§ 1 .НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВОЗ.

Многие видные отечественные юристы-международники (С.Б.Крылов, Э.С.Кривчикова, Г.И. Морозов, Т.Н.Нешатасва, Е.А.Шибаева и др.) называют принятие международной организацией решения - ключевым моментом ее деятельности.104 Устав ВОЗ среди важнейших направлений работы организации называет нормотворчество, заключающееся в разработке, утверждении и способствовании принятию конвенций, соглашений и регламентов по вопросам международного здравоохранения (ст.2 п.

к Устава ВОЗ). За 55 лет своей деятельности ВОЗ приняла большое количество международных документов, различных по своей международной значимости и юридической силе. Рассмотрение некоторых из этих документов, а также краткий анализ обстоятельств их принятия позволит оценить реальный вклад ВОЗ в процесс международного нормотворчества.

ВОЗ, в силу своей международной правосубъектности, участвует, наряду с другими международными организациями, в нормотворческом процессе. Можно выделить 2 направления ее нормотворческой деятельности: непосредственное правотворчество и вспомогательная роль в правотворческом процессе.105Документы, принимаемые ВОЗ, образуют 2 основные группы: конвенции, соглашения и регламенты, непосредственно относящиеся к международному здравоохранению, и другие международно-правовые документы.

17 июля 1948 г. была созвана Первая Всемирная ассамблея здравоохранения (Ассамблея), являющаяся в соответствии с Уставом ВОЗ еб высшим органом, наделенным полномочиями по принятию конвенций и международных соглашений по всем вопросам, входящим в компетенцию ВОЗ. В соответствии с Уставом ВОЗ для принятия конвенций, соглашений или регламентов необходимо не менее 2/3 голосов Всемирной ассамблеи здравоохранения с их последующей ратификацией / подтверждением странами-участницами ВОЗ. Только после проведения данной процедуры конвенции или соглашения ВОЗ вступают в силу. В отношении регламентов ВОЗ действует процедура выражения молчаливого согласия, когда государство считается принявшим регламент, если оно в определенный срок не заявило о своем отказе принять регламент или не сделало к нему оговорки.106

На Первой Ассамблее было принято решение о присоединении к Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений, а также подписаны соглашения о сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций, МОТ, ФАО и ЮНЕСКО. В дальнейшем были подписаны подобные соглашения с Панамериканской организацией здравоохранения (1949), МАГАТЭ (1959), ИФАД (1980) и ЮНИДО (1989). Ассамблея также подписала соглашение со швейцарским правительством о местонахождении штаб-квартиры ВОЗ (1948) и соглашения о штаб-квартирах региональных бюро с правительствами Индии (1948), Египта (1949), Филиппин (1950), Франции (1953) и Дании (1956).107

Из вышеперечисленного видно, что Конвенций, относящихся непосредственно к международному здравоохранению или «достижению всеми народами возможно высшего уровня здоровья», подписано не было.108

Согласно Уставу ВОЗ Ассамблея наделена полномочиями принимать регламенты в области международного здравоохранения, касающиеся: •

санитарных, карантинных и других мер, направленных на предотвращение распространения заболеваний за пределы национальных границ какого-либо государства; •

номенклатуры болезней, причин смертности и стандартов публичной гигиены; •

стандартов диагностических методов, применяемых на международном уровне; •

норм, регулирующих безопасность, чистоту и действенность биологической, фармацевтической и подобной им продукции, находящейся в международном обороте; •

стандартов в области рекламы биологической, фармацевтической и подобной им продукции, находящейся в международном обороте.

После принятия Ассамблеей и процедуры нотификации регламенты вступают в силу для всех стран-участниц, за исключением тех стран, которые в установленный срок (от 3 до 9 месяцев) заявили об отказе принять регламент или сделали к нему оговорки. Данная процедура несколько отличается от обычной практики, в соответствии с которой государство берет на себя обязательство по международному договору только после положительно выраженного согласия путем подписания или ратификации данного договора.109

Процедура выражения молчаливого согласия государств впервые была введена в международную пра1сгику соответствующими положениями в уставах межправительственных организаций, однако сфера действия этих регламентов строго ограничена.110

Данным своим полномочием ВОЗ воспользовалась для принятия только двух регламентов, которые впоследствии неоднократно пересматривались.

Первый регламент был принят Ассамблеей в 1948 г. и касался вопросов создания номенклатуры заболеваний и причин смертности. В данный регламент также включалось ведение статистики и публикация полученных результатов. Обязанность государств по зтому регламенту заключалась в ведении статистики смертности соответственно еб причинному фактору, а также возрасту и полу для различных регионов страны.

Второй документ «Международные медико-санитарные правила» был принят четвертой Ассамблеей в 1950 г. и впоследствии пересмотрен. Основной целью этих правил была унификация и кодификация текстов многочисленных международных санитарных конвенций. Принятие этих правил и стандартов в форме регламента, а не конвенции, позволило ВОЗ избежать промедления, связанного с подписанием и ратификацией документа каждой страной-участницей

„ 167

в отдельности.

Международные медико-санитарные правила содержат перечень обязательных санитарных стандартов и мер, направленных на предотвращение распространения заболеваний в международных портах и аэропортах, и применимы ко всем видам транспорта. Эти меры представляют собой «верхнюю планку» того, что государство может предпринять для защиты своей территории от распространения заболеваний, к которым применим карантин. В документе были учтены интересы не только государств, но и физических лиц (международных путешественников), путем запрещения дискриминации и необоснованного продления карантина.16*

Действенная и эффективная международная карантинная система требует своевременной и полной эпидемиологической информации, поэтому в обязанность государств-участников входит незамедлительное оповещение ВОЗ о вспышках тех или иных инфекционных заболеваний на своей территории. Получив подобную информацию, ВОЗ передает ее в национальные санитарные администрации, уточняя при этом условия применения Регламента и общую эпидемиологическую ситуацию. Контроль за применением Правил осуществляет Международный Карантинный Комитет.

Помимо конвенций, соглашений и регламентов Ассамблея может давать рекомендации странам-участницам. Несмотря на то, что рекомендации не содержат юридически обязательных норм, они имеют большое значение.

поскольку могут полунить последующие признание в обычной или договорной

169

практике государств.

Основная масса документов, разрабатываемая в рамках ВОЗ, принимается в форме рекомендаций. Данное предпочтение объясняется, прежде всего, более мягкой формой рекомендации по сравнению с конвенциями, соглашениями или регламентами, а также упрощенным порядком внесения изменений и добавлений. Но существует и иная причина, о которой чаще всего умалчивается.

В 1950-е гг. в развитых и развивающихся странах возникла объективная тенденция замены грудного вскармливания новорожденных на искусственное вскармливание. В отличие от развитых стран, развивающиеся страны не были подготовлены к подобному переходу ввиду низкого качества питьевой воды, отсутствия возможности осуществлять качественную стерилизацию, недостаточную осведомленность матерей в этом вопросе, а иногда и финансовую недоступность необходимого количества заменителя материнского молока для полноценного вскармливания новорожденных. Это привело к тому, что около 10 млн. детей в развивающихся странах не получали полноценного питания и для 10% из них это явилось причиной смерти. Производителей продуктов питания для грудных детей обвинили в излишнем продвижении искусственного вскармливания с использованием «агрессивных» методов рекламы. Дебаты ВОЗ и транснациональных производителей продуктов питания для грудных детей переросли в конфликт, и процесс принятия Международного Кодекса продаж заменителей материнского молока привел к тому, что руководящие сотрудники ВОЗ стали с осторожностью относиться к принятию юридически обязательных документов. При подробном рассмотрении проблем, возникших в ходе подготовки данного Кодекса, становятся более ясными причины отказа ВОЗ от жестких юридических форм.

В 1970 г. ВОЗ совместно с ЮНИСЕФ провели совещание в Боготе, в котором приняли участие педиатры, специалисты в области питания и представители производителей. Выводы, сделанные на этом совещании, позволили ВОЗ призвать страны ограничить рекламу заменителей материнского молока, приняв кодексы

т Шибаева Е.А., У к. соч. С. 43

рекламной практики и соответствующие законы. Эти меры не привели к изменению ситуации, и в 1979 г. ВОЗ и ЮНИСЕФ провели более масштабное совещание с участием представителей государств, различных учреждений ООН, транснациональных производителей, неправительственных организаций и ведущих научных работников. На этом совещании был издан мандат, возлагающий на ВОЗ и ЮНИСЕФ ответственность за подготовку Международного Кодекса продаж заменителей материнского молока.

В 1981 г. 118 голосами за, одним против (США) и тремя воздержавшимися Ассамблея приняла проект кодекса.111 По предложению Исполнительного комитета проект кодекса был принят в качестве рекомендации. Такое решение Исполкома было мотивировано тем, что моральная сила рекомендации эффективней юридического принуждения регламента, поскольку она не посягает на суверенитет государств. У рекомендации более простая процедура пересмотра и сс легче претворить в жизнь. Все это, по мнению Исполнительного комитета, должно было привести к единогласному принятию кодекса, но этого не произошло. Представитель Исполкома также упомянул о давлении со стороны неправительственных организаций и транснациональных компаний на Генерального директора и членов секретариата» а также обвинения их в предвзятости. Это был первый случай, когда нормотворческая деятельность ВОЗ столкнулась с коммерческим интересом транснациональных корпораций.

Ввиду отсутствия достаточных статистических данных дебаты носили скорее политический, нежели научный характер. Противопоставлялись различные точки зрения на степень ответственности развитых стран перед развивающимися. США мотивировали свою позицию тем, что наложение ограничений на национальную промышленность и международную торговлю противоречит принципу экономического либерализма. Позиция же неправительственных организаций, призванных защищать права матери и ребенка, скорее напоминала борьбу с транснациональными корпорациями.112 Этот неудачный опыт надолго отбил желание у руководящего аппарата ВОЗ возобновлять процесс международной кодификации по вопросам, способным вызвать вновь подобное противостояние.

За два года до описанных событий в 1978 г. Ассамблея констатировала, что большая часть населения мира не имеет доступа к основным вакцинам и лекарственным средствам, и выявила необходимость в принятии международного документа по этому вопросу.172 Руководство ВОЗ, уже имеющее достаточный опыт оценки развития подобных ситуаций, предпочло действовать иным путем.

Во избежание ненужной конфронтации с производителями медикаментов основного лекарственного списка, ВОЗ избрала путь консультаций с фармацевтическими корпорациями и развитыми странами. Итогом этого явилась Программа ВОЗ по лекарственным средствам основного списка. Основной целью этой программы стало проведение фармацевтической политики на национальном уровне, гармонизация национальных фармацевтических законодательств вместо международной кодификации. Несмотря на это, в процессе переговоров по- прежнему имели место обвинения ВОЗ в предвзятости.

Правда, в 1988 г. Ассамблея приняла Этические критерии рекламы и распространения лекарственных средств, но с оговоркой о том, что речь идет об «общих принципах, не имеющих юридической силы, которые государства могут изменять в зависимости от политической, экономической, культурной, социальной, образовательной, научной и технической ситуаций, национального законодательства, уровня смертности, терапевтических традиций и уровня развития системы здравоохранения».113

Инициатива по борьбе с табакокурением была впервые оформлена в ВОЗ в качестве программы в 1970-е гг.

Табакокурение занимает второе место в списки причин смертности и четвертое в списке причин заболеваний. Проведенное исследование показало, что из 600 млн. сегодняшних курильщиков половина по всей вероятности умрет от факторов, связанных с употреблением табака. Потребление табачных изделий имеет наиболее высокие показатели, как ни

странно, в развивающихся странах, где затраты на табачную продукцию представляют существенную часть семейного бюджета. До середины 1990-х гг. Ассамблея ограничивалась рекомендациями странам-участницам о включении в национальные законодательства соответствующих норм. Должного эффекта эти меры не возымели, поскольку основным «противником» ВОЗ в этой борьбе были транснациональные табачные компании, чей годовой доход в 60 раз превышает годовой бюджет ВОЗ. В 1995 г. Ассамблея обратилась к Генеральному директору ВОЗ с просьбой представить доклад о возможности разработки Рамочной Конвенции по борьбе против табака 24 мая 1999 г. Ассамблея приняла решение о разработке ряда норм и рекомендаций, направленных на сдерживание увеличения употребления табака в XXI веке. Результатом работы явилась Рамочная Конвенция по борьбе против табака.

Конвенция была открыта для подписания в штаб-квартире ВОЗ в Женеве с 16 по 22 июня 2003 г. и в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке с 30 июня 2003 года по 29 июня 2004 года.

Конвенция вступит в силу на 90-ый день после депонирования 40-ого ратификационного документа. По состоянию на 19 сентября 2004 г. Конвенцию подписали 168 государств, от 31-ого из них были получены ратификационные документы.114

Всемирная организация здравоохранения в соответствии с Уставом имеет нормотворческие полномочия, ограниченные только сферой ее компетенции, но на практике используется более мягкая форма - рекомендации. Такой выбор обусловлен объективными причинами и имеет как сторонников, так и противников внутри организации.

ВОЗ часто обвиняют в том, что она недостаточно использует регламентирующий инструмент воздействия на государства, оставляя им свободу выбора, что негативно сказывается на международном прогрессе в области сближения систем здравоохранения развитых и развивающихся стран. Независимый проект исследований, проведенный североевропейскими странами (Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция) системы Организации Объединенных

Наций показал, что иормотворческая деятельность специализированных учреждений ООН должна быть активизирована, поскольку только учреждения системы ООН имеют в этой области абсолютное преимущество на международной арене.179 Принимая международные нормы и осуществляя контроль за их исполнением, специализированные учреждения могли бы вносить значительно больший вклад в улучшение качества жизни в мире.

Позиция многих отечественных юристов-международников (Бекятева КЛ^У Зайцевой О.Г., Колосова Ю.М., Кривчиковой Э.С., Крылова С.Б., Нешатаевой Т.Н., Тузмухамедова Р.А., Шибаевой Е.А. и др.) близка к этой точке зрения. Существует целый ряд преимуществ международных организаций в процессе международного нормотворчества, по причине их постоянного, а не эпизодического функционирования:

Во-первых, благодаря постоянному изучению позиций государств по вопросам ее компетенции, организация лучше информирована относительно необходимости подготовки проекта договора.

Во-вторых, перманентный процесс взаимодействия и консультаций между представителями стран-членов в организации во многом способствует формированию юридического мотива, а в дальнейшем выработке предварительного проекта конвенции.

В-третьих, важная роль принадлежит секретариатам как органам по изучению проблематики, подготовке и рассылке необходимой документации, а в ряде случаев и по подготовке проекта соглашения.

В-четвертых, международные организации имеют возможность привлекать на Постоянной или временной основе высококвалифицированных специалистов.115

Существует также противоположное мнение, основанное на том, что любая жесткая регламентация в вопросах здравоохранения представляет собой непозволительное вмешательство во внутренние дела государства, а также наносит ущерб принципу свободной торговли. Такой подход характерен для Соединенных

Штатов Америки и активно поддерживается транснациональными корпорациями, в случаях, когда затрагиваются их коммерческие интересы.

Регламентация и рекомендации имеют свои недостатки и преимущества. С

одной стороны на переговоры по подготовке юридически обязательного

документа уходит много времени (иногда это исчисляется десятками лет), и они не

всегда приводят к положительному результату, а подчас даже вызывают

конфликты и конфронтацию. С другой стороны рекомендации не накладывают на

государства никаких обязательств и оставляют за ними полную свободу выбора: от

методов и сроков выполнения до полного отказа. Правда, международные

конвенции и регламенты тоже не всегда выполняются, но это уже влечет за собой

определенные негативные последствия. В мире нарастающей глобализации,

вопросы здравоохранения давно перестали быть исключительной прерогативой

национального законодательства. Экономический прогресс отдельных государств

и транснациональных корпораций часто приводит к снижению уровня

достижимого здоровья для отдельных групп населения. Бурное развитие туризма и

миграция населения планеты способствует более быстрому и неконтролируемому

распространению инфекционных заболеваний, которые за последнее время

приобрели трансграничный характер.116 На сегодняшний день международное

право является наиболее эффективным механизмом защиты здоровья населения

планеты. В то время как многие международные организации,

специализирующиеся в областях, отличных от здравоохранения, принимают

конвенции и другие международные документы, прямо или косвенно

защищающие право человека на здоровье, Всемирная организация

здравоохранения самоустраняется от исполнения этой важной задачи.117 Основная

масса документов, разрабатываемая в рамках ВОЗ, принимается в форме

рекомендаций. Данное предпочтение объясняется, прежде всего, более мягкой

формой рекомендации по сравнению с конвенциями, соглашениями или

регламентами, а также упрощенным порядком внесения в них изменений и

добавлений. В 70-80 гг. XX века к этим причинам добавилось также давление,

которое оказывали транснациональные компании и неправительственные

организации на отдельных служащих ВОЗ с целью способствования принятию решения выгодного для компании с коммерческой точки зрения. Одновременно с этим необходимо отметить, что ВОЗ, будучи в своей деятельности тесно связана с медициной, сотрудничает не только с представителями административной власти, но и с учеными. Решение многих вопросов, которые обсуждаются на сессиях Ассамблеи и Исполкома, требует научно-медицинского подхода, а в этой области жесткая юридическая регламентация не приемлема.

Учитывая затруднения, с которыми сталкивается ВОЗ при попытке принять юридически обязательный международно-правовой документ, Рамочная конвенция по борьбе против табака, в случае ее ратификации необходимым количеством государств, станет важным достижением в деятельности Организации.

Как уже говорилось, в рамках ВОЗ уделяется недостаточное внимания разработке понятия «право на здоровье» и методов его реализации и зашиты. Отсутствие у человека возможности пользоваться своим правом на здоровье делает достижения многих программ Организации лишь временным улучшением ситуации. Развитие науки и технологий как в медицине и биологии, так и в других областях приводят к появлению новых угроз здоровью человека. Законодательное и международно-правовое регулирование аспектов, имеющих непосредственное значение для защиты здоровья человека, способны значительно снизить риски, которые представляют эти угрозы. Развитие отрасли международного права, объединяющей правовые нормы и институты, регулирующие комплекс отношений, возникающих в процессе реализации человеком права на здоровье, входит в компетенцию ВОЗ в соответствии с ее мандатом. На сегодняшний день данная отрасль права находится в состоянии становления, на это указывает, прежде всего, отсутствие согласия по вопросу ее названия. В зарубежной литературе преобладает термин «медицинское право».118 Однако единого определения этого термина нет, одни подразумевают под этим юридические отношения с участием врача, другие - нормы, регулирующие отношения врача с пациентом, третьи - врачебную этику, и т.д. Созданная в 1967 г. Всемирная ассоциация медицинского права даже не предпринимала попытки выработать единое определение.119 Встречается также термин «биомедицинское право», возникновение которого связано с развитием в медицине таких направлений как генетика, биохимия и биофизика.111 Но на наш взгляд наиболее удачным является термин, предложенный профессором Михайловым B.C. - «международное здравоохранительное право», поскольку он не ограничивается исключительно взаимоотношениями, возникающими в процессе оказания или получения медицинской помощи.120 Принятие в рамках ВОЗ конвенций по праву человека в области здоровья и систематизация существующих рекомендаций позволит создать международную нормативную базу института защиты права человека на здоровье, способствуя, таким образом, развитию отрасли международного здравоохранительного права.

Отчетность государств в отношении принятых мер по реализации рекомендаций, регламентов, конвенций, соглашений и правил заключается в представлении ежегодных докладов Организации. Уставом не определено, какому именно органу должны адресоваться эти доклады. Также не установлены форма и содержание подобных докладов, поэтому многие государства в своих докладах просто перечисляют области и направления, по которым ведется работа. Устав ВОЗ не предполагает возможность подачи жалобы одним членом за нарушение принятой конвенции или соглашения другим членом.

Для активизации своих усилий в сфере международного нормотворчества ВОЗ могла бы перенять успешный опыт работы в этой области Международной организации труда, в рамках которой с момента основания были приняты более 350 конвенций и рекомендаций.121 Аналогично процедуре, принятой в МОТ, до принятия решения на сессии Ассамблеи было бы желательно проводить голосование по форме - обязательной или рекомендательной обсуждаемого документа. Во избежание возложения непосильного бремени на правительства отдельных стран при принятии юридически обязательного документа необходимо учитывать экономические условия таких стран. Это может выражаться в принятии дополнения к документу об отсрочках в исполнении определенных обязательств, из него вытекающих, поэтапной реализации его положений или в определении помощи, которую в этих целях Организация готова оказать данным государствам. В соответствии с Уставом ВОЗ Исполком передает Ассамблее рекомендации по вопросу принятия конвенций и соглашений. В Уставе не оговорены последствия, возникающие в случае отрицательной рекомендации. Данный вопрос необходимо урегулировать в правилах процедуры Ассамблеи и Исполкома. Можно предложить проводить, в случае отрицательной рекомендации, голосование по принятию или отклонению рекомендации Исполкома простым большинством голосов Ассамблеи. В случае если проект какой-либо конвенции отклоняется на сессии Ассамблеи, было бы разумным дать возможность странам, желающим заключить подобный документ между собой, сделать это на той же сессии.

Контрольная функция Организации за соблюдением государствами своих обязательств по конвенциям и резолюциям ВОЗ, а также исполнения ими рекомендаций ВОЗ осуществляется путем представления государствами ежегодных докладов по принятым мерам и достигнутым результатам в улучшении здоровья своих народов. Форма и содержание обязательных докладов государств- членов не унифицированы. Утверждение формуляров и тематик докладов способствовало бы повышению эффективности данной процедуры. Контрольную функцию можно было бы расширить, утвердив процедуру подачи жалобы одним членом ВОЗ на несоблюдение положений какой-либо конвенции или резолюции другим государством-членом.

<< | >>
Источник: Каркищенко Екатерина Игоревна. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВСЕМИРНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ/ Диссертация / Москва. 2004

Еще по теме § 1 .НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВОЗ.:

  1. § 1 .НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВОЗ.
  2. Система экологического права. Источники экологического права
  3. 6.1. Особенности функционирования обычного права в Нальчикском округе на примере системы институтов, связанных с кражей невест
  4. Информационное право
  5. Оглавление.
  6. §1. НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВОЗ.
  7. Естественно-правовая доктрина: историко-правовые аспекты
  8. 3.2. Особенности правового регулирования организации и деятельности полиции по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: современное состояние и динамика развития
- Европейское право - Международное воздушное право - Международное гуманитарное право - Международное космическое право - Международное морское право - Международное обязательственное право - Международное право охраны окружающей среды - Международное право прав человека - Международное право торговли - Международное правовое регулирование - Международное семейное право - Международное уголовное право - Международное частное право - Международное экономическое право - Международные отношения - Международный гражданский процесс - Международный коммерческий арбитраж - Мирное урегулирование международных споров - Политические проблемы международных отношений и глобального развития - Право международной безопасности - Право международной ответственности - Право международных договоров - Право международных организаций - Территория в международном праве -
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -