§ 4. Отечественный опыт ограничения произвола и коррупции

Государственное строительство на Руси изначально было основано на всеохватывающем и всеобъемлющем контроле. Другое дело, что государство, во-первых, не всегда могло его в полной мере реализовать и, во- вторых, он сам основывался на произволе.

Начало построению современного Российского государства и его системы управления было положено насильственным крещением Руси^[548]. C

этого времени власть на Руси осознала, что может не считаться с обществом, а общество приняло правила игры, навязанные ему властью: либо во всем следуй за власть имущими, либо погибай. Разумеется, выбор был сделан в пользу первого. На Руси расцвел государственно-чиновничий произвол.

Первые более или менее действенные меры в деле борьбы C произволом нижнего звена государственного аппарата начал проводить в ходе своей государственной реформы Петр I. В 1699 г. издаются указы «Об учреждении Бурмистрской палаты» и «Об учреждении в городах земских изб»^[549]. Согласно данным нормативным актам города выходили из ведения воевод и должны были создавать выборные учреждения. В 1708 г. была проведена губернская реформа, переведшая служилых людей с кормления на жалованье^[550]. В 1711 г. в качестве высшего органа государственной власти был учрежден Правительствующий сенат, надзор за которым осуществлялся государственными чиновниками, находящимися непосредственно в подчинении императора^[551]. Таким образом, было создано некое подобие разделения властей. Император, обладая всевластием, часть своих полномочий делегировал назначаемому им Сенату, в который входил сам. В то же время он добровольно подчинялся принимаемым Сенатом решениям, оставаясь главой государства и осуществляя за Сенатом надзор через аппарат исполнительной власти. В 1714 г. издается Указ «О воспрещении взяток и посулов», которым было отменено поместное обеспечение чиновников и повышено их денежное содержание^[552].

В целях обеспечения исполнения законодательства Петр I создает органы негласного контроля и надзора за чиновничеством - фискальные органы, надзор за которыми поручается генерал-прокурору, а также майорские розыскные канцелярии, подчиняющиеся непосредственно

императору^[553]. Однако существенных положительных результатов эти реформы не дали, о чем свидетельствуют Монастырские расходные книги первой четверти XVIII в.^[554]. Это обусловлено целым рядом обстоятельств. В первую очередь, можно отметить далеко не одинаковый подход к мздоимцам, особенно в высших эшелонах государственной власти, где выделялись «любимчики» (сподвижники), которым многое прощалось. «Петр был вне себя от гнева, когда узнал, что его правая рука князь Александр Меншиков - первый по величине взяточник в России... Император отколошматил любимца Данилыча дубинкой по спине...»^[555]. Те, в свою очередь, брали под патронат нижестоящих в служебной иерархии чиновников и т.д.^[556]. Выстраивалась коррупционная вертикаль. Следует отметить и тот факт, что «любимчики» (сподвижники) Петра I, как правило, были из небогатых семей, что вызвало к жизни передел собственности, поскольку противоречия в социальном и экономическом статусе не могли быть ликвидированы лишь за счет весьма скромного государственного содержания, которое полагалось далеко не всем^[557]. Наконец, невозможность полного контроля за огромными просторами Российского государства одним незаинтересованным в личном обогащении лицом, которым являлся Петр, ибо все его окружение, вне всякого сомнения, радеющее за дело возрождения России, вольно или невольно преследовало в том числе и цели личного обогащения. Необходимо отметить и то обстоятельство, что принимаемые Петром меры, направленные на ограничение произвола, сами базировались

на произволе, осуществление которого в интересах государства не только не порицалось, но и поощрялось.

Новые существенные реформы происходят в XIX в. Принято считать, что следующий период борьбы с коррупцией в России начался в эпоху Александра I с Указа «О воспрещении приносить подарки начальникам губерний и другим чиновникам».

В декабре 1884 г. Александром III был утвержден Указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях»^[560]. Данным Указом государственная гражданская служба высших должностных лиц государства признавалась несовместимой с участием в учреждении торговых и промышленных организаций, общественных и частных кредитных ассоциаций или управлении ими, а равно в представительстве их интересов.

Чиновникам других классов разрешалось участвовать в учредительстве компаний при условии, если это участие не связано с вредными

последствиями для государственной службы и на то получено разрешение непосредственного руководителя. Таким должностным лицам запрещалось выступать ходатаями по делам этих компаний в правительственных учреждениях.

Устанавливается обновленный механизм государства^[561]. Монарх по- прежнему обладает всей полнотой власти. При нем образуются два органа: Государственный совет^[562] и Собственная его величества канцелярия^[563]. Государственный совет формируется из числа крупных государственных чиновников и помещиков, председательствует на нем сам монарх.

Собственная его величества канцелярия являлась высшим административным органом государства и включала в себя ряд подразделений (отделений). Ее основной задачей была связь монарха с министерствами. Постепенно канцелярия расширила свои полномочия до подготовки законопроектов, которые впоследствии выносились на обсуждение Государственного совета.

Исполнительную власть от имени монарха осуществлял Комитет министров, назначаемых монархом. Министерства подразделялись на департаменты и канцелярии.

Сенат, возглавляемый монархом, представлял собой высшую судебную инстанцию, а его департаменты стали играть роль апелляционных инстанций для судов губерний. Земские суды были упразднены. Их место заняли Палаты уголовного и гражданского судов по делам всех сословий. Низовое

звено представляли собой надворные суды. Непосредственное управление судами находилось в руках Министерства юстиции. Существовало большое количество ведомственных судов. Была учреждена полиция^[564].

Учитывая подобную структуру высших органов государственной власти, следует сделать вывод о недостаточной проработанности их компетенции, что вызывало на практике перекосы в пользу того или иного органа. Это не способствовало установлению мощной бюрократической машины с четко очерченными полномочиями чиновников, что, казалось бы, должно было вызвать дальнейшее развитие коррупционных схем в бюрократическом аппарате государства. Однако этого не произошло по объективным причинам. Во-первых, безупречная служба гарантировала чиновнику быстрое продвижение по служебной и социальной лестнице с весьма существенными прибавками к его содержанию. Во-вторых, с усилением деятельности террористических организаций само взяточничество рассматривалось как государственная измена.

Дальнейшее развитие государственного аппарата первоначально пошло по пути его демократизации^[566]. Была учреждена Государственная Дума в

виде представительного органа для разработки и обсуждения законов. Государственный Совет стал играть роль верхней палаты парламента.

Исполнительная власть находилась в руках Совета министров. Его председатель теперь получил полномочия контролировать деятельность всех министерств. При этом сохранялась абсолютная власть императора и сословное общественное обустройство государства. Справедливости ради следует отметить, что переход из одного сословия в другое был упрощен через государственную службу^[567].

Совершенствуется в направлении либерализации судебная система. Провозглашаются принципы: независимость суда от администрации, всесословность суда, равенство всех перед судом, разграничиваются следствие и суд. Вводятся институты присяжных заседателей, прокурорского надзора за деятельностью суда. Учреждаются адвокатура, нотариат. Судебная система делится на мировых судей и общие судебные органы.

Мировые судьи избираются уездными земскими собраниями и городскими думами. Их деятельность привязана к конкретному судебному участку. В целях уменьшения коррупции к мировому судье предъявляются существенные требования, в частности, кроме соответствующего уровня образования и стажа службы на определенных должностях, высокий имущественный ценз. Мировые судьи округа образовывали съезд мировых судей, который являлся апелляционной инстанцией для участковых мировых судей. Для снижения давления администрации на съезды мировых судей судебные округа территориально не совпадали с губерниями.

Общие судебные органы состояли из окружных судов и судебных палат. В окружном суде были гражданское и уголовное отделения. В свою очередь, уголовное отделение делилось на коронный суд и суд присяжных. Председатели судов и их члены назначались на должности непосредственно императором и должны были удовлетворять целому ряду существенных

требований: наличие образования, стажа работы, имущественный ценз, принадлежность к дворянскому сословию и т.п.

Списки присяжных заседателей формировались специальными комиссиями, во главе которых стоял предводитель дворянства, и утверждались губернатором. К присяжным также предъявлялись особые требования, связанные с их принадлежностью к высшим сословиям.

Судебные палаты служили апелляционной инстанцией для окружных судов и формировались по регионам, включающим несколько губерний. Высшей судебной инстанцией оставался Сенат. Вместе с тем частично сохранились - особенно на окраинах государства - и прежние судебные органы: духовные, коммерческие, военные, волостные суды и т.п.^[568].

Указанные меры могли бы способствовать сужению сферы произвола и коррупции в бюрократическом аппарате государства, если бы были окончательно проведены в жизнь^[569]. Однако этого не произошло по объективным причинам. Вместе с либерализацией государственного аппарата активизировались террористические организации, и в первую очередь те, которые ставили своей целью вооруженный захват власти, что и привело к сворачиванию либеральных реформ, поскольку большинство из созданных институтов использовались в качестве трибун к призыву свержения существующего строя, выставляя его в негативном свете.

Новый механизм государства начал выстраиваться в условиях жесточайшего кризиса общественно-государственного обустройства России

на экстремистской волне сословного сепаратизма. При этом огромное влияние на него оказал опыт французских революций. В указанный период формируются Советы, изначально представлявшие собой классовый орган рабочих. Постепенно они расширяются до включения в них депутатов от солдат и матросов. В этом виде они представляют собой уже военизированные клубы.

В феврале 1917 г. в России фактически устанавливается буржуазно­демократическая республика. Исполнительную власть осуществляет Временное правительство, готовящееся к соответствующим буржуазным преобразованиям. Однако Советы подпадают под влияние большевиков. В Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов из членов РСДРП(б) (подпольной организации экстремистского типа) формируется Военно­революционный комитет (BPK), целью которого объявляется подготовка к вооруженному захвату государственной власти. Для руководства этой работой в РСДРП(б) создается Центральный комитет. 25 октября 1917 г. BPK вооруженным путем захватывает власть, свергая Временное правительство, и становится во главе государства. Для удержания власти и ее расширения BPK направляет в воинские части, учреждения и на предприятия, в провинцию своих комиссаров, наделяя их широчайшими полномочиями. В рамках BPK начинают создаваться подразделения, занимающиеся отдельными направлениями его деятельности. Создаются органы диктатуры.

В последующем II Всероссийский съезд Советов официально установил диктатуру пролетариата в форме Советской республики, провозгласив передачу государственной власти Советам. Как постоянно действующий орган государственной власти в период между съездами образуется ВЦИК. Исполнительная власть до созыва Учредительного собрания осуществляется временным рабоче-крестьянским правительством - CHK (Совет Народных Комиссаров).

Следует отметить, что установившаяся форма государственного управления в Учредительном собрании уже не нуждалась. Поскольку Советы

были классовым органом, то Съезд Советов представлял лишь часть населения страны. Провозгласив себя высшим органом государственной власти, он фактически установил диктатуру в отношении всех иных сословий. Тем более что никто не уполномочивал делегатов съезда на установление нового государственного устройства и политического режима. Это могло сделать лишь Учредительное собрание. Образованием ВЦИК и CHK в принципе закончилось формирование высших органов государственной власти. А поскольку они были сформированы в основном из членов РСДРП(б)^[570], то фактически в отношении всего населения России была установлена не диктатура пролетариата (или диктатура Советов), а диктатура РСДРП(б) с ее сателлитами (левыми эсерами и т.п.). Этим РСДРП(б), собственно, и воспользовалась. Была создана рабочая милиция, Красная армия, руководящие должности в которых, как правило, занимали члены РСДРП(б). Существенное развитие получил институт контроля центральных органов государства за всей подведомственной территорией, всеми органами, организациями и их подразделениями, включая милицию и армию (институт комиссаров), обладавших огромными полномочиями. Создаются специальные органы откровенного террора - ВЧК, революционные трибуналы и следственные комиссии трибуналов. Нормальная судебная система отходит на второй план и остается в зачаточном состоянии, поскольку, упразднив прежнюю, новая власть создает лишь местные суды с весьма ограниченной компетенцией. В этих условиях созыв Учредительного собрания походил на фарс, поскольку оно должно было лишь придать легитимный статус фактически установившейся власти. Однако этого не произошло. Учредительное собрание выступило с критикой нового режима и потребовало передачи власти в стране себе. Поскольку

никакой реальной силой оно не обладало, на следующий день декретом ВЦИК оно было распущено^[571].

В этот период произвол власти процветал. Провозглашенная национализация всего в стране и пролетарская система перераспределения благ путем безвозмездного их изъятия у владельцев приводили к массовым злоупотреблениям. Часть дорвавшихся до бесконтрольной (абсолютной) власти бывших «борцов за права рабочих» стали жить на широкую ногу, обзаводились прислугой и т.п.^[572].

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила такое положение вещей. Дальнейшее эволюционное развитие установленного государственного аппарата логично привело от диктатуры партийной верхушки сначала к диктатуре одного лица, а затем к диктатуре сформировавшегося чиновничьего класса. Постепенно, одновременно с утверждением нового механизма государства и правопорядка, произвол и коррупция развиваются совместно^[573].

Своего апогея советский государственный аппарат достиг в 1960-х - 1980-х гг. По сути, он представлял собой сверхцентрализованный забюрократизированный иерархически архаичный аппарат государственной власти, пронизывающий все общество снизу доверху. При отрицании концепции разделения властей формально всей полнотой государственной власти обладал Верховный Совет СССР, состоявший из двух палат: Совета Союза (который формировался путем выборов от избирательных округов с

равным количеством населения) и Совета Национальностей (являющегося представительным органом субъектов в составе СССР). Верховный Совет не был постоянным органом и созывался на сессии два раза в год. Он формировал постоянно действующий орган - Президиум Верховного Совета СССР в составе Председателя Президиума, его Первого заместителя, пятнадцати заместителей Председателя (по одному от каждой республики в составе СССР), Секретаря Президиума и двадцати одного члена Президиума, а также постоянные комиссии Верховного Совета СССР. При этом полномочия Президиума Верховного Совета СССР согласно ст. 121-123 Конституции СССР 1977 г. охватывали все стороны жизни государственно­организованного общества. В результате реальная власть в стране принадлежала не Верховному Совету СССР, а его Президиуму.

Совет Министров СССР в составе Председателя, первых заместителей, заместителей, министров, председателей государственных комитетов формировал Верховный Совет СССР, которому он был подотчетен, но только в период сессии. В межсессионный период Совет Министров подчинялся Президиуму Верховного Совета СССР. В состав Совета Министров СССР входили по должности Председатели советов министров союзных республик.

Совет Министров СССР формировал в качестве постоянно действующего органа Президиум Совета Министров СССР в составе Председателя, первых заместителей и заместителей Председателя. Таким образом, в сфере административного управления выстраивалась пирамида власти. Ее верхушку образовывал Президиум Совета Министров СССР, а низовое звено составляли государственные предприятия, учреждения, организации.

В союзных республиках, автономных республиках, краях, областях, округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах органы государственной власти выстраивались по аналогии. При этом в их обязанности входило проведение в жизнь решений

вышестоящих государственных органов и руководство деятельностью нижестоящих.

Судебную систему возглавлял Верховный Суд СССР, формируемый Верховным Советом СССР. Среднее звено судов формировалось на выборных началах соответствующими Советами народных депутатов сроком на пять лет. Народные судьи районных (городских) судов избирались гражданами соответствующего района (города) сроком на пять лет.

Генеральный прокурор СССР назначался Верховным Советом СССР и был ему подотчетен, а в период между сессиями подчинялся Президиуму Верховного Совета СССР. Все нижестоящие прокуроры назначались им и были ему подотчетны.

Следует отметить, что выборы всех уровней и на замещение всех выборных должностей проводились на безальтернативной основе, то есть служили маскирующим элементом назначения на должность.

Эту систему государственных органов дополняла Коммунистическая партия Советского Союза (КПСС), построенная по принципу клуба избранных. В соответствии со ст. 6 Конституции СССР 1977 г. она провозглашалась ядром политической системы, всех государственных и общественных организаций. Фактически КПСС была встроена в систему государственного управления таким образом, что пронизывала все звенья управленческого аппарата, полностью его контролируя. Это создавало систему, в которой органы КПСС стояли выше органов государственной власти и управления^[574]. Однако проникновение партии во все звенья государственного аппарата привело к сращиванию партийного, государственного и судейского чиновничества с многочисленными

внутренними разноуровневыми коррупционными взаимосвязями. Однако механизм перераспределения общественных благ, существовавший на тот период в СССР, способствовал созданию уникальной системы коррупции, в которой главную роль, в отличие от буржуазных государств, играли не деньги, а сами блага, причем в большинстве случаев нематериального характера^[575]. Это, в свою очередь, способствовало формированию особой коррупционной чиновничье-бюрократической морали и нравственности, а также собственных коррупционных обычаев и традиций в среде полностью сформировавшегося класса чиновников. Поскольку же в этот класс входили все руководящие работники государственных предприятий, учреждений и организаций, то коррупция проникла во все сферы жизни общества, включая науку, культуру, систему образования, торговлю, производство, службу быта и т.п.

Экономический крах советской системы хозяйствования привел к необходимости ее реформирования, что невозможно было сделать без либерализации политической жизни. Начавшиеся в 1985 г. реформы, предполагавшие изначально лишь некоторое оздоровление политического и экономического строя в рамках существующей концепции торжества социализма над капитализмом, вызвали цепную реакцию, остановить которую было уже невозможно^[576].

Существенную роль в этом сыграл усиливающийся экономический кризис. Недостаток товаров народного потребления вызвал существенный рост коррупции^[577]. Реабилитация лиц, осужденных за хозяйственные

преступления, спекуляцию, с одновременным предоставлением предприятиям права безвозмездно отчуждать имеющееся у них на балансе имущество и передавать его другим предприятиям вызвала легализацию теневого сектора советской экономики, тесно связанного с криминалом^[578].

Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)» от 30 июня 1987 г. разрешил передавать другим предприятиям и организациям, продавать, обменивать, сдавать в аренду, предоставлять во временное пользование или взаймы здания, сооружения, оборудование, инвентарь, списывать с баланса, если они устарели^[579]. Этот же нормативный акт позволил в последующем продавать отдельным гражданам, товариществам, созданным членами трудового коллектива, не только оборудование государственных предприятий, но также здания и сооружения. Основы законодательства Союза CCP и союзных республик об аренде от 23 ноября 1989 г. позволили на базе государственной собственности создавать коллективную собственность в виде арендного предприятия^[580]. По данному документу организация арендаторов объявлялась юридическим лицом вопреки всем правилам гражданского права. Эта организация не имела обособленного имущества, ее существование было весьма кратким и эфемерным, ибо как юридическое лицо она нигде не регистрировалась и ее ликвидация как юридического лица также никак не оформлялась. Основы об аренде устанавливали, что с момента заключения организацией арендаторов арендного договора предприятие приобретает статус арендного (ч. 1 ст. 16 Основ об аренде), но арендным предприятием — юридическим лицом оно становится лишь с момента государственной регистрации.

Несмотря на вступление в силу 28 июля 1997 г. Закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации

муниципального имущества в Российской Федерации»^[581] и Указа Президента РФ «О государственной программе приватизации»^[582], которые устанавливали некий контроль за разбазариванием государственной и муниципальной собственности, фактически такой контроль не осуществлялся вплоть до 2000 г. Только в связи со сменой Президента Правительство вынуждено было представить в Государственную Думу Программу приватизации на следующий год. Одновременно был изменен порядок оценки имущества, передаваемого в собственность частных лиц. Если ранее оценка производилась по остаточной стоимости, то теперь единственной формой продажи государственного (муниципального) имущества становились аукционы^[583].

После многочисленных политических игр в высших эшелонах власти в конечном итоге в России устанавливается следующий государственный аппарат, описанный в Конституции РФ и ряде конституционных законов^[584].

Возглавляет государство Президент, избираемый всенародным голосованием и имеющий широчайшие полномочия. Законодательная власть принадлежит Федеральному Собранию РФ, состоящему из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. На паритетной основе в рамках предоставленной Конституцией компетенции Федеральное Собрание и Президент РФ формируют органы исполнительной власти, подотчетные

Президенту РФ и по его усмотрению им возглавляемые. Государственная Дума может объявить вотум недоверия Правительству (по сути, возглавляемому Президентом). В этом случае Президент получает право распустить Государственную Думу. Необходимо заметить, что Генеральный прокурор, Председатель ЦБР, высший командный состав Вооруженных Сил и ФСБ подчиняются непосредственно Президенту. Первые два должностных лица несут ответственность как перед Президентом, так и перед полномочными палатами Федерального Собрания (но больше перед Президентом, ибо только он вправе поставить вопрос перед соответствующей палатой о досрочном прекращении полномочий указанных должностных лиц). В результате они подотчетны исключительно Президенту. Конституционный контроль возложен на Конституционный Суд, судьи которого по представлению Президента назначаются Советом Федерации. Президент же может поставить перед Советом Федерации вопрос о досрочном прекращении полномочий судьи.

В субъектах Российской Федерации законодательная власть в пределах их компетенции принадлежит органам представительной власти, формируемым путем прямого голосования населения, постоянно проживающего на территории данного субъекта. Исполнительная власть принадлежит лицам, назначаемым Президентом Российской Федерации^[585]. Учитывая, что Совет Федерации формируется путем назначения - по одному представителю от представительных органов власти субъектов Федерации и по одному представителю от органов исполнительной власти субъектов Федерации, Президент РФ получает контроль не только за органами исполнительной власти субъектов Федерации, но и над половиной состава Совета Федерации, а следовательно, и над Конституционным Судом^[586].

Из представленного описания видно, что в настоящее время Российская Федерация согласно Основному Закону является суперпрезидентской республикой.

Вмешательство Президента РФ первоначально в дела субъектов РФ через своих полномочных представителей в неких федеральных округах^[587], а впоследствии в деятельность общественных организаций через их финансирование с помощью подотчетной лишь ему Общественной палаты^[588]позволяет предположить авторитарный режим осуществления власти. Если же к этому добавить создание в Администрации Президента аппарата по правам человека^[589], ограничения свободы распространения информации, усложнение процедуры регистрации партий, ограничения на деятельность организаций, финансируемых из-за рубежа, прямое общение Президента с народом и т.п., то демократическим режимом данный режим назвать сложно.

Подобная вертикаль власти, полагаясь лишь на государственный контроль и надзор, выводит органы власти и управления из-под контроля народа, что никоим образом не может повлиять на уменьшение коррупции, а, наоборот, вызывает к жизни все более изощренные схемы теневого перераспределения продукта труда, в котором задействован весь государственный аппарат, все более и более сращивающийся с крупным капиталом^[590].

Таким образом, механизм Российского государства изначально строился на произволе государственной власти и ее полном контроле над обществом. Эволюция данного механизма вполне логично привела к современному обустройству государства, в котором контроль рассматривается изначально как привилегия высших органов государственной власти. Возникшая из произвола коррупция с развитием государственного аппарата постоянно расширяла свое в нем присутствие и в советский период благодаря ликвидации негосударственного сектора экономики, а фактически - всего негосударственного сектора жизнедеятельности общества поразила и его. «В середине 80-х гг. прошлого века коррупция поразила значительную часть государственных служащих и в известной степени была передана по наследству ныне действующему аппарату государственного управления»^[591].

При воссоздании негосударственного сектора экономики в конце 80-х гг. было допущено множество ошибок^[592], но грубейшей из них следует считать легализацию экономической преступности советского периода, теснейшим образом связанную с криминалом. В результате современная экономика Российской Федерации полностью построена на криминальной парадигме (культуре, взглядах, морали, обычаях и т.п.). Последняя проникла во все сферы жизнедеятельности общества.

При отношении к государству как к единой целеустремленной пирамидальной системе, в которой общество (гражданское общество) и государственная власть имеют одинаковые интересы, происходит отрицание подсистем - условных общественных образований, имеющих собственные, отличные от государственных, порою противоречащие им интересы.

В этой связи в целях борьбы с коррупцией необходимо в первую очередь создание и развитие подсистем, иерархически не соподчиненных

274 между собой, то есть нужна ликвидация пирамидальной структуры государственно-организованного общества.