинса) сделали должность губернатора политической [204]. То есть, губернатор должен был освободиться от судебной, административной функций и сосредоточиться на надзоре за соблюдением законности в деятельности всех учреждений в губернии, а фактически - на координации их деятельности и на выполнении "охранительной" функции. После Александра II на первое место в деятельности губернатора выдвинулась эта охранительная функция - сохранение во что бы то ни стало самодержавия и империи.

1.6.2. Статус губернатора.

Губернаторской должности в литературе не посчастливилось. Но, как считает И.М.Страховский, "отдаленное воспоминание о ней, как о действительно государственной власти в местности, - власти к которой можно обратиться по всякому делу, как к олицетворенному в ней правительству, пережило последующее падение этой должности» [205]. Страховский в данном случае имеет в виду власть губернатора времен Екатерины II. С ним солидарен и А.Лохвицкий, который полагал, что ввиду государственного характера власть губернатора осталась "самой популярной в народе из всех губернских властей» [206]. Действительно, статус губернатора в разные времена зависел от разных обстоятельств, как объективных, так и субъективных.

Во-первых, он зависел от авторитетности и популярности у населения самого политического режима, частью которого был губернатор. Нам представляется, что Страховский был прав, и самый высокий уровень популярности у населения имела власть эпохи просвещенного абсолютизма Екатерины II. А самый низкий эпохи Николая II.

Во-вторых, о статусе губернатора можно судить по тому, кем он назначался и кому непосредственно подчинялся. Исходя из этого критерия, самый высокий статус был у первых петровских губернаторов, которых было всего восемь, и которые были ближайшими сподвижниками Петра I во всех его начинаниях. За время правления Петра I было назначено 20 губернаторов. И хотя их назначение проходило через Сенат (после его появления), но именно личное доверие монарха обеспечивало им почти безграничную власть и огромные возможности.

Близкими к "птенцам гнезда Петрова" были также Государевы Наместники - "екатерининские орлы", блестящие администраторы, знаменитые военачальники, просвещенные люди, единомышленники императрицы. Их было больше - за долгое свое царствование она назначила генерал-губернатором или государевым наместником около 50 человек). Однако, непосредственно вводили екатерининские реформы лишь полтора десятка ее доверенных лиц.

В XIX в. с введением министерской системы и быстрым ростом числа губерний и губернаторов ситуация меняется. Хотя губернаторов по-прежнему назначал император, но делалось это уже по представлению министерства внутренних дел, креатурой которого становились губернаторы.

Это привело к существенному снижению статуса губернаторов -теперь они уже не непосредственные представители императора на местах, а агенты одного из (пусть даже самого могущественного) министерств. И хотя вначале им юридически сохранялась возможность раз в год предстать перед императором с докладом, в последующем аудиенция сменилась докладом министру МВД. А в начале XX в. губернаторы и вовсе уже официально были переподчинены правительству.

В-третьих, статус губернатора зависел от того, какая система управления существовала в империи в данный период: двухзвенная или трехзвенная.

Если при двухзвенной системе у губернатора еще сохранялись какие-то шансы прямого выхода на высшие органы власти империи и самого императора, то при трехзвенной системе он мог по закону общаться с центром только через генерал-губернатора. И именно последний в XIX в. занимает место прежнего губернатора в политической иерархии, становясь лицом, пользующимся личным доверием императора.

В-четвертых, статус губернатора зависел еще и от того, в какие высшие государственные органы империи он входил. Екатерина II включила наместников в состав Сената. В XIX в. опять-таки только генерал-губернаторы и наместники (и то не все) входили в состав Государственного совета, Комитета министров и Совета министров. Губернаторы же в лучшем случае включались в состав центральных комитетов по делам регионов и различных временных комиссий в Петербурге, очень редко - в Сенат и Государственный совет.

В-пятых, статус губернаторов зависел от того, в какую губернию его посылают служить. Иерархия престижности мест службы была примерно следующая ( здесь мы берем общую шкалу и для губернаторов и для генерал-губернаторов):

-на первом месте стояла Москва, «хозяин» этой губернии был особо приближен к императору; Москва - бывшая столица, здесь короновались все императоры; Москва всегда таила в себе возможность заговора; как ни странно, мы не можем поставить рядом с ней Санкт-Петербург, там было так много высокопоставленных особ, что вряд ли нашелся бы один, кому стали бы подчиняться другие, вот разве что Меншиков...

- за Москвой шли Польское и Кавказское наместничества, куда попадали служить самые титулованные и влиятельные вельможи, включая Великих князей - родственников императора;

- далее в иерархии стояли генерал-губернаторства, причем западные были намного престижнее, чем восточные;

- потом шли южные губернии, -за ними - центральные, -далее - западные губернии;

- и в конце, порой что-то вроде "ссылки"- восточные губернии. И, в-шестых, статус конкретного губернатора зависел от целого ряда субъективных факторов, или другими словами, его личных возможностей и особенностей. Это титул, чин, военное или придворное звание, награды и взыскания, образование, профессиональный опыт, национальность, вероисповедание и, наконец, связи в высшем свете, без которых, как писал в своих воспоминаниях пензенский губернатор И.Кошко, хорошему человеку стать губернатором почти невозможно.

1.6.3. Разграничение предметов ведения и полномочий.

Центральной проблемой любой системы управления является проблема разграничения предметов ведения и полномочий. Рассмотрим, как эта проблема разрешалась в царской России применительно к институту губернатора. Разграничение предметов ведения и полномочий может происходить как по горизонтали - между различными ветвями власти ( законодательной, исполнительной и судебной), так и по вертикали - между различными территориальными уровнями каждой из этих ветвей (центр - генерал-губернаторство-губерния - уезд - волость)

За двести лет рассматриваемого исторического периода ведущими были две тенденции:

- постепенное и неуклонное разделение законодательной, исполнительной и судебной власти; нахождение на каждом новом этапе баланса этих властей; ;

- все более четкое разделение полномочий между уровнями управления с переходом к принципу субсидиарность, то есть регулированию отношений между различными уровнями власти не при помощи властной "вертикали", а только при помощи закона. Россия также развивалась за эти два столетия в этом направлении, но существенно медленней, чем другие европейские страны.

1) Разделение властей на губернском уровне. В Российской империи монарх, самодержец был сосредоточением высшей законодательной, исполнительной и судебной власти в государстве.

С ликвидацией сословно-представительной монархии и Боярской думы в России вплоть до созыва в 1906 г. I Государственной Думы представительная власть как самостоятельная отдельная ветвь власти, формируемая путем выборной системы и в масштабах государства, и на уровне отдельных губерний, отсутствовала вовсе. Сформированный Александром I в начале XIX в. Государственный Совет, состав которого определял сам монарх, выполнял функцию подготовки законов, но не их принятия.

Разделение исполнительной и судебной власти в России начало происходить в XVIII в. с учреждением в 1711 г. Петром I правительствующего Сената, который, кроме судебной функции, выполнял еще ряд других функций. В 1713 г. Петр учредил в губернии должность ланд-рихтера, компетенция которого главным образом обнимала судебную деятельность. Ландрихтер назначался Сенатом по представлению губернатора. Он состоял в распоряжении губернатора, мог принимать участие в общем губернском управлении, даже подменять губернатора, но был изъят из его юрисдикции и подлежал суду Сената [207]. Эта была первая попытка разделения исполнительной и судебной власти на местах.

При Екатерине II этот процесс пошел дальше. В Учреждениях о губерниях было записано, что наместник "отнюдь не мешается" в судопроизводство, "ибо он есть яко хозяин своей губернии, а не судья". С другой стороны, все судебные места подчинялись наместнику в порядке надзора, и исполнение судебных приговоров, связанных с лишением жизни и чести, требовало его обязательного согласия. Кроме того, наместник мог наложить "veto" на любое решение суда и перенести его слушание в Сенат или донести Государю.

Окончательно губернатор лишился судебных функций после проведения судебной реформы Александром II в 1864 г. Однако, и в дальнейшем в условиях особого или чрезвычайного положения губернатор или генерал-губернатор мог прибегать к внесудебным мерам воздействия на своих верноподданных. Тем более было бы неверным говорить о полной независимости судебной власти от губернаторов на местах. Вместе с тем, В.Засулич, совершившую покушение на жизнь петербургского градоначальника Ф.Ф.Трепова, оправдал суд присяжных. Так что независимость судебной власти в России, пусть и не в полном виде, уже была.

2) Разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями исполнительной власти. Применительно к нашей теме мы хотели рассмотреть процесс разграничения полномочий между органами губернской власти:

а) с одной стороны, с вышестоящими органами исполнительной власти:

- с центральными органами исполнительной власти;

- с генерал-губернаторами (наместниками);

б) с другой стороны, с нижестоящими уровнями государственной власти:

- на уровне уезда;

- земского и городского самоуправления.

Сначала посмотрим, как происходило разграничение полномочий с центральными органами власти.

До XIX в. с центральными органами ситуация была достаточно простая: Сенат ведал всеми отраслями управления, поэтому разграничение полномочий между губернаторами и Сенатом осуществлялось сверху указами императора.

Приказы, а затем и коллегии своих органов управления на местах не имели.

В XIX в. с переходом в центре на министерскую систему управления у губернаторов появился новый мощный конкурент. Если до этого в России преобладал территориальный принцип управления, то с XIX в. ведущим становится отраслевой принцип.

Каждое министерство создало свою "вертикаль". Одни министерства открыли отделения (филиалы) во всех губерниях или переподчинили себе профильные губернские структуры (минфин - казенные палаты), другие стали создавать округа (министерство народного просвещения создало 6 округов, через которые управляло системой образования).

Министерства принимали уставы и другие нормативные акты, в которых по своему усмотрению проводили передел предметов ведения между их ведомством и губернскими властями.

В результате такого «передела» у губернаторов осталось только губернское правление, которое к середине XIX в. под прессом гигантски увеличившегося бумажного потока превратилось в исполнительную канцелярию при губернаторе. Разрозненная министерская система, не объединенная в России в Совет министров, вела к фрагментации, разобщенности губернской администрации, потере губернатором возможности полностью влиять на всю ситуацию во вверенной ему губернии.

То есть губернатор терял не только часть своих сфер деятельности, причем решающих, таких как финансы, управление казенным имуществом, но и лишался реальных властных полномочий оставаться "хозяином губернии".

При Николае I бюрократическая централизация достигла апогея, и хотя, как казалось императору, государственная машина работала как часовой механизм, но этот механизм оказался крайне неэффективным, работая все больше на самого себя. Говоря о причинах "нестыковки" территориального и отраслевого принципов управления в России в XIX в., нужно указать на следующие моменты:

Во-первых, в условиях самодержавного режима вся система власти сверху донизу неизбежно тяготеет к патерналистскому, авторитарному характеру, поэтому любые попытки нарушить это единовластие ведут к сбоям, рассогласованиям в работе системы, вызывают неизбежное стремление вернуть былое "равновесие".

Во-вторых, нежелание губернаторов расставаться со всей полнотой власти в губернии и делить ее с достаточно независимыми от него ведомствами.

В-третьих, нежелание центральных ведомств полноценно учитывать интересы регионов в своей бюрократической деятельности, координировать свои усилия с усилиями других министерств на уровне губернии.

В XIX в. предпринималось несколько радикальных попыток согласовать деятельность ведомств и губернаторов. Самой известной была попытка снова (как при Екатерине II) ввести по всей стране генерал-губернаторства (то есть дополнительную промежуточную инстанцию между центром и губернаторами), придав им статус чуть ли не региональных министерств, которые объединят под своим руководством всех чиновников на местах. Эти попытки предпринимались при Александре I и при Александре II.

Комиссией Н.А.Милютина в начале 60-х гг. XIX в. предлагалось также создать в губерниях нечто вроде губернских правительств под руководством губернаторов с участием всех чиновников от министерств, которые находились бы в "двойном подчинении". Решения на таком правительстве принимались бы большинством голосов, и были бы обязательны как для министерств, так и для губернаторов.

Однако, результатов не было, все свелось к созданию ряда разного рода многочисленных комиссий, комитетов и присутствий в каждой губернии, которые обсуждали и согласовывали все и вся, ничего, по сути, не решая (в XIX в. до 20-ти такого рода комиссий и комитетов работали в губернии одновременно).

Теперь рассмотрим разграничение полномочий с генерал-губернаторами.

Более конкретно речь об отличии институтов губернаторов и генерал-губернаторов пойдет ниже. Здесь же мы укажем на главные, концептуальные моменты.

Пятьдесят лет (с 1775 до 1826 тг.) Россия колебалась между двух-и трехзвенной системой управления- с участием института генерал-губернаторов и без него. И только при Николае I были взяты на вооружение обе модели: двухзвенная, "губернаторская" как основная и трехзвенная, "генерал-губернаторская" как действующая только на окраинах империи, а с конца XIX в. и в социально взрывоопасных регионах страны. Вплоть до 1917 г. проблема разграничения предметов ведения и полномочий между генерал-губернаторами и губернаторами стояла очень остро и так и осталась неразрешенной. Официально считалось (хотя это и не было четко закреплено законодательно), что генерал-губернатор осуществляет надзор за законностью в деятельности всех учреждений и чиновников, включая губернаторов, действующих на территории его генерал-губернаторства; губернатор же осуществляет конкретное управление в своей губернии. Однако, на практике такая схема разграничения функций и полномочий не срабатывала.

Для сравнения: на Западе, где была позаимствована эта схема, существовала независимая система местного самоуправления, и там префект (аналогичный по функциям нашему губернатору) назначался из центра, а глава местного самоуправления избирался от населения. Первый отстаивал на местах интересы центральной власти, всей страны, второй- интересы избравшего его населения. Первый, префект, осуществлял надзор за выполнением закона всеми местными учреждениями и координировал деятельность филиалов центральных министерств и ведомств. Второй, глава местного самоуправления, управлял всеми сферами жизни данной территории в соответствии с определенными законом предметами ведения и полномочиями. Контроль за осуществлением законности на данной территории осуществляли суд и прокуратура.

В России же и генерал-губернатор, и губернатор назначались из центра и были представителями интересов центра, никак не связанными с местным населением. Даже назначались новые губернаторы и генерал-губернаторы, как правило, из другого региона. Поэтому было нелогично, что один представитель центра контролировал другого же представителя центра при наличии независимых (с 1864 г.) суда и прокуратуры.

Кроме того, на практике, в связи с уже отмеченной выше патерналистской природой самодержавной власти, нигде генерал-губернатор не ограничивал свою деятельность надзором за законностью. Он неизбежно занимался непосредственным управлением, дублируя функции губернатора и превращая последнего в полностью зависимый от него институт.

Именно поэтому институт генерал-губернатора прижился только в столицах и на окраинах империи (ранее независимых государствах или территориях), где в силу экстраординарных условий и сверхзадачи как можно скорее инкорпорировать эти окраины в состав империи центральная власть, игнорируя разделение властей и полномочий, отдавала генерал-губернатору всю полноту власти, делая его фактически вице-царем на данной территории. За исключением Польши и Финляндии, где существовала политическая автономия, на остальных окраинах существовали жесткие авторитарные режимы единовластия.

Разграничение полномочий с органами местного самоуправления. Практикой государственного управления многих стран доказано, что для создания эффективной системы управления в государстве недостаточно передать часть власти (предметов ведейия и полномочий) от центрального правительства назначаемым из центра префектам или губернаторам. Этот процесс называется деконцентрацией. Если преобразования в государстве (реформы) ограничиваются только этим процессом (деконцентрацией), то вместо или рядом с деспотией в центре мы получаем множество маленьких "деспотий" на местах. Поэтому для создания подлинно эффективного и к тому же демократического управления необходима еще и децентрализация власти, которая подразумевает развитие полноценного, независимого местного самоуправления. Именно только при наличии местного самоуправления, которое непосредственно связано с населением и независимо ни от центральной, ни от местной губернской власти (их связывает только закон, а не прямое подчинение), возможно создать сбалансированную эффективную систему местного управления.

В России в результате проведения земской реформы 1864 г. сложились уникальные условия для создания эффективной системы местного управления. Земства, будучи избираемыми местным населением, взяли на себя решение массы мелких, повседневных проблем жителей городов и сельской местности. Таким образом, губернатор лишился части своих предметов ведения и полномочий, которые действительно могли лучше него выполнять органы местного самоуправления [208]. Тем самым земства разгрузили губернатора для решения более общих задач и реализации более крупных проектов на уровне губернии, сделав его фигурой политической.

Однако, большинство губернаторов не поддержали земскую реформу и были еще более ревностно настроены против передачи их полномочий земствам, чем даже ранее выступали против передачи полномочий центральным министерствам. [209]

Причина проста: патерналистская система власти не терпит независимой и самостоятельной части власти. Это величайшая угроза для нее, ибо избираемая власть ближе к населению, опирается на население и поэтому более жизненна и эффективна. [210] Поэтому Александр II, проведя земскую реформу, но, не проведя губернскую реформу, фактически оставил в неприкосновенности ту силу, которая вскоре "съела" земства. Тем более, что в силу независимой природы земств (хотя в России они были полунезависимыми) именно вокруг них стали объединяться наиболее свободолюбивые, и потому оппозиционные, силы российского общества. Именно в земствах они видели росток новой представительной власти, зародыш будущего парламентаризма в России, "ограничителя" самодержавия.

Силы были неравными, и как мы писали выше, через двадцать лет после своего создания, при Александре III, земства были превращены в придаток губернаторской власти. Подчеркнем, что после Февральской революции Временное правительство именно представителями земств заменило бывших губернаторов.

1.6.4. Единообразие управления и гибкость института губернаторства.

Формулой сохранения и укрепления империи было: единство империи есть единство императорской власти и правящей династии, единство законодательства и единство управления. В XVIII в. такого единообразия еще не было, и наряду с институтом губернатора в качестве главных конкурировали институты воеводы, а затем наместника. В XIX в., фактически со времен Павла I, институт губернатора стал основным в империи. При Николае I этот статус основного, базового института закрепился за институтом губернатора законодательно, а институт генерал-губернатора определился как особенный, действующий только на территории окраин. В 50-е г. XIX в. произошло преобразование ряда генерал-губернаторств в "простые" губернии. В то же время на отвоеванных территориях были образованы новые генерал-губернаторства и наместничества. И также имело место создание временных генерал-губернаторств в регионах с сильным революционным движением.

Вместе с тем, в целом при единообразии всей системы местного управления, существовало достаточно много различных модификаций, обусловленных особенностями управления тем или иным регионом в конкретные периоды времени. В ходе настоящего исследования выявлено свыше 60 модификаций названий должностей администратора (начальника) местного управления за 200 лет существования института губернаторства ( подсчитано на основе Приложения №1). Основные должности были следующие: губернатор; генерал-губернатор; военный губернатор; военный генерал-губернатор; гражданский губернатор; правитель наместничества; градоначальник; государев наместник; начальник области; наместник; губернатор-наказной атаман; главнокомандующий; войсковой наказной атаман с правами губернатора; временный военный губернатор; временный военный генерал-губернатор, военный губернатор, управляющий гражданской частью.

Самой распространенной, бесспорно, была должность губернатора, составлявшая почти две трети от всех должностей руководителей местного управления. Если сюда также приплюсовать гражданских губернаторов, начальников области ( те же губернаторы, но в областях, а не в губерниях), а также правителей наместничеств, которые были фактически губернаторами при Екатерине II, то получается, что губернаторов было более 60% от общего числа должностных лиц на местах, то есть почти три четвертых.

Распространенной должностью в Российской империи была должность генерал-губернатора. К ней также близко примыкали должности военных генерал-губернаторов, наместников, временных генерал-губернаторов и Государевых Наместников. Все вместе они составляли около 1/5 от всех высших должностных лиц на местах.

Особняком стояла должность градоначальника, которая имела место в двух столицах, Варшаве и городах-портах центрального подчинения. Интересно проследить должности, связанные с военной деятельностью. К этой категории относятся военные генерал-губернаторы; военные губернаторы; главнокомандующие; временные военные генерал-губернаторы и губернаторы; военные губернаторы, управляющие гражданской частью; начальники областей, а также губернаторы-наказные атаманы и войсковые наказные атаманы с правами губернаторов. Все они, как правило, существовали на окраинах империи.

Необходимо выделить из общего перечня губернаторских должностей Наместников, которые имели место в Польше, в Бессарабии и на Кавказе - 21 человек.. Это была самая высокопоставленная и привилегированная должность в местном управлении империи. На нее император назначал Великих князей, а также наиболее выдающихся государственных деятелей, таких как И.Ф.Паекевич, М.С.Воронцов, А.И.Барятинский, И.И.Воронцов-Дашков...

Очень высокий статус был и у генерал-губернаторов, начиная с А.Меншикова при Петре Г и кончая Великим князем Сергеем Александровичем, убитым в 1905 г. террористами в Москве. Москва вообще занимала особое положение, о чем говорилось ниже.:

При изучении этого вопроса мы встретили довольно экзотические должности. Среди них: начальник острова (о-в Сахалин); первоприсутствующий Сенатской конторы в Москве (казалось бы, вообще другая ветвь власти); губернатор, начальник Тульского ополчения; главный начальник над Москвой; губернатор, наказной атаман, предводитель дворянства (хотя совмещение должностей не поощрялось, особенно в одной и той же губернии) и другие.

В заключении первой главы нашей работы можно сделать следующие выводы.

1. Институт губернаторства - институт, системы власти абсолютистского, имперского государства. Привнесенный Петром I в начале XVIII в. из Швеции, он хорошо вписался в русскую патерналистскую традицию - традицию жесткой вертикали исполнительной власти сверху донизу, построенной на принципе единоначалия (самодержавия). В сознании русского человека власть всегда должна быть персонифицирована, может быть, поэтому в сознании населения России губернатор оставался долгое время самой любимой фигурой местного управления.

Таким образом, этот институт по форме был западный, а по содержанию - больше восточный, предполагавший фактически неограниченную власть (особенно на первых порах).

2. Этот институт на протяжении почти всей истории постоянно находился между двумя началами, двумя источниками власти: царем и законом.

С одной стороны, законодательными актами Российской империи предписывалось единообразие и унификация этого института по всей стране:

- единое территориальное деление, в котором губерния - основная административно-территориальная единица государства;

- только общеимперская система законодательства, запрещающая губернаторам издавать обязательные для населения свои собственные нормативно-правовые акты;

- единая система губернских учреждений;

- двухуровневая система управления : центральная власть-губернатор (за исключением окраин);

С другой стороны, император мог доверить губернатору или генерал-губернатору, особенно во времена Петра I и Екатерины II, несение службы вопреки всем законам и общепризнанным установлениям, так как при абсолютизме воля монарха была выше закона.

3. В целом институт губернаторства за два века прошел эволюцию: от полувоенного в эпоху Петра I к почти фажданскому институту в начале XIX в., и к полуполицейскому, охранительному в начале XX в.

Институт губернаторства из прогрессивного властного органа на местах в XVIII - начале XIX в. постепенно на протяжении XIX и особенно в начале XX века превращался в консервативную и даже реакционную силу. Большинство губернаторов все сильнее противились прогрессивным преобразованиям в стране, выполняя высшую волю и понимая, что в результате этих преобразований будет ликвидировано не только самодержавие, но и сам этот институт.

Успешно начав модернизацию местной власти с введения и развития института губернаторства, особенно при Екатерине II, государственная власть в XIX в. завязла, застряла на полпути, не пойдя по пути демократизации и децентрализации центрального и местного управления, соединив худшие черты автократии и бюрократической системы.

Во Франции в XIX в. префект (тот же губернатор), опиравшийся на супрефектов и других чиновников, введенный в местную администрацию центральным правительством, имел средства для поддержания порядка и выполнения местных нужд. В то же время он был четко под контролем избранных представительных органов власти, гражданского общества, законности.

В России же институт губернатора имел двойственную природу: наместника царя и хозяина губернии. Всегда назначаемые из центра, губернаторы были одновременно и «оком государевым» в регионе, и администратором, которого это «око» призвано было контролировать. Это противоречие за два века так и не смогло разрешить самодержавие, главным образом из-за нежелания развивать местное самоуправление и создавать избранные населением представительные органы власти.

4. За время своего существования институт губернаторства опирался на следующие основные принципы и начала:

1) В условиях абсолютной монархии и унитарного характера им-перии принцип централизма всегда доминировал над децентрализацией, регионализацией и уже тем более федерализацией государства. В то же время на каждом этапе развития государства существовал определенный баланс этих двух начал. Единственная серьезная децентрализация управления была проведена при Екатерине II, когда местное управление действительно стало цельным самодействующим управлением. Еще одна серьезная попытка децентрализации была предпринята при Александре II - это земская, городская и другие реформы. Но, не проведя губернскую реформу, не заменив старых, в большинстве своем консервативных губернаторов,.царь-реформатор в итоге позволил загубить все хорошие начинания: зачатки местного самоуправления так и не смогли перерасти в представительную власть, способную контролировать со стороны населения "хозяев губерний".

Централизация управления особенно усилилась в XIX в. с введением министерской системы и утверждением при Николае I принципа бюрократического централизма, когда ведомственность как раковая опухоль поразила метастазами всю систему местного управления, а губернаторы превратились в винтики командно-административной, бюрократической системы. В этих условиях все шаги по децентрализации власти вели к усилению режимов личной власти губернаторов на местах, то есть к бюрократической децентрализации. Единственным исключением из этого правила была децентрализация власти на окраинах империи как необходимая мера по интеграции новых территорий в состав единого государства. Но эта мера рассматривалась как вынужденная и временная и не влияла на ситуацию в империи в целом.

2) Вторым принципом управления, который преобладал в Российской империи на всех этапах ее существования, был принцип единоначалия.

Все попытки на протяжении двух веков создания ответственных коллегий, а тем более представительных органов власти на местах, не говоря уже о государстве в целом, заканчивались неудачей. Причины, кроме, естественно, самодержавного принципа Российского государства, крылись также в отсутствии долгое время корпоративных организаций у основных сословий (классов) российского общества, прежде всего, у землевладельцев (дворянства) - правящего класса периода абсолютизма - и буржуазии. Только в конце XIX - начале XX вв. появляются партии, различного рода общественные организации, союзы работодателей и профсоюзы. В ходе первой русской революции под огромным давлением снизу созывается Государственная Дума, но создать представительные (законодательные) органы власти в губерниях царизм так и не дал. О какой современной системе власти в стране можно говорить, если Совет министров России появился только через сто лет после образования министерств. Отсюда все коллегиальные органы имели только совещательные функции.

3) Что касается соотношения территориального и отраслевого принципов управления, то здесь ситуация была такова:

-только в XVIII в. при достаточно малоразветвленной системе управления, территориальный принцип был преобладающим;

- с XIX в. с образованием министерской системы отраслевой принцип становится доминирующим.

4) Хотелось бы также отметить, что институт губернаторства, был неразрывно связан с административно-территориальной и административно-управленческой сторонами жизни государства. Эти два начала тесно связаны, но имеют и самостоятельное значение. Так, Петр I ввел и губернии, и институт губернаторства одновременно. Но его губернии, равнявшиеся целым европейским государствам, оказались велики для управления. В скором времени губернии уменьшились в территориальном отношении, а институт губернаторства сохранился на весь имперский период. Павел I ликвидировал созданный Екатериной II институт наместников, но созданные ею новые административно-территориальные единицы - искусственно, по математическому принципу - он почти (за небольшим исключением) не изменил.

5. И еще хотелось отметить, что все реформы местного управления, за исключением реформы Екатерины II, заканчивались неудачами, контрреформами. Абсолютистская империя была не способна добровольно эволюционировать в сторону гражданского общества и буржуазно-демократического строя. В начале XX века, особенно после неудачи столыпинских реформ, российские губернаторы окончательно превратились в архаичный институт, неподконтрольный обществу и неспособный к саморазвитию. Они стали подобны пожарникам, которых постоянно перемещали из губернии в губернию тушить все усиливающиеся социальные, политические и национальные пожары. И когда в феврале-марте 1917 г. наступил конец самодержавного режима, почти незаметно, без какого-либо серьезного сопротивления, ушел в историю и институт губернаторства.