Контроль за выполнением наднациональных судебных постановлений

Столь же большое значение, как для отправления правосу­дия на национальном уровне, гарантии исполнения судебных предписаний имеют и для деятельности Европейского Суда. Осуществление права на справедливое судебное разбирательст­во в ЕСПЧ возможно лишь при условии, что выносимые им вердикты будут выполняться.

Такой контроль доверен Конвенцией Комитету министров Совета Европы. Все постановления, вынесенные ЕСПЧ против государств-участников, поступают на рассмотрение КМСЕ. Статья 46 ЕКПЧ, озаглавленная «Обязательная сила и исполне­ние постановлений», в п. 2 предусматривает: «Окончательное постановление Суда направляется Комитету министров, кото­рый осуществляет надзор за его исполнением».

КМСЕ как политическая структура, олицетворяющая меж­правительственное сотрудничество в рамках ММПО общей компетенции, является носителем общего интереса. Фактиче­

ски именно он реализует установку на повсеместное соблюде­ние в масштабах континента прав человека, обеспечение авто­ритета и эффективности Европейского Суда, формирование не только на словах, но и на деле единого европейского правового и гуманитарного пространства.

В том, что касается контроля за выполнением международ­ных судебных постановлений, КМСЕ является сугубо конвен­ционным органом. Его компетенция в области надзора опреде­ляется ЕКПЧ. Но касающиеся КМСЕ положения Конвенции весьма лапидарны. То, как формируется КМСЕ, какое место в его деятельности занимает проблематика прав человека, как ор­ганизована его работа по реализации п. 2 ст. 46, регламентиру­ется Уставом СЕ, утвержденными КМСЕ правилами процеду­ры, текущими резолюциями и решениями.

То, что КМСЕ, осуществляя свои конвенционные полномо­чия, действует в ином формате, чем обычно, не влияет на поря­док его формирования. Он состоит из представителей всех го­сударств — членов Организации, как участвующих, так и еще не участвующих в Конвенции. Практического значения эта ло­гическая неувязка не имеет, поскольку все вновь вступающие в СЕ страны обязуются ратифицировать ЕКПЧ в течение года после приема. Их присутствие при обсуждении дел, поступаю­щих на рассмотрение КМСЕ, воспринимается как учеба в весь­ма специфическом подготовительном классе.

В своей деятельности на основе п. 2 ст. 46 ЕКПЧ Комитет министров опирается на одно из ключевых подразделений сек­ретариата СЕ — Директорат по правам человека. На его плечах лежит вся тяжелая трудоемкая черновая подготовительная ра­бота, а равно проведение предварительных консультаций с го­сударствами-делинквентами и проверка того, насколько пред­принимаемые ими меры соответствуют обстоятельствам дела. КМСЕ концентрируется на оказании политического давления в целях неукоснительного соблюдения государствами-участника­ми своих обязательств по выполнению постановлений ЕСПЧ.

Для отправления своей компетенции по п. 2 ст. 46 ЕКПЧ Комитет министров регулярно собирается на специализирован­ные сессии по правам человека. На них каждый раз выносятся сотни дел. Большинство из них, как правило, имеет рутинный характер. С утверждением резолюций в их отношении проблем

не возникает. Это дает возможность КМСЕ сосредоточиться на наиболее сложных делах.

В прошлом внутренняя кухня специальных сессий по пра­вам человека была совершенно недоступна внешнему наблюде­нию. Потерпевший, вынужденный дожидаться от государства, допустившего нарушение его прав, выполнения вынесенного в его пользу постановления ЕСПЧ, не мог следить за тем, как со­ответствующее дело рассматривается в КМСЕ. Публиковался текст лишь окончательных и промежуточных резолюций КМСЕ (которые для потерпевшего не представляли особого интереса). Повестка дня, подготовительный и аналитические документы и материалы, стенограммы, ход обсуждения — все имело конфиденциальный характер.

В последнее время положение начало меняться в лучшую сторону. Деятельность КМСЕ по контролю» за выполнением постановлений ЕСПЧ приобрела чуть большую транспарент­ность. В частности, гриф секретности снят с повестки дня сес­сий КМСЕ по правам человека. С ней можно знакомиться за­ранее в открытом доступе.

КМСЕ, действующий в режиме конвенционного органа, принципиально отличается от КМСЕ, рассматривающего лю­бые другие вопросы, процедурой принятия решений. Пробле­матика прав человека четко отделена от политико-дипломати­ческой составляющей деятельности КМСЕ, для которой опре­деляющими давно уже стали поиски компромисса, консенсус, нахождение взаимоприемлемых развязок. Заботясь об исполне­нии решений ЕСПЧ, Комитет министров не может и не дол­жен ориентироваться на позицию государства-делинквента, не вправе позволять ему блокировать свою работу. Поэтому на сессиях КМСЕ по правам человека решения принимаются ква­лифицированным большинством голосов.

В содержательном плане Комитет министров осуществляет контроль над восстановлением государствами-участниками до­пущенных ими нарушений прав человека (индивидуальными мерами), выплатой денежных компенсаций и осуществлением мер, необходимых для предотвращения повторных нарушений сходного характера (мерами общего характера).

Поскольку на настоящий момент у ядра государств-участни­ков сформировалась правовая культура относительно быстрого и своевременного выполнения постановлений ЕСПЧ, в боль-

шинстве случаев Комитет министров функционирует в режиме заслушивания добросовестных отчетов о предпринятых госу­дарствами-делинквентами мерах. При этом он строго придер­живается принципа, согласно которому надзор осуществляется за эффективностью мер, их адекватностью конкретным обстоя­тельствам, то есть за конечным результатом.

Вместе с тем проблемы с выполнением постановлений ЕСПЧ по определенным специфическим делам, естественно, возникают. Часть проблем связана с остротой или застарело­стью конфликта, составляющего фон дела, с раскручивающи­мися вокруг него политическими спекуляциями.

Режим работы КМСЕ с ними достаточно последователен. Прежде всего дело не снимается с контроля до той поры, пока государству-делинквенту не удается убедить остальные страны и секретариат СЕ в том, что для его сохранения в повестке дня Комитета министров более нет оснований. Страны участни­цы ЕКПЧ придают этому большое значение. Уже само по себе пребывание в «должниках» у всех государств, дорожащих своим реноме и статусом поборника прав человека, вызывает болез­ненную реакцию. Быть объектом критики со стороны стран- партнеров в политическом плане явно проигрышно.

Кроме того, со временем КМСЕ начинает наращивать дав­ление на государство-делинквента, с тем чтобы побудить его ускорить соблюдение обязательств по добросовестному выпол­нению постановлений ЕСПЧ. Рассмотрение соответствующего дела выносится в особое производство. Оно становится предме­том более серьезного и детального разбирательства. Вокруг дела завязывается все более сложная дипломатическая борьба.

В конце концов, наступает момент, когда КМСЕ приходит к выводу о необходимости сделать «проштрафившемуся» государ­ству серьезное предупреждение. Такое предупреждение облека­ется в форму промежуточной резолюции, в которой государст­ву-делинквенту указывают на то, что от него ожидают осталь­ные государства — участники Конвенции.

Усилению политического давления служит переписка по по­воду неисполнения, завязывающаяся между Председателем

КМСЕ и руководством государства-делинквента. Этим же це­лям могут служить инспекционные поездки делегаций секрета­риата СЕ в соответствующие страны, приглашение министров юстиции и высших чиновников посетить Страсбург и т. д.

В случае необходимости КМСЕ принимает новую или но­вые промежуточные резолюции все более жесткого характера. Но тогда уж речь идет о настоящих ЧП.

Формально высшей мерой воздействия на государство, злост­но и систематически нарушающее свои уставные обязательства, является его исключение из членов Организации. Отказ от вы­полнения постановлений ЕСПЧ, наносящий ущерб всей евро­пейской системе защиты прав человека и влекущий за собой ее подрыв, может рассматриваться как такое нарушение. Статья 8 Устава СЕ наделяет Комитет министров необходимыми полно­мочиями.

Таким образом, в распоряжении КМСЕ как органа контроля над исполнением решений Европейского Суда имеется самый широкий набор средств принуждения. Он включает в себя как мягкое дипломатическое или морально-политическое давление с возможностью его существенного наращивания, так и угрозу исключения из состава СЕ. Набор более чем внушительный. Для придания всей европейской системе высокого уровня эф­фективности и устойчивости он вполне достаточен. Ведь нужно учитывать и то, что КМСЕ в любой момент может выйти за рамки собственно конвенционной работы. Он может включить вопрос о нарушении государством-делинквентом обязательств по выполнению постановлений ЕСПЧ в свою политическую повестку дня и приступить к рассмотрению данного вопроса на регулярной основе со всеми вытекающими отсюда политиче­скими и медиативными последствиями.

С тем чтобы довооружить КМСЕ техническими средствами давления на государства, допускающие задержки с выполнени­ем постановлений ЕСПЧ, Протокол № 14 к ЕКПЧ наделяет его полномочиями подавать на них иски в Европейский Суд.

Именно контрольные функции КМСЕ придают европей­ской системе защиты завершенный вид. Мониторинг за осуще­ствлением государствами мер общего характера формирует еди­ное европейское правовое пространство. Причем это правовое пространство отнюдь не исчерпывается собственно защитой прав человека. Ведь меры общего характера касаются законода­

тельных, административных, правоприменительных новаций, охватывающих практически все отрасли национального права. Таким образом, европейская система защиты прав человека на деле служит гораздо более глобальной цели — правовому сбли­жению и интеграции стран континента на основе единых прин­ципов и ценностей.

Таковы общие правила. Какая страна становится объектом мониторинга — Франция, Италия или Великобритания, — зна­чения не имеет. Мониторинг будет продолжаться до тех пор, пока КМСЕ не убедится в том, что государство-нарушитель приняло все меры законодательного, административного и лю­бого иного характера, необходимые для предотвращения в бу­дущем установленных Европейским Судом нарушений Конвен­ции. Такой мониторинг — общая ответственность всех евро­пейских стран, оптимальное средство создания условий для реального соблюдения ЕКПЧ в масштабах всего континента и формирования на ее основе гомогенного европейского право­вого пространства.

В последние годы сама возможность задержек с выполнени­ем постановлений ЕСПЧ стала восприниматься на наднацио­нальном уровне как неприемлемый люфт в функционировании европейской системы. В результате при полном сохранении за КМСЕ основной ответственности по контролю за выполнени­ем постановлений ЕСПЧ европейский механизм стал шаг за шагом обрастать новыми, не предусмотренными ЕКПЧ эле­ментами, корректирующими соответствующую деятельность КМСЕ. На практике ее достройкой занялась Парламентская Ассамблея Совета Европы, превратившаяся в локомотив обнов­ления как самой Организации, так и созданных ею конвенци­онных механизмов.

Согласно Уставу СЕ, ПАСЕ занимает подчиненное место в системе главных органов Организации. За ней признаются чис­то консультативные функции. В действительности благодаря своей активности, готовности обсуждать наиболее громкие и злободневные проблемы европейской повестки, выступать с назревшими политическими инициативами она давно уже пре­вратилась в морального лидера СЕ. На рубеже 90-х гг. прошло­го века ПАСЕ изобрела для Советского Союза и стран ЦВЕ статус специально приглашенного государства и запустила про­цесс их вовлечения в СЕ. ПАСЕ выдвинула идею созыва перио­

дических саммитов Организации и добилась их проведения. Ей принадлежит заслуга в установлении политической конфигура­ции Европы, далеко выходящей за ее географические рамки. Многие из наиболее весомых конвенций СЕ, формирующих общее гуманитарное, правовое и социокультурное пространство на континенте, первоначально зарождались и обсуждались в ее недрах.

За последнее десятилетие позиции ПАСЕ не только в рам­ках СЕ, но и в целом в европейской архитектуре еще более уп­рочились. Сессии Ассамблеи превратились в громкие полити­ческие шоу, привлекающие внимание ведущих мировых СМИ. Установилась традиция периодического выступления на них глав государств и правительств европейских стран, руководства других международных организаций. Усилилось влияние ПАСЕ на формирование европейской повестки, практическую дея­тельность других органов СЕ. К ней отошли функции опреде­ления календаря расширения Организации, степени соответст­вия политических условий в государствах, обратившихся в СЕ с просьбой о приеме, и их правопорядка стандартам Организа­ции. ПАСЕ взяла на себя мониторинг за проведением общена­циональных выборов в странах-членах и соблюдением ими обязательств, взятых при вступлении в СЕ.

В целом диверсификация функций Ассамблеи, рост ее авто­ритета, расширение лоббистских возможностей отразили об­щую тенденцию к усилению влияния парламентской диплома­тии, органов межпарламентского сотрудничества в междуна­родных делах, особенно характерную для Европы.

ПАСЕ всегда самым твердым и последовательным образом поддерживала Европейский Суд, рассматривая его деятельность в качестве крупнейшего завоевания СЕ, главного достояния всей европейской правовой и политической культуры. Она не­изменно настаивала на непреложном авторитете выносимых им решений, недопустимости каких-либо отступлений от их пол­ного и добросовестного выполнения. В свое время Ассамблея активно способствовала разработке и принятию Протокола № 11 к ЕКПЧ, выработке концепции и созданию единого Ев­ропейского Суда по правам человека. И сейчас она продолжает твердо настаивать на продолжении реформы Суда, укреплении его ресурсной базы, осуществлении всего комплекса мер, необ­ходимых для обеспечения эффективности его деятельности.

Формально ЕКПЧ признает за Парламентской Ассамблеей весьма ограниченную роль в европейской системе защиты прав человека. Она сводится к избранию членов Суда из списков, вносимых в отношении своих кандидатов в судьи каждым госу­дарством-участником Конвенции и передаваемых ими КМСЕ. В прошлом это были скорее ритуальные полномочия. Государ­ства четко обозначали, кого они хотели бы видеть избранными, опираясь в этом на вполне предсказуемую позицию КМСЕ. Сейчас ситуация кардинальным образом изменилась. Подко­миссия Комиссии ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека, включающая представителей всех политических пар­тий Ассамблеи, проводит обязательные собеседования с канди­датами, после чего готовит закрытые рекомендации относи­тельно наиболее подходящих кандидатур для работы в ЕСПЧ. При этом она руководствуется подготовленным ей же самой набором критериев в отношении независимости, послужного списка, общественной деятельности, профессионального опыта и половой принадлежности кандидатов, который был офици­ально отвергнут КМСЕ как противоречащий духу и букве Кон­венции и недопустимо ограничивающий усмотрение госу­дарств-участников при их подборе. В результате ПАСЕ удалось несколько изменить предусматриваемый Конвенцией институ­циональный баланс, полностью выводящий ЕСПЧ (за исклю­чением вопросов финансирования и штатного расписания сек­ретариата Суда) из-под влияния каких бы тс> ни было главных органов СЕ.

Весьма скупо прописанная ЕКПЧ конвенционная роль Ас­самблеи вместе с тем никогда не воспринималась депутатами ПАСЕ как препятствующая им вести дебаты по любым аспек­там функционирования европейской системы. Поэтому они вполне логично и предсказуемо откликнулись на обострение проблемы выполнения постановлений ЕСПЧ обращением ко всем имеющимся в их распоряжении методам привлечения к ней общественного внимания.

Первоначально были задействованы такие традиционные формы парламентского влияния, как устные запросы к Предсе­дателю КМСЕ, обязанному ежеквартально отчитываться на сессиях ПАСЕ о проделанной Комитетом работе, а также пись­менные парламентские запросы КМСЕ. Значение этих форм не стоит недооценивать. Возглавляющая по ротации КМСЕ страна

заинтересована в высокой оценке своего председательства, стремится использовать его для упрочения своих позиций на международной арене и решения к своей выгоде целого ком­плекса проблем, осложняющих ее двусторонние и многосто­ронние отношения с другими государствами-членами. Поэтому она заранее прогнозирует те вопросы, которые могут быть ей заданы на сессиях ПАСЕ, в частности в связи с наиболее оди­озными случаями затягивания с выполнением постановлений Европейского Суда, и стремится наилучшим образом к ним подготовиться, оказывая, в том числе, максимально возможный прессинг на соответствующее государство-делинквента как на­прямую, так и через КМСЕ.

Письменные парламентские запросы — медиатически менее заметное, но потенциально еще более грозное оружие в умелых руках. Согласно своим правилам процедуры, КМСЕ обязан да­вать на них письменные ответы в кратчайшие сроки. Более то­го, для их утверждения требуется единогласие. В принципе письменные запросы для государств-делинквентов особенно неудобны. Соответствующие вопросы автоматически вносятся в повестку дня политических заседаний КМСЕ. Они могут ос­таваться в ней на постоянной основе вплоть до разрешения «кризиса». В случае же хотя бы минимального сговора между остальными членами КМСЕ «проштрафившееся» государство вообще попадает в своего рода дипломатическую мясорубку. Таким образом, теоретически с помощью индивидуальных пар­ламентских запросов на государство-делинквента можно ока­зывать очень сильное давление. На практике эффективность обеих описанных форм парламентской работы зависит от рас­становки сил в КМСЕ. От них следует ждать отдачи только в случае координации действий между ПАСЕ и КМСЕ, когда ПАСЕ не стремится побудить КМСЕ к каким-то заведомо бес­перспективным мерам, а дополняет его усилия или прямо рабо­тает по его заказу.

В распоряжении ПАСЕ имеются также широкие возможно­сти давления на государство-делинквента через парламентскую делегацию этой страны. Осознавать это Ассамблея стала, по всей видимости, сравнительно недавно. То, насколько резуль­тативным может быть прессинг на государство-делинквента че­рез национальную парламентскую делегацию, показала история с делом Хаккар против Франции.

ЕСПЧ нашел, что в ходе разбирательства по уголовному де­лу заявителя, приговоренного к пожизненному заключению, были допущены процессуальные нарушения, несовместимые с обязательствами Франции по ЕКПЧ. Но Хаккар во Франции воспринимался вовсе не как потерпевший, а как наркоделец, бандит, негодяй, осужденный, в том числе, за убийство поли­цейского. Может быть, поэтому государство-делинквент вовсе не спешило предпринимать индивидуальные меры в его пользу. При этом оно из месяца в месяц ссылалось на то, что по на­циональному законодательству решение ЕСПЧ не рассматрива­ется в качестве нового обстоятельства, влекущего за собой обя­занность правоохранительных органов предпринять меры, не­обходимые для пересмотра судебного решения, и предлагало КМСЕ дождаться намечавшейся в стране реформы уголовно­процессуального законодательства. Со временем дело зашло довольно далеко. Остальные «старые» члены СЕ начали обви­нять Францию в том, что своей обструкционистской позицией она блокирует отправление международного правосудия, под­рывает европейскую систему, ослабляет непреложность требо­вания выполнения постановлений ЕСПЧ, подает крайне дур­ной пример молодым демократиям. Конфликт нарастал. КМСЕ испробовал весь традиционный набор мер давления. В отноше­нии столь влиятельного члена СЕ, как Франция, он не срабо­тал. В деятельности конвенционного механизма контроля за выполнением постановлений ЕСПЧ наметились перебои.

И в этот критический момент к оказанию политического давления на Францию подключилась Парламентская Ассамб­лея. Только она не стала ограничиваться такими традиционны­ми шагами, как парламентские запросы, а пошла дальше, взяв в оборот парламентскую делегацию Франции, заставив именно ее добиваться скорейшего создания предпосылок для принятия индивидуальных мер по делу Хаккар.

Итог совместного давления на Францию одновременно по линии и ПАСЕ, и КМСЕ оказался впечатляющим. Франция не только форсировала реформу уголовно-процессуального зако­нодательства —- это она сделала бы в любом случае — но и вве­ла в него специальную норму, подробно регламентирующую правовые последствия постановлений ЕСПЧ для национально­го правопорядка. Кризис, вызванный обструкционистской по­зицией Франции по делу Хаккар, был преодолен.

Тем самым фактически был создан прецедент включения ПАСЕ в конвенционный механизм контроля за выполнением постановлений ЕСПЧ.

За последние несколько лет соучастие ПАСЕ в мониторинге приобрело тотальный характер. По сути дела ПАСЕ существен­но достроила и обогатила международный механизм контроля за выполнением постановлений Европейского Суда, предусмат­риваемый ЕКПЧ, дополнив его качественно новыми институ­циональными элементами принуждения к выполнению между­народных судебных предписаний.

В настоящее время Комиссия ПАСЕ по юридическим во­просам и правам человека на постоянной основе отслеживает дела о выполнении постановлений Европейского Суда, подоз­рительно долго остающиеся на рассмотрении КМСЕ. Она ве­дет через национальные парламентские делегации переговоры со странами, имеющими серьезную задолженность по выпол­нению международных судебных постановлений. ПАСЕ выра­батывает соответствующие рекомендации, заслушивает их, а также доклады о положении дел с выполнением постановле­ний ЕСПЧ в отдельных странах и в регионе в целом на своих сессиях.

С учетом этого можно прогнозировать, что требовательность к полному и добросовестному выполнению постановлений ЕСПЧ будет и в дальнейшем возрастать, а конвенционный и внеконвенционный органы контроля — ПАСЕ и КМСЕ, рабо­тая вместе и дополняя друг друга, будут оставлять государствам все меньше возможностей, даже в экстремальных ситуациях, затягивать с выполнением международных судебных вердиктов.

Взяв на себя внеконвенционный мониторинг за соблюдени­ем ЕКПЧ, ПАСЕ выставила своего рода счет таким грандам СЕ, как Франция, Португалия, Великобритания и другим. Но с наибольшим пристрастием ПАСЕ отнеслась к Турции. Она предложила Анкаре предпринять незамедлительные шаги к скорейшему выполнению всех постановлений ЕСПЧ и осуще­ствлению в этих целях необходимых индивидуальных мер и мер общего характера. Ассамблея предупредила: недостаточно серь­езное отношение Турции к ее рекомендациям вынудит ее вновь и вновь возвращаться к этому. Одновременно она рекомендо­вала КМСЕ использовать все имеющиеся в его распоряжении

возможности обеспечения выполнения Турцией соответствую­щих постановлений ЕСПЧ без дальнейшего промедления.

Кроме того, в 1994—1995 гг. на волне расширения Органи­зации КМСЕ и ПАСЕ приняли решение осуществлять посто­янный мониторинг за соблюдением государствами — членами СЕ уставных требований и европейских стандартов и создали в этих целях необходимые механизмы политического контроля. Естественно, прежде всего в их поле зрения оказалось соблюде­ние обязательств по ЕКПЧ, базирующихся на Конвенции или связанных с ней. В результате сегодня механизм контроля, пре­дусмотренный ЕКПЧ, по целому ряду параметров существенно подкрепляется структурами политического мониторинга.

Вклад осуществляемого КМСЕ мониторинга за соблюдени­ем государствами обязательств, вытекающих из членства в СЕ, в укрепление режима соблюдения Конвенции мало известен. КМСЕ не стремится к установлению с мировыми средствами массовой информации особых отношений. Его веб-страница на сайте СЕ наиболее «сухая». Заседания КМСЕ носят конфиден­циальный характер. Сессии по мониторингу вообще проводят­ся за закрытыми дверями.

В действительности работа Комитета министров весьма ощутима. Процедура осуществляемого им мониторинга вполне демократична. По своему содержанию мониторинг является те­матическим. Он распространяется на все государства-члены без исключения. Его основная черта — недискриминационность. Такие параметры осуществляемого КМСЕ мониторинга были закреплены в решениях Второго саммита СЕ 1997 г. и подтвер­ждались во всех последующих документах.

Каждые несколько лет КМСЕ отбирает и корректирует темы мониторинга. Критериями служат их важность и злободнев­ность с точки зрения реализации принципов верховенства пра­ва, плюралистической демократии, защиты прав человека во внутреннем правопорядке европейских стран. Темами монито­ринга в разное время были избирательная система, местное са­моуправление, свобода средств массовой информации, запре­щение смертной казни, борьба с дискриминацией и др. Дважды КМСЕ внимательнейшим образом изучал функционирование в государствах-членах судебной системы.

Суть осуществляемого им мониторинга заключается в со­поставлении ситуаций во всех государствах-членах со стандар-

тами СЕ в соответствующих областях, выявлении наиболее ост­ро стоящих проблем и обсуждении возможных подходов к их решению. По итогам разворачивающихся в КМСЕ дискуссий готовятся рекомендации общего характера, вносятся изменения в ежегодно утверждаемые программы межправительственного сотрудничества, проводится корректировка системы вспомога­тельных органов. В целом мониторинг носит позитивный ха­рактер. Его результаты влияют на определение приоритетов по­вседневной деятельности СЕ.

Несколько иные задачи были поставлены перед политиче­ским мониторингом, осуществляемым Парламентской Ассамб­леей. Первоначально мониторингом в рамках ПАСЕ занима­лись Комиссия по юридическим вопросам и правам человека и Комиссия по политическим вопросам. Процедуры были срав­нительно транспарентными. Определяющее влияние на них оказывали национальные парламентские делегации. В конце 90-х гг. прошлого века ПАСЕ ввела в действие новую систему мониторинга. Функции по ее осуществлению были переданы созданной Ассамблеей новой Комиссии — по контролю за со­блюдением государствами-членами своих обязательств. Она стала именоваться Комиссией по мониторингу. Определяющее влияние на ее формирование оказывают европейские полити­ческие партии, Комитет председателей политических партий и Бюро ПАСЕ. Заседания носят закрытый характер. На них, по общему правилу, не допускаются не только общественность, но и (в отступление от Устава СЕ) представители заинтересован­ных правительств. ПАСЕ подробно регламентировала процеду­ру мониторинга, установила порядок его прекращения и возоб­новления, предусмотрела возможность «остаточного монито­ринга» в форме постмониторингового диалога.

Осуществляемый ею мониторинг носит страновой характер. Его основу составляет оценка соблюдения обязательств, приня­тых соответствующими государствами при вступлении в СЕ. Такой мониторинг по определению не может не быть выбороч­ным. Вместе с тем теоретически ничто не препятствует его за­пуску в отношении любого государства-члена в случае, если, по мнению других стран, его политическое и правовое развитие идет вразрез с европейскими ценностями. На практике дело об­стоит несколько иначе. Так, в свое время провалилась инициа­тива запустить процедуру мониторинга в отношении Австрии в

связи с вхождением в состав правительства этой страны крайне правых и появлением обоснованных сомнений в его привер­женности европейским ценностям, в том числе требованиям ЕКПЧ. Европейский Союз ограничился тем, что сам ввел про­тив Австрии определенные политические санкции.

Цель выборочного странового мониторинга, осуществляемо­го ПАСЕ, — подтягивание всех «проблемных» стран к общему для региона уровню развития демократических институтов, за­щищенности прав человека, обеспечения верховенства права. Обычно используемый метод — оказание давления на нацио­нальные правительственные и парламентские структуры с тем, чтобы побудить их последовательно и без задержек выполнять принятые на себя обязательства. Прокламируемый ПАСЕ инст­рументарий —- позитивное сотрудничество со всеми государст­венными структурами стран, в отношении которых проводится мониторинг. Элементом такого мониторинга, особенно в отно­шении стран-кандидатов на вступление в ЕС, неизменно вы­ступает наблюдение за осуществлением правовых реформ и приведением национального законодательства и правоприме­нительной практики в соответствие с требованиями ЕКПЧ.

Таким образом, если следствием политического мониторин­га, осуществляемого КМСЕ, может быть расширение междуна­родного сотрудничества в соответствующей сфере, интенсифи­кация нормотворчества и институционального строительства, то мониторинг, осуществляемый ПАСЕ, направлен почти ис­ключительно на «принуждение» к активизации индивидуаль­ных усилий государств-членов. Вместе с тем все используемые СЕ формы политического мониторинга носят вспомогательный или даже зависимый характер. Источником их легитимации яв­ляется практика функционирования конвенционного механиз­ма контроля за соблюдением государствами своих обязательств в области защиты прав человека, субсидиарная природа евро­пейской системы.