§2. СОЦИАЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР ВОЗ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА.

Первоначальный проект текста Устава ВОЗ выглядел несколько иначе. Меморандум, представленный делегатами от Франции, Великобритании, США и Югославии в Подготовительном комитете по созданию ВОЗ, впоследствии с некоторыми изменениями был положен в основу текста Устава ВОЗ. Предложенный в меморандуме вариант текста Преамбулы провозглашал право на здоровье - неотъемлемым правом каждого человека, а само здоровье определялось как «состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не просто отсутствие болезней или физических дефектов».39 Такое определение здоровья поначалу вызвало нарекания, но впоследствии было принято и противниками такой широкой трактовки, поскольку оно не раскрывало полностью его смысл, и сторонниками конкретизации, так как позволяло широкую интерпретацию.40 Текст проекта Устава был представлен на Международной конференции по здравоохранению, созванной в Нью-Йорке 19 июня 1945 г. Окончательный вариант текста Устава сохранил первоначальную формулировку определения здоровья.

Одновременно с этим большим достижением можно считать закрепленное в преамбуле к Уставу ВОЗ понимание комплексного воздействия социальных факторов на здоровье, которое нашло свое выражение в определении понятия здоровья - «состояние полного физического и социального благополучия». Такой многосторонний подход характерен для большинства документов ВОЗ.

Практически одновременно с разработкой текста Устава ВОЗ Комиссией ООП по правам человека была начата работа по созданию «Международной хартии прав человека», первой частью которой должна была стать Всеобщая декларация прав человека.22 На первой сессии Комитет по разработке проекта Декларации предложил следовать в вопросе здравоохранения тексту Устава ВОЗ.23 Но рабочая группа, созданная на втором заседании Комиссии по правам человека, сочла предложенные формулировки слишком расплывчатыми.

«/. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище. медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвачидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.

2. Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой./4

Таким образом, в окончательном варианте текста Декларации здоровье было включено в состав права на достаточный жизненный уровень. В тексте отсутствует определение здоровья, но перечислены некоторые составляющие, необходимые для его поддержания. К недостаткам также относиться тот факт, что Декларация не содержит положения об обязательствах государств гарантировать выполнение данных прав, поскольку в преамбуле к ней говориться о том, что Декларация провозглашается в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и государства.

Второй частью «Международной хартии прав человека» должна была стать Конвенция о правах человека, но делегаты Великобритании и США выступали против включения в текст социально-экономических прав, в итоге было принято решение о создании 2-х пактов: по гражданским и политическим правам и по экономическим, социальным и культурным правам.45 Пакты были одобрены Генеральной Ассамблеей ООН и открыты для подписания в 1966 г., а вступили они в силу лишь в 1976 г.

С некоторыми изъятиями и изменениями этот текст был принят в качестве 12-ой статьи Пакта об экономических, социальных и культурных правах:

W. Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья.

2. Меры, которые должны быть приняты участвующими в настоящем пакте государствами для полного осуществления этого права, включают мероприятия, необходимые для: a)

обеспечения сокращения мертворождаемости и детской смертности и здорового развития ребёнка; b)

улучшения всех аспектов гигиены внешней среды и гигиены труда в промышленности; c)

предупреждения и лечения эпидемических, эндемических, профессиональных и иных болезней и борьбы с ними; d)

создания условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни»25

Как видно из текста статьи в Пакте была сохранена двойственность стандартов в отношении здоровья, присутствующая в Уставе ВОЗ. Причиной для этого, по-прежнему, оставался разрыв в уровне экономического развития, существующий между различными государствами.

Во время обсуждения проекта Пакта возникли разногласия по вопросу необходимости включения в текст статьи определения здоровья. Представитель ВОЗ настаивал на том, что определение здоровья, данное в Уставе ВОЗ, должно присутствовать в тексте Пакта.26 После многочисленных дискуссий данное предложение было отклонено: одни считали, что согласие большинства стран с формулировкой, использованной в Уставе ВОЗ, делает излишним включение определения в текст Пакта (e.g. Великобритания), другие критиковали определение ВОЗ за неполноту или, наоборот, чрезмерную широту и полагали, что определение здоровья неуместно в юридическом документе (e.g.

Нидерланды).4^ итоге было принято решение отказаться от определения здоровья.27 В 2000 г.

Также не обошлись без дебатов обсуждения степени конкретизации мер, которые должны предпринимать страны-участницы для обеспечения реализации права на наивысший достижимый уровень здоровья.29 Представитель СССР неоднократно заявлял о необходимости определить в тексте Пакта чёткие обязательства государств в вопросах здравоохранения.30 На седьмой сессии Комиссии в проект было включено положение об обязанности государств принимать необходимые законодательные меры по вопросам, касающимся здоровья, ко уже на восьмой сессии это положение по предложению США было изъято из текста статьи.31 Также были исключены содержащиеся в проекте ВОЗ положение о просвещении общественного мнения по вопросам, связанным со здоровьем, и положение относительно психического здоровья.32 Не нашёл поддержку и протест ВОЗ против использования в п.(а) 2-ого параграфа термина «мертворожденные», который предлагалось заменить на термин «смерть плода».

Конечный вариант текста 12-ой статьи имеет большое сходство с преамбулой Устава ВОЗ, хотя и не содержит многих конкретизирующих положений. Его существенное преимущество заключается в том, что в него были внесены положения обязывающего характера для государств. Важную роль играет предусмотренная в Пакте процедура представления государствами докладов по реализации положений данного документа. С 1987 г. доклады представляются Комитету ООН по экономическим, социальным и культурным правам, созданному по решению ЭКОСОС.533 Первый доклад подается в течение 2-х лет с момент вступления в силу Пакта для данной страны, а далее раз в 5 лет. Существует 2 возможных варианта представления докладов: представление непосредственно указанному Комитету, который впоследствии передает их копию соответствующему специализированному учреждению или представление в соответствующее специализированное учреждение с последующим оповещением об этом Комитета.

Некоторую детализацию положений Пакта можно найти в Методических рекомендациях по форме и содержанию докладов.58 Методические рекомендации к ст. 12 Пакта посвящены 9-ти вопросам: 1.

Защищённость права в положениях Конституций государств; 2.

Государственная политика в области здравоохранения (осуществление программы первичной охраны здоровья ВОЗ); 3.

Расходы на здравоохранение в процентном выражении от ВНП; 4.

Степень отличия стандартов услуг в области здравоохранения в государственном и частном секторах; 5.

Предоставление Комитету статистических данных по указанным областям, в соответствии с показателями, утвержденными ВОЗ; 6.

Распространённость, доступность и качество службы медицинской помощи; 7.

Основополагающие предпосылки здоровья; 8.

Специфические области здравоохранения (здоровье детей и женщин, заключенных, борьба со СПИДом и т.д.); 9.

Международное взаимодействие и поддержка (предоставление / получение международной помощи).34

Как видно из вышеперечисленного, содержание докладов охватывает достаточно широкую область здравоохранения. Подробно заслушать и изучить доклады всех государств в Комитете не представляется возможным, позтому часто многие важные вопросы остаются без внимания. Эффективность механизма представления докладов также снижена из-за отсутствия докладов многих стран и опоздания в их представлении других. К 1997 г. 135 стран задержали представление докладов, а 17 не представили вовсе.35 Учитывая тот факт, что государства ежегодно представляют в ВОЗ доклады по сходшдм областям, в целях экономии времени и ресурсов и избежания дублирования внутри системы ООН, задачу изучения, анализа и оценки действий, предпринимаемых государствами в рамках реализации ст. 12 Пакта об экономических, социальных и культурных правах, можно доверить ВОЗ. Преимуществом ВОЗ в этом отношении также является обладание достаточно широкой информацией по ситуации в каждой конкретной стране. Рассмотрение докладов государств в ВОЗ позволило бы избежать промедлений и более детально подойти к достижениям и проблемам каждой страны. ВОЗ в свою очередь может предоставлять общий доклад Комитету по ситуации в области здравоохранения в мире и степени реализации права человека на наивысший достижимый уровень здоровья, а также рекомендации странам в отношении комплекса мер, который необходимо принять для улучшения условий, влияющих на здоровье человека.

В целях наилучшего понимания странами обязательств, вытекающих из ст.12, Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам принял в 2000 г. документ «Замечание общего порядка № 14. Право на наивысший достижимый уровень здоровья (ст.12 Пакта)».61 В «Замечание» вновь подчеркивается, что осуществление права на наивысший достижимый уровень здоровья тесно связанно и зависит от других прав человека, закрепленных в Декларации и 2-х Пактах. В документе также отмечается, что содержание права на здоровье предполагает широкий спектр социально-экономических факторов и включает в себя основные предпосылки здоровья, такие как достаточное питание, удовлетворительные условия жизни и жилище, доступ к безопасной питьевой воде и адекватным санитарным условиям, безопасные условия работы и окружающая среда. Пункт 13 «Замечания» поясняет, что меры, обязательные для принятия государствами, перечисленные в п.2 ст.12 не являются исчерпывающими и служат ориентиром для государств в определении политики здравоохранения. «Замечание» расширяет перечень специальных групп лиц, имеющих право на особое попечение, помимо беременных женщин и детей, отмечается особое положение подростков, пожилых людей, инвалидов, коренных народов и лиц, зараженный СПИДом или ВИЧ-инфекцией. Большое значение данного документа в том, что он классифицирует обязательства государств в соответствии с положениями ст.12 Пакта на безотлагательные и продолжающиеся. К безотлагательным обязательствам относятся обеспечение осуществления права на наивысший достижимый уровень здоровья без какой- либо дискриминации и принятие надлежащих мер для полного исполнения положений ст.12. Продолжающиеся обязательства предполагают принятие оперативных, адекватных и эффективных мер с целью исполнения положений ст.12, исходя из внутренней ситуации в стране. В обоих случаях обязательства государств подразумевают три категории действий: уважать, защищать и осуществлять.

В «Замечание» не удалось решить вопрос о нарушениях государствами своих обязательств и санкциях за это. В пункте 47 «Замечания» говорится о необходимости проводить различия между неспособностью государства

41 Документ Е С. 12/20CHV4. Замечание общего порядка № 14. Право на наивысший достижимый уровень

здоровья (ст.12 Пакта Текст «Замечаний» доступен а Интернете по адресу www.scprava.ru.

выполнять свои обязательства и его нежеланием. Предполагается, что государство, не исполняющее в полной мере свои обязательства, должно доказать, что оно, тем не менее, предпринимало все усилия в этом направлении. Однако из текста докуме>гга не ясно кому принадлежит право квалифицировать какое-либо действие или бездействие в качестве нарушения государством своих обязательств. Также не предложены источники информации о таком нарушении, поскольку вполне естественно, что государство, действующее в разрез со своими обязательствами, не будет сообщать об этом в своем докладе Комитету. Большая роль в процессе реализации положений ст. 12 Пакта могла бы принадлежать гражданскому обществу. Формы и методы привлечения гражданского общества к контролю за осуществлением положений ст. 12 Пакта предстоит разработать.

Являясь специализированным учреждением ООН, ВОЗ также участвует в работе Комитета по правам женщин и Комитета по правам ребёнка. Комитет по правам женщин был создан в соответствии с положениями Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979г.62 Статья 12 Конвенции обязывает государства обеспечить равный доступ женщин к медицинскому обслуживанию. Особое внимание уделено дородовому и послеродовому уходу: страны, подписавшие Конвенцию, обязуются обеспечить беременным женщинам в случае необходимости бесплатное медицинское обслуживание. В статье также говориться о необходимости обеспечить женщинам соответствующее питание в период беременности и кормления.

Конвенция о правах ребёнка, принятая 20 ноября 1989 г. более детально, чем «Женская конвенция», подходит к проблемам здоровья и здравоохранения, поскольку ребенок является наиболее уязвимым членом общества.63 Многие статьи, не упоминая непосредственно здоровье, содержат положения, имеющие непосредственное значение для безопасного развития ребенка. В качестве примера можно привести ст.6, устанавливающую обязанность государств в максимально возможной степени обеспечивать выживание и здоровое развитие ребенка, или ст. 19, направленную на защиту ребёнка от всех форм физического и психологического насилия. Статья 24 устанавливает право ребёнка «на

м Текст Конвенции доступен • Интернете по адресу www.seprava.ru.

43 Конвенция о правах ре&кка. Действующее международное право. М: 1997 г., Т.З, с.57.

пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения и средствами лечения болезней и восстановления здоровья». К сожалению, в соответствии с этой статьей, обязанностью государств является лишь стремление к обеспечению реализации данного права. Второй параграф ст.24 содержит комплекс мер, направленный на полное осуществление этого права, в частности меры необходимые для снижения детской и младенческой смертности и для борьбы с болезнями и недоеданием. Особое внимание уделяется первичной медицинской и санитарной помощи, здоровью матерей и просвещенному общественному мнению. Государства также условились о принятии мер для упразднения традиционной практики, имеющей отрицательное воздействие на здоровье детей.

Обе эти конвенции - «Женская» и «Детская», включают многие положения, отраженные в более ранних документах, но одновременно с этим конкретизируют некоторые специфические условия необходимые для защиты здоровья наиболее уязвимых членов общества — детей и матерей. Контрольный механизм для обеих конвенций аналогичен представлению докладов по осуществлению положений Пакта. ВОЗ принимает участие в работе обоих комитетов, созданных в соответствии с положениями этих конвенций.

Рассмотренные документы являются основными международно- правовыми соглашениями, содержащими положения, направленные на улучшение здоровья человека. Анализ Устава ВОЗ, Декларации, Пакта и двух конвенций позволяет сделать следующие выводы: 1.

Ответственность за здоровье граждан и лиц, находящихся на территории их страны, несут правительства соответствующих государств; 2.

Международное право запрещает все формы дискриминации при оказании медицинских услуг и устанавливает право на равный доступ к медицинскому обслуживанию; 3.

Наиболее бедные и уязвимые члены общества пользуются правом на особое попечение со стороны государства; 4. Полная реализация права на здоровье зависит от многих факторов, прежде всего экономических, культурных и географических, а также уровня развития конкретного государства. Учитывая это, все документы содержат формулировки («наивысший достижимый уровень», «наиболее совершенные услуги» и т.д.), позволяющие государствам поэтапное создание благоприятных условий для реализации права на здоровье. Одновременно с этим устанавливается обязанность государств осуществлять ряд мероприятий для способствования прогрессу в этой области. 5.

Для всех рассмотренных документов характерен комплексный подход к здоровью. Среди основополагающих предпосылок здоровья называются: наличие чистой питьевой воды и достаточного питания, безопасная окружающая среда, хорошие санитарные условия и условия труда. 6.

Контрольный механизм представлен регулярными докладами государств по мерам, принятым для осуществления положений этих документов.

Таким образом, многостандартный подход к праву на здоровье и отсутствие действенных механизмов эффективного воздействия на государства, не соблюдающие это право, позволяет сделать вывод о том, что положения о здоровье, закреплённые в рассмотренных документах, представляют собой скорее план действий для государств, нежели позитивное право человека. Не смотря на то, что многие из перечисленных докуме1ггов содержат положения, конкретизирующие объём и содержание права на здоровье, ни в одном из них не предусмотрена обязанность государств создать механизм судебной защиты этого права для физического лица. В связи с этим роль ВОЗ на современном этапе в сфере непосредственной защиты права человека на здоровье ограничивается возможностью представлять доклады и участвовать в процедуре рассмотрения отчётов государств по выполнению положений Пакта об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и Конвенции по правам ребенка. Тем не менее. Организация вносит значительный вклад в развитие права на здоровье

35

посредством принятия международно-правовых документов и рекомендаций государствам по конкретным областям здравоохранения, а также в процессе реализации своих функций и осуществления практической деятельности. В последнее время ВОЗ стала уделять большее внимание праву на здоровье. В Организации было положено начало инициативе правового подхода к праву человека на здоровье.64 15 мая 2003 г. в Женеве под эгидой ВОЗ была проведена консультационная встреча по показателям права на здоровье, объединившая как экспертов в области здравоохранения, так и специалистов по проблемам защиты и реализации основных прав человека. Результатом этой встречи стал доклад «Здоровье и права человека».65 В докладе объясняется назначение показателей права на здоровье - они призваны служить ориентиром и критерием оценки соответствия действий государств их обязательствам, закрепленным в Пакте об экономических, социальных и культурных правах. На встрече обсуждались показатели права на здоровье по трем позициями: лекарственным средствам основного списка, репродуктивному здоровью и воде. Несмотря на то, что по итогам этой встречи в ВОЗ не было принято какое-либо решение по показателям права на здоровье, большое значение проведенных консультаций заключается в том, что было положено начало работе в данном направлении.

Принятие под эгидой ВОЗ единого документа, посвященного различным аспектам здоровья и здравоохранения, внесло бы значительный вклад в развитие и реализацию права человека на здоровье. Подобный документ мог бы включать в себя следующие вопросы: 1.

Определение права на здоровье. 2.

План поэтапной реализации права на здоровье государствами. 3.

Основы взаимодействия государств с ВОЗ в процессе поэтапной реализации права на здоровье и периодические доклады государств ВОЗ о принятых мерах и достигнутых результатах.

Для начала необходимо чётко определить объем и содержание права на здоровье, к осуществлению которого должны стремиться государства. На

сегодняшний день в объем права на здоровье включают множество прав человека, не всегда прямо связанных между собой. В описанных выше международно-правовых документах право человека на наивысший достижимый уровень здоровья включает в себя три основные группы прав: некоторые права человека, непосредственно связанные со сферой здравоохранения, права специальных групп людей (беременных женщин, детей, инвалидов, пожилых людей, заключенных и т.д.) и отдельные права человека, не входящие непосредственно в сферу здоровья, но представляющие основополагающие предпосылки для его реализации (право на доступ к чистой питьевой воде, право на безопасную окружающую среду и т.д.). Многие эти права упоминаются в различных международно-правовых документах. Их объединение в определении права на здоровье позволит существенно повысить понимание данного права государствами и акцентировать необходимость комплексного подхода к его реализации. Определение права на здоровье могло бы выглядеть следующим образом:

«Право на здоровье - это право каждого человека без различия расы, религии, политических убеждений, экономического и социального положения на качественное и доступное в экономическом и географическом смысле медицинское обслуживание, в том числе неотложную медицинскую помощь; право на вакцинацию существующими препаратами от заболеваний характерных для местности пребывания человека; право на использование в целях восстановления, укрепления и поддержания собственного здоровья лекарственных средств основного списка; право на получение достоверной и полной информации по вопросам, касающимся здоровья и право на недискриминацию по состоянию здоровья в том случае, если это не угрожает здоровью окружающих.

Следующие права человека неразрывно связаны с правом на здоровье и представляют основные предпосылки здоровья: право на безопасные продукты питания в достаточном для поддержания здоровья количестве; право на доступ к чистой питьевой воде; право на жилище и удовлетворительные санитарные условия проживания; право на необходимую одежду для защиты от холода; право на безопасную окружающую и социальную среду и право на безопасный труд.

Государства должны предпринять меры для создания условий, способствующих реализации права на здоровье и обеспечить возможность его судебной защиты в случае нарушения

В предлагаемом определении отражен комплексный подход к здоровью человека, право на здоровье, таким образом, является совокупностью неразрывных и взаимозависимых прав человека в различных областях, реализация которых позволит достичь наилучшего уровня здоровья. В определении отсутствует перечисление прав специальных групп, таких как беременные женщины, дети, пожилые люди, инвалиды и т.д. В случае предоставления каждому человеку права на здоровье в описанном объеме, выделение прав перечисленных групп людей не потребуется, поскольку они входят в состав права на здоровье.

Поскольку принятие данного определения было бы затруднено ввиду сохраняющихся различий в уровне экономического и социального развития государств, ему следует придать форму декларации.

Во второй части документа необходимо обозначить общий план поэтапного обеспечения государствами реализации права на здоровье, а также перечислить приоритетные направления работы и установить минимальные обязательные стандарты для каждого пункта. Учитывая, что в состав права на здоровье включены основные предпосылки, создающие условия для его реализации, выходящие за рамки вопросов области исключительно здравоохранения, разработка второй части документа должна осуществляться ВОЗ совместно с ООН, ФАО, МОТ, ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ, ЮНЕП, ПРООН, ИФАД, Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по правам ребёнка, Комитет по правам женщин и другими международными организациями, органами и программами ООН, осуществляющими деятельность в смежных областях. При разработке плана поэтапной реализации необходимо учесть существующие международно- правовые документы, в том числе и региональные, посвященные правам.

рассматриваемым в качестве основных предпосылок здоровья. Например, в вопросе о праве на доступ к чистой питьевой воде желательно учесть положения Протокола 1999 г. по проблемам воды и здоровья к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.

В третьей части необходимо определить основы взаимодействия государств с ВОЗ. Для повышения эффективности осуществляемых государствами мер и облегчения процедуры отчетности желательно, чтобы страны в начале отчетного периода, который может составлять от 3 до 5 лет, представляли в ВОЗ список запланированных на этот период мероприятий и перечень ожидаемых результатов. После его рассмотрения в ВОЗ и вынесения рекомендаций по повышению эффективности мероприятий, данный список мер, подписывался бы в качестве совместного плана действий государства и ВОЗ на определенный период. Такой подход позволил бы ВОЗ лучше адаптировать собственные программы к потребностям и нуждам государств, а государствам при необходимости обращаться за оказанием необходимой технической поддержки к ВОЗ. По окончанию отчетного периода государства должны представить в ВОЗ доклад о достигнутых результатах. Сравнение доклада с обозначенными в плане действий ожидаемыми результатами позволит выявить проблемы, помешавшие достижению результатов, к которым стремились государства, и учесть эти факторы на следующий период работы.