§3. Правовое регулирование деятельности паевых инвестиционных фондов в России

На современном этапе правовой режим паевых инвестиционных фондов устанавливается исходя из нормативных, отраслевых и специальных актов. Традиционно к первой группе относят Конституцию РФ, Гражданский кодекс РФ, в которых содержатся наиболее общие положения о собственности и обороте имущества, однако отсутствует специфика паевых фондов как самостоятельного объекта исследования. Поэтому основное внимание в данном разделе исследования представляется необходимым уделить специальным законодательным актам, регулирующим отношения в сфере фондового рынха в целом и конкретно деятельность исследуемого института.

Согласно Указу Президента РФ от 23 февраля 1998 г. № 193 «О дальнейшем развитии деятельности инвестиционных фондов» 1 чековые инвестиционные фонды должны были преобразоваться в паевые инвестиционные фонды, либо в инвестиционные фонды, либо остаться открытыми акционерными обществами и исключить из своих наименований слова «чековый инвестиционный фонд».

Как отмечает Е.Н.Пономарева, принципы государственного регулирования коллективных инвестиций можно подразделить на общие и специальные49. Общие принципы коррелируют с принципами регулирования фондового рынка в целом. Правовое регулирования рынка коллективных инвестиций, безусловно, должно основываться на таких законодательно закрепленных принципах, как преемственность государственной политики, минимальное государственное вмешательство и максимальное саморегулирование, принцип равных возможностей. По мнению указанного автора, эти принципы хотя и продекларированы государством, реализуются не всегда последовательно и точно.

Разработка специальных принципов регулирования коллективных инвестиций на российском фондовом рынке началась с принятия Комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров, утвержденной Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г. № 40в\ В ней были в обших чертах сформулированы основные направления государственного регулирования отрасли коллективного инвестирования, включая следующие: усиление государственного контроля за деятельностью субъектов коллективного инвестирования; отделение управления активами от их хранения; многосторонний перекрестный контроль; повышение требований к открытости информации; совершенствование системы отчетности. Эти принципы подлежали воплощению в принятых позднее законах и подзаконных нормативных актах государственных органов.

На следующем этапе формирования российского законодательства был принят ряд нормативных актов, в частности Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N° 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» (далее - Закон о рынке ценных бумаг) и Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»1. Цекные бумаги, выпускаемые инвестиционными фондами по задуманной схеме, должны были обращаться по несколько иным правилам, нежели предусмотренные для обращения эмиссионных ценных бумаг в соответствии с Законом о рынке ценных бумаг.

Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» № 39-Ф3 ог 22. Апреля 1996 г.(с последующими изменениями и дополнениями), а также ряд принятых в 1994-1996 указов президента, были призваны перевернуть существующую систему регулирования фондового рынка и, таким образом, приблизить ее к европейской. Этим законом в России был закреплен так называемый функциональный, или посекторный, принцип регулирования рынка, суть которого заключается в том, что все участники фондового рынка должны подчиняться единым и общим для всех правилам, установленным данным нормативным актом.

Для сферы регулировании обращении паев инвестиционных фондов имело значение следующее. Как отмечали специалисты еще на стадии разработки законопроекта о рынке ценных бумаг, был сделан первый шаг к объединению систем обращения эмиссионных ценных бумаг и ценных бумаг, выпускаемых в связи с реализацией схем коллективного

'СЗРФ. 1999.N 10. Ст. 1163.

инвестирования. В проект были включены положения, касающиеся акционерных инвестиционных фондов, а сам законопроект трансформировался в проект закона об инвестиционных фондах. Однако, как известно, ценными бумагами, выпускаемыми акционерными инвестиционными фондами, являются акции, уже по определению являющиеся эмиссионными ценными бумагами со всеми вытекающими правовыми последствиями.

Внесение в конце 2002 г. изменений и дополнений в Закон о рынке ценных бумаг поэоолпло включить цепные бумаги, выпускаемые инвестиционными фондами, в систему организованного рынка ценных бумаг. Это стало возможным благодаря расширению предмета регулирования Закона о рынке ценных бумаг путем внесения в ст. 1 этого закона положения, распространяющего его действие на отношения, возникающие при обращении иных ценных бумаг в случаях, предусмотренных федеральными законами. Ряд положений указанного закона, например ст. 13, были дополнены уточнениями, касающимися инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов. В частности, фондовая биржа получила полномочия на совершение сделок с ценными бумагами, в том числе с инвестиционными паями паевых инвестиционных фендов.

Принятие Закона об инвестиционных фондах стало решающим шагом по формированию законодательства в данной сфере. В соответствии с указанным законом был принят ряд нормативных актов, раскрывающих отдельные его положения либо корреллируюш.их с ними.

В частности первоначально Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, а позже Правительством РФ были приняты следующие основные акты: -

Типовые правила доверительного управления интервальным паевым инвестиционным фондом51; -

Типовые правила доверительного управления открытым паевым

л

инвестиционным фондом ; -

Типовые правила доверительного управления закрытым паевым инвестиционным фондом52.

Основным регулирующим органом в сфере деятельности паевых инвестиционных фондов является сегодня Федеральной службы по фондовым рынкам России. Федеральный opiaH исполнительней власти по рынку ценных бумаг: -

принимает нормативные правовые акты в случаях, предусмотренных настоящим нормативными правовыми актами Российской Федерации; -

устанавливает требования, направленные на предупреждение конфликта интересов управляющих компаний, специализированных депозитариев и акционеров акционерных инвестиционных фондов (владельцев инвестиционных паев); -

устанавливает требования к правилам ведения реестрг. владельцев инвестиционных паев, правилам внутреннего контроля управляющей компании и специализированного депозитария; -

устанавливает порядок и сроки регистрации документов, подлежащих регистрации в соответствии с законом; -

устанавливает порядок, сроки и формы представления в ФСФР отчетов и уведомлений акционерными инвестиционными фондами, управляющими компаниями, специализированными депозитариями, иными лицами; -

устанавливает совместно с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, правила бух]иптерского учета и бухгалтерской отчетности акционерных инвестиционных фондов и управляющих компаний; -

осуществляет контроль и надзор за деятельностью акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев, агентов по выдаче, погашению и обмену инвестиционных паев, регистраторов акционерных инвестционныл фондин, лиц, осуществляющих ведение реестров владельцев инвестиционных паев; -

рассматривает жалобы (заявления, обращения) граждан и юридических лиц, связанные с нарушениями требований законодательства; -

обращается в суд с иском в защиту интересов акционеров акционерных инвестиционных фондов и владельцев инвестиционных паев в случае нарушения их прав и законных интересов, предусмотренных законом.

Кроме того правами Федеральной службы по фондовым рынкам являются следующие: право беспрепятственного доступа в помещения; право ознакомления с любыми документами; право требования письменных объяснений от должностных лиц.

Таким образом, Закон об инвестиционных фондах наделил ФСФР России широким объемом полномочий в сфере регулирования деятельности инвестиционных фондов и контроля над ней.

Следует отметить, что а большинстве европейских счран есть тенденция к уменьшению непосредственного силового государственного вмешательства в деятельность профессиональных участников фондового рынка. Многие государства делегировали свои полномочия по регулированию объединениям профессиональных участников рынка ценных бумаг, другим негосударственным институтам, наделив их необходимыми полномочиями. Регулирующий орган на практике должен доказывать профессионализм сотрудников, свою способность контролировать участников рынка, анализировать их отчетность и нести ответственность перед обществом54.

ФСФР России разработала и приняла более 40нормативных актов, в основном в форме постановлений, затрагивающих те или иные аспекты деятельности паевых инвестиционных фондов: состав и структуре активов акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов55; порядке передачи имущества для включения его в состав паевого инвестиционного фонда56; порядку и срокам раскрытия информации, связанной с деятельностью акционерных инвестиционных фондов и управляющих компаний паевых инвестиционных фондов, а также к содержанию раскрываемой информации57; о регистрации правил доверительного управления паевыми инвестиционными фондами и изменений и дополнений в них58; передаче имущества в оплату инвестиционных паев закрытого паевого инвестиционного фонда и сроках формирования закрытого паевого инвестиционного фонда59; о порядке предоставления выписок из реестра паевых инвестиционных фондов60; лицензировании деятельности инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фсндами и негосударственными пенсионными фондами, деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также деятельности негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию61; учете прав на инвестиционные паи паевых инвестиционных фондов62 и др.

Имеется также ряд документов, изданных Центральным банком РФ и Государственной налоговой службой РФ, посвященных деятельности паевых инвестиционных фондов и принятых в пределах их компетенции.

Существующее на сегодняшний момент комплексное регулирование деятельности паевых инвестиционных фондов позволяет сказать, что эти фонды имеют солидную, тщательно проработанную законодательную базу, преимущества в которой отдаются жестким требованиям максимальной надежности и высокой ликвидности ценных бумаг, составляющих имущество паевых инвестиционных фондов.

В то же время остаются не решенными основополагающие вопросы природы и правосубъектности данных коллективных образований.

Комплексный характер правового регулирования отношений в данной сфере имеет и ряд недостатков. Как полагают некоторые ученые, действующее гражданское законодательство России имеет немало недостатков, проблем, противоречий. Некоторые из них имеют не просто ситуативный, конъюнктурный, а системный характер, в силу чего способны быгь основаниями возникновения других ошибок и противоречий в гражданско-правовом регулировании. В качестве одной из таких системных проблем для гражданского законодательства современной Россия выступает возрастание его комплексности63.

Базовая идея права со времен Ульпиана сводится к тому, что оно подразделяется на публичное и частное. Однако следует отметить, что современный российский законодатель ориентируется на комплексное регулирование экономических отношений, «не делая различий между способами частноправового и публично-правового регулирования»64. На это указывает В.П. Мозолин, который пишет: «В настоящее же время комплексное законодательство, регулирующее экономические отношения, практически становится господствующим и, как правило, единственным в законодательной деятельности государства»65. Безусловно, комплексные законы и даже целые отрасли законодательства и ранее имели место, однако Этс; тенденция не носила такого устойчивого характера41.

Проанализировав основные предлагаемые направления совершенствования деятельности инструментов коллективного инвестирования, а также опыт государственного регулирования финансовых рынков экономически развитых стран, для решения указанных проблем предлагаем выделить следующие основные принципы государственного регулирования паевых инвестиционных фондов как формы коллективных инвестиций: 1)

государственная защита интересов пайщиков; 2)

стимулирование инвестиционной деятельности; 3)

сочетание государственного контроля над деятельностью компаний, управляющих имуществом паевых инвестиционных фондов, с контролем со стороны саморегулируемых организаций; 4)

раскрытие информации.

Следует отметить, что защита интересов инвесторов - один из фундаментальных принципов регулирования фондового рынка. Отечественный рынок необходимо защищать не только от внешних, но и от внутренних дестабилизирующих факторов. Стабильное развитие рынка возможно только при наличии доверия всех участвующих в сделках сторон к рыночным институтам.

Предоставление государственных гарантий коллективным инвесторам предполагает создание действенной системы гарантий прав инвесторов и эмитентов, разработку механизма урегулирования споров участников коллективного инвестирования, создание гарантийного фонда коллективных инвестиций.

Под институтом гарантий в инвестиционных отношениях понимают совокупность норм, которые в зависимости от их функциональной направленности подразделяются на несколько групп:

- посвященные вопросам представления льгот инвесторам; -

регулирующие вопросы страхования инвестиций; -

посвященные урегулированию инвестиционных споров между инвесторами и государством1.

Стимулирование инвестиционной деятельности на нормативном уровне может осуществляться с помощью таких методов, как: 1)

установление льготного режима налогообложения для инструментов коллективного инвестирования; 2)

создание правовой базы для развития новых организационно- правовых форм инструментов коллективного инвестирования; 3)

содействие распространению информации и развитию агентской сеги инструментов коллективного инвестирования в регионах; 4)

государственная поддержка эмитентов.

Соотношение государственного контроля над деятельностью участников фондового рынка и контроля со стороны саморегулируемых организаций определяется общими направлениями государственной политики на рынке ценЕгых бумаг и особенностями государственного режима.

В России в настоящее время саморегулируемые организации согласно части второй ст. 48 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» выполняют функции «защиты интересов владельцев ценных бумаг и иных клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами саморегулируемой организации». Таким образом, саморегулирусмыс организации могут выступать посредниками в отношениях государственных органов и профессиональных участников рынка и действуют для защиты прав по только членов самих организаций, а неограниченного круга лиц, что является публично-правовой функцией, свойственной органам государственной власти.

См.: Лсбедннсц И.Н. Международно-правовые гарантии иностранных инвестиций: Авторсф. дне.... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 24.

Выделяют также принцип раскрытия информации, который является одним из фундаментальных и активно реализуемых принципов в системах правового регулирования фондовых рынков стран ЕС и США. Суть принципа раскрытия информации состоит в том, что инвестор должен иметь возможность своевременно и полно получать информацию о текущем состоянии активов инструмента коллективного инвестирования.

В сентябре 2005 г. вступило в сипу Положение о требованиях к перядку и срокам раскрытия информации, связанной с деятельностью акционерных ИНЙССШЦИОННЫХ фондом и управляющих компаний пасныл инвестиционных фондов, утвержденное Приказом ФСФР от 22 ЕЮНЯ 2005 г. N 05-23/пз-н66. Ранее регламенты раскрытия информации управляющими компаниями и инвестиционными фондами регулировались несколькими разрозненными документами.

Наряду с опубликованными ранее правилами и изменениями в них, справками о стоимости чистых активов, годовыми балансами и составом агентских сетей и перечень информации, обязательной для публикации, включены дополнительные данные. Компании ежеквартально должны раскрывать стоимость активов паевых фондов (фактически портфели ценных бумаг), балансовые показатели, ежедневно публиковать данные по стоимости чистых активов и стоимости пая для открытых фондов и ежемесячно - для интервальных и закрытых. По фондам недвижимости компании должны раскрывать сведения по застройщикам, о каждом из проектов строительства. Результаты работы инвестиционных фондов должны даваться за определенные промежутки времени: три и шесть месяцев и один и зри года.

При этом запрещено публиковать результаты зя периоды более чем девятимесячной давности. По фондам, чьи паи котируются на фондовых биржах, требуется раскрытие некоторой информации на лентах информагентств.

В июне 2006 г. была утверждена Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на 2006 - 2008 годы'. Целью Стратегии являлось превращение финансового рынка в один из главных механизмов реализации инвестиционных программ корпоративного сектора с одновременным созданием условий для эффективного инвестирования частных накоплений и средств обязательных накопительных систем. Большое внимание в указанном документе было уделено текущим проблемам фондового рынка, совершенствованию правового механизма регулирования и приведению ею в еоигвсилъис е международными стандартами67.

Развитие финансового рынка, а также деятельность Федеральной службы по финансовым рынкам по государственному регулированию этого рынка осуществляется с 2006 года в рамках Стратегии развития оинансового рынка Российской Федерации на 2006 - 2008 годы, в которой были сформулированы среднесрочные задачи модернизации институтов и инструментов финансового рынка в условиях нарастания процессов глобализации мировой финансовой системы, роста интернационализации рынков ценных бумаг, трансграничных инвестиционных сделок и усиления конкуренции крупнейших мировых финансовых центров. На основании плана мероприятий по реализации Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на 2006 - 2008 годы в том числе бь:л принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на совершенствование системы инвестирования с использованием механизмов паевых инвестиционных фондов, обеспечение широкого привлечения в экономику стратегических инвестиций, в том числе путем создания венчурных фондов, введение понятия «квалифицированный инвестор», защиту неквалифицированных инвесторов, повышение прозрачности деятельности управляющих компаний, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов, а также усиление надзора за их деятельностью со стороны Федеральной службы по финансовым рынкам.

В целях реализации указанных федеральных законов разработаны нормативные правовые акты, регулирующие процедуры эмиссии и обращения облигаций с ипотечным покрытием и биржевых облигаций, процессы поглощений и вытеснений в акционерных обществах, обеспечившие расширение возможностей акционерных обществ по привлечению инвестиционных средств на рынке акций путем первичного размещения новых выпусков.

Однако условия развития мирового финансового рынка осложняются в

2098 году ухудшением его конъюнктуры и обострением кризисных явлений в

мировой экономике. На этом фоне отчетливо проявляются тенденции

экспансии действующих в рамках крупнейших финансовых центров

финансовых институтов в страны с развивающимися экономиками. Это

постепенно ведет к формированию на мировом финансовом рынке зон

влияния таких финансовых центров. В результате растет вероятность того,

что число стран, где могут сохраниться и продолжать функционировать

независимые и полноценные финансовые рынки, будет постепенно

сокращаться. В ближайшее 10-летие немногочисленные национальные

финансовые рынки будут либо становиться мировыми финансовыми

центрами, либо входить в зону влияния уже существующих глобальных

центров. Поэтому наличие самостоятельного финансового центра в той или

иной стране станет одним из важнейших признаков конкурентоспособности

экономик таких стран, роста их влияния в мире, обязательным условием их

экономического, а значит, и политического суверенитета. В этой связи

обеспечение долгосрочной конкурентоспособности российского финансового

рь-.нка и формирование в России самостоятельного финансового центра не

69

могут рассматриваться как сугубо отраслевые или ведомственные задачи. Решение этих задач должно стать важнейшим приоритетом долгосрочной экономической политики.

В этих новых условиях Правительством Российской Федерации была принята новая Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года68. Вновь принятая Стратегия определяет приоритетные направления деятельности государственных органов в сфере регулирования финансового рынка на период до 2020 года.

Целью указанной Стратегии является обеспечение ускоренного экономического развития страны посредством качественного повышения конкурентоспособности российского финансового рынка и формирования на его основе самостоятельного финансового центра, способного сконцентрировать предложение широкого набора финансовых инструментов, спрос на финансовые инструменты со стороны внутренних и внешних инвесторов и тем самым создать условия для формирования цеп на такие финансовые инструменты и соответствующие им активы в Российской Федерации.

Полагаем, необходимым условием успешного развития коллективного инвестирования в России является дальнейшее совершенствование нормативной базы деятельности паевых инвестиционных фондов. Требуется привести в соответствие с мировыми стандартами и потребностями правоприменителей действующую систему правового регулирования рынка ценных бумаг в целом, как это отмечено в Стратегии развития финансового рь:нка Российской Федерации на период до 2020 года.

Для развития инвестиционного бизнеса в России и обеспечения финансирования различных по очраслсвой специализации предприятий

необходимо разработать меры, поощряющие вывод эмитентами своих ценных бумаг на открытый рынок.

Обобщая данный материал, необходимо выделить основной итог. Исходя из особенностей понимания паевого инвестиционного фонда как формы коллективного инвестирования предложено выделить основные принципы государственного регулирования паевых инвестиционных фондов как формы коллективных инвестиций, которые заключаются в следующем. 1.

Государственная защита интересов пайщиков. Защита интересов инвесторов - один из фундаментальных принципов регулирования фондового рынка. Отечественный рынок необходимо защищать не только от внешних, не и от внутренних дестабилизирующих факторов. Стабильное развитие рынка возможно только при наличии доверия всех участвующих в сделках сторон к рыночным институтам. 2.

Стимулирование инвестиционной деятельности. Предоставление государственных гарантий коллективным инвесторам предполагает создание действенной системы гарантий прав инвесторов-пайщиков и эмитентов, разработку механизма урегулирования споров участников коллективного инвестирования, создание гарантийного фонда коллективных инвестиций. 3.

Сочетание государственного контроля над деятельностью компаний, управляющих имуществом паевых инвестиционных фондов, с контролем со стороны саморегулируемых организаций. Требуется повышение роли саморегулируемых организаций как элемента цивилизованного рынка. 4.

Раскрытие информации. Пайщик должен иметь возможность своевременно и полно получать информацию о текущем состоянии активов иьсчрумеша коллективною инвестирования.