3. Конституционная законность и судебный конституционный контроль

Конституционная законность (конституционность) есть система реально действующего права, предполагающая наличие правовой конституции, ее полное действие, верховенство, пря­мое действие на всей территории государства, обеспечение и охрану (защиту).

Конституционная «законность (конституционность) означает следующее.

А. Правовой характер самой конституции как основного (высшего) закона государства.

3. Конституционная законность и судебный конституционный контроль 537

Содержание конституционной законности составляет не сам по себе факт существования конституции, а наличие такой кон­ституции, которая адекватно воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального про­гресса.

Иными словами, наличие в обществе и государстве правовой конституции означает, что действующая конституция адекватно выражает идеальное право, правовые принципы, общечеловечес­кие ценности, правовые идеалы свободного демократического об­щества и правового государства. Отсюда конституционную закон­ность здесь точнее было бы определить как правоконституцион-ность.

Правоконституционность наряду с прочим означает соответст­вие конституции принципам и нормам международного права, международным стандартам, прежде всего неотчуждаемым и не­отъемлемым правам человека.

В ряду основ конституционного строя Российской Федерации и конституционных принципов организации и функционирова­ния правового государства положение о человеке, его правах и свободах как высшей ценности обладает приоритетом, первен­ством. Принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод пронизывает буквально все содержание Конституции Рос­сийской Федерации (см. ст. 6 (ч. 2), 17 (ч. 1 и 2), 18, 55 и др.). Это конституционная реальность, которая должна определять практику законотворчества и применения законодательства.

Из конституционного принципа признания человека в каче­стве высшей ценности вытекает ряд обязанностей государства: признание прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и защиты. _;

Права и свободы человека и гражданина, неотчуждаемые от человека, общепризнанные мировым сообществом, являются не­посредственно действующими, на что указывает ст. 18 Конститу­ции Российской Федерации. При этом следует иметь в виду, что в деятельности всех ветвей государственной власти — законода­тельной, исполнительной и судебной, органов и должностных лиц местного самоуправления признание, обеспечение и защита прав

538 Глава 29. Законность и правопорядок

и свобод человека и гражданина имеет приоритетное значение. Из этого вытекает требование, согласно которому все органы го­сударственной власти и местного самоуправления должны сверять свою деятельность с непосредственно действующими правами и свободами граждан.

Б. Верховенство конституции в правовой системе, государ­ства. Это означает, что в системе правовых норм и актов Консти­туция имеет высшую юридическую силу. Верховенство Консти­туции диктует требование непротиворечивости законов и подза­конных актов содержанию Конституции.

Все законы и иные акты органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления издаются на основе и в соответ­ствии с Конституцией. Законы и подзаконные (в том числе ведом­ственные) акты, противоречащие Конституции, не должны при­меняться судами и другими правоприменителями.

Часть 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации, закрепляя высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации, устанавливает, что «законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федераций».

Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе в Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г.¹ суды осуществляют судебную власть самостоятельно, не­зависимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Консти­туции Российской Федерации и закону. Это положение находит свое развитие в ч. 3 ст. 5 указанного Закона: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Россий­ской Федерации, федеральному конституционному закону, феде­ральному закону, общепризнанным принципам и нормам между­народного права, международному договору Российской Федера­ции, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, за­кону субъекта Российской Федерации, принимает решение в со­ответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу». В конечном счете Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федера­ции являются решающими юридическими критериями определе­ния правомерности решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, поведе­ния граждан и их объединений.

¹ СЗРФ. 1997. №1. Ст. 1.

3. Конституционная законность и судебный конституционный контроль 539

В. Прямое действие Конституции. Правоприменительная практика всех государственных органов, органов местного само­управления должна соответствовать конституции. Все должност­ные лица государственных органов и органов местного самоуправ­ления независимо от их ранга и положения ответственны за на­рушение ее требований.

Непосредственное применение Конституции Российской Феде­рации обращено ко всем судам, прежде всего в области прав и свобод граждан, обеспечиваемых правосудием (ст. 15), в котором реализуется их судебная защита (ст. 46). Гражданин, который считает нарушенными свои права, может обратиться в суд, ссы­лаясь исключительно на соответствующую статью Конституции, и суд не вправе отказать в рассмотрении дела, ссылаясь на то, что нет конкретизирующих данную норму законов или подзаконных актов.

Верховный Суд,Российской Федерации в своем постановлении «О некоторых вопросах применения судами Конституции Россий­ской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г.¹ подчеркнул, что судам при рассмотрении дел следует оце­нивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом отношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия. Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, в следую­щих случаях:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, ис­ ходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламента­ ции и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы и обязанности человека и гражданина и другие положе­ ния;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, дейст­ вовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, при­ нятый после вступления в силу Конституции Российской Феде­ рации, находится в противоречии с соответствующими положе­ ниями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, приня­ тый субъектом Российской Федерации по предметам совместного

¹ Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. № 1.

540 Глава 29. Законность и правопорядок

ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, противо­речит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом отноше­ния, отсутствует.

Как отмечено в постановлении Конституционного Суда Рос­сийской Федерации от 16 июня 1998 г. по делу о толковании от­дельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации¹, обязанность судов в случаях, если они приходят к выводу о неконституционности закона, для официального под­тверждения его неконституционности обращаться в Конституци­онный Суд Российской Федерации не ограничивает непосредст­венное применение ими Конституции Российской Федерации, ко­торое призвано обеспечивать реализацию конституционных норм прежде всего при отсутствии их законодательной конкретизации.

Г. Действие конституции на всей территории государства. В условиях федеративного устройства государства федеральная Конституция действует во всех субъектах (членах) федерации, а конституции субъектов (членов) федерации — на всей террито­рии соответствующих субъектов федерации.

В федеративных государствах одновременно с действием фе­деральной конституции действуют основные законы (конститу­ции, уставы и т.п.) субъектов (членов) федерации при соблюдении обязательного правила: конституции субъектов федерации не должны противоречить конституции федерации.

Следовательно, конституционная законность в федеративных государствах имеет два уровня: конституционная законность в рамках всего федеративного государства и конституционная за­конность в границах соответствующих субъектов федерации.

Дискуссионным является вопрос о соответствии конституций субъектов федерации, кроме федеральной конституции, федераль­ным законам. Этот вопрос должен решаться на основе разграни-

1 СЗ РФ. 1998. J* 25. Ст. 3004.

3. Конституционная законность и судебный конституционный контроль 541

чения законодательной компетенции между федерацией и ее субъ­ектами.

Конституция Российской Федерации из общей массы законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации вы­деляет конституции республик (государств) и уставы других субъ­ектов Российской Федерации (см., например, ч.

Согласно ст. 76 (ч. 5) Конституции Российской Федерации за­коны и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, при­нятым по предмету ведения Российской Федерации и предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации. Как видно, данное положение Конституции Рос­сийской Федерации не указывает на конституции (уставы) субъ­ектов Российской Федерации, так как они занимают особое место в иерархии правовых нормативных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Проверка конкретных поло­жений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации на их соответствие Конституции Российской Федерации, в том числе через призму федеральных конституционных законов или федеральных законов, допустима лишь в случаях, если Консти­туция Российской Федерации предусмотрела их издание по оспа­риваемому предмету регулирования.

Д. Полное осуществление, реализация (в разнообразных фор­мах) Конституции, всех ее положений в действиях должност­ных лиц органов государственной власти, органов местного само­управления и общественных объединений.

Нивелирование конституции в системе нормативно-правовых актов государства следует преодолеть и признать, что конститу­ционная законность есть исполнение конституции и только конституции. Это требование в равной мере относится как к ор­ганам государственной власти, так и к органам местного самоуп­равления, принимающим в рамках своей компетенции законы и подзаконные акты, а также к непосредственным исполнителям конституции — должностным лицам.

Конституционное право составляют не только нормы консти­туции как основного источника конституционного права, но и дру­гие нормы конституционно-правового содержания, содержащиеся в иных источниках конституционного права. Следует признать,

542 ' Глава 29. Законность и правопорядок

что их полная и последовательная реализация есть требование кон­ституционного правопорядка.

Е. Эффективная система обеспечения действия Конститу­ции и ее охраны (защиты).

В правовом государстве не только провозглашается первич­ность, верховенство, прямое действие Конституции и конститу­ционного права в целом, но и реально обеспечивается их действие специальной системой мер обеспечения и, охраны (защиты). Раз­личие между обозначенными явлениями, по нашему мнению, со­стоит в том, что система обеспечения действия Конституции вклю­чает гарантии положительной наиболее полной реализации кон­ституционных положений, усиливающих действие положитель­ных факторов, повышающих эффективность реализации Консти­туции, меры и средства профилактики конституционных право­нарушений, направленные на устранение причин такого рода правонарушений, на ослабление действия негативных факторов, влияющих на действие норм конституции, а охрана (защита) кон­ституционной законности связана с нарушениями последней и с ее восстановлением.

Обеспечение конституционной законности 'представляет собой систему мер, направленных на гарантирование и ее упроче­ние, на профилактику нарушений конституционной законности.

Гарантирование и упрочение конституционной законности предполагает формирование и совершенствование, развитие поло­жительных условий и факторов внешней среды в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния, их должностных лиц.

Профилактика нарушений конституционной законности озна­чает выявление причин и условий нарушений норм конституции, устранение указанных причин и условий, ликвидацию всех тех негативных факторов, явлений и процессов, которые ведут к на­рушениям конституционной законности.

Защита конституционной законности. Принципы верховен­ства Конституции в системе нормативных актов, ее прямого, не­посредственного действия не реализуется автоматически. Их дей­ствие может быть нарушено умышленно либо в силу правоприме­нительной ошибки. Иными словами, действие принципа консти­туционной законности может дать сбои. Для их ликвидации су­ществует система правовых средств охраны конституции.

Конституционная законность как раз и состоит в том, что должностные лица не только полно выполняют требования Кон­ституции, но и выявляют нарушения Конституции, пресекают их, восстанавливают нарушенные права и привлекают виновных к

3. Конституционная законность и судебный конституционный контроль 543

юридической ответственности. Конституционная законность поэ­тому обязательно должна характеризоваться наличием эффектив­ного механизма защиты действия Конституции государства, в том числе защиты основных прав и законных интересов граждан, дру­гих субъектов права.

Нарушения Конституции, совершенные гражданами и други­ми лицами, не выступают в качестве нарушений конституционной законности, они суть нарушения конституционного правопоряд­ка в обществе. Это, разумеется, не освобождает граждан от юри­дической ответственности за любое правонарушение, в том числе за нарушение конституции.

Система охраны (защиты) конституционной законности вклю­чает выявление нарушений Конституции в лраво(законо)творче-стве и в правоприменении, их немедленное пресечение, приведе­ние в действие средств защиты Конституции, привлечение к от­ветственности должностных лиц, виновных в нарушениях Кон­ституции.

Система защиты Конституции включает как систему государ­ственного контроля и надзора за действием конституционных норм, так и систему индивидуальной защиты со стороны граждан и других лиц своих конституционных прав и свобод, законных интересов.

Важным средством охраны (защиты) Конституции, конститу­ционной законности служит институт конституционной ответ­ственности. В литературе подчеркивается необходимость четко­го закрепления оснований конституционной ответственности нор­мами самой Конституции Российской Федерации, причем в от­ношении всех субъектов конституционных деликтных правоотно­шений.

В действующей Конституции Российской Федерации вопросам конституционной ответственности уделено незначительное внима­ние, что, как свидетельствует практика, ослабляет действие Кон­ституции, эффективное функционирование конституционных ин­ститутов, конституционных принципов и норм. Поэтому актуаль­ной является проблема разработки механизмов действия инсти­тута конституционной (уставной) ответственности на уровне как Федерации, так и субъектов Федерации.

Организация системы обеспечения и защиты конституцион­ной законности в принципе не отличается от принципов органи­зации системы защиты-и обеспечения законности в целом. Спе­цифическим институтом обеспечения и охраны действия Консти­туции и конституционной законности, принципа верховенства Конституции служит контроль. Контроль за состоянием консти-

544 Глава 29. Законность и правопорядок

туционной законное?и включает: контроль в системе органов го­сударственной власти, в том числе внутриведомственный кон­троль; конституционный и другие виды судебного контроля; про­курорский надзор; общественный контроль.

Конституционный контроль означает специализированный механизм охраны конституции государства как нормативного правового акта высшей юридической силы. Конституционный контроль есть специфическая функция компетентных государ­ственных органов по обеспечению конституционной законнос­ти, верховенства Конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъек­тов общественных отношений на всей территории государства.

Государственными органами, осуществляющими конституци­онный контроль, как показывает мировая практика, являются:

— глава государства, парламент, правительство, которые осу­ ществляют конституционный контроль в процессе осуществления своих основных функций либо наряду с другими своими функ­ циями;

— специализированные органы конституционного контроля в виде органов конституционного надзора (квазисудебные ор­ ганы);

— судебные органы.

Конституционный контроль, осуществляемый главой государ­ства, парламентом, правительством, другими государственными органами (исключая судебные), в значительной степени испыты­вает влияние проводимой ими политики. Его можно квалифици­ровать как общий (общеполитический) конституционный кон­троль.

Для осуществления данного вида конституционного контроля указанные государственные органы могут создавать специальные вспомогательные органы и учреждения (комитеты, советы, комис­сии и т.п.) либо специализированные органы подобно парламент­скому институту омбудсменов (уполномоченных по правам чело­века, народных защитников).

Органы конституционного надзора (квазисудебные органы) осуществляют конституционный контроль на постоянной основе, решения которых, как правило, не являются окончательными. Они обычно носят предварительный, консультативный характер (Конституционный Совет Франции, бывший Комитет конституци­онного надзора СССР, Конституционный Совет Казахстана и др.).

Судебный конституционный контроль есть проверка на соот­ветствие конституции объектов такого контроля судебными орга­нами. Конституционный контроль могут осуществлять как суды

3. Конституционная законность и судебный конституционный контроль 545

общей юрисдикции, включая специализированные суды (админи­стративные, арбитражные и др.), так и специализированные суды конституционного контроля — конституционные суды. Сущест­вует две разновидности судебного конституционного контроля: 1) конституционный контроль, осуществляемый судами общей юрисдикции, и 2) конституционный контроль, осуществляемый специализированными — конституционными — судами.

Особенность первой разновидности судебного конституцион­ного контроля заключается в том, что конституционность объек­тов контроля проверяют суды общей юрисдикции при рассмотре­нии конкретных дел в соответствии с обычной процедурой (де­централизованный контроль) либр Верховные (Высшие) суды или их специальные палаты по особой процедуре (централизованный контроль).

В США, Аргентине, Норвегии любой суд общей юрисдикции может признать закон неконституционным. Если дело доходит до Верховного Суда и он также признает закон не соответствующим Конституции, то это решение Верховного.Суда становится уже обязательным для всех судов. В Австралии, Индии, на Мальте ' конституционность закона вправе проверять только Верховный Суд после того, как дело поступит к нему, будучи рассмотрено нижестоящими судами, которые проверять законы на их соответ­ствие Конституции не могут. Формально закон, признанный Вер­ховным Судом неконституционным, продолжает действовать. Но действие его блокировано судом: ни один суд применять его не станет. Неконституционный закон, таким образом, лишается су­дебной защиты, фактически он утрачивает юридическую силу. Парламент в таких случаях, как правило, подобный закон вскоре отменяет.

Для осуществления конституционного контроля в Верховных Судах ряда государств создаются специальные конституционные коллегии, палаты (конституционная палата Верховного Суда пра­восудия Коста-Рики, конституционная коллегия Национального Суда Эстонии и др.).

Особенность второй разновидности судебного конституционно­го контроля заключается в том, что конституционность объектов контроля проверяют специальные конституционные суды (цент­рализованный контроль). Они обладают специальной конституци­онной юрисдикцией, осуществляемой посредством самостоятель­ного судопроизводства — конституционного судопроизводства. Судебная конституционная юрисдикция и соответствующее кон­ституционное судопроизводство составляют конституционную юстицию, т.е. конституционное правосудие.

546 Глава 29. Законность и правопорядок

Признание органами конституционного правосудия, напри­мер, закона неконституционным означает прекращение действия этого закона, то есть по существу его отмену. Дополнительного решения парламента по вопросу действия неконституционного за­кона не требуется.

Конституционное правосудие представляет собою синтез, сплав двух начал: сущности конституционного контроля и формы конституционного судопроизводства, в результате чего мы имеем дело с самостоятельным видом государственно-властной кон­трольной деятельности в специализированной форме конституци­онного правосудия. Таким образом, конституционное правосудие есть высшая форма конституционного контроля.

Есть все основания говорить об особой политике-правовой при­роде конституционного суда как органа государственной власти. Исходным для характеристики Конституционного Суда в качестве органа государственной власти является осуществление им кон­ституционного контроля как самостоятельного направления госу­дарственно-властной деятельности.

Конституционный Суд обеспечивает конституционную закон­ность, верховенство и прямое действие конституции на всей тер­ритории государства и применительно ко всем субъектам права. Решения конституционного суда выносятся от имени государства, действуют на всей территории государства и имеют общеобяза­тельную юридическую силу. Решения конституционного суда могут быть преодолены только путем принятия новой конститу­ции или внесением изменений и дополнений в действующую.

Конституционный Суд как орган государственной власти сто­ит в одном ряду с такими органами государственной власти, как глава государства, парламент и правительство, что подчеркивает­ся наличием специального раздела (главы) в Конституции, посвя­щенной Конституционному Суду, не привязанного обязательно к судебной системе, судебной власти. Конституционный Суд может оказывать через осуществление конституционного контроля су­щественное воздействие на деятельность главы государства, выс­ший орган законодательной и исполнительной власти, прежде всего в сфере их нормотворчества (законодательства). Конститу­ционный Суд содействует представительным (законодательным) органам в осуществлении их законодательных полномочий, давая рекомендации посредством правовых позиций относительно буду­щего правового регулирования, отменяя противоречащие консти­туции законы, другие нормативные акты, их отдельные положе­ния, пользуясь правом законодательной инициативы, толкуя кон­ституционные нормы при разрешении конкретных дел и давая

3. Конституционная законность и судебный конституционный контроль 547

официальное толкование Конституции, обязательное для всех субъектов права. Конституционный Суд в известном смысле и в известных пределах творит право, определяя направление.разви­тия законодательства, создавая прецеденты толкования консти­туции и законов, заполняя известные пробелы в конституции при ее официальном толковании. Тем самым Конституционный Суд идет дальше простой интерпретации конституционных норм. Он одновременно развивает и создает конституционно-правовую доктрину, мотивируя принятие своих решений. Конституцион­ный Суд играет особую роль в обеспечении принципа разделения властей, в системе сдержек и противовесов. Решая конфликты, споры между законодательной и исполнительной властью, Кон­ституционный Суд выступает как орган компромисса, примире­ния, как гарант политического мира и стабильности в обществе и государстве, как хранитель конституционных ценностей, стоя­щий на страже конституционного строя в стране.

Укреплению конституционной законности могут служить по­слания и доклады конституционных судов о состоянии конститу­ционной законности в стране, о результатах осуществления кон­ституционного правосудия и перспективах его развития и по­вышения эффективности осуществления (Россия, Молдова и др.).

Конституционный Суд является органом правосудия, состав­ной частью судебной власти, но занимает особое место в судебной системе государства. Это место определяется не иерархической подчиненностью ему других видов судов, а его компетенцией, ха­рактером деятельности, оказывающей существенное влияние на правотворчество и правоприменение.

Конституционный Суд не рассматривает гражданские, адми­нистративные, уголовные и другие категории дел. Это входит в компетенцию судов общей юрисдикции, специализированных судов (административных, арбитражных (коммерческих) и др.). Однако решения Конституционного Суда обязательны и для дру­гих судебных органов.