Структура и отличительные особенности европейской системы

В основе европейской системы лежит Конвенция о защите прав человека и основных свобод, подписанная в Риме 4 нояб­ря 1950 г. и вступившая в силу 3 сентября 1953 г. С ноября 1998 г.

ЕКПЧ состоит из введения, ст. 1, закрепляющей в общем виде обязательство договаривающихся сторон обеспечить каж­дому, находящемуся под их юрисдикцией, гарантируемые Кон­венцией права и свободы, и трех разделов. В разделе 1 (ст. 2— 18) дается перечень прав и свобод, раскрывается их содержа­ние, фиксируются пределы пользования ими и условия отступ­ления от их соблюдения. Раздел II (ст. 19—51) устанавливает порядок формирования, организации и функционирования Ев­ропейского Суда, основные параметры процедуры принятия дел к рассмотрению и их судебного разбирательства. В раз­

дел III (ст. 52—59), помимо заключительных положений, стан­дартных для международных договоров, включены указания на роль Генерального секретаря и КМСЕ в отношении ЕКПЧ.

За годы, прошедшие после принятия Конвенции, она оброс­ла 14 протоколами. Часть из них касались процедурных аспек­тов и компетенции Европейского Суда и были интегрированы в ЕКПЧ. Остальные расширяют и дополняют перечень прав и свобод, гарантируемых ЕКПЧ (протоколы № 1,4, 6, 7, 12 и 13). Большинство из них вступили в силу, в том числе принятый 3 мая 2002 г. Протокол № 13 об отмене смертной казни в лю­бых обстоятельствах. Правда, они действуют в отношении не­совпадающего числа государств. Отдельные участники Конвен­ции ратифицировали лишь некоторые из них. Тем не менее под ЕКПЧ обычно понимается весь комплекс международных до­говоров, образуемых собственно Конвенцией и протоколами к ней.

Не ясна пока судьба Протокола № 12 к ЕКПЧ от 4 ноября 2000 г., вводящего общий запрет на дискриминацию. Процесс его ратификации может затянуться на долгие годы. Многие влиятельные государства на этапе разработки документа выра­жали сомнения в целесообразности его поспешного принятия. И сейчас они опасаются вверять его толкование независимой международной инстанции. Поэтому можно считать, что Про­токол № 12 в какой-то степени рассчитан на перспективу, он задает направление развития европейской системы защиты прав человека.

Протокол № 14 принят совсем недавно. Однако СЕ и госу­дарства — участники ЕКПЧ заинтересованы в том, чтобы он вступил в силу как можно скорее. Протокол № 14 содержит на­бор мер, реализация которых позволит сделать все элементы европейской системы защиты прав человека более действенны­ми и эффективными. В частности, он призван существенно по­высить пропускную способность ЕСПЧ, лавина обращений в который постоянно нарастает. Что очень важно с точки зрения права ЕС, Протокол № 14 технически открывает путь для при­соединения ЕС к ЕКПЧ.

К настоящему времени ЕКПЧ превратилась в подлинно об­щеевропейский договор. Наряду с государствами-членами ЕС, ее участниками стали практически все остальные европейские страны, включая тройку закавказских государств.

Европейская система защиты прав человека имеет устойчи­вые институциональные и функциональные связи с Советом Европы. ЕКПЧ была разработана СЕ, одной из первых и наи­более авторитетных европейских организаций. СЕ преследует те же цели, что и ЕС, — сближение входящих в него госу­дарств. Но СЕ добивается их достижения, в отличие от ЕС, с использованием классического инструментария межправитель­ственного сотрудничества. Органы ЕС по своему статусу прин­ципиальным образом отличаются от институтов ЕС. В целом формируемый ЕС правовой порядок несопоставим с тем уров­нем интеграции, который достигнут в ЕС. Институциональную систему СЕ образуют КМСЕ, Парламентская Ассамблея (ПАСЕ), Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ), Генеральный секретариат.

ЕКПЧ и сформировавшаяся на ее базе европейская система защиты прав человека обоснованно считаются крупнейшим достижением СЕ. Эффективное функционирование Европей­ского Суда является главной заботой СЕ. Деятельность СЕ в самых различных областях ориентируется на формируемое ЕСПЧ прецедентное право. Разрабатываемые СЕ стандарты, которым должны соответствовать внутреннее право и право­применительная практика государств-членов, выверяются пре­жде всего под углом зрения уважения к правам человека. Они постоянно находятся в фокусе обсуждаемых СЕ политических проблем европейского развития. Первостепенное внимание

уделяется им и осуществляемым органами СЕ политическим мониторингом за соблюдением государствами-членами своих уставных обязательств и обязательств, взятых при вступлении в организацию. Этим же целям служат многосторонние и двусто­ронние программы технического содействия молодым демокра­тиям. Участниками ЕКПЧ могут быть только государства-чле­ны СЕ. Присоединение к ЕКПЧ и соблюдение налагаемых ею обязательств являются условиями членства в СЕ. Их система­тическое нарушение может влечь за собой исключение из орга­низации.

Но связь между ЕКПЧ и СЕ не носит всеобъемлющего ха­рактера.

Высокая эффективность и надежность европейской системы защиты прав человека обусловлена присущими фактически только ей отличительными особенностями. К их числу относятся судебный контроль за соблюдением прав человека государства­ми — участниками ЕКПЧ, коллективный международный над­зор за надлежащим исполнением постановлений ЕСПЧ, широ­кие процессуальные возможности физических и юридических лиц отстаивать признанные за ними права. Центральное место среди них занимает органическая взаимосвязь между различны­ми дополняющими друг друга уровнями обеспечения прав че­ловека, установленное между ними неразрывное единство. Нужно учитывать также, что при составлении ЕКПЧ был опро­бован полностью оправдавший себя прагматический подход. Кроме того, следует принять во внимание, что использованные при конструировании системы организационные и процессу­альные решения оправдали себя благодаря схожести историче­ского опыта стран ЕС, определенной общности разделяемой

ими политической и правовой культуры, социально-экономи­ческой модели развития.

В литературе по проблематике ЕКПЧ получило хождение упрощенное представление о том, будто бы главное в ЕКПЧ — прежде всего и исключительно Суд, будто бы он и является ев­ропейской системой защиты прав человека. Это неверно. На самом деле европейская система имеет многоэтажную конфигу­рацию.

Первый этаж образуют национальные судебные органы.

Второй этаж образует ЕСПЧ. Он приходит на помощь госу­дарству тогда, когда национальная судебная система дает сбои или не справляется со своими обязанностями. Он оказывается востребованным и в ситуациях, когда обнаруживаются лакуны в национальном законодательстве, с точки зрения защиты прав человека, и структурные недостатки в функционировании госу­дарственных органов. Типичный пример — сохранение архаич­ных норм права, смешиваемых с национальными традициями, отказ в доступе к правосудию, подмена правосудия квазисудеб- ными процедурами.

Роль третьего этажа играет международный надзор за испол­нением государствами-делинквентами постановлений ЕСПЧ. Такой надзор осуществляется Комитетом министров СЕ (п. 2 ст. 46 ЕКПЧ). Причем он выступает в данном случае в качестве конвенционного института, а не уставного органа СЕ. На кон­троль передаются абсолютно все постановления Суда, в кото­рых констатируются допущенные государствами нарушения. Они остаются на контроле вплоть до того, как Комитет убедит­ся: государства предприняли все ожидаемые от них меры и сде­лали это в полном объеме и добросовестно.

Четвертый этаж — собственно исполнение. ЕКПЧ вменяет его в обязанность государствам, которым адресованы оконча­тельные судебные постановления (п. 1 ст. 46). Под исполнени­ем понимаются выплата назначенной Европейским Судом

справедливой компенсации, устранение юридических последст­вий допущенного нарушения (индивидуальные меры) и реали­зация комплекса мероприятий, призванных предотвратить по­вторение в будущем аналогичных и сходных ситуаций (меры общего характера). В зависимости от обстоятельств могут по­требоваться внесение изменений в действующее законодатель­ство или принятие новых нормативных актов, корректировка правоприменительной практики, акции просветительского или воспитательного плана и т.

По окончании цикла европейская система защиты прав че­ловека возвращается в первоначальное состояние. Мы снова оказываемся на базовом уровне. Забота о соблюдении предпи­саний Конвенции вновь вверяется национальным судебным органам. Только действуют они с учетом накопленного опыта, в свете полученных от ЕСПЧ разъяснений, обеспечивая более высокий уровень защиты прав человека, нежели это имело ме­сто ранее.

Получается, что все уровни обеспечения прав человека, об­разующие европейскую систему, составляют единое целое. Та­кой эффект дает уже сама практика, наработанная в ходе функ­ционирования системы. Постановления ЕСПЧ реально испол­няются. Страны, пытающиеся уклониться от их надлежащего выполнения, рискуют оказаться под жестким международным прессом. Они стараются этого избегать. Прецедентное право, формируемое ЕСПЧ, интегрировано во внутренний правовой порядок государств-участников. Национальные суды имеют возможность прямо и непосредственно ссылаться на постанов­ления ЕСПЧ при обосновании своей правовой позиции. Между ЕСПЧ и национальными судебными органами, как низшего, так и высшего звена, установлены в большинстве случаев хоро­шие доверительные отношения. Этому способствует не только высокий авторитет ЕСПЧ и корпоративное единство судебного сословия, но и разнообразные программы контактов, стажиро­вок, посещений, исследований, информационных и научных конференций и симпозиумов. Наконец, за практикой ЕСПЧ внимательно следят национальные законодательные органы. В большинстве европейских стран созданы специальные меха­низмы контроля, обеспечивающие предварительную экспертизу законопроектов на их соответствие ЕКПЧ и прецедентному

праву ЕСПЧ. Без положительного заключения они к рассмот­рению не допускаются.

Основная ответственность национальных властей за соблю­дение предписаний ЕКПЧ обеспечивается построением евро­пейской системы защиты прав человека в соответствии с прин­ципом субсидиарности. Его смысл применительно к системе за­щиты прав человека заключается в том, что ЕСПЧ не заменяет и не подменяет национального судью. Обращение в Страсбург возможно только по исчерпании физическим или юридиче­ским лицом, обвиняющим государство в нарушении призна­ваемых за ним прав, внутренних средств правовой защиты. ЕСПЧ вступает в игру лишь тогда, когда предполагаемому по­терпевшему не удается добиться справедливости и отсто­ять свои интересы на национальном уровне. Таким образом, наднациональные инстанции выступают в роли своеобразной страховочной сетки. Они исправляют возможные ошибки, до­пущенные национальными властями, дают возможность их из­бежать. Они подчищают огрехи работы национальной судеб­ной системы. Но в качестве очень важного побочного эффекта наднациональные инстанции выявляют недостатки в функцио­нировании национальных правовых систем, подсказывают го­сударствам — участникам ЕКПЧ пути их совершенствования.

Субсидиарный характер ЕСПЧ означает, что он не выступа­ет по отношению к национальным судебным органам в качест­ве суда «четвертой» инстанции. ЕСПЧ не пересматривает и не отменяет вынесенные ими решения. Он не занимается дубли­рованием их деятельности. На него возлагается лишь проверка того, были ли допущены государством-ответчиком нарушения положений Европейской конвенции.

Субсидиарность находит отражение также в концепции ус­мотрения, четко проводимой в ЕКПЧ и практике Европейского Суда и КМСЕ. ЕКПЧ требует от государств-участников опре­деленного результата, заключающегося в соблюдении зафикси­рованных в ней прав человека и основных свобод. Как государ­ства будут этого добиваться, оставлено на их усмотрение. Име­ют ли они двухзвенную или трехзвенную судебную систему, административную и конституционную юстицию, специальное или какое-то иное законодательство, то или иное соотношение между законами и подзаконными актами, значения не имеет. Это все определяется национальными традициями, культурой,

историей. Главное — чтобы вне зависимости от национальной специфики, любыми удобными ей средствами и методами на­циональная власть эффективно обеспечивала соблюдение прав человека и их восстановление в случае нарушения.

ЕСПЧ исходит из того, что национальный судья лучше зна­ет национальное законодательство, местные условия, обстоя­тельства дела и т. д. Он тщательно избегает конкуренции с ним в этом отношении. На себя он берет прерогативы верховного оракула только в одной области — толкования и применения ЕКПЧ.

Точно так же КМСЕ оставляет на усмотрение государств-де­линквентов то, с помощью каких средств и методов они решат задачу исполнения постановлений ЕСПЧ. Для него важен лишь конечный результат. КМСЕ должен убедиться в том, что поста­новление выполнено и сделано это надлежащим образом. Он обязан проверить, приняты ли меры индивидуального и общего характера, соответствующие природе и тяжести нарушения, констатированного ЕСПЧ. В случае положительного заключе­ния, он снимает дело с контроля.

Залогом эффективности европейской системы служит воз­можность судебного преследования государств за допущенные нарушения прав человека. Такая возможность означает, что права человека, подтвержденные Европейской конвенцией, действительно гарантированы. Ведь постановления ЕСПЧ име­ют для государства-ответчика обязательную юридическую силу. Обязательность подкреплена коллективным международным механизмом принуждения.

Поэтому, с точки зрения европейской системы, крайне важ­но, чтобы у ЕСПЧ были все необходимые возможности ста­бильно и продуктивно работать. Традиционно государства-уча­стники ЕКПЧ уделяют приоритетное внимание его надлежаще­му финансированию, кадровому и ресурсному обеспечению. Они следят за тем, чтобы организация Европейского Суда и процедура рассмотрения дел постоянно эволюционировали, от­вечая потребностям рассмотрения все большего и большего ко­личества поступающих в Страсбург индивидуальных жалоб. Эти цели преследовала предшествующая масштабная реформа контрольного механизма ЕКПЧ, осуществленная на основе Протокола № 11. Их достижению послужит и предстоящая ре­организация ЕСПЧ в соответствии с Протоколом № 14.

ЕСПЧ не обладает правом инициативы. Он занимается раз­бирательством дел, поступивших на его рассмотрение. В этом состоит его основное предназначение. Вместе с тем, на прак­тике отдача от его деятельности оказывается намного боль­шей. ЕСПЧ выполняет превентивные функции. С одной сто­роны, самим фактом своего существования он вынуждает го­сударства,. властные органы, суды и администрацию уделять проблематике защиты и обеспечения прав человека повышен­ное внимание. С другой благодаря своей основной деятель­ности по толкованию ЕКПЧ он способствует сближению пра­вовых систем государств-членов, помогает формированию об­щего правового и гуманитарного пространства в рамках как ЕС, так и Большой Европы, обслуживает интеграционные процессы.

ЕСПЧ дает толкование общему стандарту защиты прав че­ловека, закрепленному в ЕКПЧ, преодолевая национальную замкнутость и ограниченность. Он конструирует наднацио­нальный понятийный аппарат, вынуждая национальные и правоприменительные органы ориентироваться не на свои собственные, а на господствующие в Европе представления. Под влиянием формируемого им прецедентного права возни­кает ситуация, при которой общий стандарт защиты прав че­ловека действует повсеместно, вне зависимости от националь­ных границ, и одинаковым образом. А это обязательное пред­варительное условие для сближения государств и в других сферах.

Несхольхо примеров. ЕСПЧ установил, что лицо, обвинен­ное в правонарушении, за совершение которого предусмотрено наказание уголовно-правового характера, должно пользоваться уголовно-процессуальными гарантиями даже тогда, когда по национальному законодательству ему инкриминируют админи­стративное правонарушение и отказывают в предоставлении статуса лица, преследуемого в уголовно-правовом порядке. Он признал, что физическое наказание детей в образовательных учреждениях представляет собой унижающее достоинство обра­щение вопреки утверждениям о том, что оно якобы соответст­вует веками устоявшейся традиции. Он указал, что лица, под­вергающиеся принудительному лечению, имеют право на су­дебное обжалование предпринятых против них действий даже,

если по национальному законодательству они считаются утра­тившими дееспособность, и т. п.

Эффективность европейской системы предопределяется так­же тем, что она предоставляет физическим и юридическим ли­цам широкие процессуальные возможности самостоятельно от­стаивать свои права. ЕКПЧ является договором нового поколе­ния. По классическому международному праву соглашения заключаются между государствами и связывают их в отноше­нии друг друга. ЕКПЧ накладывает на государства-участники обязательства в отношении своих собственных граждан. Более того, она обеспечивает их инструментарием, с помощью кото­рого они могут добиваться их соблюдения.

Любые лица, находящиеся под юрисдикцией государств- участников ЕКПЧ, могут строить свою жизнь, планировать свою деятельность исходя из предписаний Европейской кон­венции. Это столь важная для права ЕС правовая определен­ность. В случае посягательств на их права, гарантированные ЕКПЧ, физические и юридические лица уполномочены Кон­венцией, а в равной степени и корреспондирующим ей нацио­нальным законодательством, добиваться их уважения, отстаи­вать их перед лицом любых государственных органов. В случае нарушения — имеют возможность защищать в судебных и лю­бых иных инстанциях, компетентных восстановить их в полном объеме и (или) обеспечить выплату компенсации. При этом ли­ца, оспаривающие действия или бездействие властей и их пред­ставителей, вправе ссылаться на постановления ЕСПЧ, разъяс­няющие и конкретизирующие положения Конвенции. Они не связаны ограничениями и понятийным аппаратом националь­ного законодательства, противоречащими прецедентному праву ЕСПЧ. В случае коллизии между нормой национального права и предписанием, содержащимся в ЕКПЧ, с учетом того, как оно понимается и применяется Европейским Судом, преиму­щественную силу должны иметь предписания ЕКПЧ. Если же национальное государство отказывает потерпевшему, не справ­ляется с обязанностями по защите прав человека, принятыми на себя в соответствии с Конвенцией, он может обращаться с жалобой на него в ЕСПЧ. Конвенция позволяет ему, несмотря на проигрыш дела на национальном уровне, отстаивать свои права в прямой тяжбе с государством-ответчиком в междуна­родных инстанциях. Постановление ЕСПЧ в его пользу обязы­

вает государство, допустившее нарушение, восстановить нару­шенные права и отчитаться о предпринятых для этого мерах.

Обращаясь в ЕСПЧ, потерпевшие отстаивают свои индиви­дуальные права. Никаких других целей они не преследуют. Воз­можность обращения в Страсбург в интересах третьих лиц или общества в целом ЕКПЧ не предусматривает. На практике, в качестве побочного эффекта, они запускают механизм эвенту­альной коррекции национальной правовой системы и сближе­ния правовых систем всех государств — участников ЕКПЧ. Ведь выносимое по их заявлению постановление ЕСПЧ, содер­жащее толкование материальной нормы права, имеет преце­дентное значение для всех субъектов европейской системы.

Фактически притягательность и действенность европейской системы заключаются в том, что ее мотором, движущей силой, как и в рамках западноевропейской модели интеграции, в це­лом, являются частные лица. Под угрозой обращения в ЕСПЧ или по итогам разбирательства в наднациональных инстанциях они вынуждают государственные органы идти на приведение национального законодательства и правоприменительной прак­тики в соответствие с общим стандартом, отражающим прева­лирующие в Европе нормативные представления. От их актив­ности зависит то, насколько интенсивно будет работать ЕСПЧ и вся европейская система, как будет развиваться процесс сближения правовых систем.

Государства-участники порой весьма болезненно реагируют на проигрыши дел в ЕСПЧ. Особенно тогда, когда жертвой на­рушений оказываются одиозные личности или же когда Суд констатирует, что требованиям ЕКПЧ противоречат вроде бы извечные традиции и каноны общественной жизни (например, привилегированное положение православия в Греции, запреты ортодоксального католицизма в Ирландии на общепринятые методики планирования семьи или определенные типы сексу­ального поведения и т. д.). Иногда проигрыши воспринимают­ся как унизительные для национальной гордости или самосоз­нания, дискредитирующие власть, бьющие по правительствен­ной политике в той или иной области. Но европейские государства, при поддержке других участников ЕКПЧ, всегда находят в себе силы преодолеть негативное отношение к выне­сенным против них постановлениям.

Ведь проигрыши дел в ЕСПЧ носят юридико-технический, рутинный характер. В их политизации, как правило, никто не заинтересован. Это противоречило бы целям интеграции. Про­игрыши дают возможность государствам теми же технико-юри­дическими средствами устранять существующие между ними различия и разногласия. Своим источником они имеют объек­тивный зазор в правовом положении личности в государстве- ответчике по сравнению с ситуацией, сложившейся в осталь­ных странах региона. ЕСПЧ лишь помогает его выявить и арти­кулировать. Проигравшему государству остается принять меры по его устранению. Формы, методы, специфика оставлены на его усмотрение.

В итоге выигрывают абсолютно все. Заявителю удается от­стоять нарушенное право. Государство-делинквент максималь­но экономичным образом получает авторитетную международ­ную экспертизу соответствия своего законодательства и право­применительной практики европейским стандартам, на основе которой он устраняет обнаруженные недостатки и несоответст­вия. Все остальные участники системы имеют безусловное, из раза в раз повторяющееся подтверждение того, что все они иг­рают по единым правилам, что все они в одинаковой степени привержены заботе о правах человека, плюралистической демо­кратии, господству права и т. д. Имеющиеся же трудности, на которые указывает ЕСПЧ, носят преходящий характер.

Согласно ЕКПЧ, подавать иски в Европейский Суд могут государства и частные лица. Фактически развитие европейской системы пошло по пути передачи инициативы полностью на уровень личности. Подавляющее большинство дел инициирует­ся физическими и юридическими лицами. Государства обраща­ются в Европейский Суд фактически только при чрезвычайных обстоятельствах. Это такие обстоятельства, как ситуация в Се­верной Ирландии, раздел Кипра, военные перевороты в Греции и Турции и т. д. Во всех остальных случаях межгосударствен­ные разногласия в столь деликатной области, как соблюдение прав человека, снимаются за счет активности частных лиц. В итоге с их помощью предотвращаются прямые межгосударст­венные столкновения. Решается и столь сложная и трудоемкая задача, как выравнивание правового развития различных час­тей региона, подтягивание отдельных стран (поставторитарных Испании и Греции, затем стран Центральной и Восточной Ев­

ропы, теперь стран Юго-Восточной Европы и Турции) к обще­му достаточно высокому уровню соблюдения прав человека. Это также способствует упрочению единого европейского пра­вового пространства и подталкивает интеграцию.

Но выйти на такой режим работы европейской системе уда­лось далеко не сразу. Помог прагматичный эволюционный подход к конструированию наднационального механизма контроля за со­блюдением государствами-участниками своих обязательств по ЕКПЧ. При разработке Конвенции многие представители фе­дералистского движения выступали с проектами построения контрольного механизма, к которым Европа тогда еще заведо­мо не была готова. Они предлагали создать наднациональный судебный орган, наделить его самыми широкими полномочия­ми, полностью открыть к нему доступ частных лиц, придать его юрисдикции обязательный характер и т. д. Поиски компромис­са привели к формированию сложного, половинчатого, много­ступенчатого механизма. Он страдал очевидными недостатка­ми. На протяжении многих лет подвергался острейшей крити­ке. Зато государства-участники были готовы пойти на его учреждение. К тому же, как оказалось, он обладал большим по­тенциалом саморазвития.

Первоначально контрольный механизм получил трехзвен­ную структуру. Доминирующее положение заняли в ней квази- судебные органы. Доступ в Суд и процессуальные возможности частных лиц были серьезно ограничены.

Устанавливалось, что признание обязательной юрисдикции Суда и права на подачу индивидуальных заявлений носит фа­культативный характер. При ратификации Европейской кон­венции 1950 г. государства-участники, если они не хотели идти дальше этого, принимали на себя обязательства лишь в части соблюдения зафиксированных в ней прав человека и основных свобод. Признание обязательной юрисдикции и права на пода­чу индивидуальных заявлений оформлялось специальными декларациями в соответствии с фигурирующими в тексте ЕКПЧ факультативными клаузулами.

Государства-учредители пошли на них очень постепенно. Так, Турция многие годы отказывала своим гражданам в про­цессуальной возможности обращаться в Страсбург. Франции потребовалось более 20 лет для того, чтобы согласиться на обя­зательную юрисдикцию Суда. Для многих стран, в том числе

Великобритании, такой шаг стал своего рода правовой револю­цией. Подчинение святая святых своего правового порядка наднациональной юрисдикции означало, что решения нацио­нальных судебных органов, вынесенные как окончательные и не подлежащие обжалованию, отныне могут оспариваться, а абсолютное верховенство национальных парламентов уходит в прошлое.

Протокол № 11 убрал из текста Конвенции факультатив­ные клаузулы. Правовая реальность в Европе очень измени­лась. Диспозитивность контрольного механизма, усмотрение государств в его отношении стали ненужными. К настоящему времени ратификация ЕКПЧ автоматически влечет за собой обязательный наднациональный контроль за соблюдением со­ответствующим государством принимаемых на себя субстан­тивных обязательств. В политическом плане подписание и последующая ратификация ЕКПЧ возведены в ранг обяза­тельного условия, без соблюдения которого членство в ЕС не допускается.

Трехзвенный механизм состоял из Европейской комиссии по правам человека, Суда и КМСЕ. Комиссия и Суд собира­лись на заседания по мере необходимости. Индивидуальные за­явления, так же как и межгосударственные иски, подавались в Комиссию. Процедура разбирательства носила конфиденциаль­ный характер. Комиссия отсеивала львиную долю индивидуаль­ных заявлений как неприемлемых по формальным признакам. Принцип равенства сторон в полном объеме не выдерживался ни в Комиссии, ни в Суде. Сверхзадача Комиссии состояла в достижении дружественного урегулирования. Комиссия не вы­носила обязательных определений. Подготовленный ею доклад по прошествии трехмесячного отлагательного периода переда­вался на утверждение КМСЕ. В течение трехмесячного периода либо Комиссия, либо государства-участники могли передать дело на рассмотрение Суда. Решения КМСЕ и Суда по сущест­ву дела являлись юридически обязательными. По своей право­вой природе они ничем не отличались. Но КМСЕ практически проштамповывал доклады Комиссии, иногда подправляя ее предложения о сумме справедливой компенсации. Суд не был связан выводами Комиссии. Он пользовался колоссальным ав­торитетом. Его решения были штучными. Они тщательно вы­писывались. Аргументация была исключительно подробной и

основательной. Этому способствовало участие в разбирательст­ве Комиссии (немного созвучное с ролью генерального адвока­та в Суде ЕС), представлявшей фактическую и юридическую сторону дела. Решения Суда имели прецедентный характер. Хо­тя европейская доктрина прав человека формировалась под влиянием практики и Суда, и Комиссии. В докладах Комиссии многие вопросы были намного более разработанными. Ответст­венность за исполнение решений Суда и КМСЕ возлагалась на государство-ответчика. Надзор за исполнением, как и сейчас, осуществлял КМСЕ.

В 80-е гг. контрольный механизм ЕКПЧ существенно эво­люционирует. Интеграционные процессы набрали силу. Евро­пейская система доказала свою жизненность, эффективность и полезность. Возможности, которые она предоставляла, оказа­лись востребованными. Растущий интерес к Комиссии и Суду стали проявлять не только физические, но и юридические ли­ца, НПО, адвокатские конторы. Государства-участники почув­ствовали, что контрольный механизм надо приводить в соот­ветствие с ожиданиями, а используемые процедуры — выводить на уровень стандартов, соответствующих их конституционным традициям. Комиссии был придан полупостоянный, а затем и постоянный характер. В гораздо более интенсивном ключе за­работал и Суд. Равенство сторон на всех стадиях разбирательст­ва стало проводиться более последовательно. Был разработан дополнительный протокол к ЕКПЧ, предоставляющий частным лицам право обжаловать выводы Комиссии в Суде. Он вступил в силу и стал действовать в отношении тех государств-участни­ков, которые его ратифицировали. В функционировании кон­трольного механизма произошли очень существенные сдвиги. Однако для его подлинной демократизации и приспособления к обслуживанию растущего числа государств — членов СЕ это­го было мало.

Многолетние дебаты и переговоры по поводу масштабной реформы контрольного механизма, санкционированной в ко­нечном итоге Первым саммитом СЕ в 1993 г., завершились одобрением Протокола № 11 к ЕКПЧ. Провозглашенные цели реформы заключались в том, чтобы упростить механизм, сде­лать его менее затратным, сократить сроки разбирательства дел. Другая группа целей состояла в том, чтобы превратить меха­низм в подлинно судебный, для чего нужно было пересмотреть

полномочия его квазисудебных органов — Комиссии и КМСЕ. Предлагалось несколько интересных вариантов, в том числе на­делить Комиссию правом выносить окончательные решения или превратить ее в суд первой инстанции. В конечном счете выбор был сделан в пользу слияния Комиссии и Суда в единый Европейский Суд по правам человека и передачи ему квазису­дебных полномочий КМСЕ.

С 1 ноября 1998 г. контрольный механизм функционирует в его нынешнем виде. Вновь избранному составу ЕСПЧ удалось быстро адаптироваться к работе в новых условиях. При помо­щи секретариата, бережно сохранившего опыт и традиции Ко­миссии, он сумел в сжатые сроки отладить процедуру разбира­тельства, провести рационализацию своей работы, выйти на пик производительности.

С 1998 г. нагрузки на ЕСПЧ неизмеримо возросли. За пер­вые 44 года своего существования (до 1998 г.) Суд вынес 38 389 решений и постановлений. За последующие пять — 61 633. В 1990 г. в него было подано 5279 жалоб. В 1994 г. — 10 335, на 96% больше. К 1998 г. произошел новый скачок — до 18 164 жалоб. Рост составил 76%. В 2002 г. количество подан­ных жалоб достигло 34 546, на 90% больше. В 2003 г. — 39 000. ЕСПЧ начал захлебываться из-за обилия вновь поступающих и «висящих» дел. Осложнилось и положение КМСЕ. Он столк­нулся с ситуацией, когда от государств необходимо требовать проведения структурных, системных реформ. В ином случае ЕСПЧ будет завален повторяющимися делами (делами-клона­ми), как это случилось в конце 90-х гг. из-за лавины исков против Италии о нарушении судами этой страны разумных сроков разбирательства уголовных, административных и граж­данско-правовых дел. В настоящее время ЕСПЧ в состоянии ежемесячно обрабатывать по 1500 заявлений. Однако уже сей­час их ежемесячно поступает более 2300. Как следствие этого, на начало 2004 г. количество нерассмотренных дел составило 65 тыс. Сроки разбирательства превысили допустимый уровень. Но проблема не только в перегрузке. Львиная доля времени уходит у ЕСПЧ на отсев неприемлемых заявлений и рутинное разбирательство повторяющихся дел. В 2003 г. он принял реше­ния о неприемлемости по 17 270 заявлениям и только 753 взял к рассмотрению по существу (порядка 4%). Из 703 вынесенных им постановлений 60% касались дел-клонов. Основные силы

расходовались ЕСПЧ непроизводительно. На разбор дел, обла­дающих юридической новизной, оставалось все меньше време­ни и сил.

Эти тенденции носят долгосрочный характер. Количество индивидуальных заявлений, поступающих на рассмотрение ЕСПЧ, и в дальнейшем, судя по прогнозам, будет увеличивать­ся. Поэтому государства-участники договорились о новой се­рии реформ, необходимой для обеспечения эффективности деятельности ЕСПЧ и всей европейской системы. Они зафик­сированы в Протоколе № 14 к ЕКПЧ, дополненном серией специальных деклараций КМСЕ, адресованных СЕ и нацио­нальным властям. Обобщающий характер придан Декларации, касающейся обеспечения эффективности соблюдения ЕКПЧ на национальном и европейском уровнях. Государствам-участ­никам предложено ужесточить контроль за соответствием на­ционального законодательства, действующего и вновь прини­маемого, а равно правоприменительной практики прецедентно­му праву ЕСПЧ. Подчеркнута необходимость дальнейшего совершенствования национальных судебных систем. Перед СЕ поставлена задача содействовать проведению в государствах- членах структурных реформ, необходимых для предотвращения повторяющихся нарушений прав человека.

Протокол № 14 выдержан в традиционном для европейской системы прагматическом ключе. На данном этапе европейского строительства отвергнуты выдвигавшиеся при его подготовке идеи создания региональных судов по правам человека, подчи­ненных ЕСПЧ, наделения ЕСПЧ преюдициальной юрисдикци­ей отвечать на запросы национальных судов, предоставления ему дискреционных полномочий отбирать по своему собствен­ному усмотрению, какие жалобы принимать в производство, а какие нет. Найден разумный баланс между обязанностью ЕСПЧ откликаться на любые поступающие в него жалобы и принци­пом субсидиарности. С одной стороны, Протокол уменьшает давление на ЕСПЧ, оказываемое «недобросовестными» заявите­лями, которые засыпают его малозначимыми жалобами, с дру­гой — повышает его производительность. Он упрощает процеду­ру отбраковки неприемлемых заявлений, ускоряет рассмотрение повторяющихся дел, усиливает гибкость внутренних структур ЕСПЧ и его персонального состава, вводит дополнительное ус­ловие приемлемости заявлений, открывает путь для привлече­

ния к ответственности государств за затяжку с исполнением вы­несенных против них судебных решений.

В соответствии с Протоколом внутренняя организация Ев­ропейского Суда пополняется новой структурой — судебным присутствием в составе одного судьи. Она наделяется полномо­чиями принимать окончательные решения о неприемлемости заявлений, т. е. закрывать их рассмотрение. Комитетам в соста­ве трех судей доверяется выносить постановления по делам- клонам, в отношении которых имеется хорошо разработанная устоявшаяся практика Суда. Основанием для отбраковки жалоб становится их квалификация по значимости для возможных потерпевших. Обжалование указанных решений и постановле­ний не допускается. Эти меры способны серьезно разгрузить ЕСПЧ, перераспределить нагрузку внутри него, нацелить его в первую очередь на обоснование постановлений, которые могли бы в будущем служить ориентиром для национального судьи.

Согласно ряду других поправок, КМСЕ поручается осущест­влять надзор за выполнением условий дружественного урегули­рования, достигнутого заявителем и государством, обвиняемым в нарушении ЕКПЧ. Он наделяется чрезвычайно весомыми полномочиями судебного преследования государств-участников за нарушение своих обязательств по выполнению вынесенных против них постановлений ЕСПЧ. Это серьезное усиление кон­трольного механизма.

Но принципиальные установки европейской системы, ее структуру и характер ее функционирования, как и общий поря­док производства дел в ЕСПЧ Протокол № 14 не затрагивает.

20.2.