Введение

Актуальность избранной темы. Эффективность функционирования органов внутренних дел Российской Федерации¹, равно как и всей системы государственного управления, предполагает необходимость чёткого и ясного понимания глубинной детерминации социальных явлений и процессов^[1][2].

Отсутствие должного уровня упорядоченности и, как следствие, эффективности стимулирования служебной деятельности ОВД РФ объясняется наличием множества доктринальных и практических проблем. Изучение теории и практики стимулирования служебной деятельности ОВД РФ показывает, что существует целый комплекс нерешённых проблем (например, некомплекта, текучести кадров, состояния служебной дисциплины и законности, кумуляции различных видов юридической ответственности, отсутствия мотивации к повышению уровня служебной подготовки и прочим формам активного служебного поведения, учёта функциональной специфики служебной деятельности МВД России, его территориальных органов, организаций и их подразделений). Не способствует комплексному, а следовательно, и адекватному осмыслению проблемы повышения эффективности правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ доминирующее в юридической науке понимание правового стимула исключительно как средства положительной мотивации деятельности работников.

Отсутствие комплексного (как положительного, так и отрицательного) видения стимулирования служебной деятельности ОВД РФ, весьма односторонний подход к осмыслению показателей служебной дисциплины и законности, достаточно сложная ситуация с правомерностью служебного поведения личного состава системы МВД России предопределяют актуальность и теоретико-прикладной характер проблемы повышения эффективности правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ.

При этом в юридической науке проблемы стимулирования служебной деятельности ОВД РФ в достаточной степени не рассматриваются. Такое невнимание представляется неоправданным и не адекватным той социально­политической ситуации, в которой МВД России осуществляет свою служебную деятельность. Следствием указанного стала часто наблюдаемая неспособность субъектов правового стимулирования (т.е. лиц, устанавливающих и (или) применяющих правовые стимулы) учесть все необходимые объективные и субъективные обстоятельства служебной деятельности адресатов (сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих или работников системы ОВД РФ) при выборе вида правового стимула в конкретной управленческой ситуации. Указанный дисбаланс нашёл своё отражение в законодательстве о служебной дисциплине в ОВД РФ, в котором понятие дисциплинарного проступка раскрыто весьма обстоятельно, а термин «заслуженное служебное поведение» вообще не упоминается. Кроме того, имеются разночтения и неопределённости в понимании оснований правового стимулирования личным составом МВД России. Последнее обстоятельство негативно отражается на эффективности всего правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ. Об этом свидетельствуют результаты проведенного нами социологического исследования (Приложение) в форме анкетирования личного состава ОВД РФ, осуществляющих служебную деятельность на территории Астраханской, Владимирской, Кировской, Нижегородской,

Самарской, Саратовской областей и Чувашской Республики. Характерно, что респонденты достаточно слабо представляют себе возможности правового стимулирования правомерного служебного поведения. Так, 50 %

опрошенных склонны считать, что по месту их службы имеется развитая система стимулирования, а другие 50 % - что таковая не эффективна. При этом оценка крайних показателей анкетной шкалы показала, что состояние правового стимулирования правомерного служебного поведения личного состава ОВД РФ считает вполне приемлемым лишь 19,4 % респондентов, неудовлетворительным - 15,7%.

Таким образом, изучение возможностей правового стимулирования для повышения эффективности служебной деятельности ОВД РФ представляется актуальным и перспективным в части выявления позитивной и негативной природы правовых стимулов, их влияния на мотивацию сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы ОВД РФ в зависимости от функциональной специфики служебных обязанностей, выявления общих целевых ориентиров стимулирующей деятельности ОВД РФ, юридической специфики видов правовых стимулов и условий эффективности их применения.

Практическая значимость развития системы правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ заключается также и в том, что она может способствовать повышению эффективности функционирования системы МВД России.

Изложенное позволяет сделать вывод о целесообразности глубокого доктринального изучения правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ.

Степень научной разработанности темы. В отечественной и зарубежной правовой науке уделено значительное внимание изучению общих и специальных проблем правового стимулирования. Теоретиками права, посвятившими свои работы изучению различных аспектов правового регулирования и функционирования права, стали С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, В.М. Баранов, A.M. Васильев, В.М. Ведяхин, Н.В. Витрук, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, В.М. Горшенев, Н.А. Гредескул, А.И. Денисов, Р.Т. Жеругов,

B. Н. Казаков, В.П. Казимирчук, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, Р.Х. Макуев, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов,

C. В. Мирошник, П.Е. Недбайло, B.C. Нерсесянц, В.В. Оксамытный,

A. С. Пиголкин, П.М. Рабинович, Т.Н.

Категории определённости и неопределенности, разумности и неразумности в праве изучаются в работах Е.В. Богдановой, Н.А. Власенко, Э.Л. Калашниковой, В.С. Нерсесянца, А.А. Пионтковского, Ю. Хабермаса, П.С. Яни и др.

В части теории управления следует отметить работы В.Г. Афанасьева, Д.И. Грядового, Капитонова С.А., Кикотя В.Я., Маиляна С.С., Хваткова Н.П. и др.

Общей проблематике стимулирования человеческого поведения свои труды посвятили А.В. Акчурин, Т.А. Ацканов, В.М. Баранов, В.А. Винокуров, Г.Н. Германова, В.Г. Голубцова, В.М. Дуэль, Л.В. Заглинская, С.А. Ивановым,

B. В. Иглин, Н.В. Кандаурова, О.Ю. Кокурина, Р.З. Лившиц, A.C. Литовченко, Н.В. Макарейко, Н. Макиавелли, O.A. Матвеева, Н.Т. Мелешенко, С.В. Мирошник, М.М. Оредарчук, И.П. Паварич, Т.И. Саксаули, Ю.В. Тихонравов, Е.В. Трофимов, В.А. Чашников, Л.А. Юрченко и другие авторы.

В науке трудового права проблемам правового стимулирования уделяли внимание А.А. Абрамова, В.В. Адамчук, В.А. Винокуров, В.В. Глазырин, И.Э. Звечаровский, Б.И. Зеленко, С.А. Иванов, С.С. Каринский, В.И. Курилов,

B. М. Лебедев, Р.З. Лившиц, В.И. Никитинский, А.А. Петров, И.А. Тищенков, К.Э. Торган, А.А. Фатуев, Г.В. Хныкин, Ф.Н. Щербак и др. В цивилистике правовые стимулы изучали И.А. Зенин, B.C. Константинова, О.А. Красавчиков,

C. Т. Максименко, М.Г. Масевич, Б.В. Покровский, М.Г. Пронина, В.А. Рыбаков, Г.А. Свердлык, Б.М. Сейнароев, А.А. Серветник, М.К. Сулейменов, В.А. Тархов, К.Э. Торган и др. В науках уголовного, уголовно-исполнительного права и криминологии данную проблематику затрагивали Х.Д. Аликперов, В.М. Галкин, Ю.В. Голик, А.И. Долгова, В.А. Елеонский, И.Э. Звечаровский, Б.Г. Прошкин, Р.А. Сабитов, А.Ф. Сизый, A.M. Яковлев и др. В административном праве указанные вопросы изучали Ю.Е. Аврутин, Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, Н.М. Конин, А.П. Коренев, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, А.И Орлов и др.

Специально проблематике правового стимулирования посвящены отдельные диссертационные исследования А.О. Адяна, Е.В. Дьяченко, А.Н. Караваева, О.М. Киселевой, О.В. Левина и некоторых других авторов. Однако комплексные научные работы по изучению правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ проводилась до реформы МВД России начала второго десятилетия XIX в. С тех пор в полном объёме изменилось законодательство о службе в ОВД РФ, существенным образом поменялась система материального и нематериального (морального и организационного) стимулирования и социально-экономическая обстановка в России. Кроме того, в научной литературе остались неизученными проблемы соотношения моральных и организационных правовых стимулов, негативного стимулирования и дестимулирования служебной деятельности

ОВД РФ, не выделен ряд самостоятельных принципов осуществления правового стимулирования, а также не уделено должного внимания ряду других теоретико-прикладных вопросов изучаемой темы.

Таким образом, при всей научной значимости ранее осуществлённых исследований множество проблемных вопросов правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ остаются дискуссионными и недостаточно разработанными. Изложенное позволяет заключить, что сегодня существует объективная потребность во всестороннем и целостном изучении проблематики стимулирования служебной деятельности ОВД РФ на монографическом уровне.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе осуществления служебной деятельности органами внутренних дел Российской Федерации. Предмет исследования составляет стимулирование правомерного служебного поведения в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.

Целью диссертационного исследования является концептуальное осмысление теории и практики правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ и разработка на этой основе системы рекомендаций общетеоретического и практического уровня по повышению его эффективности.

- уяснение природы правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ;

- классификация правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ по основаниям, наиболее значимым для достижения цели настоящего исследования;

- изучение специфики правомерного поведения как целевого ориентира правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ;

- выявление условий эффективности правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ;

- определение путей и разработка конкретных практических рекомендаций в части совершенствования правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ.

Научная новизна исследования заключается в предоставлении теоретически и эмпирически обоснованного авторского видения юридической природы стимулов и стимулирования служебной деятельности ОВД РФ, в выявлении наиболее значимых его классификационных оснований, в изучении функциональной специфики правомерного служебного поведения в качестве целевого ориентира стимулирования, а также в выявлении условий эффективности правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его результаты составляют целостное теоретико-правовое решение научной задачи повышения эффективности стимулирования правомерного служебного поведения в деятельности ОВД РФ.

Практическая значимость работы состоит в том, что её результатами стали конкретные рекомендации по совершенствованию системы правового стимулирования и практики его осуществления в служебной деятельности ОВД РФ, позволяющие учитывать её функциональную специфику.

Результаты диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе при изучении таких тем теории государства и права как «Правомерное поведение и правонарушения», «Механизм правового регулирования», «Стимулы и ограничения в праве» и «Юридическая ответственность». Кроме того, представленный материал может быть использован при чтении соответствующих специальных курсов переподготовки и повышения квалификации сотрудников ОВД РФ.

Методология и методика исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются всеобщие методы (метафизический и диалектический), общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, сравнение, абстрагирование, обобщение, классификация, контрадикторный трансформационный, модификационный, системный (системно-структурный), функциональный, аксиологический), специальные методы (конкретно-социологических исследований (конкретно­социологический метод) изучения мнения респондентов об эффективности отдельных правовых стимулов и всей системы правового стимулирования в ОВД РФ, а также частно-научный формально-юридический метод.

На защиту выносятся положения:

1. Правовое стимулирование служебной деятельности ОВД РФ - это юридическое воздействие, осуществляемое в особом процедурном порядке при помощи системы правовых стимулов и направленное на активизацию правомерного, добросовестного, профессионального и результативного служебного поведения сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России.

2. Совершенствование системы правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ предполагает учёт его особенностей, выявленных посредством деления объёма анализируемого понятия по следующим классификационным критериям: по правовым основаниям стимулирования служебной деятельности ОВД РФ (базовое и дополнительное), в зависимости от связи с правовыми санкциями (санкционное и несанкционное), по правовым последствиям для адресата стимулирования (позитивное и негативное), в зависимости от порядка наступления правовых последствий (автоматическое и неавтоматическое), по характеру удовлетворяемой потребности (материальное и нематериальное, подразделяемое, в свою очередь, на моральное и организационное).

3. Для повышения эффективности стимулирования служебной деятельности ОВД РФ при принятии управленческих решений о применении базового или дополнительного, санкционного позитивного стимулирования необходимо давать оценку объёму и качеству правомерного служебного поведения в деятельности ОВД РФ. Под объёмом правомерного служебного поведения в деятельности ОВД РФ предлагается понимать количество совершенных правомерных деяний некоторым ограниченным числом сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих или работников ОВД РФ за определённое время, а под качеством - функционально содержательную характеристику правомерного служебного их поведения, даваемую с использованием критериев, отражающих специфику конкретной сферы служебной деятельности ОВД РФ. Объём и качество характеризуют состояние конкретных форм правомерного служебного поведения в зависимости от функциональной специфики деятельности адресата правового стимулирования.

4. Базовыми целями правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ должны выступать: комплектование ОВД РФ профессиональными кадрами; обеспечение добросовестного выполнения личным составом системы МВД России служебных обязанностей; повышение служебной активности (сверхисполнение), выражающееся в заслугах (заслуженном служебном поведении); общее и специальное профессиональное совершенствование личного состава системы МВД России.

5. Условия эффективности правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ понимаются как детерминанты (обстоятельства, предпосылки) эффективного правового стимулирования правомерного служебного поведения в деятельности ОВД РФ, наличие которых способствуют повышению качества и объёма последнего. Условия эффективности правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ концептуализируются в следующих принципах: целесообразности,

определённости, ощутимости, оперативности, индивидуализации, дифференциации, гибкости, справедливости, разумности сочетания материальных и нематериальных (моральных и организационных) стимулов, разумного сочетания позитивных и негативных стимулов, гласности. Принципы правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ являются ориентирами для субъектов правотворчества при создании определённых нормативных конструкций стимулов служебной деятельности ОВД РФ. Они также призваны ориентировать правореализационную практику, ход и результаты которой должны оцениваться с позиций указанных принципов при принятии организационных и других решений руководством органов внутренних дел, организаций МВД России и их подразделений.

6. Практика правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ должна определяться исходя из закона оптимального соотношения внутренних и внешних функций (30/70 соответственно). Различие между внутренними и внешними функциями ОВД РФ обуславливается непосредственной направленностью служебной деятельности на решение либо внутриорганизационных задач (внутренние функции), либо внешних задач, стоящих как перед системой МВД России в целом, так и перед отдельными ее учреждениями и территориальными органами (внешние функции).

7. Социальное значение введения правового автоматизма в практику стимулирования служебной деятельности ОВД РФ заключается, во-первых, в обеспечении социальной целесообразности, состоящей в укреплении социально положительного (минимизации социально негативного) взаимодействия в сфере внутренних и внешних функций ОВД РФ, во- вторых, в экономической целесообразности, выражающейся в минимизации организационных затрат на делопроизводство. При этом критериями допустимости введения правового автоматизма являются: фактическая

обратимость применяемой меры; определённость ситуации в части юридического факта и адресата; возможность создания нормативных конструкций с использованием автоматических стимулов, допускаемая нормативными правовыми актами (нормативными предписаниями) более высокой юридической силы и логикой функционирования механизма правового регулирования.

8. Для повышения эффективности функционирования системы правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ очевидные добровольные, активные, инициативные и правомерные служебные действия сотрудников ОВД РФ, совершённые в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 27 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», целесообразно поощрять как заслуженное служебное поведение. Порядок применения позитивных санкций (автоматический или неавтоматический) зависит от круга функциональных обязанностей поощряемого лица. Если заслуженное служебное поведение по выполнению внешних функций осуществило лицо, в чьи обязанности входит такая деятельность согласно должностному регламенту (должностной инструкции), то поощрение необходимо осуществлять неавтоматически. Если заслуга в осуществлении внешних функций ОВД РФ принадлежит субъекту, необязанному их осуществлять в силу должностного регламента (должностной инструкции), то поощрение должно осуществляться автоматически.

9. Для повышения эффективности правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ целесообразно:

а) Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дополнить статьёй 47.1. «Заслуженное служебное поведение» следующего содержания: «Заслуженным служебным поведением признаётся добровольное, сознательно-волевое, добросовестное правомерное поведение сотрудника

органов внутренних дел, выразившееся в достижении результата служебной деятельности органов внутренних дел, превосходящего по своим масштабам результаты обычного служебного поведения, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством. Добровольность, сознательно-волевой характер и добросовестность служебного поведения сотрудника органов внутренних дел предполагаются»;

б) Федеральный закон от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дополнить частью 14 ст. 11 следующего содержания: «Сотрудники, проходящие службу в местностях, где отсутствуют медицинские организации федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного органа, подлежат обязательному медицинскому страхованию в соответствии с законодательством об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»;

в) премию за добросовестное выполнение служебных обязанностей исключить из действующего законодательства, а соответствующие должностные оклады сотрудников ОВД РФ увеличить на сумму данной премии. В случае совершения дисциплинарного правонарушения сотрудникам ОВД РФ не должны осуществляться выплаты из премиального фонда, который надлежит сформировать в системе ОВД РФ. При этом п. 6 ч. 2 Федерального закона от 4 ноября 2014 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» целесообразно изложить в следующей редакции: «премии за заслуженное служебное поведение»;

г) часть 1 ст. 49 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дополнить абзацем вторым следующего содержания: «Совершение

сотрудником органов внутренних дел нарушения законодательства об административных правонарушений, за которое он привлекается к административной ответственности на общих основаниях, не является нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком), за исключением случаев, указанных в пункте 16 части 2 настоящей статьи, пунктом 9 части 3 статьи 82 настоящего Федерального закона и других случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации»;

д) ограничить действие ч. 1.1 ст. 51 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в редакции от 3 июля 2016 года, ст. 29.1. Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, в редакции Указа Президента Российской Федерации от 7 апреля 2017 года № 158, а также п. 10.1. Порядка применения к сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации мер поощрения, утверждённого Приказом МВД России от 6 мая 2013 года № 241, в редакции приказа МВД России от 14 ноября 2016 года № 722 только неавтоматической поощрительной практикой. При этом сами предписания указанных источников права целесообразно дополнить предложением следующего содержания: «Действие настоящей статьи (настоящего пункта) не распространяется на случаи автоматического поощрения сотрудников органов внутренних дел». Пункт 10.1 Порядка применения к сотрудникам органов ОВД РФ мер поощрения изложить в следующей редакции: «К сотруднику органов внутренних дел, имеющему дисциплинарное взыскание, наложенное на него в письменной форме приказом Министра внутренних дел Российской Федерации или соответствующего руководителя (начальника), может быть применена мера поощрения в виде досрочного снятия ранее наложенного в письменной форме дисциплинарного взыскания. В случае применения к сотруднику органов внутренних дел, имеющему

дисциплинарное взыскание, наложенное на него в письменной форме приказом Министра внутренних дел Российской Федерации или соответствующего руководителя (начальника), мер автоматического поощрения в соответствии с законодательством, нормативными правовыми актами или локальными нормативными актами, указанные меры применяются лицами, компетентными осуществлять досрочное снятие такого дисциплинарного взыскания, одновременно с досрочным снятием наложенного (наложенных) дисциплинарного взыскания (дисциплинарных взысканий)».

е) дополнить Порядок организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденный Приказом МВД России от 31 марта 2015 года № 385, пунктом 131.1 следующего содержания: «От участия в итоговых занятиях автоматически освобождаются сотрудники органов внутренних дел, успешно прошедшие проверку на профессиональную пригодность по правовой, служебной, физической и (или) огневой подготовке соответственно при инспектировании, контрольных и целевых проверках, проведённых в соответствующем учебном периоде».

ж) дополнить Порядок применения к сотрудникам ОВД РФ мер поощрения пунктом 13 следующего содержания: «Решения и (или) действия по применению к сотрудникам мер поощрения осуществляются в течение 30 суток с момента возникновения оснований для их принятия и (или) осуществления, за исключением случаев, когда иные сроки установлены законодательством, подзаконными нормативными правовыми актами, локальными нормативными актами или указаны в резолюции, наложенной компетентным руководителем. Пропуск установленного срока не является основанием для отказа в принятии указанных решений и (или) осуществлении действий по применению к сотрудникам мер поощрения».

Степень достоверности и апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования изложены автором в 6 публикациях, 4 из которых - в изданиях ВАК Минобрнауки России, рекомендованных для опубликования материалов диссертационных исследований. Автор принял участие и выступал с научными сообщениями на 3-х международных научно-практических конференциях. Диссертация обсуждалась на кафедре теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, состоящие из шести параграфов, заключение, список сокращений, список литературы и приложение.