1.4. Органы государственного контроля в системе органов государственной власти

Контрольная деятельность, о социальной природе которой говорилось выше, несомненно, осуществляется различными государственными органами, организациями, учреждениями. Государственные органы и должностные лица играют основную роль в управлении, именно они занимаются тем, что реализуют государственную власть, которая в свою очередь проявляется в определенной деятельности государственных органов, в том числе и контрольной.

Под механизмом государства, как известно, одни ученые понимают аппарат государства, т. е. систему его органов, с помощью которых осуществляется государственная власть (проф. М. И. Байтин, проф. М. H. Марченко); другие включают сюда органы государства и государственные организации. При этом различают два вида государственных организаций: 1) осуществляющие охранительную функцию государства (вооруженные силы, разведка, полиция, спецслужбы, пенитенциарные учреждения); 2) реализующие экономическую и социально-культурную функции (образовательные,

94 научно-исследовательские учреждения, предприятия связи, транспорта и др.)¹.

Органы государства образуют государственный аппарат. Включение государственных организаций в механизм государства обусловлено тем, что государство не только является политической организацией, но и выполняет экономическую, социальную, культурную и иные функции. Государственные организации непосредственно претворяют в жизнь государственно-властные предписания и создают материальные и духовные блага^[156][157].

Удачной видится классификация видов контроля в зависимости от субъекта осуществляющего контрольную деятельность - органа государственной деятельности: президентский контроль,

правительственный контроль, парламентский контроль,

конституционный контроль, финансовый контроль и контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

95

органам и выделенные мною виды контроля: финансовый контроль, контроль за соблюдением прав человека и конституционный контроль можно объединить по признаку характера, качества контрольной деятельности, но и такой подход не будет полностью отражать объективную действительность. Тем более, что конституционный контроль, который является основной функцией Конституционного Суда Российской Федерации, зачастую можно определить как непосредственный, либо опосредованный контроль за соблюдением прав человека и гражданина. Таким образом, обоснованность предложенной классификации объясняется лишь тем, что вышеперечисленные виды контроля выделены по факту существования государственных органов, основным или одним из основных направлений деятельности которых является контроль. И если контрольные функции Президента, Правительства и Парламента не ярко выражены, то деятельность Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека и Счетной Палаты явно обладают сугубо контрольной направленностью.

Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля (выделено мною - Б.M.), самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства¹.

Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему^[158][159]. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав

96

и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами¹. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам^[160][161].

«Возможность создания верховного государственного органа с чрезвычайными полномочиями - в XX веке оказалась забытой; это и не удивительно, в этом столетии возникли мощнейшие тоталитарные режимы, жертвы которых исчисляются миллионами. C точки зрения господствующих в настоящее время демократических учений нецелесообразно даже ставить данную проблему» - считают В.В.Лазарев и С.В.Липень^[162]. Вместе с тем, необходимо указать на то, что отказавшись практически от всего, что ассоциировалось со старой государственной системой, в том числе и мощной системой тотального контроля, власть не предложила ничего взамен. Справедливой видится оценка некоторыми авторами переходного периода нашего государства: «период «перестройки и реформ» во многом прошел в условиях дезорганизации, стихии, хаоса, юридических коллизий, войны законов, парада суверенитетов и т.п.»^[163]. Контрольные функции, осуществляемые органами государственной власти в различных сферах общественной жизни, настолько размыты, что говорить о повышении за счет этого эффективности государственного властвования не приходится.

Итак, попытаемся теперь выяснить, каково же место органов государственного контроля в системе органов государственной власти,

97

имеют ли органы, осуществляющие контрольную деятельность на современном этапе какую либо систему или они представляют собой некую неупорядоченную совокупность.

Согласно одному из определений, государственный контроль - это одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и иных правовых актов, издаваемых органами государства, контроль со стороны государственных органов за правомерным ведением финансово-хозяйственной деятельности, уплатой налогов. Рассматривая полномочия органов, осуществляющих контрольную деятельность, некоторые авторы ведут речь не только о соблюдении законов. По их мнению, хотя основной задачей таких органов и является установление фактов нарушений закона, в ряде случаев имеет место недобросовестность, нецелесообразность, и даже иногда неэтичность поведения со стороны государственных служащих^[164].

Государственный контроль осуществляется различными органами. Традиционно контрольные функции были в основном прерогативой парламента, однако в последнее время во многих государствах получили распространение внепарламентские (но действующие от имени парламента) контрольные инстанции (омбудсманы, счетные палаты и т.п.), возросла роль органов административной юстиции. Во всех государствах широкими правами контроля обладают министерства финансов. Не уделяя достаточного внимания Президенту, Правительству, Парламенту, контрольным функциям которых уделялось внимание в предыдущем параграфе, обратимся к тем государственным органам, контрольная деятельность которых наиболее ярко выражена и

98

на основании чего некоторые авторы даже ведут речь о формировании в России некой контрольной ветви государственной власти¹.

В Российской Федерации в настоящее время существует следующая совокупность органов государственного контроля: конституционный контроль осуществляет Конституционный Суд Российской Федерации; финансовый контроль - Счетная палата (наряду с Министерством финансов и Центральным Банком Российской Федерации), контроль за соблюдением прав человека - Уполномоченный по правам человека, парламентский контроль (в условиях ограниченных Конституцией Российской Федерации полномочий) осуществляют палаты Федерального Собрания и парламентские комиссии по расследованию, ведомственный и межведомственный контроль - специальные контрольно-инспекционные органы Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, межведомственные комиссии, контроль за соблюдением избирательных прав граждан - Центральная избирательная комиссия Российской Федерации совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации^[165][166].

По мнению А.Ф. Ефремова, к контрольным органам принято относить: органы правосудия, Счетную палату Российской Федерации, Государственную контрольную службу Администрации Президента Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и др. Контроль, как считает А.Ф. Ефремов, осуществляют и должностные лица - Президент Российской Федерации, губернатор и т.д.^[167] В условиях федеративного государства можно различать в зависимости от уровней власти: федеральный контроль, региональный контроль и местный контроль.

99

Осуществление государственного финансового контроля, в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий, возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный Банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Государственную налоговую службу Российской Федерации, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов^[168].

Наиболее важной предпосылкой систематизации органов, осуществляющих контрольную деятельность, нужно считать направленность контрольной деятельности, которая видится, прежде всего, в обеспечении законности в государственном управлении, оптимизации процесса управления, в процессе осуществления государственного властвования. Термин «законность» в русском языке трактуется как положение, при котором общественная жизнь и деятельность обеспечивается законами. В юридическом смысле законность рассматривается как неуклонное исполнение законов и других нормативно-правовых актов органами государства, должностными лицами, общественными объединениями, их представителями, гражданами. В этом смысле законность закрепляется как один из основополагающих принципов.

IOO обеспечения нормальной жизни общества и функционирования государственных структур. Но, как справедливо замечают Т. К. Зарубицкая и И. А. Скляров, «Законность не существует сама по себе. Ec должны обеспечивать люди, и, прежде всего те, кто состоит на государственной службе»^[169]. Как мне кажется, такое обеспечение видится в эффективной контрольной деятельности органов государственной власти.

Природа контрольной деятельности такова, что она представляет собой деятельность по поводу деятельности, т.е. контролировать можно лишь определенную деятельность, будь то правотворчество, правоохрана, правоприменение. Если мы ведем речь о контроле за соблюдением нормы права, то все равно опосредованно осуществляем контроль за нормотворческой деятельностью (правотворчество).

Следуя традиционной трактовке разделения властей, важно отметить, что контрольная деятельность осуществляется в трех сферах: исполнительной, законодательной, судебной властей; причем ветви власти взаимно контролируют друг друга. Из всех государственных органов, осуществляющих в той или иной мере контрольную деятельность, лишь три из них по-прежнему не определены полностью в статусе, причем те, контрольная функция которых наиболее ярко выражена.

Счетная палата Российской Федерации - принципиально новый для нашей страны государственный орган не имеющий и не имевший в прошлом своих аналогов. Основной функцией Счетной палаты является осуществление государственного финансового контроля, т.е. выявление, пресечение, предупреждение негативных явлений в финансово­хозяйственной сфере государства и устранение их последствий. Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской

IOl

Федерации» Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля'. Включение в состав действующего российского законодательства легального определения Счетной палаты Российской Федерации означает необходимость использования данного термина именно в том значении, которое указано в этом определении. Такое определение Счетной палаты, закрепленное в законе в отличие от иных, часто встречаемых в научной литературе обладает свойством правовой силы. Достаточно часто Счетную палату рассматривают как орган создаваемый парламентом для контроля за исполнением государственного бюджета и финансовых законов². Некоторые авторы не совсем правильно определяют Счетную палату как высшую инстанцию в стране по контролю за исполнением государственного бюджета, финансовых законов и вообще осуществления контроля за счетами органов публичной власти. Обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины и помогает высшим органам власти государства в названной области³.

Исходя из вышесказанного, Счетную палату следует рассматривать как самостоятельное звено в структуре сдерживающих рычагов и противовесов системы разделения властей, а финансовый контроль, несмотря па его специфичность, как составной элемент контрольного механизма государственной власти. Формирование цельной и стройной системы государственного финансового контроля, в рамках которого контрольно-счетные органы федерального и регионального уровней займут подобающее им место, видится одной из первоочередных задач современной российской государственности'. Определение Счетной палаты, приводимое в законе, наиболее четко отражает характер

¹ Федеральный закон «О Счепюй палате Российской Федерации».

² Баглай М.В. Туманов В.А. Мхтая энциклопедия констшлционного права. - M.: Изд-во БЕК, 1998. С. 453-455.

³ Конституционное право. Словарь/ Отв. рсд. В.В. Маклаков. - M.: Юрист, 2001. С. 487-488.

⁴ С.м.: Доклад ІІредседаїеля Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на Всероссийском соїісіцании конгрольно-счешых органов 8-9 декабря 2000 г.

102

деятельности данного государственного органа. Во-первых, в определении указывается на принадлежность Счетной палаты Российской Федерации к органам государственной власти (Счетная палата - государственный орган); во-вторых, определяется основная функция Счетной палаты (Счетная палата - орган контроля) и в-третьих, обозначается общая сфера применения полномочий Счетной палаты Российской Федерации (орган финансового контроля). Определение принадлежности Счетной палаты к органам государственной власти означает, что Счетная палата обладает всеми организационными и функциональными признаками, характерными для государственного органа, а именно: является самостоятельным подразделением государственного аппарата; может быть создана только в установленном законом порядке; обладает установленной законом структурой и наделена установленной законом компетенцией.

Вопрос определения места Счетной палаты в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации до сих пор не имеет нормативным образом закрепленного ответа. Действующее законодательство дает лишь частичные указания на этот счет. Даже в основном законе Российской Федерации не содержится прямого предписания, обозначающего правовой статус Счетной палаты. Российский законодатель включает специализированные предписания функционирования постоянного органа государственного финансового контроля в главу V «Федеральное Собрание» Конституции. Тем самым указывая на существование взаимосвязи между Счетной палатой и органами представительной власти. Безусловно, такая взаимосвязь существует: состав Счетной палаты формируется Федеральным Собранием Российской Федерации^[170]. Но это ни в коей мере не означает, что Счетная палата является органом законодательной власти, в этом

103

плане Счетная палата обладает полной функциональной независимостью. Тот факт, что Счетная палата образуется Федеральным Собранием и ему подотчетна, а руководство Счетной палаты назначается и освобождается от должности Государственной Думой и Советом Федерации, еще не говорит о том, что Счетная палата является контрольным органом законодательной власти. Что касается часто используемой формулировки «орган парламентского контроля» применительно к Счетной палате, то, как считают некоторые авторитетные ученые, ее «не следует рассматривать как указание на принадлежность и подчиненность парламенту. Это лишь указание на принцип деятельности Счетной палаты - гласный контроль для обеспечения граждан, парламента и структур, обладающих правом законодательной инициативы, достоверной, объективной информацией о финансовом и социально-экономическом положении государства для принятия экономически и социально обоснованных законов»¹. Как мне кажется, необходимость в существовании такого органа в современных российских условиях достаточно высока. Несмотря на то, что система государственного контроля нуждается в упорядочении как на практике, так и в сфере законодательства, значение для оптимизации деятельности органов государственной власти достаточно высоко. По мнению С.В. Степашина, «нужна цельная и стройная система всеобъемлющего государственного финансового контроля, в рамках которой контрольно­счетные органы федерального и регионального уровней займут подобающее им место»^[171][172].

Еще одним сравнительно новым для российской государственности органом, осуществляющим контрольную деятельность, является, так

104

называемый, омбудсман или институт Уполномоченного по правам человека и гражданина. Институт Уполномоченного по правам человека является государственным органом^[173]. Институт Уполномоченного по правам человека и гражданина хорошо зарекомендовал себя во многих странах, способствуя как защите прав человека, так и повышению эффективности деятельности органов государственной власти. Особая потребность в этом институте возникает тогда, когда существующие государственные структуры не удовлетворяют решению всех контрольных задач и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. Именно такая ситуация имеет место в современной России. Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает, прежде всего, тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач в отношении государственного управления, и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. То есть возрастание государственной и административной деятельности способствует возникновению противоречий интересов между государственно-административными органами и гражданами, другими словами отчуждение государственного аппарата становится очевидным и в этих условиях усиление контрольных механизмов просто необходимо.

Одним из главных препятствий на пути становления в России правового демократического государства и гражданского общества является отсутствие действенной обратной связи между гражданами и представителями властных структур. Опыт советского государства, а также многовековые традиции российской государственности не дают мне серьезных примеров такой обратной связи, примеров приоритета прав личности перед государством.

105

Кроме того, аппарат исполнительной власти на федеральном, а особенно на региональном уровне в большинстве своем состоит из чиновников, получивших образование и опыт работы при Советской власти, а точнее, в период самовластия партийного аппарата. Органы, призванные осуществлять контроль и надзор за деятельностью чиновников, сами зачастую зависят от них в экономическом плане, а также несут в себе груз старых традиций.

В России никогда не существовало института подобного Уполномоченному по правам человека. Вместе с тем, происходящие в нашей стране процессы становления новой российской государственности, нового конституционного строя, появление новых органов федеральной власти требуют совершенствования старых и создание новых правовых механизмов, направленных на реализацию прогрессивных идей в сфере правового контроля, обеспечения прав граждан, установление деловых и конструктивных отношений граждан с органами власти и администрацией.

В этом смысле институт Уполномоченного по правам человека и гражданина открывает существенно новые возможности: он становится сегодня тем органом государственного контроля, который позволяет выявлять случаи нарушения прав и свобод человека, и гражданина, способствует установлению режима законности и правопорядка; является действенной формой внесудебного контроля.

Нельзя, конечно, ожидать от института Уполномоченного по правам человека и гражданина, что, недавно появившись, он в состоянии решить все проблемы, возникающие в сфере контроля за соблюдением прав и свобод человека. В докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека, в Российской Федерации в 1999 году отмечается следующее: «...в столь сложной ситуации, характерной в целом для 90-х годов XX века, чрезвычайно медленно складываются объективные основы, позволяющие прижиться на российской почве идее прав

106

человека и обеспечить высокую степень их соблюдения в стране, которая, потеряв свое старое лицо, так и не обрела до сих пор новое»^[174]. Здесь нужно, как мне кажется, учитывать также следующий факт: природа контрольной деятельности, осуществляемая Уполномоченным по правам человека, такова, что он рассматривается как дополнительное, а не как альтернативное средство правовой защиты в системе иных механизмов правозащитной деятельности. Такая неопределенность в статусе данного органа в значительной мере умаляет его ценность как органа государственного контроля. Как мне кажется, целесообразнее было бы рассматривать его не как дополнительное средство, а как полноценный элемент государственного контроля, сферой деятельности которого является соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Возможно, именно на базе Уполномоченного по правам человека реально сформировать мощную систему контрольных органов, определить их цели и задачи во имя установления правопорядка и соблюдения законности, устранения административного произвола, да и любого иного произвола в различной форме и проявлениях.

Что касается нормативного закрепления деятельности данного института, то Конституция Российской Федерации предусматривает введение должности Уполномоченного по правам человека. Кроме того, в 1997 году был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Несмотря на конституционную закрепленность, эффективность деятельности Уполномоченного по правам человека оставляет желать лучшего.

Важный момент статуса Уполномоченного по правам человека - его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. В этом наблюдается сходство между институтом Уполномоченного по правам человека и Счетной палатой

107

Российской Федерации. Нормативно фиксируя назначаемость Уполномоченного по правам человека российским парламентом, законодатель, тем не менее, указывает на функциональную независимость данного государственно-правового института. Логично предположить, что принцип независимости Уполномоченного по правам человека, а равно и Счетной палаты Российской Федерации, является основным условием и предпосылкой выполнения контрольно-надзорной функции, которые им доверяются. Как и любой иной орган, осуществляющий контрольную деятельность, Уполномоченный по правам человека должен строго руководствоваться нормами права, в частности Конституцией, Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Для обеспечения контрольной деятельности Уполномоченного по правам человека создается рабочий аппарат, который осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно­справочное и иное обеспечение деятельности.

Некоторые сходства в организации контрольной деятельности рассмотренных органов государственного контроля: Счетной Палаты Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации проявляются в плоскости федеративного устройства российского государства. Так, и Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» предусматривают формирование аналогичных контрольных органов на уровне субъекта Российской Федерации^[175]. К сожалению, в современных российских условиях такая возможность не нашла своего практического применения в полной мере, несмотря на законодательное закрепление. А те государственные органы, которые

108 сформированы в субъектах Российской Федерации, к сожалению, не способны реализовать свои контрольные функции в полном объеме, поскольку ввиду слабой правовой регламентации достаточно сложно обеспечить им функциональную независимость.

Сравнительно новым для российского государства является и такой государственный орган, как Конституционный Суд Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации, избранный впервые в нашей стране в октябре 1991, является совершенно особым судом (настолько особым, что его иногда рассматривают как воплощение не судебной, а контрольной ветви государственной власти).

Поскольку Конституционный суд начал свою деятельность еще в условиях существования СССР, его роль и место в структуре власти и в системе правовых органов менялась. Первоначально он выполнял лишь роль вспомогательного органа при Верховном Совете СССР. Позже он получил право исследовать факты и в определенной мере участвовать в процессе «правотворчества».

Сегодня, как известно, в соответствии с новой Конституцией и законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», данный государственный орган является судебным органом конституционного контроля. Конституционный Суд Российской Федерации, равно как и рассматриваемые выше государственные органы, при осуществлении своей основной функции - конституционного контроля руководствуется принципом независимости. Такого рода функциональная независимость обеспечивает одно из необходимых универсальных условий контрольной деятельности. Что касается содержания функции Конституционного суда, то конституционный контроль можно определить как деятельность по проверке (курсив мой - Б.М.) на соответствие Конституции правовых норм, хотя некоторые авторы не ограничиваются таким подходом, предлагая рассматривать конституционный контроль и как комплексную систему мер,

109 направленных на реальное установление, поддержание, упрочение и восстановление конституционного порядка, т.е. фактических конституционных отношений¹.

Счетная палата Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека - это, конечно, не все государственные органы, осуществляющие контрольную деятельность, но именно контроль, осуществляемый этими органами, различный по характеру, позволяет сформировать общее представление об органах государственного контроля, выявить их наиболее характерные черты и обосновать необходимость в их существовании. Более того, для этих органов контрольная деятельность будь то финансовый контроль, контроль за соблюдением прав и свобод человека или конституционный контроль является основным видом деятельности в отличие, скажем, от парламента, президента, правительства, для которых контроль - одна из многочисленных функций. К ним неприменимо высказывание В.Е. Чиркина, который считает, что «у каждого вида органов, относящихся к привычной триаде властей, есть свой основной профиль деятельности, но, вместе с тем, фактически все они в той или иной форме осуществляют контроль (нередко попутно C их основными функциями)»^[176][177]. Что касается Счетной палаты, Конституционного Суда, а также Уполномоченного по правам человека, то их «основным профилем деятельности» как раз и является осуществление контроля.

В последнее время все больше специалистов склоняются к мнению о выделении в рамках Конституции Российской Федерации отдельной главы под названием контрольно-надзорные органы Российской Федерации. Необходимость такой модернизации основного закона

по

государства давно назрела. Кроме положений о прокуратуре Российской Федерации, которые незаслуженно включены в раздел «Судебная власть», туда следовало бы включить положения о Счетной палате, Конституционном Суде и Уполномоченном по правам человека. Такая структура Закона, как мне кажется, выглядела бы более удачной и отвечала бы современным условиям государственно-правового устройства. Эти государственные органы, наряду с Президентом, Парламентом, Правительством, осуществляющими

неспециализированный контроль, осуществляют специализированный государственный контроль^[178]. Контрольная деятельность является их основным видом деятельности, в то время как статус этих органов до сих пор остается неопределенным. Их законодательное закрепление как органов государственного контроля в Конституции Российской Федерации (контрольно-надзорные органы Российской Федерации) сняло бы многие проблемы, возникающие при осуществлении ими своих контрольных функций.

Таким образом, Счетная палата, Конституционный Суд, Уполномоченный по правам человека - государственные органы, осуществляющие контрольную деятельность различную по содержанию, но единую по своей юридической природе. Проблемы с правовым статусом этих органов и слабая изученность в теоретическом плане, сопровождаемая неопределенностью их места в системе органов государственной власти и недостаточной законодательной регламентацией, указывают на возможность формирования на их базе массива контрольно-надзорных государственных органов с одновременным закреплением соответствующего положения в Конституции Российской Федерации. К ним также можно было бы отнести такие государственные органы, как Центральная избирательная комиссия, Центральный Банк Российской Федерации и Прокуратура

Ill

Российской Федерации (надзорный орган). Такое обособление на первый взгляд идет в развитие положения о выделении некой контрольной ветви власти, но, как нам кажется, такая оценка не совсем верна. Выделение определенных государственных органов по определенному признаку, в данном случае этим признаком служит контроль - как основная функция, род деятельности, еще не говорит о наличии отдельной ветви власти. Значимость вышеуказанных органов и их не совсем определенный статус лишний раз это подтверждает. А выделение контрольной ветви власти даже в этом случае остается лишь отдаленной перспективой, тенденцией, а быть может и конституционно-правовой утопией.

112