§ 2. Всеукраїнський Центральний виконавчий комітет та його Президія: склад, функції, повноваження та порядок роботи

Виборами Всеукраїнського ЦВК закінчувалася робота Всеукраїнських з’їздів Рад. Саме ВУЦВК за Конституцією УСРР 1919 р. належала між з’їздами «вища влада УСРР». Саме його Г Петровсь- кий називав «нашим робітничим парламентом», а секретар ВУЦВК А.

Т аблиця 8

Кількісний склад ВУЦВК, визначений з’їздами Рад України

¹ І і ІІ сесії Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету VIII скликання. - Х., 1924. - С. 5, 9.

Таким чином, кількісний склад ВУЦВК за всю історію його існування зріс у 9 разів.

Більшість членів ВУЦВК — партійні і радянські чиновники центрального і губернського рівня (близько 60%), члени ЦК КП(б)У і його Політбюро, члени уряду, губернських (пізніше — окружних, потім — обласних і районних) виконкомів. Отже, за складом ВУЦВК його важко назвати «робітничим парламентом». Близько 70% складу ВУЦВК були членами більшовицької партії, які об’єднувались в комуністичну фракцію. Керівні партійні органи доручали їй скеровувати роботу ВУЦВК.

Обраний IV Всеукраїнським з’їздом Рад ВУЦВК перейшов на сесійний порядок роботи, що свідчило про зростання його ролі в політичному житті республіки. На своїй першій сесії члени ВУЦВК обирали його Президію. Після І з’їзду вона налічувала всього 5 осіб. Поступово з розширенням функцій і повноважень її склад було збільшено. Положенням про ВУЦВК від 12 жовтня 1924 р. склад Президії унормовувався у 17 членів, було засновано й інститут кандидатів у члени Президії^[433]. Перша сесія ВУЦВК Х скликання 14 квітня 1927 р. вирішила збільшити її склад, оскільки збільшилась робота ВУЦВК. До складу Президії увійшли відомі партійні і радянські керівники республіки — незмінний голова ВУЦВК Г Петровський та генеральний секретар ЦК КП(б)У, посланець Й. Сталіна Л. Каганович, нарком робітничо-селянської інспекції УСРР В. Затонський, недавній нарком юстиції і генеральний прокурор, а потім — нарком освіти М. Скрипник, нарком внутрішніх справ і голова ДПУ В. Ба- лицький, Голова ВУРПС А. Радченко, Голова РНК В. Чубар, командуючий військами Українського військового округу Й. Якір (всі — члени Політбюро), заступники Голови уряду, наркоми. Було введено до складу кілька «селян і робітників з виробництва». Всього було обрано 21 члена Президії та 10 кандидатів. Останній склад Президії обраний 1935 р. - 21 член, 3 кандидати^[434].

Правовий статус Президії ВУЦВК вперше визначався Положенням «Про Президію ВУЦВК Рад», затвердженим ВУЦВК 23 травня 1920 р^[435]. Відповідно до нього вона визначалась «керівним органом по інструктуванню всієї роботи як в центрі так і на місцях». На неї покладався нагляд за виконанням постанов ВУЦВК, листування від його імені з державними органами, громадськими організаціями і окремими громадянами, розгляд справ про помилування, вирішення інших питань у порядку верховного державного управління. їй надавалося право затверджувати постанови Раднаркому УСРР, а в необхідних випадках — зупинення їх виконання з винесенням цього питання на найближчу сесію ВУЦВК. У міжсесійний період Президія призначала за представленням РНК республіки наркомів.

Розростався і набував досвіду апарат ВУЦВК та його Президії. Так, у структурі апарату з’явилися Управління справами (1920-1925 рр.), оргвідділ (з 1923 р.), Секретаріат. В апараті Президії були створені сектори радянського будівництва, інформації, обліку звітності, підготовки кадрів для низової ланки тощо. При ВУЦВК створювалися і існували постійні і тимчасові комісії. З самого початку діяльності ВУЦВК IV скликання при ньому існувало близько 30 таких комісій, їх робота здійснювалась під керівництвом і контролем Президії ВУЦВК, вони й звітували їй про роботу.

Правові засади діяльності ВУЦВК, визначені Конституцією 1919 р., були згодом розвинуті в Положеннях про Всеукраїнський ЦВК від 8 травня 1921 р. та від 12 жовтня 1924 р., а також у постанові V Всеукраїнського з’їзду Рад «Про радянське будівництво»^[436]. Остання закріплювала прагнення партійно-радянського керівництва республіки перетворити ВУЦВК на орган верховного контролю і нагляду над усіма радянськими установами. Постанова вперше установлювала, що всі декрети і постанови, які визначали загальні норми політичного і економічного життя УСРР або вносили корінні зміни в практику роботи державних органів республіки, повинні розглядатись ВУЦВК.

Постанова з’їзду розвивала й попередню постанову про Президію ВЦИК. Крім права скасовувати постанови Раднаркому і видавати постанови від імені ВУЦВК, вона наділялася повноваженнями розв’язувати питання й конфлікти у взаєминах між центральними відомствами і місцевими виконкомами, питання адміністративно-господарського поділу УСРР, готувати Всеукраїнські з’їзди Рад і сесії ВУЦВК. Президія зобов’язувалася публікувати проекти декретів, матеріали до Всеукраїнських з’їздів і сесій ВУЦВК (за місяць до з’їзду і за два тижні до сесії), щоб дати місцевим Радам можливість обговорити їх і внести свої пропозиції. Розширення компетенції ВУЦВК та його Президії закріплювалось у постанові «Про радянське будівництво» і в частині розмежування їх повноважень з повноваженнями Раднаркому, наркоматів, місцевих з’їздів Рад, виконкомів та їх президій.

У зв’язку з прийняттям Конституції СРСР у січні 1924 р., новим законодавством СРСР третя сесія ВУЦВК VIII скликання 12 жовтня 1924 р. прийняла Положення про ВУЦВК, яке уточнювало й конкретизувало його компетенцію^[437]. Воно визначало ВУЦВК верховним органом державної влади УСРР у період між Всеукраїнськими з’їздами Рад, порядок його обрання, строк повноважень і відповідальність перед з’їздом. Положення досить чітко визначало компетенцію Комітету: він у своїх сесійних засіданнях здійснює загальне керівництво всією внутрішньою політикою в республіці, розглядає питання зовнішньої політики, вирішуючи їх у встановлених Конституцією УСРР межах, обирає Президію і затверджує Раднарком.

ЦВК СРСР. Закріплювалось раніше встановлене правило про те, що ВУЦВК розглядає і затверджує проекти кодексів, як і усіх декретів та постанов, що торкаються загальних норм політичного і економічного життя республіки, або вносять корінні зміни в практику державних органів. Передбачалось, що ВУЦВК міг розглядати й інші питання, внесені його Президію чи поставлені самим ВУЦВК на сесії.

Важливою новелою в Положенні було вирішення питання про право законодавчої ініціативи. Зокрема, встановлювалось, що на розгляд сесії ВУЦВК вносяться питання: а) за постановами самої сесії; б) за пропозицією його Президії; в) за пропозицією Президії ЦВК СРСР; г) за пропозицією РНК УСРР; д) за пропозицією губвиконкомів республіки; е) членами ВУЦВК. Таким чином, вперше чітко встановлювалось коло суб’єктів законодавчої ініціативи, надавалось право самим членам ВУЦВК бути ініціаторами законопроектів. Положення закріплювало по суті непряме право законодавчої ініціативи і за центральними органами громадських організацій, товариств (Всеукраїнська Рада профспілок, ЦК комнезамів, Вукоопспілки та ін.), яким надавалося право вносити через Президію ВУЦВК питання на розгляд його сесій.

В аналізованому Положенні звертає на себе увагу й закріплення розширення компетенції Президії ВУЦВК. Вперше прямо вказано, що вона в період між сесіями ВУЦВК є «найвищим законодавчим, виконавчим та розпорядчим органом влади УСРР». Тут проголошувалося, що Президія обирається в складі голови ВУЦВК, секретаря і членів Президії в кількості, постановленій ВУЦВК, але не більше 17 осіб, включаючи голову і секретаря.

Насамперед вона мала стежити за здійсненням Конституції УСРР, а також за виконанням постанов всесоюзних і всеукраїнських з’їздів Рад, ЦВК СРСР і ВУЦВК, розглядати і затверджувати бюджет республіки з поданням його на остаточне затвердження сесії ВУЦВК.

Порівняно з визначенням компетенції ВУЦВК у Положенні звертає на себе увагу такі повноваження його Президії, як скасування беззаконних та недоцільних постанов і розпоряджень наркоматів та інших центральних органів влади УСРР, місцевих з’їздів Рад, виконкомів та їх президій: скасування присудів та постанов Верховного Суду УСРР; здійснення права амністії та помилування, розгляд протестів та подань прокурора. Вона вирішує питання про нагороди орденами республіки, розв’язує питання про адміністративно-територіальний поділ УСРР та ін.

Прагнення партійно-радянського керівництва республіки до розширення повноважень Президії ВУЦВК після утворення СРСР, збереження залишків суверенітету УСРР викликало й такі питання, віднесені до її відання: подання Раднаркомові СРСР кандидатур на пости уповноважених наркоматів СРСР при уряді УСРР і висновків по всіх кандидатурах уповноважених, які висувалися наркоматами СРСР; право законодавчої ініціативи в найвищих органах влади СРСР; опротестування постанов найвищих органів влади і Раднаркому СРСР в разі невідповідності їх Конституції або порушення прав республіки; зупинення розпоряджень наркоматів СРСР на підставі ст. 59 Конституції СРСР; подання висновків з питань компетенції верховних органів влади СРСР.

У Положенні про ВУЦВК знайшло закріплення подальше розмежування функцій ВУЦВК, його Президії і Раднаркому УСРР: всі декрети і постанови, що визначають загальні норми політичного і економічного життя або докорінно змінюють практику державних органів УСРР, як і кодекси законів, повинні обов’язково вноситися на затвердження сесії ВУЦВК. Лише у виняткових випадках зазначені питання могли вирішуватися Президією, але з обов’язковим наступним внесенням на затвердження сесії ВУЦВК. Отже, формально не порушувалася компетенція Всеукраїнського з’їзду Рад і ВУЦВК. Для запобігання паралелізму в роботі Президії ВУЦВК і РНК УСРР по виданню декретів передбачалось, що наркомати, інші центральні відомства УСРР вносять проекти декретів не безпосередньо до Президії ВУЦВК, а лише через Раднарком. Так само й проекти декретів і постанов, представлених губернськими виконкомами та їх президіями: вони попередньо повинні були розглядатися в Раднаркомі УСРР. Таким чином, Положення про ВУЦВК значно розширювало, уточнювало і закріплювало повноваження ВУЦВК і особливо його Президії.

Наступним кроком, який визначає місце кожного з чотирьох законодавчих органів у законотворчому процесі, стала прийнята у 1925 р. постанова ІХ Всеукраїнського з’їзду Рад «Про зміну

Конституції УСРР»^[438]. Постановою було внесено деякі суттєві зміни у компетенції найвищих органів влади республіки. Зокрема, ст. 11 нової редакції Конституції УСРР визначала коло повноважень ВУЦВК (видання законів, обрання та відкликання голови РНК, його заступників і наркомів, утворення РНК УСРР), ст. 12 закріплювала його відповідальність перед Всеукраїнським з’їздом Рад. Повноваження Президії ВУЦВК визначались як вищий законодавчий, виконавчий та розпорядчий орган УСРР між його сесіями. Вона видавала декрети, постанови і розпорядження, які вносились РНК УСРР та окремими відомствами республіки. Законодавчі акти Президії ділилися на дві категорії: 1) остаточно затверджувані сесіями ВУЦВК; 2) затверджувані самою Президією як вищою інстанцією .

Згідно з поправками, внесеними до Конституції УСРР, які передбачали подальше розмежування функцій ВУЦВК, його Президії та РНК УСРР, обмежувались законодавчі повноваження останньої: вона видає декрети і постанови в межах наданих їй ВУЦВКом прав. Обсяг компетенції наркомів і центральних установ теж встановлюється спеціальними положеннями про них, затверджуваними ВУЦВК.

Вичерпний перелік питань, віднесених до виключного відання ВУЦВК та його Президії, давала Конституція УСРР 1929 р. Тут уконституйовувалася головна форма роботи ВУЦВК — сесії (чергові і надзвичайні). Згідно з Конституцією, на сесіях затверджувались бюджет і плани розвитку народного господарства УСРР, законодавчі акти його Президії, проекти кодексів, а також всі законодавчі акти, які визначали загальні норми політичного, економічного життя республіки або вносили корінні зміни в існуючу практику роботи державних органів УСРР^[439]. Конституція визначала також компетенцію Президії ВУЦВК; їй надавалося право видавати декрети, постанови і розпорядження, затверджувати декрети і постанови РНК УСРР, припиняти дію і відміняти постанови РНК і окремих наркоматів УСРР, а також ЦВК АМ СРР й окружних виконкомів, вирішення всіх інших питань у порядку верховного управління.

Вона діставала право законодавчої ініціативи у вищих органах влади СРСР, опротестовувати перед ЦВК СРСР постанови його Президії, а перед нею — постанови РНК СРСР, припиняти чинність, у належних випадках, постанов наркоматів та інших центральних органів СРСР. Стаття 39 Основного Закону щодо компетенції РНК УСРР встановлювала, що вона діє як розпорядчий і виконавчий орган ВУЦВК, видає законодавчі акти і постанови лише в межах наданих ним прав. Отже, в реальній державотворчій практиці партійно-радянське керівництво УСРР, ідеологи ленінської моделі Рад весь час намагались розв’язати сплетіння законодавчих і виконавчих функцій найвищих органів влади республіки, вирішити його на конституційному рівні. Тож суто парламентські проблеми, хоч і частково, все ж довелось мимоволі вирішувати.

Найважливішою юридичною формою вирішення питань, що відносились до відання ВУЦВК та його Президії, була їх законодавча діяльність. У той же час вона була тісно переплетена з іншими його функціями — контрольною, розпорядчою, виконавчою (вищих керівних партійних органів) та ще й судовою.

З початком відбудовчого періоду на основі постанови V Всеукраїнського з’їзду Рад і партійних директив ВУЦВК на своїх сесіях розглядав і вирішував найважливіші питання господарського і державного будівництва, посилював контроль за діяльністю Раднаркому, наркоматів та інших відомств УСРР, приймав найважливіші постанови з різноманітних питань внутрішньої та зовнішньої політики. Так, надзвичайна сесія 27 березня 1921 р. розглянула питання про запровадження нової економічної політики, прийняла постанови «Про заміну продовольчої розверстки податком», «Про скорочення продрозверстки на врожай 1920/21 року», рішення про створення комісії по поліпшенню побуту робітників і затвердила Положення про всеукраїнську комісію при ВУЦВК, губернські, повітові і місцеві комісії на підприємствах^[440]. Велике коло розглядуваних питань, значний обсяг законодавчої роботи — прикмета сесій ВУЦВК першої половини 20-х років.

Підготовка Президією ВУЦВК всіх матеріалів до його сесій, керівництво їх роботою підвищувало її керуючу роль, зокрема і в законотворенні. Протягом 1921-1922 років ВУЦВК, а по суті його Президією, було схвалено (разом з РНК УСРР, а іноді — ЦК КП(б)У) сотні правових актів директивного і нормативного характеру^[441]. Причому значна частина їх приймалась слідом за аналогічними актами Всеросійського ЦВК. Так, після появи декрету, прийнятого четвертою сесією ВЦВК про заснування Державного банку була прийнята 10 листопада 1921 р. постанова ВУЦВК і РНК УСРР «Про заснування Державного банку», яка поширювала чинність декрету ВЦВК на територію України^[442]. Друга сесія ВУЦВК VI скликання прийняла постанову про амністію, Закон про Комітети незаможних селян. На наступних сесіях були затверджені кодекси законів про землю, про працю, про освіту, цивільний, кримінальний та кримінально-процесуальний кодекси, про надання їм чинності^[443]. Кодифікаційна робота активно велась і у другій половині 20-х років — були прийняті кодекси про сім’ю, шлюб, опіку, акти громадянського стану, адміністративний, цивільно-процесуальний.

Важливу роль у становленні радянських правоохоронних органів відіграли постанови ВУЦВК «Про невтручання адміністративних органів у діяльність судових установ» (22 червня 1922 р.), «Про зміцнення і підвищення авторитету органів юстиції» (14 вересня 1921 р.), «Положення про прокурорський нагляд» (28 червня 1922 р.), «Положення про адвокатуру» (2 жовтня 1922 р.), «Положення про судоустрій» (16 грудня 1922 р.) та ін. 27 квітня 1921 р. при ВУЦВК був заснований Верховний касаційний трибунал, а 23 липня того ж року — єдиний Верховний трибунал, який був не лише касаційним, а й наглядовим органом над всіма трибуналами і судом першої інстанції. Обов’язки верховного судового контролю над іншими судами ВУЦВК поклав на наркомат юстиції, а стосовно вищого судового контролю - на себе^[444].

Особливо напружену роботу ВУЦВК і його Президії довелось здійснити у зв’язку з підготовкою, здійсненням об’єднання союзних республік в СРСР, корегування своїх повноважень щодо ЦВК СРСР, Раднаркому СРСР та УСРР, наркоматів союзних і республіканських. На сесіях ВУЦВК заслуховувались доповіді, за активної участі і під контролем ЦК КП(б)У обирались комісії, приймались постанови і резолюції щодо розмежування повноважень між Раднаркомом СРСР і урядом УСРР, союзними наркоматами і республіканськими, бюджетних прав СРСР і УСРР. Саме ці проблеми примусили виробити спеціальне Положення про ВУЦВК 12 жовтня 1924 р., внести суттєві зміни і доповнення до Конституції УСРР На четвертій сесії ВУЦВК VII скликання М. Скрипник пропонував виробити положення не лише про ВУЦВК, а й про центральні союзні органи, щоб ЦВК союзних республік використовували належне їм право опротестовувати закони, які порушують їх інтереси^[445]. Іншою обставиною, що ускладнювала конституційний процес, було утворення автономної Молдавської СРР у складі УСРР. Третя сесія ВУЦВК VIII скликання розглянула і затвердила Положення про ВУЦВК, Положення про РНК УСРР, про наркомати УСРР, постанову про утворення АМ СРР, резолюцію з бюджетних питань (бюджетні права СРСР і республіканський бюджет) та ін^[446].

У цей час здійснювалися заходи щодо вдосконалення нормативного регулювання діяльності Рад. 12 жовтня 1927 р. ВУЦВК затвердив нові положення про сільські і селищні Ради, про районні з’їзди Рад і районні виконавчі комітети, 1 грудня 1928 р. — «Положення про окружні з’їзди Рад, окружні виконавчі комітети, їх відділи та інспекторів», 12 січня 1929 р. — постанову «Про міські районні Ради робітничих, селянських та червоноармійських депутатів», 1 липня 1931 р. — нову серію положень про сільські Ради, районні з’їзди Рад, про міські Ради. Після повернення до триступінчатої системи управління 1932 р. ВУЦВК і його Президія зосередили зусилля на поліпшенні діяльності депутатських секцій і груп місцевих Рад, прийнявши низку постанов 3 вересня 1934 р. та 17 травня і 9 червня 1935 р.

Конституція УСРР 1929 р. закріпила й результати значної роботи ВУЦВК, його Президії та уряду щодо національної політики в Україні, практики національного районування. Після офіційного проголошення в 1923 р. політики українізації було прийнято постанову ВУЦВК і РНК УСРР «Про заходи щодо забезпечення рівноправності мов і про сприяння розвитку української мови» 1 серпня 1923 р^[447]. Конкретні строки проведення українізації радянського та державного апарату, а також прак-

тичні заходи по її реалізації містилися й у постановах ВУЦВК та РНК УСРР «Про застосування у всіх установах української мови нарівні з великоросійською» від 21 лютого 1920 р.^[448] та «Про заходи термінового переведення повної українізації радянського апарату» від 30 квітня 1925 р.^[449] Подальшим розвитком названих документів стала спільна постанова ВУЦВК і РНК від 6 липня 1927 р. «Про забезпечення рівноправності мов і про сприяння розвитку української культури»^[450].

При ВУЦВК була створена Центральна комісія національних меншин, яка координувала і направляла плідну роботу з розвитку їх культур, створення національно-адміністративних одиниць — районних, сільських, селищних Рад. Формування системи національного районування в основному завершилося на початку 30-х років. Станом на 1932 р. у складі УСРР було 23 національні райони, 65 селищних та 1112 національних сільських Рад^[451]. Проте в наступні роки плідна національна політика Рад під тиском сталінізму була згорнута.

Здійснюючи контрольну функцію, ВУЦВК на своїх сесіях заслуховував звіти уряду, виконання бюджету, доповіді про роботу місцевих виконкомів, про вибори до Рад, про хід виконання планів соціалістичного будівництва, підготовку до весняної сівби, про хід збиральної кампанії тощо. Контрольна функція у такій суто парламентській формі, як запити делегатів з’їздів чи членів ВУЦВК на його сесіях, здійснювалася у формі записок під час заслуховування звіту уряду або окремих наркоматів. Інтерпеляції не передбачались регламентом і практично не застосовувались. У стенографічних звітах сесій ВУЦВК зафіксовано лише поодинокий випадок, коли па другій сесії ВУЦВК VIII скликання було оголошено інтерпеляцію з приводу становища українців в Г аличині. Запит до уряду викликав жваву дискусію і прийняття спеціальної резолюції з дорученнями уряду^[452].

Правовий статус членів ВУЦВК був законодавче закріплений у Положеннях про ВУЦВК від 8 травня 1921 р. і 12 жовтня 1924 р. та в деяких інших актах. Практично діяльність членів ВУЦВК регулювалась спеціальною інструкцією Комітету «Про права і обов’язки членів ВУЦВК, які працюють на місцях», прийнятою 1925 р. в розвиток попередніх норм Положення про ВУЦВК. Ці правові акти, що регулювали статус його членів, визначали їх повноваження на сесіях і в міжсесійний період, гарантували здійснення цих повноважень. Вони були зобов’язані бути присутніми на всіх засіданнях. Ті, хто пропустив без поважних причин три засідання підряд, вибували з складу ВУЦВК і замінялись новими з числа кандидатів^[453].

Беручи участь у роботі сесій ВУЦВК, його члени мали право вносити пропозиції з порядку денного й регламенту сесії, а групи в 20 членів комітету — виставляти свою співдоповідь, за вимогою третини — скликати позачергову сесію. З розглядуваних питань вони користувались правом вирішального голосу, а за заявою 20 членів ВУЦВК проводилось поіменне голосування. Проте з ліквідацією багатопартійності у складі делегатів всеукраїнських з’їздів, членів ВУЦВК, судячи з стенографічних звітів, ця процедура на практиці не використовувалась.

За свою роботу члени ВУЦВК одержували досить високу винагороду: спочатку — за ставками членів уряду, з лютого 1922 р. — за рахунок ВУЦВК^[454], а з 1924 р. — за основним місцем роботи^[455].

Як уже зазначалося, В. Ленін одну з переваг Рад бачив у праві відзиву (відкликання) їх депутатів. Але існуюча система вищих представницьких органів такого права виборців не передбачала, адже непрямі вибори делегатів Всеукраїнських з’їздів Рад, обраного на них ВУЦВК передбачала відповідальність делегатів лише перед органами, що їх обрали. Інша справа -перед партійними органами.

Члени ВУЦВК користувалися депутатською недоторканністю: вони не могли бути притягнені до кримінальної відповідальності, арештовані або піддані заходам адміністративного впливу без згоди ВУЦВК та його Президії^[456]. Згідно з Положенням про ВУЦВК від 12 жовтня 1924 р. питання про виключення членів з його складу виносилось «на остаточне затвердження найближчого Всеукраїнського з’їзду Рад». Проте з припиненням роботи останнього XIV Надзвичайного Всеукраїнського з’їзду Рад вже 5 лютого 1937 р. четверта сесія ЦВК УРСР XIII скликання затвердила постанову його Президії про виключення із складу ЦВК УРСР багатьох його членів^[457]. Шлях для репресій проти не досить лояльних до сталінського режиму депутатів було відкрито.

Порядок роботи ВУЦВК багато в чому повторював організацію роботи на Всеукраїнських з’їздах Рад, процедуру проведення сесій ЦВК СРСР: та ж багатолюдність, скеровуюча роль комуністичної фракції, звична формальність у прийнятті постанов, затвердженні законів.

З переходом до сесійного порядку роботи сесії ВУЦВК скликалися один раз на два місяці, а після постанови від 8 березня 1922 р. — не рідше тричі на рік на більш тривалий термін. Цей порядок було закріплено Положенням про ВУЦВК від 12 жовтня 1924 р. та Конституцією УСРР (ст. 28). Проте у практиці проведення сесій ВУЦВК термінів скликання, встановлених Конституцією, він сам не дотримувався. Наприклад, перша сесія ВУЦВК Х скликання відбувалась у квітні 1927 р., а третя сесія того ж скликання у березні 1928 р.^[458] Вони стали збиратися 1-2 рази на рік. Працювали сесії (крім першої, організаційної) 3-5 днів залежно від порядку денного і часу після минулої сесії.

Постанова ВУЦВК від 8 березня 1922 р. та Положення про ВУЦВК відігравали роль регламенту його роботи. Вони закріплювали періодичність скликання сесій, їх характер (чергові і надзвичайні).

Подальша розробка регламенту роботи Президії ВУЦВК знайшла свій розвиток у затвердженому постановою ВУЦВК 30 липня 1925 р. «Наказі про порядок роботи Президії ВУЦВК»^[459]. Як зазначалося в постанові, «Наказ» був виданий з метою встановлення більш твердого порядку в роботах Президії у підготовчій і виконавчій частинах на розвиток Положення про ВУЦВК. У «Наказі» визначався склад Президії і коло осіб, які могли брати участь у її засіданнях (право ухвального голосу мали лише члени Президії, дорадчого — кандидати в члени Президії ВУЦВК, його члени, голова і члени РНК УСРР, керівники центральних установ та їх заступники, голова і члени ЦВК СРСР, голова РНК Союзу і його заступники, голова ЦВК АМ СРР, члени його Президії та голова РНК АМ СРР, голови окружвиконкомів та ін.). Визначався порядок «ініціативи» і надходження справ до Президії від урядових установ і центральних громадських організацій, давався їх перелік, визначались вимоги до їх оформлення, особливо проектів постанов. Чергові засідання встановлювалися щотижневі. Надзвичайні засідання — з ініціативи голови ВУЦВК або за заявою третини складу членів Президії. Веде засідання голова ВУЦВК або його заступник чи один з членів Президії. Всі справи вирішуються відкритим голосуванням і звичайною більшістю голосів.

За «Наказом» проекти декретів і постанов, ухвалених Президією, поділяються на такі, які потребують затвердження з’їздом Рад або сесією ВУЦВК, і такі, які затверджуються остаточно від імені ВУЦВК або РНК УСРР. Останні направляються Секретаріатом ВУЦВК в копіях українською і російською мовами до наркомату юстиції (відділ публікації законів) і оголошуються у Збірнику узаконень та «Вістях ВУЦВК». «Наказ» передбачав також порядок розгляду протестів та скарг, які надійшли до Президії.

Останній розділ «Наказу» — «Про Малу раду», передбачав створення цього додаткового органу у складі Голови і Секретаря ВУЦВК або їх заступників, одного з членів Президії. На засіданні могли бути присутні й інші члени Президії. До повноважень Малої ради віднесено: розробка порядку денного Всеукраїнських з’їздів Рад, сесій ВУЦВК, який подається на затвердження Президії: регулювання з допомогою постанов та інструкцій порядку виконання постанов ВУЦВК і його Президії: заслуховування персональних звітів і доповідей про роботу комісій ВУЦВК і керування їх роботою; вжиття потрібних заходів щодо вчасного виконання постанов і розпоряджень ВУЦВК і його Президії: заслуховувати доповіді про стан і діяльність місцевих виконавчих комітетів й організаційно керувати ними; розглядати приватні прохання тощо.

Отже, звертає на себе увагу передусім досить широка компетенція Малої ради, яка набувала постановою ВУЦВК фактично законодавчих, розпорядчих, виконавчих та контрольних повноважень, не передбачених Конституцією УСРР. Акти нормативного змісту почав видавати навіть Секретаріат Президії^[460].

«Наказ», таким чином, став регламентом Президії, який унормував найважливіші процедурні питання в її роботі, закріплював зростання її ролі в системі радянських органів. Засідання сесії ВУЦВК вважалося правомочним при наявності кворуму. Положенням ВУЦВК він встановлювався заниженим — всього третина членів Комітету. І дійсно, спочатку після прийняття Положення явка на сесії ВУЦВК залишалася досить низькою. Так, з обраних на VIII з’їзду Рад 251 члена і 82 кандидатів в члени ВУЦВК на першій його сесії були присутніми всі обрані, зате на другій — 119 членів, на третій, яка прийняла Положення про ВУЦВК, — 138 членів Комітету і 12 кандидатів^[461]. Але вже на наступних сесіях були присутні до 90% членів ВУЦВК і більше^[462].

Відкривав сесію ВУЦВК його голова Г Петровський. Відкриваючи першу сесію, він у вступній промові давав характеристику попередньому періоду розвитку республіки, окреслював завдання Комітету у світлі рішень останнього партійного з’їзду та Всеукраїнського з’їзду Рад. Потім обиралися президія сесії та її голова, склад Президії ВУЦВК, склад Раднаркому України. Пропозиції сесії з обговорюваних питань та їх регламенту вносила комуністична фракція ВУЦВК або від її імені бюро фракції. Кандидатури членів Президії затверджувались без обговорення. З першої сесії ВУЦВК Х скликання обирався й голова бюджетної комісії.

Президія розробляла і вносила на сесії ВУЦВК порядок денний, погоджений у ЦК КП(б)У, а отже, і з бюро комфракції, списки членів президії сесії, членів комісій, прийняті нею законодавчі акти та рішення, що вимагали затвердження ВУЦВКом, кандидатури членів Раднаркому. Як свідчить практика проведень сесій ВУЦВК, на розгляд чергової сесії виносилося від 5 до 10-12 питань з найважливіших на той час проблем державного, господарського та культурного будівництва в УСРР. Тому сесіям належала провідна роль у вирішені всіх питань, віднесених до компетенції ВУЦВК. На них приймались розгорнуті, частіше директивні, декларативні за своїм змістом рішення в формі резолюцій та постанов^[463].

Головне місце в роботі сесій ВУЦВК займали доповіді і співдоповіді, з якими виступали Голова РНК, наркоми, голови виконкомів. При підготовці ВУЦВКом важливих постанов після основної доповіді обиралась комісія для опрацювання проекту. 25-26 травня 1926 р. на третій сесії ВУЦВК ІХ скликання жваво обговорювалась доповідь М. Скрипника «Про кодекс законів про сім’ю, подружжя й акти громадського стану». Доповідь містила правову, політичну й соціальну характеристику кодексу, наслідків його обговорення у пресі, зборах трудящих. Було обрано комісію «для детального обговорення всіх пропозицій, що їх внесено до кодексу»^[464].

Порядок розгляду і прийняття резолюцій на сесіях ВУЦВК включав загалом такі стадії: заслуховування і обговорення доповідей і співдоповідей, обрання комісій для підготовки або, частіше, опрацювання готових проектів резолюцій і постанов, їх заслуховування і затвердження. Процедура розгляду прийнятих Президією законодавчих актів і постанов, що вимагали затвердження сесією ВУЦВК, була ще простішою. Секретар ВУЦВК докладав сесії про прийняті після минулої сесії Президією акти, час їх публікації та деякі принципові положення в них. Як правило, їх перелік затверджувався без обговорення. Таким чином на третій сесії Х скликання було затверджено 72, а на четвертій сесії того же скликання 59 постанов Президії^[465].

Наступ союзного законодавства, посилення його репресивного характеру з початку 30-х років відобразили постанови ВУЦВК на розвиток союзного закону від 27 травня 1932 р. (тобто з початку голодомору) — постанову «Про охорону кінського поголів’я», яка встановлювала вищу міру покарання тим особам, «що знищують або призводять до господарської непридатності коня». На основі закону 7 серпня 1932 р. ЦВК і РНК СРСР «Про охорону майна державних підприємств, колгоспів і кооперації і зміцнення громадської (соціалістичної) власності», відомого більше в Україні як «закон про п’ять колосків», — відповідну постанову ВУЦВК і РНК УРСР, що встановлювала «найсуворі- шу судову репресію до розкрадачів» — розстріл або щонайменше 10 років позбавлення волі з конфіскацією майна. І далі — ціла низка подібних постанов: «Про звільнення за прогули без поважних причин», «Про зміни до кодексу Законів про працю», «Про майнову відповідальність працівників за матеріали і вироби і за майно підприємств і установ, виданих для користування працівникові», про зміни і доповнення до Цивільного, Цивільно-процесуального кодексів тощо. Всього на п’ятій сесії ВУЦВК XII скликання було затверджено понад сто таких постанов^[466]. Всі вони були затверджені майже одноголосно. Отже, роль ВУЦВК та його Президії зводилась не до простої трансляції союзного законодавства, а «конкретизації і застосування до місцевих умов і особливостей» УСРР, що стрімко розширювало їх неправове поле.

Проекти постанов, резолюцій ВУЦВК вважались прийнятими, якщо за них проголосувала більшість його членів. Голосування було відкритим. Закривав сесію заключною промовою Голова ВУЦВК.

Постановою ВУЦВК від 22 лютого 1921 р. прийняті закони набували чинності з моменту їх опублікування у газеті «Вісті ВУЦВК», а на місцях — з моменту одержання відповідного номеру «Вістей»^[467]. Іншою постановою ВУЦВК — «Про друкування законодавчих постанов двома державними мовами» від 12 травня 1922 р. прийняті ним законодавчі акти друкувались у «Вістях ВУЦВК» українською і російською мовами^[468].

Таким чином, найвищі представницькі установи УСРР — Всеукраїнські з’їзди Рад, Всеукраїнський ЦВК та його Президія — втілювали верховенство Рад у системі інших державних органів, їх головну функцію законотворчості, розробки директивних постанов, прийняття бюджету, контрольну функцію за його виконанням, за діяльністю уряду, установчу функцію з прийняття Конституції, затвердження уряду, призначення чи обрання вищих державних чиновників. Був напрацьований і законодавчо закріплений досвід організації з’їздів Рад, сесій ВУЦВК і засідань його Президії. У своїх функціях, компетенції і процедурах роботи вони й виконували роль «радянського парламенту», використовуючи ознаки і риси класичного парламентаризму. Водночас саме через вищі представницькі установи, систему Рад правляча партія законодавчо закріплювала і конкретизувала свою політику, намагаючись надати їй правового характеру. Слідування директивам партії, партійним зразкам організації роботи спотворили суть і принципи парламентаризму. Як у КП(б)У формальне верховенство партійних з’їздів підмінялось реальним верховенством ЦК та його Політбюро, так і у вищих представниньких органах УСРР верховенство Всеукраїнських з’їздів Рад замінялось реальною владою ВУЦВК та особливо його Президії.