Упущенный шанс. И – урок

НЕОБХОДИМО сразу же зафиксировать главную, ключевую характеристику принятой на референдуме 12 декабря 1993 года российской Конституции.

Конституция России 1993 года – это первая за всю историю России демократическая Конституция, соответствующая основным общедемократическим требованиям.

Конституция 1993 года представляет собой основной, зримый рубеж, свидетельствующий о том, что Россия в канун XXI века наконец порывает с традиционной цивилизацией, ужесточенной советским тоталитарным режимом, и становится на путь перехода к демократии, свободе, либеральной цивилизации.

Есть в действующей Конституции и ряд отработанных нормативных решений, выражающих достижения конституционной культуры (в том числе, к счастью, по правам человека), которые могут стать конституционной «зацепкой» для решения проблем перехода к демократическим институтам высокого, современного уровня. В целом, при всех минусах, огрехах, недоработках, это основательный конституционный документ, который по праву стал основой государственно-правового развития России.

ДОСТОИНСТВА российской Конституции не должны заслонять ее недостатки, которые не позволяют поставить ее в один ряд с лучшими, передовыми конституциями современной эпохи.

Эти недостатки состоят не столько в том, что по Конституции акценты в системе организации власти смещены в сторону прерогатив

101

Уроки. Тяжкий путь России к праву

главы государства (формально закрепленных или фактически осуществляемых).

Могла бы... если бы она не выражала основную негативную черту действующей Конституции. Эта негативная черта состоит в том, что и на первую российскую демократическую Конституцию оказали влияние известные советские конституционные традиции.

Какие традиции? Только ли те, которые коренятся в царско-имперском и советско-тоталитарном прошлом и связаны с идеологией всевластия, сосредоточенного в руках «первого лица»? Нет, не только.

КАК ЭТО НИ ПОКАЖЕТСЯ НЕОЖИДАННЫМ, на первое ме-

сто среди советских конституционных традиций, с недоброй стороны оказавших влияние на содержание действующей российской Конституции, я бы поставил само ее построение – такое расположение содержащегося в ней материала, когда заглавное место занимают в ней общие, декларативно-констатирующие положения, объединенные формулой «основы конституционного строя».

Такое технико-юридическое построение кодифицированного акта, полезное в отраслевом законодательстве, когда выделяется «Общая часть», или «общие положения», кодекса, в отношении Конституции оказывается уместным главным образом с позиций марксистской коммунистической идеологии. Оно сразу же придает Конституции – как это и было в советское время – качество некоего идеолого-теоретического канонизированного документа, что накладывает свою печать на все содержание Конституции, снижает ее нормативно-регулирующее значение.

Не менее пагубно и то, что при таком построении Конституции оказались отодвинутыми с заглавного места права и свободы человека, и это – о чем подробнее речь пойдет дальше – лишило конституционный документ современной демократической направленности (эту ситуацию не спасает запись во второй статье о человеке и его правах как о «высшей ценности»: такая запись находится в одном ряду с другими декларативноконстатирующими положениями, одноуровневыми в этом отношении, чем, кстати сказать, и воспользовались сторонники силовой линии при обосновании правомерности действий власти, связанных с войной в Чечне).

Главная же, поначалу не очень определенная (прояснившаяся лишь в последнее время) коварная беда рассматриваемого построения Конституции, с теоретико-декларативной заглавной частью, состоит глав-

102

Глава четвертая. Конституция: надежды и действительность

ным образом в том, что она – по примеру иных кодифицированных актов, имеющих Общую часть, – открывает возможность прямого использования общих положений в практической жизни, в том числе для приведения в действие принудительной силы государства. А так как, в отличие от иных кодифицированных актов, положения Конституции являются «общими» на весьма высоком уровне абстракций, то здесь возможны широкие интерпретации, вольные истолкования, с возможными решениями, не всегда обоснованными с правовой стороны, но существенно влияющими на жизнь общества.

Такого рода решения, опирающиеся на общие конституционные положения, не только оправданы, но и в высшей степени конструктивны в том случае, если они совершаются в порядке правосудия компетентными судебными учреждениями. Без подобной деятельности органы правосудия вообще, на мой взгляд, не способны выполнить своей высокой миссии в правовой системе демократического общества. Но общие конституционные положения (именно в силу их предель-

но общего, абстрактного характера и отсюда – возможности неконтролируемого произвола) не могут быть достаточной и непосредственной юридической основой для властных акций институтов, действующих в строго подзаконном порядке: президентских, управленческих, исполнительно-административных органов, особенно тех, которые приводят в действие государственно-принудительные механизмы. Для таких акций необходимы строгие и четкие конкретные законоположения, принятые на основе конституционных записей, а при их отсутствии – соответствующие решения компетентных органов правосудия.

Пагубные последствия иного образа действий продемонстрировала война в Чечне. Ведь обоснованием конституционной правомерности президентских и правительственных актов, положивших начало широкомасштабным военным действиям в Чечне в декабре 1994 года, послужили не закон и не судебное решение, а непосредственно положение первой главы Конституции о том, что Российская Федерация

«обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории».

103

Уроки. Тяжкий путь России к праву

время после одобрения Конституционным Судом президентско-правительственных акций, связанных с войной в Чечне, группа депутатов Государственной Думы попробовала использовать общие конституционные положения и по другой проблеме. Когда в ходе избирательной кампании декабря 1995 года выяснилось, что большинство избирательных объединений (а их образовалось великое множество – до 50) явно не дотянет по числу набранных голосов до 5-процентного барьера, необходимого для получения объединением определенного числа депутатских мест «по спискам», упомянутые депутаты решили оспорить в суде закрепление в законе такого 5-процентного барьера по той причине, что он якобы несовместим с конституционным принципом «равного представительства»...

Вполне обоснованно Конституционный Суд не принял такое дело к своему рассмотрению.

ТЕПЕРЬ о закреплении в российской Конституции прав и свобод человека.

В Конституции 1993 года права и свободы человека закреплены в самом широком и детализированном диапазоне, «по максимуму», в полном согласии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Они признаются неотчуждаемыми (и значит – прирожденными, принадлежащими каждому от рождения, естественными). Более того, в российской Конституции есть нормы (они были сформулированы в альтернативном проекте), придающие правам и свободам значение непосредственно действующего права (ст.

Вместе с тем с великим огорчением приходится признать, что права и свободы не заняли в российской Конституции того места и им не уготовано Конституцией той роли, которые вытекают из требований современной демократии.

Прежде всего нормативные положения о правах и свободах человека не стали заглавной частью всего содержания Конституции. При этом надо видеть, что, в сущности, вся первая глава действующей Конституции, даже ст. 2, посвящена вопросам государства, которые вследствие этого, в силу самой логики построения конституционного документа, поставлены «впереди» человека, его прав и свобод. Словом, права и свободы не стали, вопреки первоначальному замыслу, тем институтом, который настраивает, служит камертоном для всей государственно-правовой жизни, умеренности власти, ее нацеленности на служение человеку (соответствующая норма, в альтернативном

104

Глава четвертая. Конституция: надежды и действительность

проекте закрепленная в ст. 2, здесь перемещена в ст. 18, и там она затерялась среди многих иных нормативных положений Конституции). Знаменательно, что широковещательная фраза ст. 2 о том, что права и свободы человека представляют собой «высшую ценность», имеет государственно-публичный оттенок, она сопровождается не требованием обеспечения определяющей роли прав и свобод человека в государственно-правовой жизни, а всего лишь указанием на то, что их

«признание», «соблюдение» и «защита» – «обязанность государства». Достойно сожаления то обстоятельство, что, сообразно советским традициям, основные права и свободы человека закреплены, причем вперемешку, в одном комплексе с социально-экономическими правами гражданина. Нет слов, такому приравниванию можно найти обоснование и в общепризнанных международных документах, особенно конца 40-х годов. Но мало кто ныне знает, что это произошло в основном под влиянием Советского Союза, его сталинской Конституции, и в те годы отражало успехи советской дипломатии, послевоенный авторитет страны Советов.

водится формула «основные права и свободы».

И еще один момент, казалось бы мелкий, но по сути весьма существенный. Основные права и свободы, делающие каждого человека независимой и суверенной личностью (прежде всего по отношению к власти), имеют свою морально-духовную основу, относящуюся к каждому человеку. Это достоинство человека, выражающее его высокий статус в обществе. Без того, чтобы в обществе признавалось и обеспечивалось высокое достоинство личности, декларируемые права и свободы во многом теряют свою реальную человеческую основу, становятся применительно к отдельному человеку в его практической жизни бумажной «буквой». Основные права и свободы человека в рас-

105

Уроки. Тяжкий путь России к праву

сматриваемой плоскости являются производными от общего высокого статуса человека, от его достоинства.

Вполне обоснованно поэтому в передовых конституциях демократически развитых стран (таких как Германия) сама нормативная характеристика основных прав и свобод человека – заглавной части Конституции – прямо «выводится» из высокого достоинства человека. Такие же нормативные положения содержались в первых же статьях альтернативного конституционного проекта, которые были воспроизведены и в первых вариантах президентского конституционного документа.

К сожалению, при доработке «президентского» проекта, судя по всему – по формально-логическим юридическим соображениям, запись о достоинстве личности оказалась отодвинутой, соединенной с записью о запрете пыток и в силу этого оторванной от исходных характеристик (что еще в одном отношении придало положению о человеке и его правах абстрактно-декларативное звучание).

В ДЕЙСТВУЮЩЕЙ РОССИЙСКОЙ КОНСТИТУЦИИ не удалось

в полной мере осуществить, пусть и в «предельном» «президентском» варианте, оптимальную в нынешних условиях организацию власти.

При этом суть вопроса состоит не в отдельных огрехах конституционно-нормативной регулировки полномочий Президента, Федерального Собрания, Правительства (эти огрехи очевидны, их в общем-то нетрудно устранить). Главная беда – это отсутствие в конституционном тексте нормативных положений, которые бы создавали твердый правовой плацдарм для противостояния Большой власти, ее обузданию, сдерживанию тенденций к всевластию. Такого рода нормативные положения (они частично содержались в альтернативном проекте и с самого начала уже отсутствовали в «президентском» проекте) могли бы состоять и в декларации об умеренности власти, и в строгой регулировке оснований, порождающих всевластие (таких как казенная, государственная собственность), и в ряде жестких запретов (таких как запрет совершения властно-принудительных действий без прямого на то разрешения закона).

Конечно же, существует потребность внесения известных коррективов в ряд положений действующей Конституции (и в не меньшей мере – потребность конституционно-ограничительного толкования некоторых из таких положений). Немалую роль могли бы сыграть конституционные законы, иные федеральные законы, которые исключили бы произвольную интерпретацию положений Конституции об «определении» Президентом «основных направлений внутренней политики», о «формировании» Президентом своей администрации, об изда-

106

Глава четвертая. Конституция: надежды и действительность

нии Президентом указов (хотя бы в том направлении, как это сделано в ст. 3 Гражданского кодекса). Целесообразно обсуждение вопроса о внесении коррективов по данному кругу вопросов и непосредственно в Конституцию (скажем, как это и предлагалось на завершающей стадии проработки проекта в октябре 1993 года – ограничение права Президента распускать Государственную Думу с тем, чтобы при использовании этого права во второй раз одновременно объявлялись выборы и депутатов в Государственную Думу, и Президента).

Оправданы коррективы и по вопросам полномочий Федерального Собрания (в том числе в отношении контрольной парламентской деятельности, о согласовании – в порядке консультации или ином процедурно-строгом порядке – кандидатур в члены Правительства). Есть основания и для того, чтобы усилить гарантии самостоятельности Правительства (например, вернуться к ранее предполагаемому порядку, в соответствии с которым Председатель Правительства непосредственно назначает своих заместителей; установить процедуру назначения и освобождения от должности федеральных министров, предполагающую предварительное, до соответствующего представления Президенту рассмотрение этого вопроса на заседании Правительства с участием представителей Федерального Собрания).

И все же – скажу еще раз – коренная проблема – это, как ни странно, общая конституционная атмосфера, подспудно доминирующее убеждение в неизбежности и даже оправданности известного всевластия – концентрации высшей власти в руках «первого лица», главы государства, что будто бы может быть обосновано малейшими на этот счет зацепками в конституционных формулировках.

В этой связи нужно со всей определенностью сказать и о том, что истоки острых конституционных проблем нашей страны следует искать не столько в тексте Конституции, сколько в практике ее применения, когда используются те или иные стороны распространительно интерпретируемых формулировок Конституции и федеральных законов. Ведь при строго буквальном толковании положений действующей Конституции никак нельзя признать конституционно-обоснованным

«указное» правотворчество в области законодательства, прямое и исключительное подчинение «силовых» министров непосредственно Президенту, практику прямых приказов главы государства федеральным министрам, другим руководителям ведомств, не входящим в президентскую администрацию, формирование в президентской администрации параллельных правительственным учреждениям подразделений административно-управленческого профиля (таких как ГПУ).

107

Уроки. Тяжкий путь России к праву

БОЛЕВОЙ ТОЧКОЙ в государственно-правовой жизни, определяемой российской Конституцией, было и остается правосудие. Несмотря на то что в Конституции получили закрепление передовые, проверенные жизнью начала, лежащие в основе «правого суда», и, более того, вся правосудная деятельность в отличие – как это ни странно – от других направлений деятельности государства обозначается в Конституции в качестве «судебной власти» (по непонятным причинам в отношении правосудия под влиянием просоветского проекта использован этот теоретизированный термин), система правосудия в России, за исключением Конституционного Суда, до настоящего времени так и не стала полнокровной, действенной «третьей властью». Взятая в целом судебная система России, особенно в низовых ее звеньях, пребывает, по сути дела, на обочине политико-государственной жизни, да и вообще, как и иные непривилегированные подразделения общества, находится в трудном материальном, порой бедственном положении. К сожалению, известная часть звеньев судебной системы оказалась коррумпированной, подверженной нашей беде – взяточничеству.

Каким образом можно достигнуть такого положения в государственно-правовой жизни, когда бы суды в российском обществе стали действительной третьей властью?

Увы, на этот вопрос и при подготовке проекта Конституции, да и в настоящее время так и не сформировалось убедительного ответа. Все попытки решить рассматриваемый вопрос по примеру США, ряда других стран путем объединения всей судебной системы (когда широко признанный статус Конституционного Суда был бы распространен и на другие суды) или образования по этим же соображениям высшего интегрирующего судебного органа (типа Высшего Судебного Присутствия) неизменно наталкивались на возражения сугубо престижно-ведомственного свойства. Разъединение судов на три ветви – суд конституционный, общий, арбитражный – уже укоренилось, связано с весьма глубокими ведомственными интересами многих людей. Особо резко упомянутые возражения звучали при ссылках на судьбу ныне существующего Конституционного Суда, который в его нынешнем виде будто бы представляет собой оптимальный и единственно возможный вариант конституционного правосудия.

НУЖНО ПРИЗНАТЬ, без обиняков и оговорок, наше общество упустило шанс включиться в мировое сообщество демократических стран с передовой конституцией, отвечающей высоким стандартам современной демократии и гуманистического права. Разработки и заготовки, подготовленные в ходе работы над проектом российской Конститу-

108

Глава четвертая. Конституция: надежды и действительность

ции, позволяли – при строгой нацеленности на реализацию передовых демократических взглядов и должной организации конституционно-проектных работ – достигнуть такого впечатляющего, можно уверенно предположить, результата в демократическом развитии России. Впрочем, нужно видеть российскую действительность такой, какая она есть. Надо видеть, что возможность создания передовой демократической Конституции была не столь уж большой: силы и тенденции, противоборствующие последовательно демократическому развитию страны, были и остаются значительными, влиятельными. Но все же упомянутая возможность была (во всяком случае, не меньшая, чем возможность принятия передового Гражданского кодекса). И особенно такого рода перспектива была близка к реализации летом–осенью 1993 года, когда существовала известная демократическая эйфория,

порожденная победой над просоветскими кругами.

Можно ли в ближайшее время все же осуществить то, что представляет собой упущенную возможность?

Нет, такой вариант как ближайшая практическая задача и нецелесообразен, и нереален. Нецелесообразен потому, что ныне следует сосредоточить усилия на фактической реализации тех демократических институтов и форм, которые уже «записаны». Нереален потому, что сейчас уже нет той благоприятной обстановки для крупных шагов в демократических преобразованиях, которые были летом–осенью 1993 года; социально-политическая обстановка в России с точки зрения демократической перспективы ее развития в настоящее время ухудшилась.

Сверхзадача в конституционной области в нынешнее время – это утверждение в российском обществе святости и нерушимости демократических конституционных начал, выраженных в действующей Конституции. Более того, путем судебно-конституционного толкования ряда положений

действующей Конституции (таких как положения ст. 2, 18, 55), а также рассмотрения острых проблем российской действительности (таких как война в Чечне) вполне возможно, используя демократический потенциал существующих конституционных установлений, создать в России общую конституционно-правовую атмосферу, характерную для Конституции Человека. И, быть может, именно таким путем возобновить многотрудную работу по преодолению имперско-державных тенденций, нашего страшного проклятия – чудовища Большой власти, идола царско-генсековского всевластия, и последовательно демократического, гуманистического толкования всего содержания действующей Конституции.

Конечно, имеются основания для внесения отдельных поправок в текст Конституции (скажем, по вопросам контрольных функций Фе-

109

Уроки. Тяжкий путь России к праву

дерального Собрания, определенных форм согласования с ним кадровых назначений в Правительстве).

Более же основательный пересмотр действующей Конституции – дело не сегодняшнего и даже не завтрашнего дня. Нужно, чтобы в нашем российском обществе еще на основе действующей Конституции стали реальностью основные демократические преобразования, и прежде всего те из них, которые связаны с российским Возрождением, Просвещением, с утверждением в общественном мнении и в общественном бытии приоритета личности над обществом и государством. Именно тогда, на мой взгляд, вновь возникнет благоприятная обстановка для проведения крупных демократических новаций, и тогда, будем надеяться, с успехом могут быть осуществлены такие преобразования в Конституции, которые по всем параметрам придадут ей качество Конституции Человека.

ОТРИЦАТЕЛЬНЫЙ ОПЫТ – тоже опыт, а несостоявшийся (или не вполне состоявшийся) замысел – уже у р о к.

Теперь с учетом всех перипетий, связанных с подготовкой и принятием российской Конституции, и еще более – с учетом трехгодичной практики ее действия должен быть ясен основной урок, относящийся к формированию в России д р у г о й юридической системы – гуманистического права современного гражданского общества.

Если первым шагом в переходе от права власти к гуманистическому праву является придание общепризнанным правам человека непосредственного юридического действия, то следующий, не менее важный, шаг – признание за правами человека значения ф у н д а м е н т а л ь н о й о с н о в ы построения всей государственно-правовой системы страны и твердый настрой на реализацию этой идеи в Конституции. В конечном итоге именно основные права человека призваны определить направленность и содержание государственно-правовой жизни общества и в этой связи – «уровень» власти, характер ее функционирования такой, чтобы центральное место во всей государственно-правовой жизни занимал человек, с его высоким достоинством и неотъемлемыми правами, надежно защищенными законом и судом. Только тогда, когда в действующей юридической системе произойдет такого рода фундаментальная перенастройка, будут основания утверждать, что своего рода Рубиеон перейден и наше общество из бесконечной полосы насилия и необузданной власти перешло в современное гражданское общество, в котором господствует и правит Право.