ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В диссертации исследуются проблемы становления и основные этапы эволюции гражданской службы Европейского Союза (далее – ГСЕС), ее место и роль в интеграционном процессе, правовые основы и практика функционирования.

ГСЕС – одно из центральных звеньев организационно-правового механизма Европейского Союза. Практическое функционирование этого механизма во многом зависит от аппарата, который обслуживает интеграционные процессы. Все лица, занятые в этом аппарате в качестве наемных работников, независимо от их места в структурных подразделениях, их официального статуса, положения в штате или осуществления соответствующих функций на иной основе, образуют в своей совокупности гражданскую службу ЕС.

ГСЕС - структурный элемент системы управления ЕС, существование и жизнедеятельность которого выстраиваются на определенной правовой основе. Соответственно, ГСЕС выступает как публично-правовой институт, статус которого дефинируется нормативно-правовыми актами ЕС. Сложность, громоздкость, отсутствие транспарентности, а зачастую просто неповоротливость административного аппарата ЕС нередко служат основанием для его критики со стороны «евроскептиков». При этом чаще всего обращается внимание на его чрезмерную закрытость, отсутствие тесных связей ГСЕС с общественностью, отстраненность от институтов гражданского общества. Весьма остро дает себя знать бюрократический менталитет. «Дефицит демократии» сохраняется и по настоящее время, несмотря на намерение демократизировать аппарат ЕС, продекларированное Лиссабонским договором 2007 г., вступившим в силу с 1 декабря 2009 г.[1]

ГСЕС во многом вбирает в себя опыт построения и деятельности аналогичной службы государств-членов ЕС.

Научная новизна и степень разработанности темы. В российской юридической литературе проблемы статуса, построения и функционирования ГСЕС почти не исследованы. Специальных монографических работ по данной теме нет. В той или иной степени изучение ГСЕС проводится в рамках учебных курсов по праву ЕС и, отчасти, имеет место в рамках преподавания общего административного права и административного права зарубежных стран. ГСЕС посвящена отдельная глава в подготовленном коллективом МГИМО (У) учебнике «Европейское право: Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека»[2].

В какой-то мере отсутствие обобщающих монографий по ГСЕС компенсируется возрастающим числом документальных сборников, содержащих не только перевод учредительных договоров, но нередко и иных правовых актов, включая публикацию судебных решений. Целая серия таких работ подготовлена Институтом Европы РАН. Важнейшие нормативные правовые акты собраны и опубликованы коллективами МГЮА, Института европейского права и Европейского учебного института при МГИМО (У). Помимо фундаментального учебного курса и сборников документов подготовлены монографические работы по отдельным отраслям европейского права. В их числе монографии и учебные пособия, написанные проф. М.М. Бирюковым, проф. С.Ю. Кашкиным (общие проблемы права ЕС), проф. Г.П. Толстопятенко (в частности, по налоговому праву), проф. М.Л. Энтиным (свыше девяти монографий по проблемам судоустройства, европейской системы защиты прав человека, общей внешней политике ЕС). Среди работ других представителей этих коллективов можно отметить публикации, принадлежащие перу Ю.А. Матвеевского, А.А. Наку, Т.В.

Безусловный интерес представляют при изучении общих проблем европейского права монографии А.Я. Капустина, А.В. Клемина, Б.Н. Топорнина, а также таких видных юристов-международников, как Ю.М. Колосов, С.В. Черниченко, Л.Н. Галенская, П.В. Саваськов. Исследованию общих проблем европейской интеграции посвящены работы многих видных ученых-европеистов, таких как Ю.А. Борко, О.В. Буторина, Л.Н. Гусаров, Н.Ю. Кавешников, М.В. Каргалова, В.Г. Шемятенков, Н.Н. Шмелев. В 2010 г. вышел в свет под ред. О.В. Буториной учебник «Европейская интеграция».

Начиная с 2006 года, подборка интересного авторского и документального материала публикуется в изданиях Европейского учебного института (ЕУИ) при МГИМО (У) МИД России. По его инициативе проведен целый ряд международных научно-практических конференций с участием видных российских и зарубежных ученых. На основе ЕУИ выходит Интернет-журнал «Вся Европа» (http://www.alleuropa.ru).

Обширная научная литература по вопросам права ЕС опубликована в зарубежных странах. Среди авторов работ по общим вопросам европейского права, посвятивших исследования, в том числе, проблемам формирования и функционирования ГСЕС, можно назвать, в частности, P.C. Craig, G. Burca, P.Manin, T.яC. Hartley (одно из первых изданий его работы переведено на русский язык), A.Stevens и многих других. Целый ряд исследований, сборников документов и комментариев подготовлены в рамках Европейского института публичной администрации - EIPA. Институтом выпускаются годовые обзоры. Среди монографий, подготовленных его сотрудниками, можно отметить работы Christoph Demmke, D. Bossaert. В течении ряда лет IEPA возглавлял проф. Ги Бребан, видный французский ученый, специалист по публичному праву, труды которого переводились и на русский язык. Ряд интересных оперативных документов и материалов публикуются на сайте ЕС http://www.ec.europa.eu/civil_servis/ Для лучшего понимания позиций Европейской Комиссии и других институтов ЕС по вопросам перестройки и модернизации ГСЕС немаловажное значение имеют концептуальные документы, обосновывающие как общее направление реформы, так и предложения по конкретным вопросам (Белая книга ЕК по реформе ГСЕС (в двух частях) и др.).

В целях проведения сравнительного анализа, при работе над диссертацией использованы работы российских авторов по вопросам государственной службы в РФ и зарубежных странах. Особо следует отметить труды профессоров Международного института управления МГИМО (У), в частности, Ю.К. Краснова, Е.В. Охотского, Г.В. Атумчука. На базе МИУ издается журнал «Право и управление. XXI век» (e-mail: pravo@mgimo.ru).

Аналитический обзор российской литературы дан Ю.Н. Стариловым в статье «Что происходит с институтом российской государственной службы?», опубликованной в «Журнале российского права» (№ 9, сентябрь 2004 г.).

По итогам осуществления программы ТАСИС издана книга «Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации» (М.: Ленанд, 2006). К сожалению, уделив большое внимание сопоставлению с национальными гражданскими службами отдельных стран, авторы, осуществлявшие программу ЕС, полностью проигнорировали опыт Европейского Союза.

Цель исследования состоит в раскрытии места и роли ГСЕС в интеграционном механизме, в анализе принципов ее построения и функционирования, особенностей деятельности, обусловленных природой ЕС и правовой системой Европейского Союза.

Объектом исследования служит выявление концептуальных основ и практической направленности деятельности механизмов ГСЕС. Соответственно, предпринимается попытка показать, каким образом и в каком порядке формируется кадровый состав ГСЕС, каковы обязанности и права лиц, занятых на службе в ЕС, условия и порядок карьерного роста, материального обеспечения и социальной защиты, каковы статус и роль СДГС. Проводимый анализ позволяет получить общую и сравнительно полную характеристику ГСЕС, ее отдельных звеньев и правовых основ гражданской службы, выявить их особенности и своеобразие.

Предмет исследования состоит в системном анализе правовых установлений, лежащих в основе построения и деятельности ГСЕС. Одна из своеобразных особенностей правового регулирования статуса ГСЕС состоит в том, что оно осуществляется в общем плане учредительными договорами и детально специальными нормативно-правовыми актах вторичного и третичного права ЕС. Это позволяет институтам ЕС сравнительно оперативно решать вопросы, связанные с внесением изменений в регулирование трудовых и социальных проблем в рамках ГСЕС, а равно способствовать разрешению возникающих трудовых споров и коллизий.

Методологическую основу исследования составляют специфичные для юридической науки методы анализа. С учетом особенностей изучаемой темы особое внимание уделяется историческому и сравнительно-правовому методам исследования, что позволяет проследить порядок становления и эволюции ГСЕС, ее правовую природу и отличительные черты. Используемый в работе конкретно-правовой метод анализа дает возможность раскрыть реальное содержание правовых установлений, степень и возможность реального осуществления правовых предписаний и их соответствие концептуальным установкам, а равно оценить значимость предлагаемых и реализуемых в ЕС проектов совершенствования организационно-правового механизма ЕС.

Положения, выносимые на защиту, отражают основные задачи и цели исследования, предназначение диссертационной работы и поиск объективного научно-обоснованного результата. К их числу относятся следующие:

1. Создание, функционирование и особенности эволюции ГСЕС неразрывно связаны с формированием и деятельностью интеграционных объединений и характером их институционной структуры. Концептуальные основы интеграции предусматривают в организационно-правовом плане создание институциональной структуры и административного аппарата, обеспечивающих реализацию принципов, задач и целей интеграции. Важнейшую составную часть этого механизма образует ГСЕС, обнимающая всю совокупность лиц, занятых по найму на службе в Европейском Союзе и обладающих особым статусом, закрепленным в нормах права ЕС.

2. Гражданская служба, возникшая первоначально в рамках каждого из Европейских сообществ, по мере объединения их институтов, трансформируется в общую для всех интеграционных объединений и единую для всех Европейских сообществ, а затем Европейского Союза. Этот последний в силу Лиссабонского договора 2007 г. заменяет и замещает собой Европейское сообщество. Одновременно унифицируется нормативно-правовое регулирование статуса и порядка функционирования гражданской службы. Правовую основу ГСЕС образует Статут гражданской службы, изменяемый и дополняемый актами вторичного и третичного права.

3. В основу построения и деятельности ЕС положены принципы, призванные обеспечить максимальную эффективность административного аппарата ЕС. В условиях многонациональной и полилингвистической структуры чиновничьего аппарат ЕС особое значение придается принципу лояльности. Он предполагает верность идеалам ЕС и независимость служащих ЕС по отношению к национальным властям страны происхождения. Этим целям должны отвечать порядок формирования и функционирования гражданской службы. Статус штатного служащего в ГСЕС носит пожизненный характер, а его карьера формально не соотносится с отношением национальных или наднациональных властей, поощряющих или препятствующих его карьерному росту. Она определяется по общему правилу правоустанавливающими актами ЕС.

4. Цели и задачи, принципы и механизм функционирования ГСЕС закреплены в Статуте гражданской службы. Его обновленная редакция одобрена в 2004 г. Формально Регламент, вводящий его в действие, вносит лишь изменения и поправки в соответствующий акт 1968 г. Применение подобной процедуры должно символизировать стабильность и преемственность правового регулирования. В действительности изменения носят радикальный характер. Консолидированный текст 2004 г. – это практически новый документ, которым активно пользуются и в рабочих целях, и при проведении научных исследований.

5. Статут ГСЕС 2004 г. регулирует правовой режим служащих, занятых по найму в ЕС на штатной и карьерной основе, а равно режим иных категорий работников, занятых, преимущественно, на основе краткосрочных контрактов. Статут включает как основной текст, так и многочисленные приложения, детализирующие порядок и условия осуществления предписаний, закрепленных в Статуте.

Статут дополняют межинституциональные соглашения по кадровым вопросам, внутренние регламенты институтов и их кодексы должного поведения служащих. Весьма важны правовые документы и информативные материалы Бюро по подбору кадров. Оно обеспечивает проведение конкурсных экзаменов и контролирует их результаты.

6. Одно из условий эффективности гражданской службы – высокий профессиональный уровень чиновничества, занятого на службе в ЕС. Этому призваны способствовать порядок конкурсного отбора в состав ГСЕС, обязательность непрерывного повышения уровня квалификации, высокая мобильность, порядок аттестации и продвижение по службе, а равно особые материальные гарантии, предоставляемые служащим ЕС.

Возможность карьерного роста служащих опирается на систему самостоятельных критериев, которые должны исключить зависимость карьерного роста и материального благополучия служащего от благоволения вышестоящего чиновника и вышестоящих инстанций.

7. Обеспечению независимости профессионального чиновничества призвана служить отлаженная система материальных гарантий. Она включает в себя законодательно установленную и гарантируемую базовую заработную плату, дотации, пособия и привилегии фискального характера, а равно социальные льготы и привилегии, распространяющиеся и на членов семьи служащего. Размер и порядок получения служащим материального базового вознаграждения и дополнительных компенсаций определяются в решающей степени не занимаемой должностью в аппарате, а положением в структурной сетке ГСЕС.

8. Статус гражданского служащего ЕС характеризуется не только широкой системой правовых и социальных гарантий, но и строгим дисциплинарным режимом. Он предполагает определенное ограничение прав служащего, которое обоснуется потребностями «надлежащего» управления. В актах ГСЕС определяется ответственность служащего за допущенные ошибки, просчеты и злоупотребления. Разработан механизм и порядок привлечения к ответственности, наложения санкций, и дана их детальная классификация.

Важным элементом системы юрисдикционного контроля за работой ГСЕС стал СДГС. Его формальное назначение – защита прав и законных интересов служащих ЕС. Судебная практика за период его деятельности (с 2006 года по настоящее время) свидетельствует, однако, что большинство решений выносятся в пользу администрации. Судебная статистика подтверждает, что основная масса жалоб приносится на организацию и итоги конкурсов, аттестацию и назначение на должность. СДГС не должен подменять собой органы, ведающие подбором и продвижением служащих, но его деятельность сравнительно четко указывает на пробелы в дисциплинарном режиме и работе кадровых служб.

9. С введением в действие Лиссабонского договора 2007 г. запускается реализация программы модернизации организационной и правовой структуры ЕС, предпринимаются шаги по совершенствованию методов управления и функционирования гражданской службы. Намечаемая демократизация, возрастающая открытость и доступность администрации, поощрение и стимулирование самостоятельности, инновационности и ответственности закрепляются в концептуальных посылах реформирования и подтверждаются в постановлениях обновленных основополагающих актов Европейского Союза.

Восприняв постулаты теории «активного государства» и «должного управления», ЕС программирует совершенствование структур и процедур принятия решений в расчете на нарастающее сближение и понимание деятельности ЕС населением государств-членов. Пока достижения в этой области не очень заметны.

10. Мировой экономический и финансовый кризис, в значительной мере затронувший ЕС, способствует возрастающему вмешательству интеграционных объединений в сферу экономического, финансового и социального развития. В сложившихся условиях задачи ЕС все больше усложняются, а это самым непосредственным образом сказывается на гражданской службе, которая остается важнейшим элементом обеспечения и реализации целей и задач интеграции.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Эволюция ГСЕС обусловлена, прежде всего, объективными условиями и настоятельной необходимостью повышения эффективности и качества осуществляемых управленческих функций в условиях глубоких социальных и технологических перемен и, особенно, стремительного развития коммуникационных систем и связей. С этой точки зрения опыт, накопленный ЕС, при всей его партикулярности имеет универсальное значение. Изучение этого опыта представляет несомненный интерес в связи с осуществлением административной реформы в Российской Федерации. Он может быть принят во внимание при реализации интеграционных проектов на постсоветском пространстве. Важно при изучении этого опыта раскрыть не только позитивные аспекты реформы ГСЕС, но и принять во внимание те ошибки, упущения и просчеты, которые имеют место в ЕС и порой приводят к острым кризисным явлениям и сбоям.

Полученные результаты исследования могут быть использованы заинтересованными государственными органами Российской Федерации, ответственными за осуществление как административной реформы, так и интеграционных проектов с участием России, а равно при проведении учебных курсов по общему европейскому праву и отдельных спецкурсов, в частности, по административному праву Российской Федерации и зарубежных стран.

Структура работы. Она предопределяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка источников и литературы. В первой главе диссертации рассматриваются становление, основные начала и принципы функционирования и деятельности ГСЕС. Во второй – статус служащего ЕС, включая его права и обязанности. В третьей – специальные и материальные условия деятельности и социальные гарантии членов ГСЕС. В четвертой –

дисциплинарный режим ГСЕС, роль, статус, юрисдикция и порядок функционирования Суда по делам гражданской службы.

Апробация работы. Основные положения работы опубликованы в периодических изданиях, в частности, в журналах «Московский журнал международного права», «Вестник МГИМО-Университета» и «Право и управление XXI век». Результаты исследования докладывались на заседании кафедры европейского права и использовались в учебном процессе на международно-правовом факультете и в Институте европейского права МГИМО (У), а также в Европейском учебном институте при МГИМО (У).