§ 2. Опыт некоторых средневековых государств в ограничении произвола чиновников и причины коррупции

Под давлением общества государства постепенно сужают границы произвола чиновничьего аппарата. В средневековой Франции, например, Великим Мартовским Ордонансом 1357 г. признается дурное управление государством и устанавливается, что во главе правительства будут поставлены честные, сведущие и рачительные люди, суд будет правым и справедливым, а всякие притеснения и вымогательства, незаконные поборы будут прекращены.

Аналогичная ситуация сложилась в тот же период в Германии. Саксонское зерцало (XIII в.) устанавливало правило, согласно которому каждый христианин был обязан по достижении совершеннолетия участвовать в суде, как церковном, так и светском, что должно было способствовать неподкупности судов. Вместе с тем ст. 13 Книги II устанавливает ответственность судьи за неприменение наказания к преступнику^[195]. Из этого можно сделать вывод о существовании в рассматриваемый период подкупа судей. О дальнейшем развитии произвола в судах можно сделать вывод из ст. CCV, CCXVIII Каролины (1532-1533 гг.), где указывается на недопустимость злоупотреблений в судах в виде взимания

с истцов платы, конфискации имущества в пользу местной власти, привлечения к суду невиновных с целью присвоения их имущества и т.п.^[196]. Последнее свидетельствует о том, что произвол чиновников в средневековой Г ермании процветал.

Несколько отличается от континентальной Европы развитие Англии. Здесь еще в законах Уитреда (695 - 696 гг.) встречаются нормы, направленные на ограничение произвола чиновников.

Особо следует отметить принятие в 1215 г. Великой хартии вольностей, в которой устанавливаются ограничения на захват чиновниками собственности, упорядочиваются налогообложение, вассальная зависимость, штрафы, запрещаются поборы за отправление правосудия и выполнение административных действий и вводится ответственность государства за нарушение установленного порядка путем предоставления народу права на вооруженное восстание^[199].

Существенным отличием от стран континентальной Европы стало то, что вышеуказанные положения были реализованы в построении административного аппарата. Так, Вестминстерский статут «относительно судей и шерифов» 1330 г. устанавливает назначение чиновников в графства из других мест (так называемых разъездных судей) для расследования с участием присяжных (жюри) и свидетелей случаев незаконных арестов

ложно обвиненных лиц и т.п.^[200]. В 1346 г. издается ордонанс «О судьях», в котором кратко описывается реальное положение дел в государстве в сфере произвола чиновничества (особенно судейского корпуса) и устанавливаются меры его пресечения. В частности, существенно повышается как материальный, так и социальный статус судей. Фактически они ставятся в гражданской иерархии выше всех сословий. Устанавливается присяга для впервые назначаемых на должность судей и чиновников. Судьям вменяется в обязанность судебный контроль за всеми чиновниками государства, им запрещается принимать подарки, надлежит докладывать непосредственно монарху или в его совет обо всех попытках оказать на них давление или подкупить их со стороны любых лиц, включая самого монарха. Они не вправе принимать во внимание при рассмотрении конкретных дел чьи-либо просьбы, распоряжения, включая письменные распоряжения самого монарха в нарушение права.

Указанные меры повлекли за собой снижение чиновничьего произвола и коррупции в государственном аппарате, поскольку контроль за чиновниками осуществляли наименее подверженные коррупции лица -

судьи, монарх и его совет. Сказалась и ответственность, налагаемая на лиц, допустивших коррупционные деяния, в виде служебной и социальной дисквалификации.

В последующем в связи с чрезвычайно тяжелым положением в государстве, вызванным чумой, законодательство Англии становится репрессивным по отношению к нижним сословиям. Ордонанс «О рабочих и слугах» 1349 г., статут «О рабочих» (1350-1351 гг.) вызывают всплеск коррупции, о чем свидетельствует статут 1360-1361 гг., в котором в том числе говорится об усилении борьбы со взяточничеством^[202].

Вместе с тем в XV в. складывается уникальный механизм государства. Его основой послужила крайне запутанная система права и высокоразвитая судебная система, предусматривающая два рода судопроизводства: 1) по общему праву, которое осуществляли суды, и 2) по справедливости, которое изначально осуществлял сам монарх, а затем от его имени канцлер. Свою лепту в ограничение коррупции внесли и выработанные за многие годы обычаи (традиции, привычки), основанные на репрессиях, применяемых в свое время к коррупционерам в соответствии с ордонансом «О судьях» 1346 г.

колоний в метрополию^[204]. В этот период появляются так называемые нелегальные (теневые) доходы, получаемые первоначально от незаконной деятельности в колониях и на море.

В результате эволюции механизма государства власть чиновничества постепенно уменьшается, что приводит к сужению произвола и коррупции. Существенными факторами, оказавшими влияние на снижение коррупции в Англии, представляются: 1) полная независимость судей в совокупности с их высоким социальным статусом и материальным доходом, 2) четко сформулированное в законе требование к судьям игнорировать чьи-либо просьбы при рассмотрении дел, в том числе и высшего лица в государстве, 3) ответственность судьи в виде дисквалификации и конфискации имущества за нарушение данного запрета, 4) невозможность разрешения дел в суде без участия посредников - адвокатов, 5) судебный контроль за административным аппаратом, 6) возможность пересмотра законного и обоснованного (правосудного) решения суда на основе права справедливости, 7) широчайшие возможности помилования.

Вместе с тем даже при совокупном присутствии всех перечисленных факторов коррупция растет в случаях: 1) наличия правовых ограничений для отдельных категорий населения, 2) наличия нелегальных (теневых) денежных потоков.

В этом ряду особняком стоит средневековая Япония, в которой произвол с целью наживы отсутствовал.

привело к рассредоточению населения по территории мелкими селениями. Рабство и крепостное право отсутствовали. Культура сверхсплоченной общины, базирующаяся на противостоянии первоначально природным катаклизмам (землетрясениям, тайфунам и т.п.), а в последующем - межродовым стычкам, приводит к формированию особых родовых отношений с жестким подчинением старшему, чему способствует местная религия - синтоизм и прекрасно его дополнивший буддизм, проникший из Китая. В результате создается особая культура, в которой смерть за свой род становится делом чести каждого сородича. В последующем аристократия замещает место старшего в роде. Среди феодалов возникают отношения сюзеренитета - вассалитета. Они приводят к появлению крупных феодальных родов, обладающих собственным войском, состоящим из военных аристократов - самураев. Постоянные междоусобицы способствуют усилению этих отношений. К середине VII в. создается единое государство во главе с монархом. Все земли становятся государственной собственностью, которая формально передается в пользование аристократии. Фактически же пользование признается за теми наделами, которые аристократия имела ранее. Исключение составляет лишь новая аристократия из победившего клана. Император обладает всей полнотой власти. Вместе с тем каждый из его вассалов обладает всей полнотой власти на подвластной ему территории. Выстраивается пирамидальная структура государственной власти, основанная на произволе. В IX в. переданные аристократии наделы переходят в их собственность. Учреждается сёгунат (военная диктатура), осуществляемый представителем наиболее сильного феодального рода.

(самураи), крестьяне, ремесленники и купцы. Впервые создается регулярная армия, основу которой составляют самураи^[206].

Юристы и юридическая наука в средневековой Японии отсутствовали. Судебные функции выполняли сюзерены в отношении своих вассалов. Следует отметить, что произвол японской аристократии базировался на моральном кодексе и обычаях, что держало его в определенных рамках. Вместе с тем существенно страдали от произвола крестьяне, что вынуждало их оказывать сопротивление аристократам, тем более что моральный кодекс на них не распространялся. В 702-718 гг. составляется свод законов «Тайхорё»^[207].

Только в 1742 г. был принят феодальный свод «Ста законов» и появилось чиновничество, обязанное его применять^[208].

Учитывая изложенное, следует признать, что в средневековой Японии произвол носил несколько иной характер, чем в средневековой Европе, и фактически осуществлялся крайне редко. Произвол же с целью наживы и вовсе отсутствовал. Это связано с рядом обстоятельств: 1) все отношения в среде феодалов регулировал моральный кодекс, предусматривавший для вассалов, нарушивших принцип преданности, смерть в виде самоубийства, 2) отсутствовал государственный механизм перераспределения благ, 3) отсутствовал класс чиновничества, 4) существовали многочисленные тайные вооруженные организации простолюдинов, порой превосходившие самураев

в технике боя^[209]. Де-юре на них не распространялся кодекс чести, что позволяло их членам совершать аморальные убийства не ожидающих нападения противников. Де-факто внутри данных организаций кодекс чести полностью соблюдался, что делало их чрезвычайно опасными для самураев.

На Руси административный аппарат феодального централизованного государства был построен к началу XVI в. В процессе его становления играли роль как вооруженные захваты, так и подкуп высших чиновников Орды^[210].

Главой государства провозглашается великий князь всей Руси, опирающийся на совет боярской аристократии - Боярскую думу. Создаются ведомства (приказы), возглавляемые боярами. Штаты приказов формируются из служилых дворян. На места (в уезды, волости, губы) посылаются на кормление наместники и волостели. Им в помощь в виде органов местного самоуправления создаются губные и земские избы, формируемые местным дворянством. Судебные функции возлагаются на всех чиновников государства, а во владениях дворян и монастырей в отношении крестьян судебные функции выполняют землевладельцы. Высшая судебная власть находится в руках Боярской думы. Упорядочивается система налогообложения, которая теперь осуществляется на основании описи имущества^[211].

Такой административный аппарат способствовал укоренению произвола, в том числе корыстного на всех этажах власти.

Дальнейшее развитие государственного аппарата приводит к установлению в XVII в. более совершенной административной машины. Главой государства становится монарх, занимающий престол в порядке наследования, но с утверждения Земского собора. Последний никакой существенной роли в управлении государством не играет. Высшим

законодательным и судебным органом является Боярская дума во главе с монархом. Монарх формирует административный аппарат в виде системы приказов и руководит им.

Боярская дума создает собственный бюрократический аппарат в виде канцелярии и комиссий, которые налаживают прямые связи с приказами.

На местах управление осуществляется избираемыми населением из числа дворян губными старостами, у которых в подчинении находятся старосты, десятские и «лутчие» люди. Губные старосты руководят деятельностью губных изб. В посадах создавались органы земского самоуправления, формировавшиеся путем выборов земских старост из числа жителей посада. Земские старосты формировали земские избы. Центральная власть была представлена в уездах и городах воеводами, осуществлявшими административное и военное управление. Им подчинялись органы местного самоуправления. Воеводы формировали приказную (съезжую) избу, назначали приказчиков в слободы и волости. Компетенция приказов, воевод, иных органов и должностных лиц государства четко не была определена^[212].

Ряд авторов относит к этому времени первое нормативное ограничение коррупции на Руси. Например, В.И. Гладких полагает, что ограничение коррупции ввел Иван III^[213], другие связывают начало борьбы с коррупцией с именем Ивана Грозного^[214], основанием чему служит Соборное уложение 1649 г., в котором тема «посула» разработана достаточно полно. Надо заметить, что запрет посула (подкупа) появился в законодательстве на Руси значительно раньше. Можно упомянуть Двинскую уставную грамоту 1397-

1398 гг. (Уставная грамота Василия I, выданная боярам двинским и всем черным людям Двинской земли)^[215], Псковскую Судную грамоту 1397 г., последняя переработка которой проводилась между 1462 и 1471 г.^[216].

Однако все перечисленные меры желаемых результатов не принесли. Существенный рост количества ведомств и чиновников с дублирующими функциями, неопределенностью статуса, со смешением административных и судебных функций привел к увеличению корыстного произвола в виде создания схем перераспределения нелегально полученных доходов между чиновниками разных уровней.

Некоторые авторы идеализируют создание в этот период Счетного приказа и Приказа тайных дел, полагая, что данные органы учреждались с целью осуществления контроля за деятельностью всего административного аппарата^[217]. На самом деле данные органы были наиболее коррумпированными в государственном аппарате того времени^[218].

Изложенное показывает, что в ходе развития государственных механизмов в некоторых государствах были выработаны меры, влияющие на снижение коррупции: 1) общественный контроль за механизмом государства; 2) нормативно-правовое ограничение всевластия административного аппарата; 3) независимый судебный контроль за административным аппаратом; 4) общественно-государственный контроль за судом; 5) ответственность судей в виде дисквалификации и конфискации имущества; 6) возможность разрешения дела не по закону, а по справедливости, в том числе по уже вынесенным судебным решениям и приговорам.

Вместе с тем независимо от наличия правовых запретов, реализации вышеуказанных мер есть объективные факторы, влияющие на существование

и развитие коррупции. К ним относятся: выделение чиновничества как класса; иерархическая структурированность государственного аппарата на основе иерархической структурированности общества; отсутствие стороннего контроля за административным аппаратом; неопределенность компетенции органов и должностных лиц государства, что приводит к произволу чиновников на подведомственной им территории и/или над находящимися у них в подчинении лицами; наличие привилегий или ущемлений в правах для отдельных категорий населения; наличие в государственном механизме перераспределения благ нелегального (неучтенного, «теневого») сектора.

Основываясь на вышеизложенном, можно сформулировать причины, порождающие коррупцию. Исследователи, как правило, выводят причины коррупции из ныне существующих отношений, что, на наш взгляд, ошибочно. Например, Ю.В. Латов выделяет несколько групп причин, порождающих коррупцию^[219]: экономические - низкая заработная плата государственных служащих, а также их широкие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан; институциональные - высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение «синекур» и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих; социально-культурные - деморализация общества, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих».

Перечисленные Ю.В. Латовым явления, вне всякого сомнения, влияют на состояние коррупции в конкретном государстве, но никак не могут выступать причинами, порождающими коррупцию, поскольку ни одно из них и все они вместе не влекут с неизбежностью возникновение коррупции. Последняя существовала еще до возникновения этих явлений.

Оплата труда, конечно, влияет на добросовестность исполнения трудовых обязанностей, но сам автор замечает, что «государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или боссы мафии)»^[220]. Следует учитывать и специфику человеческого фактора - чем больше имеешь, тем больше соблазнов. Что же касается высоких полномочий влиять на общество, то зачастую это не так. Большинство коррупционных дел связано не столько с реализацией полномочий, сколько с выходом за их рамки (превышение полномочий). Так, например, судья принимает к рассмотрению дело, не охватываемое его компетенцией, принимает неправосудное решение по делу, чиновник отсылает гражданина для «правильного оформления документов» в стороннюю организацию и т.д.^[221].

Открытость деятельности государственных ведомств России в последнее время впечатляет, что абсолютно не мешает коррупции. Достаточно посмотреть на госзакупки, осуществляемые государственными и муниципальными организациями^[222]. Интерес вызывает и новшество, связанное с публикацией доходов федеральных министров. Если лица находятся на одинаковых должностях, то разница в их доходах с учетом поощрений за хорошую работу, оплаты за работу по совместительству, «научную» и «творческую» деятельность может быть, но она никак не может выражаться в миллионах^[223].

Открытой в России является и деятельность законодателя. Все законопроекты уже давно публикуются на соответствующем сайте^[224], что никоим образом не мешает принимать явно пролоббированные законы^[225].

Громоздкая система отчетности, конечно, в какой-то мере вызывает коррупцию в стремлении ее обойти, но в большинстве случаев она ведет к снижению коррупции, поскольку позволяет проводить многоуровневый контроль и сопоставлять данные всевозможных учетов. Другое дело, что она влечет за собой существенное увеличение аппарата контроля и неоправданно высокие расходы как со стороны контролируемых лиц, так и со стороны государства, не говоря уже о совершенно необоснованной утрате рабочего времени. Единственное, с чем в данном случае можно согласиться, так это со слабой кадровой политикой. Однако это взгляд снизу. Если же посмотреть на современную кадровую политику целого ряда государств и межгосударственных структур глазами коррупционера, то она, наоборот, выглядит весьма продуманной, поскольку позволяет не только выстраивать коррупционные схемы, но и легко прятать нужных людей от ответственности и в то же время, сдавая ненужных, создавать видимость борьбы с коррупцией.

Как видно из вышеуказанного, ссылаться на недостаточную информированность общества относительно коррупции в эшелонах власти, конечно, можно, но это несколько не соответствует действительности. В принципе общество знает как общее реальное состояние дел с коррупцией в государстве, так и своих «героев». Сам Ю.В. Латов приводит пример с Президентом Индонезии Сухарто, который «был известен как «Мистер 10 процентов»^[226]. Обвинять же общество в недостаточной организованности и пассивности в борьбе с коррупцией по меньшей мере некорректно, поскольку для такой организованности оно должно иметь возможности, кои предоставляет обществу государство. Если же государство подвергает общество жесткому контролю, подменяя общественные институты государственными, решительно пресекая любое инакомыслие, угрожающее

«власть имущим», то элементарный механизм самосохранения (основанный на обширном опыте советских лет) берет верх. Общество не просто будет молчать, оно будет стараться вписаться в установленные правила игры.

Из указанного следует, что перечисленные факторы играют роль следствия, а не причин, тем более что, пытаясь исключить их из общественной жизни, можно попасть в замкнутый круг. Так, например, повышение оплаты труда чиновника может дать временный результат в виде снижения коррупции на определенный период. Однако даже очень высокая оплата труда вскоре перестанет им восприниматься как достойная, и он будет считать ее недостаточной, что приведет к новому витку коррупции.

Вне всякого сомнения, причины коррупции многообразны. В зависимости от воли субъектов, участвующих в коррупционных отношениях, можно выделить следующие: субъективные, опосредованные волей субъектов, имеющих определенную цель, которую они желают достигнуть, вступая в коррупционные отношения; объективные - те, которые складываются помимо воли конкретных субъектов, вступающих в коррупционные отношения.

К субъективным причинам следует отнести неудовлетворенность материальным положением, желание обогатиться, выслужиться, извлечь благо, наладить связи, снобизм и т.п.

К объективным причинам относятся: выделение чиновничества как класса с собственной внутриклановой моралью и ответственностью, политико-правовыми взглядами, жесткой иерархией, привилегиями; возможность чиновников принимать решения по собственному усмотрению (творить произвол на подведомственной им территории и/или над находящимися у них в подчинении лицами); отсутствие для государственной, административной или любой иной системы внешнего контроля, предусматривающего юридическую, политическую, имущественную, морально-нравственную ответственность; несовершенный государственный

механизм перераспределения благ и/или наличие теневого сектора перераспределения благ.