§ 4. Современные подходы к ограничению коррупции, их типология и посылки эволюционного подхода
Проведение многочисленных круглых столов, посвященных противодействию коррупции в России, показало, что представление о данном явлении в научных кругах далеко от совершенства. Несмотря на то, что коррупция фактически сопровождает человеческое общество в его эволюционном развитии с самых ранних периодов по сегодняшний день, существует во всех экономических формациях и политико-правовых системах, в юридическом сообществе ее рассматривают лишь в качестве общественно опасного деяния, подлежащего запрету.
В то же время понимание любого явления объективной реальности, каковым и является коррупция, должно базироваться на представлении о сущности изучаемого явления, его функциях, целях, задачах, разновидностях и т.п. Не поняв сущность самого явления, невозможно эффективно бороться C ним. В этих условиях внимание научного сообщества должно было бы быть нацелено в первую очередь на формирование антикоррупционной парадигмы[113].Вместо этого, как правило, дискутируются вопросы борьбы с явлением, о котором мало что известно. Так, например, в ходе конференции, проведенной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2007 г. на тему «Правовые меры противодействия коррупции», исследователи отмечали, что законодательство Российской Федерации содержит ряд недостатков и пробелов: нет определения коррупции; нет четких положений о полномочиях и ответственности государственных органов и должностных лиц[114]; наблюдается недооценка правового регулирования вопросов проведения антикоррупционного
мониторинга и антикоррупционной экспертизы законодательных актов. Сделан вывод, что все это ограничивает возможности эффективного противодействия коррупции как опасному социально-негативному явлению. В качестве задачи, стоящей перед юридической наукой в рассматриваемой сфере, названа разработка научно-методических основ противодействия коррупции.
Высказано пожелание, чтобы нормы антикоррупционной направленности пронизывали практически все отрасли права[115]. При этом отсутствие реального результата в борьбе с коррупцией связывается с отсутствием системного подхода[116]. Панацеей в этом плане авторам видится принятие некоего Национального плана борьбы с коррупцией, который должен в себя включать: юридическую часть, меры профилактики, ликвидацию условий для коррупции[117]. Органы государственной власти воспользовались этой идеей, и 13 апреля 2010 г. был издан Указ Президента РФ № 460 «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы», ничего нового в борьбу с коррупцией не внесший, а лишь продублировавший уже установленные законодательством требования к государственным структурам[118].
Впрочем, и в научной, и в публицистической литературе также по большей части дискутируются второстепенные вопросы[119], которые никоим образом не в силах повлиять на ситуацию с коррупцией в России. Так, например, на наш взгляд, весьма неплохую меру ограничения коррупции предложила Генеральная прокуратура Российской Федерации в виде применения к чиновникам такой меры административного наказания, как дисквалификация (т.е. лишение лица права занимать руководящую должность в соответствующем исполнительном органе). Ю.М. Буравлев предложил дополнить ее ликвидацией всевозможных льгот и привилегий: «Запрет на премирование, выплату пособий, лишение процентных надбавок к зарплате за выслугу лет или классный чин, ограничения в пользовании служебным транспортом и т.п.»[120]. Однако сама по себе данная мера к положительным результатам не приведет, поскольку представляет собой всего лишь разновидность ответственности, к которой и сегодня привлечь чиновника почти невозможно, ибо привлечение за целый год по коррупционным преступлениям всего 0,01% от общего количества чиновников говорит само за себя[121].
Тем более, что к чиновникам относятся и рядовой специалист, и его руководитель. Льготы и оплата их труда существенно различаются, как, впрочем, и возможности в сфере коррупции. При этом необходимо учитывать, что льготы и оплата труда специалиста сегодня зависят от решения его начальника[122], что само по себе вызываеткоррупцию. По этой причине прежде всего необходимо лишить руководителей возможности произвола.
Ряд авторов предлагает применять такую меру наказания, как конфискация имущества, причем наиболее радикально настроенные считают, что конфискацию следует осуществлять в том числе и у членов семьи коррупционера[123]. Казалось бы, мера более чем справедливая и необходимая. Однако она нуждается в серьезном осмыслении. Следует учитывать, что, во- первых, ее легко обойти, например, передав имущество во временное пользование третьим лицам или спрятав в виде ценностей. Практика советского периода, в который данная мера наказания активно применялась, выработала еще один способ защиты: например, всю вину берет на себя одно лицо, а по его освобождении остальные члены преступной группы возвращают ему его долю преступного дохода с уплатой «морального вреда» за «отсидку». Во-вторых, применение данной меры наказания к членам семьи чиновника, имеющим собственный доход, невозможно в силу нарушения их конституционных прав, что, собственно, и использует подавляющее большинство ныне действующих чиновников, особенно высших уровней.
В качестве противодействия коррупции предлагается и такая мера, как увеличение разрешенной суммы подарков судьям (законопроект, подготовленный ВАС РФ) с 500 руб. до 4 тыс. руб. и декларирование личных подарков судьям ценой более 100 тыс. руб. Это вызывает обоснованные возражения в научном сообществе[124], поскольку фактически речь идет об узаконенной коррупции.
Предлагается в целях борьбы с коррупцией обязать должностных лиц осуществлять личный прием граждан, чаще бывать в командировках в
70 подведомственных органах[131].
На наш взгляд, подобная мера неизбежно приведет к еще большей коррумпированности за счет перераспределения благ между разноуровневыми чиновниками и бесед с глазу на глаз чиновника с гражданами.Общественная палата Российской Федерации предложила бороться с коррупцией, используя регламенты и антикоррупционное воспитание общества[132]. Ее поддерживает ряд авторов[133]. Например, А. Куракин предлагает «принять федеральный закон «Об административной этике в системе государственной службы Российской Федерации», который кодифицировал бы все имеющиеся на этот счет этические нормы»[134]. Думается, автору следовало бы учесть, что в подобном случае этика исчезнет, ее подменят нормы права. Последствия подобного шага легко предсказуемы. Подмена норм морали, нравственности, этики правом неизбежно приведет к краху социума. Достаточно указать всего лишь на одну деталь, которая не удостоилась внимания автора. Право базируется, с одной стороны, на принуждении, а с другой (намного большей) - на добровольном исполнении его норм, что обеспечивается в первую очередь именно моралью, нравственностью, этикой и иными социальными нормами[135]. Если их убрать, что, собственно, и предлагает автор, то в этом случае право ничего, кроме открытого насилия, выражать не будет. Тем более что этого сделать и не удастся, поскольку неправовые социальные нормы развиваются самостоятельно и не могут быть легко изменены
росчерком пера. Достаточно вспомнить советские годы, в которые сосуществовали две морали, нравственности, этики - официальная и неофициальная. Последняя в конечном итоге уничтожила первую. Существуют объективные закономерности, которые нельзя изменить принятием закона. Нельзя законом отменить выпадение осадков, часовые пояса[136] и т.п. физические явления объективного мира (подснежники не растут в декабре), равно как нельзя отменить или изменить законом объективные закономерности развития общества. Технически современная наука и техника могут многое, но следует учитывать взаимосвязи между объективными закономерностями.
Одно незначительное вмешательство в одну закономерность может повлечь за собой катастрофические последствия в виде необратимых изменений других[137], тем более что большинство взаимосвязей между объективными закономерностями нам неизвестны.И, наконец, наиболее широко обсуждаемой темой является повышение оплаты труда чиновников[138].
Таким образом, отечественная политико-правовая мысль в деле борьбы с коррупцией направлена на конструирование новых запретов, без детального анализа бездействия старых[139]. В большинстве случаев предлагаются половинчатые меры, не способные каким-либо образом повлиять на снижение уровня коррупции, они лишь «подтолкнут к
изобретению неизвестных ранее приемов сокрытия средств незаконного обогащения»[140].
Процедурному праву, регламентирующему порядок деятельности чиновника, порядок принятия им решения, а также нормам, ограничивающим произвол чиновничества, внимание не уделяется[141]. В результате принимаются новые нормативные акты, все более и более расширяющие права чиновников, что усиливает их произвол и коррупцию.
Таким образом, в современной отечественной политико-правовой мысли отсутствует единое представление о коррупции. В большинстве случаев под коррупцией понимается широкий круг преступлений, перечисленных в Уголовном кодексе РФ, что, с одной стороны, существенно сужает данное понятие по сравнению с общественной парадигмой, с другой стороны - относя к коррупции дачу взятки, расширяет его до немыслимых пределов[142]. Указанное не позволяет выявить сущность коррупции, определить ее место среди иных категорий, а как следствие - связать ее с иными социальными, политическими и экономическими явлениями объективной реальности.
В зависимости от политических взглядов авторов в России сложилось три подхода к борьбе с коррупцией.
Первый базируется на традиционном для России представлении, идеализирующем высшие органы власти. В рамках данного подхода коррупция рассматривается как отдельные правонарушения морально неустойчивых мелких чиновников, медицинских работников, работников сферы образования и т.п.
Их коррумпированности противостоят высшиеорганы государственной власти. В этой связи выделяется бытовая коррупция, на борьбу с которой нацелены государственные (муниципальные) органы власти, управления и контроля, - на них возлагается «противодействие» коррупции. Все неудачи списываются на плохое законодательство, которое необходимо совершенствовать, предоставляя всё большие полномочия органам государственной власти и управления. Как результат - постоянный рост коррупции и произвола, наблюдаемый в последние годы в России.
Представители второго подхода, признавая подверженность коррупции высших органов государственной власти и управления, полагают, что проблема заключается в недостаточности контроля, и прилагают усилия к конструированию его дополнительных элементов - от внесения отдельных изменений в законодательство до создания специализированной контрольной ветви власти. Отсюда постоянный рост в законодательстве всевозможных запретов, ограничений, предписаний, носящих в целом декларативный характер и в этой связи игнорируемых должностными лицами.
Третий подход связан с установившимся в России несоответствием практики государственного строительства формально провозглашенным принципам, а также международному опыту построения демократических государств. В рамках данного подхода исследователи связывают ограничение коррупции с формированием гражданского общества и построением демократического государства в западной традиции (по западному образцу?). При этом игнорируется тот факт, что и в наиболее развитых демократических государствах коррупция находится на достаточно высоком уровне[143].
Указанное позволяет сделать вывод о необходимости нового подхода к изучению коррупции, который позволил бы рассмотреть ее во взаимосвязи с иными явлениями объективной реальности. Таким нам представляется эволюционный подход к изучению государства и права. К сожалению, в настоящее время эволюционизм часто путают с историзмом. Причина
заключается в том, что эволюция, признаваемая как факт большинством современных подходов, позволяет считать их (уточнить, что им. в виду) разными течениями эволюционной школы. Отсутствие разногласий по данному поводу сняло необходимость самого выдвижения посылок эволюционного подхода, не говоря уже об их обосновании. В результате эволюция стала пониматься в упрощенной форме в виде любых изменений форм, а зачастую в виде их расширения и усложнения. Термин «эволюция» стал толковаться как развитие. Так, например, в Толковом словаре русского языка эволюция понимается как процесс непрерывного количественного изменения, подготавливающий качественные изменения, либо как развитие вообще[144].
Это обусловлено и самим происхождением термина от латинского - evolution - развертывание. Именно в этом смысле понимали эволюцию считающиеся основателями эволюционной школы Демокрит и Аристотель, которые впервые обратили внимание на усложнение общественных форм[145]. Дальнейшее развитие эволюционного учения связано с именем Ч. Дарвина. Последний понимал под эволюцией не столько развитие живых организмов, сколько объективные закономерности, приводящие к изменению их форм[146]. Характерно, что именно в данном ракурсе указанный термин понимался в советский период развития науки[147].
В XIX веке исследования, проведенные учеными-этнографами, позволили выявить ряд общих закономерностей развития человеческого общества, включив в эволюционный механизм общественного развития
психику человека[148]. Существенный вклад в совершенствование методологии эволюционного подхода внес Карл Поппер. Известный исследователь обратил внимание не только на усложнение форм, но и на усложнение самих категорий[149].
Огромнейший потенциал в развитие эволюционного подхода к изучению государства и права внес К. Маркс, предложив в качестве движущей силы эволюции общества экономический фактор[150]. К сожалению, самодостаточность марксистской теории, ее концептуальная целостность привели к тому, что в мировом политико-правовом мышлении она отодвинула свою основу - эволюционный подход - на второй план. И если на западе еще проводятся отдельные исследования в рамках эволюционизма, впрочем, не несущие в себе концептуальных положений, то в России об эволюционном подходе вспоминают лишь в 90-х гг. XX века, причем в основном с критических позиций[151], зачастую противопоставляя его марксизму[152].
В дальнейшем к эволюционизму начинают относить любую работу, включающую в себя термин «эволюция»[153]. В результате эволюционный подход теряет свое внутреннее содержание, связанное с объективными закономерностями, порождающими развитие, и начинает пониматься лишь как внешняя форма (непосредственно само развитие)[154]. Указанное и привело к современному смешению эволюционизма с историзмом[155].
Необходимо заметить, что попытки реабилитировать эволюционизм предпринимались неоднократно, но к ощутимому результату не привели. Проблема, как представляется, заключается в том, что исследователи, во- первых, не заостряли внимание на посылках эволюционного подхода. Во- вторых, перенимая категории, разработанные в рамках иных подходов, не утруждали себя их адаптацией к эволюционному. В-третьих, не выстраивали взаимосвязей между заимствованными из других подходов категориями. B- четвертых, логически отклонялись от самой идеи эволюционизма в ходе проводимых исследований. Это привело к построению многочисленных синтетических концепций, объединивших идеи эволюционного подхода C идеями иных школ155 [156]. Важно отметить, что именно эти исследования и позволили осмыслить ценность эволюционизма для дальнейших изысканий в сфере проблем государства и права, осознать необходимость отмежевания данного подхода от иных. Такое отмежевание возможно только через формулирование следующих посылок, которые должны лежать в основе эволюционного подхода к изучению государства и права: 1. Любое явление объективной реальности возникает как необходимое. 2. Любое явление объективной реальности возникает на основе уже существующих явлений. 3. Любое явление объективной реальности с течением времени изменяется (эволюционирует). 4. Категории, являясь отражением явлений объективной реальности в сознании человека, могут эволюционировать самостоятельно в пределах, ограниченных объективной реальностью. 5. Категории могут порождать новые категории, которые при наступлении определенных благоприятных обстоятельств могут стать явлениями объективной реальности. 6. Любое явление объективной реальности не существует само по себе, а связано с другими, образуя объективные закономерности (механизмы), также взаимосвязанные между собой и подверженные эволюционному изменению. 7. Сознательное и бессознательное высшей нервной деятельности человека как явление объективной реальности включено в объективные закономерности, равно как и созданные человеком явления объективной реальности, в том числе такие, как государство, право и т.п. 8. Объективные закономерности в высшей степени «рациональны» (элементарны), представляют собой простейшие алгоритмы, в этой связи эволюционный процесс всегда осуществляется наиболее простым и легким путем. 9. В основе эволюции лежит приспособляемость, по этой причине эволюционное изменение может представлять собой, с точки зрения человека, не только прогресс, но и регресс. 10. Учитывая, что социальные нормы есть явление объективной реальности и в связи с этим, во-первых, подвержены эволюционным изменениям, во-вторых, включены в объективные закономерности (механизмы), оценивать эволюционные процессы с позиции соблюдения социальных норм недопустимо. 11. В то же время оценивать последствия эволюционных процессов, протекающих в обществе, с позиции соблюдения социальных норм необходимо, поскольку они являются одним из инструментов воздействия на указанные процессы, позволяя их корректировать в желаемом для общества направлении.