§ 3. Верховна Рада Української РСР

Формування, склад і структура Верховної Ради УРСР.

Конституція УРСР 1937 р. відобразила напрацьований попередній досвід функціонування найвищих представницьких установ республіки, законодавчого визначення їх компетенції, організації парламентської діяльності.

Таким чином, Конституція УРСР слідом за Конституцією СРСР вносила ряд суттєвих змін у «радянський парламентаризм»: 1) Верховна Рада визнавалась найвищим органом державної влади УРСР, її єдиним законодавчим органом у системі організації влади; 2) більш виразно і чітко на конституційних засадах закріплено елементи поділу влади — Верховна Рада утворює підзвітні їй органи: Президію ВР УРСР, РНК УРСР. Уряд визначається Конституцією як найвищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади, він видає постанови і розпорядження на основі і на виконання законів СРСР і УРСР Органами державної влади на місцях за ст. 72 є Ради депутатів трудящих. Правосуддя в УРСР за Конституцією здійснюється Верховним Судом УРСР, Верховним Судом Молдавської АРСР та обласними судами, судами адміністративних округ, народними судами і спеціальними судами СРСР; 3) Вперше у радянському вітчизняному конституційному будівництві у Конституції УРСР 1937 р.

Виборча система, уконституйована у XI розділі Основного Закону УРСР, проголошувала й демократичні принципи формування Рад всіх рівнів. Вони обиралися всіма громадянами республіки, які досягли 18 років, на основі загального, рівного, прямого виборчого права, таємного голосування. Отже, задекларовані демократичні принципи повинні були забезпечити справжній представницький характер найвищого органу державної влади УРСР і створювати видимість органу народовладдя, легітимність радянського парламенту.

Партійні й радянські керівники пишалися змінами у виборчій системі СРСР і УРСР Г. Петровський із захватом вихваляв «переваги сталінської Конституції», радянської демократії, скасування обмежень виборчого права, закликав «по-більшовицькому перебудовувати роботу радянських організацій»^[469].

12 грудня 1937 р. відбулись вибори до Верховної Ради СРСР В Україні у голосуванні за офіційними даними взяло участь 97,8% виборців: про масовість потурбувалися мобілізована громадськість. За визначений у ЦК і місцевих партійних комітетах «блок комуністів і безпартійних» голосувало 99% до Ради Союзу й 98% виборців до Ради Національностей^[470]. В цілому по СРСР цей відсоток складав 98,6 і 97,8^[471]. Будь-яку самодіяльність під час висування кандидатів у депутати, тим більше — пропозиції про альтернативні кандидатури парткомами кваліфікувались як контрреволюційні вихватки. Таким чином, стирались з пам’яті будь-які згадки про вибори до Установчих зборів 1917 р. За таким же зразком відбувалися вибори й до Верховної Ради УРСР 26 червня 1938 р. Відповідно до «Положення про вибори у Верховну Раду УРСР», затвердженим Центрвиборчкомом 25 лютого 1938 р., у республіці було створено 304 виборчих округи і 21 979 виборчих дільниць^[472].

За складом обраного депутатського корпусу 73% становили комуністи, 10,9% — члени ВЛКСМ, 16,1% — безпартійні, 50,3% — робітники, 25% — селяни, 24,7% інтелігенція. За національним складом — 61,5% українців, 34,5% — росіян та 4% представників інших національностей. Серед обраних депутатів — 26,6% жінок^[474]. Такі наслідки виборів визнавалися як «торжество радянської демократії». Проте офіційні дані про склад обраних депутатів замовчували головне — вибори були регульованими, безальтернативними, одномандатними, з перевагами партійно-адміністративної номенклатури. І все ж відмінності у практиці виборів найвищого представницького органу були: вперше він обирався прямими виборами, більшою була і кількість виборців.

Перша сесія новообраної Верховної Ради УРСР відбулася 25-28 липня 1938 р. За парламентською традицією її відкрив найстарший депутат, професор Харківського університету Д. М. Синцов. Відповідно до ст. 26 Конституції УРСР сесія обрала Голову ВР — М. О. Бурмістенка та двох його заступників. Була обрана і Президія ВР на чолі з Л. Р. Корнійцем.

За традицією на першій сесії були обрані мандатна та бюджетна комісії та утворено нову — законодавчих передбачень. Знову ж за традицією були створені Рада старійшин та партгру- па. До Ради увійшли Голова ВР та його заступники, голови постійних комісій та представники депутатів від областей, районів та міст. До партійної групи ВР входили всі депутати- комуністи, які власне транслювали партійні директиви та вказівки у стінах Верховної Ради, виробляли узгоджену позицію з усіх обговорюваних питань.

Так розпочалася досить довга історія Верховної Ради УРСР.

Конституція УРСР 1937 р. у розділі «Виборча система» (статті 133-142) визначала виборчі права громадян, порядок організації і проведення виборів до Рад всіх рівнів, унормовувала представництво в них. Тут закріплювалася мажоритарна виборча система, при якій право висування кандидатів забезпечувалось «за громадськими організаціями й товариствами трудящих: комуністичними партійними організаціями, професійними спілками, кооперативами, організаціями молоді, культурними товариствами». У статті 142 було закріплено положення, прокламоване В. Леніним: кожний депутат зобов’язаний звітувати перед виборцями про свою роботу і «може бути в усякий час відкликаний за рішенням більшості виборців у встановленому законом порядку».

Проте виборче законодавство почало розроблятись лише Верховною Радою II скликання. 12 грудня 1950 р. Президія ВР затвердила Положення про вибори до Верховної Ради УРСР^[475]. Положення визначало основні засади виборчої системи, норми і принципи виборчого права, де пасивне виборче право надавалось громадянам з 21 року, встановлювався порядок організації і проведення виборів, порядок голосування і визначення результатів виборів. Документ закріплював мажоритарну систему виборів по одномандатних округах. Сьома сесія Верховної Ради УРСР IV скликання 29 грудня 1958 р. прийняла Закон про внесення змін і доповнень до Конституції республіки, яким, зокрема, було скасовано положення про позбавлення виборчих прав громадян на основі рішення суду, залишавши єдине обмеження виборчих прав громадян, визнаних у встановленому законом порядку божевільними^[476].

Четверта Конституція УРСР 1978 р., прийнята позачерговою сьомою сесією Верховної Ради УРСР ІХ скликання у розділі «Виборча система» розширила коло суб’єктів виборчого процесу надавши, зокрема, право висування кандидатів, крім означених у попередній Конституції, трудовим колективам і зборам військовослужбовців (ст.

Виборче законодавство УРСР збагатилось першим Законом «Про вибори до Верховної Ради Української РСР», прийнятим 19 грудня 1978 р. дев’ятою сесією ВР ІХ скликання^[477]. В ньому закріплювалась система правових норм, розроблених у попередніх законодавчих актах, особливо в Конституції 1978 р., які містили основні принципи і вимоги до виборців і кандидатів у депутати ВР УРСР, визначали статус суб’єктів виборчого процесу, порядок організації виборів тощо. Виборчий процес забезпечувався системою комісій — центральною, окружними і дільничними. Президія ВР формувала виборчі округи, за пропозицією облвиконкомів давала їм найменування, порядковий номер, визначала центр та перелік адміністративно-територіальних одиниць, що до нього входили.

До передостаннього складу Верховної Ради УРСР діяла одномандатна система виборів. Лише у жовтні 1989 р. в нових суспільно-політичних умовах напередодні розвалу СРСР десята сесія ВР XI скликання прийняла закони «Про вибори до Верховної Ради Української РСР» та «Про вибори народних депутатів Української РСР», які внесли суттєві зміни у виборчу систему радянської України.

Як повідомляла Центральна виборча комісія про хід виборів депутатів до Верховної Ради УРСР у січні 1990 р., по 450 виборчих округах було висунуто небачену кількість кандидатів — 3653. В окремих округах кількість зареєстрованих кандидатів становила від 24 до 45. Більше всього було висунуто кандидатів — працівників науки і культури, освіти, охорони здоров’я, спеціалістів народного господарства — 37%, 21% серед кандидатів — керівники підприємств, колгоспів і радгоспів.

Таблиця 9

Склад депутатів Верховної Ради II — XI скликань за соціальним станом²

¹ Відомості Верховної Ради УРСР - 1990. - № 4. - С. 67.

² Україна: друга половина ХХ століття. Нариси історії. - К., 1997. - С. 31.

Таким чином, депутатський корпус у Верховній Раді виріс з І по ХІ скликання більше ніж у півтора рази. Згідно із ст. 98 Конституції УРСР 1978 р. Верховна Рада УРСР обиралася громадянами республіки у складі 650 депутатів по виборчих округах з рівною кількістю населення. Строк її повноважень за новою Конституцією становив 5 років (ст. 79). Із наведеної таблиці видно, що найменше у ВР було представлено селянство, найбільше — партійно-адміністративна номенклатура, яка зарахувала себе до інтелігенції, адже кількість діячів науки, культури, освіти, охорони здоров’я в зазначений період коливався в межах 7,8%-8% від загального числа депутатів. У Верховний Раді VII- Х скликань кількість депутатів — голів обл-, міськвиконкомів та їх заступників, голів районних і сільських Рад збільшилась на 3,4%'. Виразною тенденцією, починаючи з V скликання, було представництво у Верховній Раді УРСР робітників і селян — 227 з 457. На наступних виборах представництво робітників зростало, селян — зменшувалося, а інтелігенції стабілізувалося (близько 50%). Отже, основну кількість обраних депутатів, як і в минулому, становили робітники і селяни, представники партійних і державних органів, хто не мав професійних навичок роботи в радянському парламенті.

Як і раніше, домінуюче місце в депутатському корпусі посідали комуністи. Хоч їх кількість до XI скликання зменшилася до 68,3% і збільшилась кількість безпартійних (до 31,7%), серед яких були переважно вчені, викладачі, літератори, лікарі, проте останні майже не залучалися до керівництва у Верховній Раді та її Президії, постійних комісіях. І все ж це була позитивна тенденція, яка свідчила, зокрема, про зросле залучення вчених і спеціалістів народного господарства до законотворення. Іншою позитивною тенденцією у Верховній Раді була досить висока питома вага жінок серед депутатів (до 36%). Хоч вона теж не відповідала питомій вазі жінок у складі населення України, все ж їх представництво і участь у роботі радянського парламенту були досить вагомими. Вони входили до керівних органів Верховної Ради, перебували у складі постійних і тимчасових комісій.

Значні зміни відбулись порівняно з довоєнними роками в освітньому рівні депутатського корпусу Верховної Ради УРСР. У 70-80 ті роки близько половини з них мали вищу освіту. Так, ¹ серед депутатів II скликання таких було 44,5%, а XI скликання 55,7%, середню — 44,3%. Серед депутатів було 18 академіків і членів-кореспондентів АН СРСР і АН УРСР, доктори і кандидати наук — 51¹. Зате за іншими показниками склад депутатів Верховної Ради УРСР XI скликання відображав типову картину: серед 650 депутатів — 207 робітників і 122 колгоспники або 50,6%, 37 керівників підприємств і організацій, спеціалістів різних галузей народного господарства, 52 діячі науки, культури, освіти, охорони здоров’я, 111 працівників державних і радянських органів, 89 працівників партійних, профспілкових, комсомольських органів.

Відбулись зміни і у віковому цензі депутатів ВР У повоєнний період скорочувалась чисельність депутатів віком 30-40 років і відсоток таких депутатів за ІІ-ХІ скликання скоротився з 29,8% до 15,5%. Разом з тим за той же період зросла кількість депутатів віком до 50 років: з 13,5% до 24,8%^{[479] [480]}. Це були депутати з великим життєвим досвідом і, значною мірою, високим освітнім рівнем. Проте конституційне право бути депутатом з 21 року залишалось декларативним.

Склад депутатів Верховної Ради УРСР та його зміни відображали відповідні показники і тенденції, притаманні й Верховній Раді СРСР В ній представники України становили дещо більше 4% (4,2%)^[481]. За результатами виборів 1966, 1974 і 1984 р. у складі законодавчого органу Союзу частка безпартійних залишалась незмінною (28%). Кількість робітників зростала до 35%, а частка селян зменшувалася до 16%. Тут теж більшість були керівники органів влади, громадських організацій, господарські та військові керівники. Партапарат був представлений на 16-17%, держапарат на 19%, радянських керівників було 15-18%. Депутати з вищою освітою становили 50-53%. Юристів у ВР СРСР було 0,6%.

Середній вік депутатів — 44,9 і 48,3 роки.

Отже, у Верховній Раді УРСР порівняно із союзною Верховною Радою було дещо менше робітників, більше селян, інтелігенції, приблизно однакова мізерна кількість юристів, економістів та ін.

Цікаво порівняти деякі основні показники депутатського складу Верховної Ради з парламентарями інших країн світу. Так, у парламентах Англії, Італії у 70-80-ті роки за фахом найбільша частка юристів (відповідно 18,4% і 24%), вчителів (10% і 10,6), керівників-господарників (24% і 6%), журналістів, видавців (10,8% і 11%), зате найменша — партійних функціонерів (1,4% і 6%), державних чиновників (0% і 6%), робітників (6,2% і 2%), селян (6,8% і 1%). Середній вік депутатів в англійській палаті общин у 1974 р. становив 48,4, в американському Конгресі — 50,4, в італійському парламенті -51,9 років^[482]. Таким чином, головною відмінністю радянського парламенту була мізерна частка фахівців-юристів, економістів, господарників, науковців, журналістів та ін., яку не могли компенсувати партійні й радянські чиновники, робітники і селяни.

Конституція УРСР 1978 р. внесла зміни у структуру Верховної Ради республіки та, як зазначалось, у порядок формування, закріпивши її статус як найвищого органу державної влади УРСР. На відміну від попередньої Конституції УРСР Основний Закон 1978 р. передбачав у ст. 99 обрання Верховною Радою її Голови і чотирьох його заступників, не змінюючи визначених їх функцій. Тут більш чітко формулювався статус Президії ВР. За статтею 106 Президія — постійно діючий орган Верховної Ради УРСР, підзвітний їй у своїй діяльності, який здійснює в межах, передбачених Конституцією, функції найвищого органу державної влади УРСР у період між її сесіями. Змінювався й склад Президії: за Конституцією вона обирається з числа депутатів ВР у складі Голови Президії, трьох його заступників, секретаря і двадцяти членів Президії.

Обраний 1969 р. Головою Президії О. П. Ляшко згадував, як регулювався її склад, узгоджувалась його кандидатура в ЦК КПРС і ЦК КП України. До складу Президії було обрано, крім Голови, його заступників Секретаря Президії, за усталеною традицією — перший і другий секретарі ЦК КП України, 4 голови обласних Рад, керівники республіканських органів профспілок і комсомолу, 2 перших секретарі обкомів партії, директор заводу, заступник командуючого воєнним округом, президент АН УРСР, голова сільради, 3 робітники і 2 колгоспники. Причому лише Голова, його заступники та секретар Президії працювали на постійній основі. Всі інші - «без відриву від виробництва»^[483].

Термін повноважень Президії залишався незмінним і тривав до утворення нового складу Президії новообраною Верховною Радою УРСР, але строк скликання останньої було подовжено — «не пізніше як через два місяці після виборів» (ст. 111 ).

У Конституцію УРСР 1978 р. була введена стаття (ст. 112), яка визначала правовий статус та функції постійних і тимчасових комісій Верховної Ради, обраних з числа депутатів. Більш детально правові основи організації і діяльності постійних комісій були викладені в Положеннях про постійні комісії Верховної Ради УРСР від 29 червня 1966 р.^[484] та 25 березня 1980 р.^[485] Ці законодавчі акти узагальнювали попередній досвід створення і діяльності постійних комісій ВР УРСР, забезпечення нормального функціонування законодавчого органу влади. Верховна Рада УРСР VI скликання 29 червня 1966 р. утворила 16 постійних комісій за галузевим принципом.

Стаття 5 Положення про постійні комісії Верховної Ради УРСР 1980 р. визначала склад постійних комісій (голова і члени комісії), обрання ними з числа своїх членів заступника голови і секретаря комісії. До їх складу не могли бути обрані Голова Верховної Ради, його заступники, а також депутати, які входять до складу Президії, Ради Міністрів, Комітету народного контролю, Верховного Суду, прокурор УРСР. Згідно з Положенням постійні комісії відповідальні і підзвітні лише перед Верховною Радою УРСР.

Постановою першої сесії ВР Х скликання 25 березня 1980 р. було утворено 17 постійних комісій^[486]. Згодом, на шостій сесії Верховної Ради Х скликання була утворена постійна комісія з енергетики^[487]. Кількість постійних комісій та їх склад Положення не обумовлювало, вони могли змінюватись протягом строку повноважень Верховної Ради. Але насправді кількість постійних комісій — 18 та кількісний їх склад — 31-33 депутати залишились незмінними до кінця існування Верховної Ради УРСР.

У березні 1985 р. на першій сесії XI скликання до 18 постійних комісій Верховна Рада обрала 550 депутатів, тобто близько 85% їх загальної кількості¹. Обирались такі постійні комісії: мандатна; законодавчих передбачень, у закордонних справах; планово-бюджетна; з важкої промисловості; енергетики; транспорту і зв’язку; будівництва і промисловості будівельних матеріалів; сільського господарства (з 1985 р. — агропромислового комплексу); легкої, харчової і місцевої промисловості (з 1985 — по товарах народного споживання); торгівлі; житлово-комунального господарства і побутового обслуговування; охорони здоров’я і соціального забезпечення; освіти і науки; культури (з 1985 — освіти і культури); з питань праці та побуту жінок, охорони материнства і дитинства; у справах молоді; з охорони природи, раціонального використання природних ресурсів.

У структурі Верховної Ради УРСР продовжували діяти Рада старійшин і партійна група депутатів-комуністів. До складу Ради старійшин входили Голова Верховної Ради і його заступники, Голова, його заступники і секретар Президії ВР, голови постійних комісій, представники депутатів від областей, районів та міст.

Таким чином, структура Верховної Ради УРСР, що склалася і була закріплена положеннями Конституції УРСР 1978 р., виглядала так²:

¹ Відомості Верховної Ради УРСР - 1985. - № 45. - Ст. 354-370.

² Складено на основі Конституції УРСР 1978 р., Регламенту Верховної Ради УРСР та Положення про постійні комісії Верховної Ради УРСР від 25 березня 1980 р.

Отже, Верховна Рада УРСР обиралася громадянами УРСР у складі 650 депутатів. Вона обирала Голову Верховної Ради та чотирьох заступників, які керували її засіданнями, відали внутрішнім розпорядком ВР. Основною організаційно-правовою формою діяльності найвищого органу державної влади УРСР були сесії. Вони скликалися Президією двічі на рік. Сесії складались із засідань Верховної Ради, постійних та тимчасових комісій, що працювали в період між ними. Верховна Рада обирала Президію — її постійно діючий орган, який здійснював функції найвищого органу державної влади УРСР у період між її сесіями. Для попереднього обговорення порядку денного сесії ВР, вирішення інших організаційних питань створювалася Рада старійшин (1 представник від 6 депутатів). Не передбачена Конституцією, Регламентом ВР УРСР партійна група у Верховній Раді створювалася депутатами-комуністами. Пропозиції Ради старійшин і партійної групи мали рекомендаційний характер. Верховна Рада обирала з числа депутатів постійні комісії для попереднього розгляду і підготовки питань, що належать до відання Верховної Ради, а також для сприяння проведенню в життя законів та інших рішень законодавчого органу, контролю за діяльністю державних органів і організацій. Верховна Рада створювала в разі необхідності тимчасові (слідчі, ревізійні та ін.) комісії з будь-якого питання, віднесеного до відання УРСР. Діяльність комісій координувалась Президією ВР УРСР.

Таким чином, за принципами формування, складом та структурою Верховна Рада мала всі основні ознаки сучасних парламентів. Але тоталітаризм, сталінський режим у СРСР і в УРСР спотворили її парламентську сутність, починаючи з регульованих і контрольованих виборів до загальнонаціонального законодавчого органу, обрання керівних органів і відповідних його структур.

Функції і повноваження Верховної Ради УРСР. Ні в Конституції УРСР 1937 р., ні в Конституції УРСР 1978 р. не знайшли законодавчого закріплення основні функції Верховної Ради УРСР. Вони безпосередньо виводилися з її повноважень. Визначивши Верховну Раду єдиним законодавчим органом УРСР, Конституція 1937 р. передбачала її головну функцію — видання законів.

До законодавчих повноважень за змістом статей Конституції, де йдеться про предмети відання УРСР, віднесено: прийняття і внесення змін до Конституції УРСР; затвердження Конституції Молдавської АРСР; видання законів в УРСР; затвердження народногосподарського плану; встановлення порядку користування землею, надрами, лісами і водами; законодавство про працю. У Конституції УРСР 1937 р. проведене досить чітке розмежування між органами державної влади (Розділ III «Найвищі органи державної влади УРСР») і державного управління (Розділ IV «Органи державного управління УРСР»). Щодо видання законів, то із змісту Конституції випливає: Верховна Рада УРСР може приймати закони з будь-якого питання в межах своєї компетенції, залишену їй Конституцією і законами СРСР. Конституція наділяла законодавчими повноваженнями й Президію Верховної Ради — вона видає укази, наділена конституційною юрисдикцією тлумачити закони. За статтею 41 Конституції РНК УРСР видає постанови і розпорядження на основі і на виконання законів СРСР і УРСР. Таким чином, вперше на конституційному рівні була вирішена проблема в радянському конституційному будівництві — розмежування між законодавчим і розпорядчим органами, введено спеціальну статтю про виключне право Верховної Ради УРСР видавати закони. Це й поріднювало її з парламентами інших країн світу.

Конституція УРСР 1937 р. встановлювала лише два моменти порядку прийняття і видання законів: їх ухвалення простою більшістю голосів депутатів та публікацію за підписами голови і секретаря Президії ВР УРСР (статті 24, 25).

У четвертій Конституції УРСР 1978 р. положення ст. 23 попередньої Конституції про Верховну Раду як єдиний законодавчий орган не знайшло відображення, але випливає з інших статей Основного Закону — статей 97, 102, 103, 106, 108, 110. Причому в ньому вперше суб’єктами законотворчості визнана не лише Верховна Рада УРСР, а й народ через референдум (ст. 97). Зрозуміло, це положення залишалось суто декларативним і було свідченням скоріше прогресу радянської конституційної думки, ніж наміру радянських можновладців скористатися цією конституційно-правовою формою прийняття законів.

Законодавча функція Верховної Ради за Конституцією була дещо розширена і деталізована: прийняття Конституції УРСР, внесення до неї змін; законодавство УРСР; участь у вирішенні питань, віднесених до відання Верховної Ради СРСР. Закріплювались повноваження Президії ВР видавати укази і постанови, акти про помилування, вносити у разі необхідності зміни до чинних законодавчих актів УРСР, ратифікувати й денонсувати міжнародні договори УРСР. На відміну від попередньої нова Конституція визначала суб’єктів законодавчої ініціативи. Ними є Президія ВР УРСР, Рада Міністрів УРСР, постійні та інші комісії, депутати Верховної Ради, Верховний Суд УРСР, Прокурор УРСР. Конституція встановила й інші основні моменти щодо порядку підготовки, прийняття та видання законів.

Конституції УРСР закріплювали за Верховною Радою УРСР і таку важливу парламентську функцію, як установчу. Напрями її діяльності і повноваження у сфері державотворення Конституція УРСР 1937 р. встановлювала такі: Верховна Рада утворює уряд УРСР, обирає Верховний Суд УРСР, Президію ВР УРСР, постійні й тимчасові комісії ВР УРСР, їй підзвітні місцеві Ради. Вона затверджує утворення нових областей, встановлення кордонів і районного поділу областей УРСР, затвердження кордонів і районного поділу Молдавської АРСР. У період між сесіями ВР її Президія за поданням голови РМ УРСР за Конституцією увільняє від посади і призначає окремих наркомів з наступним їх затвердженням Верховною Радою. Президія скликає сесії ВР УРСР, провадить референдум.

Конституція УРСР 1978 р. до повноважень, за змістом установчих, віднесла також встановлення Верховною Радою порядку організації і діяльності республіканських і місцевих органів державної влади і управління, утворення підзвітних їй органів. У свою чергу Президія ВР УРСР призначає вибори до Верховної Ради УРСР, місцевих Рад народних депутатів, скликає її сесії, координує діяльність постійних комісій ВР, дає тлумачення законів УРСР, визначає порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою УРСР; встановлює і змінює межі і районний поділ областей; утворює райони в містах; перетворює селища в міста; встановлює підпорядкованість міст, проводить перейменування районів, міст, районів у містах, селищ та інших населених пунктів; здійснює керівництво діяльністю місцевих Рад; призначає вибори до районних (міських) народних судів; вирішує питання про надання притулку іноземцям; здійснює помилування громадян, засуджених судами УРСР; призначає і відкликає дипломатичних представників УРСР в іноземних державах.

Отже, Конституція УРСР 1978 р. помітно розширила і деталізувала повноваження Президії Верховної Ради УРСР Вона мала власні повноваження, що витікали з повноважень найвищого органу державної влади УРСР, реалізовані в рішеннях, що не вимагали затвердження Верховною Радою. Другу групу повноважень, визначених Конституцією, становили ті, які вимагали затвердження черговою сесією ВР, — вносити зміни до чинних законодавчих актів УРСР, утворювати області, утворювати і ліквідовувати міністерства і державні комітети УРСР, звільняти з посади і призначати окремих осіб, які входять до складу Ради міністрів УРСР.

Ряд установчих функцій Верховної Ради, за змістом статей Конституції, належав до формування власних парламентських органів та інших структур, які здійснювали не лише внутріш- ньопарламентські, а й загальнодержавні функції. Зокрема, обрання Голови ВР та його заступників, постійних і тимчасових комісій та їх голів тощо.

Конституції УРСР закріплювали за найвищим представницьким і законодавчим органом республіки бюджетно-фінансову функцію. І хоч вона була обмежена союзними законодавством, все ж за Верховною Радою УРСР залишались повноваження прийняття державного бюджету УРСР, встановлення відповідно до законодавства СРСР державних і місцевих податків, зборів і неподаткових прибутків; контроль і нагляд за станом і управлінням підприємств союзної підлеглості (ст. 19 Конституції УРСР 1937 р.); затвердження державного бюджету УРСР, встановлення доходів, що надходять на утворення державного бюджету республіки (статті 72, 97 Конституції 1978 р.)

Як і в минулому, конституційне визначення правового статусу найвищого органу державної влади УРСР передбачало його контрольні функції і повноваження. Конституція УРСР 1937 р. до них відносила: контроль за виконанням Конституції; охорону державного ладу і прав громадян, звіти про виконання народногосподарських плану та державного бюджету УРСР, депутатські запити до уряду, контроль і нагляд за станом і управлінням підприємств союзної підлеглості (статті 19, 53). Президія ВР УРСР наділялася повноваженнями скасовувати постанови і розпорядження уряду УРСР, уряду Молдавської АРСР, а також постанови і розпорядження обласних Рад у разі їх невідповідності законам (ст. 30). Контрольні повноваження Верховної Ради УРСР Конституцією 1978 р. були суттєво розширені. До них додатково віднесені: право депутатських запитів до відповідних державних органів і службових осіб, підприємств, установ і організацій союзного підпорядкування. У свою чергу депутати Рад всіх рівнів зобов’язані звітувати про свою роботу і роботу Рад перед виборцями. Свої контрольні повноваження Верховна Рада могла реалізувати за допомогою постійних і тимчасових комісій. До тексту Основного Закону було введено спеціальну статтю, яка закріплювала право Верховної Ради здійснювати контроль за діяльністю всіх підзвітних їй державних органів (ст. 113). Здійснення ж контролю за додержанням Конституції УРСР віднесено тут до функцій і повноважень Президії ВР УРСР (ст. 108).

Конституції УРСР визначили і внутрішньополітичні функції Верховної Ради УРСР: затвердження державного плану економічного і соціального розвитку УРСР, державного бюджету УРСР, контроль за додержанням Конституції, охорона державного ладу і прав громадян, прийняття відповідних законів щодо основ соціального захисту, засад регулювання праці й занятості, шлюбу, охорони дитинства, материнства, виховання, освіти, культури, охорони здоров’я та ін.

Зовнішньополітична функція Верховної Ради УРСР і за Конституціями УРСР, і в реальній практиці була мінімальною. Давались, очевидно, взнаки і довготривала міжнародна ізоляція СРСР, і небажання демократичних держав і їх парламентів мати справу з тоталітарним державним утворенням, і стан «холодної війни» між двома політичними системами у повоєнний період. Тому лише за Конституцією УРСР 1978 р. за її найвищим представницьким органом закріплювалось право представництва УРСР у міжнародних відносинах, участь у вирішенні зовнішньополітичних питань, віднесених до відання Союзу РСР ст. 73 Конституції СТСР (статті 68, 72). За Президією ВР закріплювались повноваження ратифікації і денонсації міжнародних договорів УРСР, призначення і відкликання дипломатичних представників УРСР в іноземних державах і при міжнародних організаціях, приймати вірчі і відкличні грамоти акредитованих при ній дипломатичних представників іноземних держав. Таким чином, за декларованими в Конституціях УРСР правовим статусом, функціями і повноваженнями Верховна Рада УРСР мала теж всі сутнісні ознаки парламенту.

Частиною повноважень і функцій Верховної Ради УРСР були й її постійні і тимчасові комісії, які повинні були забезпечити ефективну і систематичну роботу найвищого органу державної влади республіки. Вперше визначення основ їх правового статусу, прав і обов’язків було дано в уже згадуваному Положенні про постійні комісії Верховної Ради Української РСР, прийнятому дев’ятою сесією ВР VI скликання^[488]. Сформульовані в ньому основи правового статусу, функцій і повноважень постійних комісій були закріплені статтею 112 Конституції УРСР 1978 р. В ній зазначалося, що вони обираються з числа депутатів Верховної Ради УРСР для попереднього розгляду і підготовки питань, що належать до її відання, а також для сприяння проведенню в життя законів УРСР та інших рішень Верховної Ради і її Президії, контролю за діяльністю державних органів і організацій. Отже, Конституція значно розширила коло функцій постійних комісій Верховної Ради включивши до них законотворчу, підготовчу, організаційну та контрольну функції^[489].

Більш докладно функції, повноваження, порядок роботи були викладені після прийняття Конституції 1978 р. у Положенні «Про постійні комісії Верховної Ради Української РСР», прийнятому першою сесією Х скликання^[490]. їх основними завданнями були: розробка пропозицій для розгляду Верховною Радою або її Президією; підготовка висновків у питаннях, внесених на їх розгляд; сприяння державним органам і організаціям, а також депутатам ВР в їх роботі по здійсненню законів СРСР та інших рішень Верховної Ради СРСР і її Президії, законів УРСР та інших рішень Верховної Ради УРСР і її Президії; контроль за діяльністю міністерств, державних комітетів і відомств УРСР, інших республіканських організацій по проведенню в життя Конституції СРСР і Конституції УРСР, законів СРСР та інших рішень ВР СРСР і її Президії, законів УРСР та інших рішень ВР УРСР і її Президії; контроль за діяльністю розташованих на території УРСР підприємств, установ і організацій союзного підпорядкування у питаннях, віднесених до відання УРСР (ст. 2).

Положення визначало предмети відання Мандатної комісії (ст. 9), Комісії законодавчих передбачень (ст. 10), Комісії в закордонних справах (ст. 11), Планово-бюджетної комісії (ст. 12), постійних комісій в інших питаннях державного, господарського і соціально-культурного будівництва (ст. 13). Питання, що належать до відома кількох постійних комісій, можуть з ініціативи комісій, а також за дорученням Верховної Ради УРСР або її Президії розглядатись спільно (ст. 14). У розвиток ст. 101 Конституції УРСР 1978 р. Положення визначало права і обов’язки, закріплювало право постійних комісій на законодавчу ініціативу, а також право вносити на розгляд Верховної Ради УРСР і її Президії відповідні питання державного, господарського і соціально- культурного будівництва; виступати на засіданнях Верховної Ради з доповідями і співдоповідями з питань їх відання; вносити пропозиції про передачу проектів законів або інших важливих питань державного життя республіки на народне обговорення; у питаннях, що належать до їх відання, комісії мають право заслуховувати представників уряду, керівників міністерств, державних комітетів і відомств УРСР, ради профспілок та інших державних і громадських органів та організацій. У статтях 16-26 Положення закріплено цілий спектр найважливіших повноважень комісій Верховної Ради УРСР і якби всі вони були реалізовані на практиці, вона б стала найдемократичнішим парламентом світу.

Відповідно до союзного законодавства Президія ВР УРСР вживала заходів по реалізації рекомендацій постійних комісій Верховної Ради, перевірці їх виконання міністерствами і відомствами. Так, 12 вересня 1979 р. вона прийняла постанову про реалізацію пропозицій і зауважень постійних комісій і депутатів Верховної Ради УРСР, висловлених на дев’ятій сесії ВР ІХ скликання під час обговорення Державного плану економічного і соціального розвитку і Державного бюджету на 1979 р. Постанова була прийнята після заслуховування і обговорення доповіді Голови Ради міністрів О. П. Ляшка^[491]. У постанові зазначалось, що Рада Міністрів, міністерства і відомства, виконкоми обласних Рад розробили відповідні заходи по реалізації пропозицій і зауважень постійних комісій Верховної Ради, вказувалось на їх недоліки. Такі постанови Президія ВР приймала і пізніше, прагнучи підвищити дієвість рекомендацій постійних комісій Верховної Ради та звітуючи перед ЦК КП України^[492]. Проте формалізм у реагуванні на ці рекомендації став нормою державного й суспільного життя в умовах брежнєвського «застою».

Статус народних депутатів визначався Конституціями СРСР і УРСР, Законом про статус народних депутатів в СРСР, законодавством СРСР та УРСР^[493]. Свого власного законодавчого акта про статус депутатів Верховної Ради УРСР протягом 19381990 рр. вона не мала. Конституція УРСР 1978 р. мала спеціальну главу «Народний депутат», де законодавчо закріплено правовий статус депутатів всіх рівнів. Вони вважалися повноважними представниками народу в Радах народних депутатів. Беручи участь у роботі Рад, вони за ст. 92 вирішують питання державного, господарського і соціально-культурного будівництва, організують проведення рішень Рад у життя, здійснюють контроль за роботою державних органів, підприємств, установ і організацій. У статті 93 Конституції закріплювався принцип: депутат здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю. Щодо контрольної функції депутатів, то Конституція закріплювала право депутата на запит до відповідних державних органів і службових осіб, які зобов’язані дати відповідь на запит на сесії Ради. Депутат мав право звертатися до всіх державних і громадських органів, підприємств, установ, організацій у питаннях депутатської діяльності і брати участь у розгляді поставлених ним питань. Керівники відповідних державних і громадських органів, підприємств, установ і організацій зобов’язані були невідкладно приймати депутата і розглядати його пропозиції у встановлені строки (ст. 94). Тут закріплювалися гарантії депутатської діяльності (ст. 95), принцип підконтрольної та відповідальності депутата перед виборцями (ст. 96). Положення стосовно депутатів Верховної Ради УРСР (право запитів, гарантії недоторканності) були окремо прописані у статтях 104 і 105 Основного Закону УРСР

Конституційно визначені основні питання статусу депутатів ВР УРСР були конкретизовані й розвинуті у наступних законодавчих актах: Регламенті Верховної Ради УРСР^[494], Положенні про постійні комісії Верховної Ради УРСР^[495], Постанові Президії Верховної Ради УРСР про організацію виконання наказів виборців, даних депутатам Верховної Ради УРСР Х скликання^[496], Постанові Президії Верховної Ради УРСР про порядок розгляду листів депутатів Верховної Ради УРСР^[497] та ін.

Так, за Регламентом Верховної Ради УРСР її депутати були правомочні вирішувати всі питання, віднесені Конституціями СРСР і УРСР до відання Української РСР (ст. 1). Депутатові ВР УРСР забезпечуються умови для безперешкодного і ефективного здійснення його прав і обов’язків (ст. 3). Він має право обирати і бути обраним до органів Верховної Ради УРСР, брати участь у дебатах, вносити в усній чи письмовій формі пропозиції, зауваження і поправки по суті обговорюваних на сесії питань, пропозиції щодо персонального складу утворюваних Верховною Радою органів та кандидатур службових осіб, які обираються або призначаються ВР, звертатись із запитами, ставити запитання, давати довідки. Він користується іншими правами відповідно до Конституцій СРСР і УРСР, Закону СРСР про статус народних депутатів у СРСР, а також інших законів СРСР і УРСР (ст. 11). Депутат має право пропонувати питання для розгляду на сесії, вносити свої пропозиції щодо порядку денного і порядку роботи сесії (ст. 13). Регламент передбачав активну участь депутатів і колегіальне обговорення на сесіях і постійних комісіях ВР проектів законів, утворенні підзвітних їй органів державної влади і управління, у розгляді зовнішньополітичних питань, у здійсненні Верховною Радою контрольних повноважень.

До обов’язку депутатів ВР УРСР Конституція 1978 р. відносила й їх участь у виконанні наказів виборців. Відповідно до указу Президії ВР СРСР від 1 вересня 1980 р. «Про організацію роботи з наказами виборців»^[498] і відповідного указу Президії ВР УРСР від 30 вересня 1981 р.^[499] наказами виборців вважалися схвалені передвиборними зборами доручення виборців своїм депутатам.

Для більш ефективної роботи депутатів Верховної Ради у виборчих округах згідно з Положенням, затвердженим указом Президії ВР УРСР від 21 липня 1982 р.^[500], могли утворюватися депутатські групи і депутатські пости за територіальною чи виробничою ознакою. «Депутатські групи і депутатські пости, — наголошувалося в Положенні «Про депутатські групи і депутатські пости в УРСР», — сприяють більш повному здійсненню депутатами їх повноважень, зміцненню зв’язків Рад з трудовими колективами і населенням». У депутатські групи могли об’єднуватися як депутати однієї Ради, так і депутати Рад різних рівнів, включаючи й депутатів Верховної Ради УРСР. Вони створювалися в межах мікрорайонів, на підприємствах, установах і організаціях, у сільських населених пунктах і допомагали депутатам в організаційній роботі, спільних діях депутатів ВР і місцевих Рад. Рішення депутатських груп мали рекомендаційний характер і направлялися для вжиття заходів керівникам різних відомств і організацій. Президія ВР УРСР неодноразово приймала постанови про організацію роботи депутатів в округах, виконання наказів виборців.

Таким чином, функції і повноваження Верховної Ради та її органів, правовий статус її депутатів, визначені у Конституціях СРСР і УРСР, в союзному і вітчизняному законодавстві, відповідали її правовому статусу як найвищого органу державної влади і єдиного законодавчого органу УРСР Проте її обмежений суверенітет, диктат КПРС не залишали перспектив перетворення Верховної Ради УРСР на справжній парламент, можливий лише в умовах демократичного політичного режиму.

Законодавча діяльність Верховної Ради УРСР. Законотворча функція Верховної Ради УРСР була провідною серед інших її функцій і повноважень. З 1938 по 1990 р. було прийнято велику кількість законів та постанов, які заклали фундамент сучасного парламентаризму в Україні^[501].

На першій сесії Верховної Ради І скликання у липні 1938 р. згідно з новою Конституції УРСР було обрано Голову ВР (М. О. Бурмистенка) та двох його заступників (О. Є. Корнійчука і П. Г. Радченко), затверджено склад уряду, обрано Президію на чолі з Л. Р. Корнійцем, Мандатну та Планово-бюджетну комісії^[502]. Через рік, 25-28 липня 1939 р. Верховна Рада прийняла перші закони — про державний бюджет УРСР на 1939 рік, про виконання державного бюджету УРСР 1937 року, про затвердження «Положення про вибори в обласні, районні, міські, сільські і селищні Ради депутатів трудящих УРСР», прийняла зміни і доповнення до Конституції УРСР у зв’язку з утворенням Сумської, Кіровоградської та Запорізької областей, обрала Верховний Суд УРСР, затвердила укази Президії ВР УРСР та ін.^[503]

Відповідно до радянсько-німецького договору 1939 р. частини Червоної Армії перейшли кордон і звільнили Західну Україну від польського панування. 22 жовтня 1939 р. тут відбулись вибори до Народних зборів Західної України, які розпочали роботу 26-28 жовтня. Було затверджено Декларацію про встановлення радянської влади в Західній Україні^[504]. 1 листопада

1939 р. Верховна Рада СРСР прийняла Закон про включення Західної України до складу СРСР і її возз’єднання з радянською Україною. Відповідно й третя сесія Верховної Ради УРСР І скликання прийняла Закон «Про прийняття Західної України до складу Української Радянської Соціалістичної Республіки»^[505]. Останні передвоєнні сесії ВР І скликання прийняли закони про державний бюджет на 1940 і 1941 рр., про затвердження указів Президії Верховної Ради, постанови про затвердження окремих указів — про утворення наркомату Державного контролю УРСР, про поділ НКВС УРСР на НКВС УРСР і НКДБ УРСР, про внесення змін у Кодекс законів про родину та ін.^[506] У зв’язку з розширенням складу СРСР, утворенням Молдавської РСР у серпні

1940 р., а також утворенням нових союзно-республіканських наркоматів Верховною Радою було прийнято Закон про зміни і доповнення статей Конституції УРСР.

Відбулись і зміни в керівництві Верховної Ради та її Президії. Головою Верховної Ради було обрано О. Є. Корнійчука, який очолював її і протягом II і III, V-VII скликань. Обраний 1939 р. Головою Президії М.С.Гречуха очолював її по 1953 р.^[507]

У роки Великої Вітчизняної війни продовжувала діяти лише Президія Верховної Ради. Серед її найважливіших указів — про внесення змін і доповнень до Кодексу законів про родину, опіку, подружжя і про акти громадянського стану, про призначення П. Г. Тичини наркомом освіти УРСР (1943 р.), про призначення М. С. Хрущова Головою РНК УРСР (1944 р.), О. Є. Корнійчука — наркомом закордонних справ (1944 р.), про відстрочку виборів до обласних, районних, міських, сільських і селищних Рад, про присвоєння почесних звань та ін.^[508]

Чергова сесія Верховної Ради УРСР 1 скликання відбулась 4 березня 1944 р., вона прийняла закони про державний бюджет УРСР на 1944 р., про утворення союзно-республіканського наркомату оборони УРСР та про утворення союзно-республіканського наркомату закордонних справ УРСР^[509]. Сьома й восьма сесії ВР УРСР 1 скликання затверджували державні бюджети на 1945 і 1946 рр. та звіти про виконання бюджетів попередніх років, прийняли низку законів - про перетворення РНК УРСР в Раду міністрів УРСР, утворення нових міністерств та комітетів^[510]. У цей час Президія прийняла указ про призначення Д. З. Мануїльсь- кого наркомом закордонних справ УРСР, укази про перейменування окремих селищ і районів, про нагородження орденом «Материнська слава» (на підставі Указу Президії Верховної Ради СРСР від 18 серпня 1944 р.), присвоєння почесних звань, про внесення змін і доповнень до Кодексу про родину, опіку, подружжя і про акти громадянського стану^[511].

Таким чином, війна позначилась на законотворчій діяльності Верховної Ради УРСР. Її роль зводилась і в повоєнний період головним чином до затвердження державного бюджету та звітів про його виконання, затвердження указів Президії ВР УРСР.

Остання вирішувала найневідкладніші справи, які вимагали законодавчого оформлення (про введення на території Закарпатської області законодавства УРСР, призначення або відстрочку виборів до місцевих Рад, призначення на державні посади, нагороди тощо). Близький розгром німецького фашизму, вклад народу України в наближення Перемоги, плани і перспективи утворення ООН стали причиною передачі незначної частини зовнішньополітичних повноважень Верховній Раді УРСР та її Президії.

Законотворча діяльність у повоєнний період не відзначалася продуктивністю, що принижувало її конституційний статус як законодавчого органу. Крім затвердження державного бюджету УРСР та звіту про його виконання, Верховна Рада II скликання прийняла Закон про затвердження указів Президії від 21 листопада 1949 р. «Про Державний герб Української РСР», «Про Державний прапор Української РСР», внесення змін до Конституції УРСР^[512]. З найбільш значних законодавчих актів, прийнятих Президією Верховної Ради УРСР II і III скликань, слід виділити прийняте 12 грудня 1950 р. «Положення про вибори до Верховної Ради Української РСР», яке містило загальні засади виборчої системи, визначало порядок складання списків виборців, встановлення виборчих округів і дільниць, унормовувало порядок виставлення кандидатів у депутати, порядок голосування, визначення результатів виборців тощо^[513]. Президія ВР внесла суттєві зміни до Цивільного, Цивільно-процесуального кодексів, Кодексу законів про сім’ю, про ратифікацію міжнародної Конвенції про політичні права жінок та ін.^[514]

На законодавчу діяльність Верховної Ради УРСР вплинули позитивні зміни, які відбувались у державному й суспільному житті СРСР і УРСР, пов’язані з хрущовською «відлигою». Розширилась територія УРСР за рахунок включення до її складу Кримської області, розширювалась її компетенція щодо адміністративно-територіального устрою республіки, в державному плануванні та фінансуванні господарства^[515]. У лютому 1957 р. було відновлено положення Конституції СРСР 1924 р. про віднесення до відання союзних республік законодавства про їх судоустрій, про прийняття Цивільного, Кримінального та Процесуального кодексів^[516]. Все це створювало нові можливості і напрями законодавчої діяльності Верховної Ради УРСР.

Головою Верховної Ради УРСР у 1953-1959 рр. був академік АН УРСР поет П. Г Тичина, Головою Президії з 1954 по 1969 рік обирався Д. С. Коротченко, колишній Голова Ради міністрів УРСР.

З середини 50-х років важливим напрямком законодавчої діяльності Верховної Ради УРСР стала кодифікація законодавства, базою якої стали Основи законодавства Союзу РСР та союзних республік^[517]. До підготовки актів, що кодифікувалися, були залучені вчені-юристи, спеціалісти народного господарства, працівники правоохоронних органів, трудящі, на обговорення яких виносилися проекти підготовлених законів. Верховна Рада прийняла Закон про судоустрій УРСР (1959 р.)^[518], Кримінальний кодекс Української РСР (1960 р.)^[519] (обидва набрали чинності з 1 квітня 1961 р.), Цивільний та Цивільно-процесуальний кодекси УРСР (1963 р.; набрали чинності з 1 січня 1964 р.)^[520]. Була прийнята низка принципово важливих нормативних актів майже з усіх інших галузей законодавства. Верховна Рада на своїх сесіях внесла ряд суттєвих змін і доповнень у Конституцію УРСР: на шостій сесії IV скликання у зв’язку з утворенням Комісії радянського контролю; на сьомій сесії — доповнення про право громадян на освіту^[521], зміни до виборчої системи та ін.^[522]

Важливі нормативні акти були схвалені в цей час Президією Верховної Ради УРСР: 31 травня 1957 р. — Положення про обласну, районну, міську, районну в місті, сільську, селищну Ради депутатів трудящих, які стали основою для майбутніх законів про ці органи^[523]; постанова про посилення боротьби за зміцнення соціалістичної законності, прийнята по доповіді Прокурора УРСР^[524]; указ Президії «Про порядок опублікування і набрання

чинності законами Української РСР», який упорядковував справу опублікування законодавчих актів і вносив уточнення в строки набрання ними чинності^[525]. Вони підлягали опублікуванню у «Відомостях Верховної Ради УРСР» та негайному обнародуванню у газетах «Радянська Україна» та «Правда України».

Найактивніша законотворча робота Верховної Ради УРСР припадає на 1959-1966 рр., тобто на її п’яте і шосте скликання — час хрущовських нововведень і змін. За цей час Верховною Радою було прийнято понад 200 законодавчих актів^[526]. Вони відобразили основні напрямки її законотворення: законодавче забезпечення змін у системі органів державного управління, нормативне регулювання правового статусу місцевих Рад, розробка і прийняття нових кодексів, удосконалення законотворчого процесу.

У 1959-1972 рр. Верховну Раду УРСР очолював О. Є. Корнійчук, потім її Головою (до 1980 р.) було обрано академіка АН УРСР, ректора Київського державного університету М. У. Білого. Головою Президії у 1969-1972 рр. був О. П. Ляшко, якого змінив на цій посаді І. С. Грушецький, а в 1976-1984 рр. — О. Ф. Ват- ченко. Незважаючи на зміну партійно-державного керівництва в СРСР і УРСР, основні напрямки законотворчої роботи Верховної Ради УРСР змінюються мало. В липні 1968 р. вона обговорила і затвердила Закон «Про сільську і селищну Ради депутатів трудящих», який чітко визначав їх правовий статус і активізував діяльність цих представницьких органів^[527]. У липні 1971 р. — Закон «Про міську, районну в місті Ради депутатів трудящих»^[528].

У 1969-1972 рр. Верховною Радою і її Президією було прийнято ряд важливих законодавчих актів: у травні 1971 р. Президія прийняла постанову «Про структуру Верховного Суду Української РСР»^[529], четверта сесія ВР VIII скликання — постанову «Про стан використання земель і додержання земельного законодавства УРСР»^[530]. Була закінчена робота і прийняті Верховною Радою: у червні 1969 р. — Кодекс про шлюб і сім’ю^[531]; в липні 1970 р. — Земельний кодекс^[532], у грудні 1970 — Виправно- трудовий кодекс^[533]; у грудні 1971 р. — Кодекс законів про працю^[534]; у червні 1972 р. — Водний кодекс^[535]. Кодифікація перетворилася на постійну частину законодавчої діяльності Верховної Ради УРСР.

З прийняттям Конституції СРСР 1977 р. Верховна Рада УРСР, її Президія, постійні комісії розпочали ретельну розробку проекту Конституції УРСР на основі союзного Основного Закону. Розробникам проекту було ясне відправне і визначальне значення ст. 6 Конституції СРСР про КПРС як керівну і спрямовуючу силу радянського суспільства, ядро його політичної системи, державних і громадських організацій. Шоста сесія Верховної Ради ІХ скликання продемонструвала повне розуміння цієї конституційної норми і повну (сліпу) готовність слідувати їй у законотворенні і практиці Рад народних депутатів. Розглянувши питання «Про завдання Рад народних депутатів Української РСР, що випливають з Конституції СРСР і рішень жовтневого (1977 р.) Пленуму ЦК КПРС, доповіді і виступів Генерального секретаря ЦК КПРС, Голови Президії Верховної Ради СРСР тов. Л. І. Брежнєва на позачерговій сесії Верховної Ради СРСР», сесія постановила «цілком і повністю схвалити» рішення Пленуму ЦК КПРС, позачергової сьомої сесії Верховної Ради СРСР, положення і завдання, викладені в доповіді та виступах Л. І. Брежнєва^[536].

За рішенням Політбюро ЦК КПРС України і Президії Верховної Ради УРСР була створена комісія для підготовки проекту Конституції УРСР під головуванням члена Політбюро ЦК КПРС, першого секретаря ЦК КП України В. В. Щербицького, яка й представила 20 березня остаточну редакцію проекту Президії^[537]. Остання прийняла 22 березня 1978 р. указ «Про проект Конституції Української РСР», який схвалював його до публікації і всенародного обговорення. Іншими указами Президія затвердила текст і музичну редакцію Державного гімну, прийняла рішення про скликання позачергової сьомої сесії Верховної Ради ІХ скликання^[538]. Комісія по підготовці проекту Конституції УРСР узагальнювала доповнення і поправки до проекту в ході його публічного обговорення і 17 квітня 1978 р. представила його на затвердження Президії ВР, яка схвалила поданий проект^[539]. Позачергова сьома сесія Верховної Ради УРСР остаточно затвердила 20 квітня текст Основного Закону УРСР, прийняла Закон про порядок введення його в дію та Декларацію про прийняття та оголошення Конституції.

На основі прийнятої нею нової Конституції УРСР на дев’ятій та десятій сесіях Верховної Ради УРСР ІХ скликання було прийнято проекти, підготовлені Радою Міністрів УРСР, постійними комісіями ВР, до розгляду на засіданнях Президії, сесіях Верховної Ради, конституційних законів — «Про Раду Міністрів УРСР»^[540] та «Про вибори до Верховної Ради Української РСР»^[541]. «Про вибори до місцевих Рад народних депутатів УРСР»^[542]. Закони закріплювали на основі нової Конституції норми попередніх Положень, прийнятих Верховною Радою. Закон «Про Раду Міністрів УРСР» визначав і конкретизував компетенцію уряду, порядок його формування, склад, місце у системі органів виконавчої влади, унормовував виконання ним своїх управлінських функцій. Прийняті виборчі закони врегульовували відповідно до Конституції УРСР правовідносини, пов’язані з організацією і проведенням виборів депутатів Рад всіх рівнів.

Прийняття нових Конституцій СРСР і УРСР дало поштовх до пожвавлення законодавчої діяльності Верховної Ради УРСР, поклало початок оновленню законодавства. 19 липня 1978 р. Президія прийняла постанову про приведення законодавства УРСР у відповідність з Конституціями СРСР і УРСР, а навесні 1979 р. — постанову про її виконання^[543]. Вона зобов’язувала міністерства і відомства республіки «забезпечити підготовку в установлені строки і на належному рівні законопроектів і пропозицій про приведення чинних законодавчих актів УРСР» у відповідність з Конституціями. Постанова доручала відділам

Президії ширше залучати до розробки законопроектів вчених- юристів, викладачів вищих навчальних закладів, досвідчених спеціалістів міністерств.

12 вересня 1979 р. Президія знов повернулася до питання удосконалення законопроектної роботи^[544]. На її засіданні було заслухано доповідь міністра юстиції В. Г Зайчука про стан роботи по вдосконаленню і систематизації законодавства УРСР, констатовано, що Рада Міністрів вжила необхідних заходів щодо організації своєчасної підготовки передбачених планом проектів законодавчих актів.

В умовах піку брежнєвського «застою» законодавчому органу нав’язувались непритаманні йому функції. Президія Верховної Ради УРСР неодноразово приймала постанови про подальше поліпшення ідеологічної, політико-виховної роботи «в світлі рішень» пленумів ЦК КПРС і ЦК КП України, з’їздів КПРС, відповідних постанов Президії Верховної Ради СРСР^[545]. За існуючої практики порядок денний Верховної Ради УРСР, державний бюджет і плани економічного і соціального розвитку, кандидатури керівників органів державної влади і управління спочатку вирішувались або погоджувались в ЦК КП України. Партійне керівництво весь час «опікувалось» роботою вищого законодавчого органу СРСР та республік. Так, Пленум ЦК КП України 12-14 грудня 1945 р. розглянув і прийняв відповідну резолюцію «Про політичну і агітаційно-масову роботу серед населення в зв’язку з підготовкою до виборів Верховної Ради СРСР^[546]». Як наслідок — корпоративні норми, закріплені в Статуті КПРС, рішеннях партії, виявились вище норм, закріплених у Конституції УРСР, інших законах, прийнятих Верховною Радою УРСР.

Перша сесія Верховної Ради УРСР Х скликання 25 березня 1980 р. обрала Головою Верховної Ради К. М. Ситника та 4 його заступники^[547]. Результатом узагальнення законодавства України стала в цей час розробка і видання Зводу законів Української РСР, яка здійснювалась на підставі постанови ЦК КП України, Президії Верховної Ради УРСР і Ради Міністрів УРСР від 28 вересня 1976 р. «Про підготовку та видання Зводу законів Української РСР»^[548], постанови Президії ВР УРСР і Ради Міністрів УРСР від 4 серпня 1978 р. «Питання Зводу законів Української РСР»^[549] та постанови Президії ВР УРСР і Ради Міністрів УРСР від 5 вересня 1983 р. «Про план підготовки законодавчих актів Української РСР і постанов Уряду Української РСР на 1983-1985 роки»^[550]. Окреслені в зазначених документах завдання щодо удосконалення законодавства, його кодифікації, створення укрупнених актів і актів, які б заповнювали прогалини в чинному законодавстві УРСР, визначали послідовність підготовки та видання його розділів, були головними орієнтирами при створенні Зводу законів УРСР. Він був виданий як офіційне видання Президії Верховної Ради УРСР^[551]. З лютого 1986 р. постановою Президії і Ради Міністрів УРСР на Комісію по виданню Зводу законів УРСР було покладено загальне керівництво роботою по його постійному оновленню^[552]. Так було зроблено важливий крок до вищої систематизації законодавства в Україні.

Верховна Рада УРСР Х скликання прийняла також важливі законодавчі акти про охорону атмосферного повітря та про охорону і використання тваринного світу (25 червня 1980 р.), Житловий кодекс УРСР (30 червня 1983 р.). Після прийняття 13 жовтня 1980 р. Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, в Україні на базі Основ був розроблений і прийнятий Верховною Радою УРСР Кодекс УРСР про адміністративні правопорушення^[553]. Водночас Президія Верховної Ради УРСР внесла важливі зміни і доповнення в раніше прийняті кодекси — Кодекс УРСР про надра, у Кримінальній та Кримінально-процесуальний кодекси, до Водного кодексу УРСР, Кодексу про шлюб і сім’ю^[554].

Верховна Рада УРСР XI скликання обрала своїм головою академіка АН УРСР П. Г Костюка, а головою Президії В. С. Шевченко. Діяльність Верховної Ради цього скликання збіглася з початком «перебудови» в СРСР, з розвитком гласності і демократизації, національного відродження і руйнування централізму. Ці тенденції відобразило й союзне законодавством 1985-1990 рр. — закони «Про державне підприємство (об’єднання)» (червень 1987 р.). «Про розмежування повноважень між Союзом РСР і суб’єктами федерації», «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СССР» (квітень 1990 р.) та ін. Останній закон містив головну ідею — перевести місцеві Ради з режиму єдиного державного керівництва в режим місцевого самоврядування, закріплював положення місцевих Рад як повноправних господарів на своїй території. Союзна законодавча база, яка швидко розширювалася, дала можливість Верховній Раді УРСР розпочати демократичні зміни у законодавстві УРСР.

27 жовтня 1989 р. Верховна Рада республіки прийняла Закон «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української РСР»^[555]. У законі зазначалося, що зміни до Конституції УРСР вносяться з метою розвитку демократії, самоврядування народу, удосконалення виборчої системи, структури, діяльності Рад народних депутатів, органів правосуддя. Закон надав перемінам значний імпульс. Зокрема, за нововведеною ст. 84 Конституції при виборах до Верховної Ради передбачалося утворення, окрім одномандатних, ще й багатомандатних виборчих округів. Істотні зміни було внесено у розділ 12 Конституції, що регламентував організацію і діяльність Верховної Ради, питання її виключного відання. Зокрема, значно розширювалися представницькі повноваження Голови Верховної Ради УРСР як найвищої посадової особи республіки. Закон передбачав створення і функціонування Комітету конституційного нагляду УРСР, який обирався Верховною Радою строком на 10 років. Суттєві зміни були внесені у розділ 18 Конституції УРСР «Суд і арбітраж» та інші розділи.

На розвиток демократичних засад виборчої системи Верховна Рада республіки 27 жовтня 1989 р. прийняла закони «Про вибори народних депутатів Української РСР» та «Про вибори депутатів місцевих Рад Української РСР»^[556]. Демократизація виборчої системи дала позитивні результати. У березні-квітні 1990 р. на всенародних виборах до Верховної Ради УРСР XII скликання і місцевих Рад національно-демократичні сили здобули переконливу перемогу. На виборах народних депутатів Верховної Ради на 450 мандатів претендувало 3653 кандидатів, у середньому по 8 кандидатів на один мандат. Тим самим була зламана радянська система одномандатних округів, безальтер- нативних виборів. У результаті у Верховній Раді УРСР створилися, з одного боку, — партапаратна більшість депутатів («група 239»), а з іншого — блок національно-демократичних сил (125 депутатів). Поява реальної опозиції, перехід до роботи депутатів на постійній основі, до парламентського режиму роботи на основі нового, Тимчасового регламенту знаменували кінець радянського парламентаризму, перетворення Верховної Ради УРСР на повноцінний парламент.

Порядок роботи Верховної Ради УРСР. Довгий час робота Верховної Ради УРСР не була врегульована відповідним регламентом, який би визначав порядок її організації та діяльності, процедуру законотворення. На конституційному рівні лише визначались правовий статус Верховної Ради, принципи її формування, порядок скликання сесій, обрання підзвітних їй органів, прийняття й публікації законів УРСР. Відповідно до конституційного законодавства було встановлено загальне правило, згідно з яким на сесіях розглядалися найважливіші питання, віднесені до відання Верховної Ради УРСР^[557]. Справді, лише на її сесіях формувалися органи самої ВР та підзвітні їй органи — органи державного управління та суду. Вирішення таких питань, як прийняття Конституції УРСР, внесення до неї змін, затвердження державних планів економічного і соціального розвитку, державного бюджету і звітів про їх виконання, утворення підзвітних органів, віднесених ст. 97 Конституції УРСР 1978 р. до виключних повноважень Верховної Ради, могли вирішуватися лише на її сесіях. Тож сесія за Конституцією є її єдиною організаційно- правовою формою діяльності, яка забезпечувала колективність правотворчості.

Відповідно до ст. 114 Конституції 25 березня 1980 р. перша сесія Верховної Ради УРСР Х скликання прийняла свій Регламент з 12 глав та 65 статей^[558]. Згідно з ним постійний і ефективний характер діяльності Верховної Ради забезпечується роботою її сесій, Президії, комісій і депутатів (ст. 2). У гл. II Регламенту «Сесії Верховної Ради Української РСР» встановлювався порядок її скликання, прийняття законів та інших рішень, повноваження депутатів та їх обов’язки, розпорядок роботи. Встановлювалося, що сесії ВР скликаються її Президією двічі на рік. Позачергові сесії скликаються Президією з її ініціативи, а також за пропозицією не менше третини депутатів. Новообрана Верховна Рада скликається Президією ВР попереднього складу не пізніше двох місяців після виборів (ст. 4). Вона ж заздалегідь повідомляє депутатів про час і місце скликання сесії, а також про питання, які вносяться на її розгляд, публікує відповідний указ в офіційних виданнях Верховної Ради (ст. 5).

Регламент визначав: сесії Верховної Ради складаються з її засідань та з засідань постійних комісій, що провадяться між ними (ст. 6). Попереднє обговорення порядку денного сесії, її організаційних питань покладалося на Раду старійшин, перше засідання якої скликається і проводиться Президією, а наступні — Головою Верховної Ради (ст. 7). У подальших статтях Регламенту встановлювався порядок відкриття першої сесії, обрання Голови ВР та чотирьох його заступників, заслуховування Мандатної комісії та прийняття рішення про визнання повноважень депутатів, визначався необхідний кворум («більшість від загальної кількості депутатів») (статті 8-10). Відповідно до Регламенту та статусу депутата Верховної Ради при обговоренні всіх питань, що розглядалися на її засіданнях, депутат користується правом ухвального голосу (ст. 11). Далі регламентувався порядок засідань, проведення та припинення дебатів (статті 12-15). Регламентом обумовлювалося право дорадчого голосу на засіданнях Верховної Ради вищим посадовим особам -членам уряду, Голові Верховного Суду, Прокурору республіки, якщо вони не є її депутатами.

Регламент закріплював вже напрацьовану практику правил і процедур у роботі Президії Верховної Ради УРСР як її постійно діючого органу, «підзвітній їй в усій своїй діяльності»: її обрання, склад, порядок ведення засідань головою Президії чи одним з його заступників (статті 17-19). Цікаво, що порядок розгляду нею питань, пов’язаних із внесенням змін до чинних законодавчих актів УРСР, утворенням і ліквідацією міністерств та державних комітетів УРСР, тлумаченням законів УРСР, здійсненням керівництва місцевими Радами народних депутатів та вирішенням інших питань, віднесених до її компетенції, визначається самою Президією відповідно до Конституції УРСР, цього Регламенту та інших законів (ст. 20). Регламент закріплював за Президією й повноваження утворення в разі необхідності постійних і тимчасових комісій, координації їх діяльності (статті 21, 24). Тут унормовувався порядок винесення Президією на затвердження Верховної Ради її указів, забезпечення нею підготовки до розгляду на сесіях ВР проектів законів та інших питань, скликання і проведення сесій, сприяння депутатам в їх роботі (статті 23, 25).

Відповідно до Конституції УРСР і Регламенту Верховна Рада обирає з числа депутатів постійні і тимчасові комісії на строк її повноважень, за складом, обумовленим Регламентом. За Регламентом перша сесія Верховної Ради утворює Раду Міністрів УРСР, пропозиції з складу якої вносить її Голова (статті 30-32), Комітет народного контролю, обирає склад Верховного Суду УРСР (статті 33-36).

Досить детально Регламент Верховної Ради УРСР унормовував процедуру розгляду проектів законів та інших питань — її основної законотворчої функції (статті 37-47). Вона розглядала ті проекти законів, які вносилися, разом з необхідними обґрунтуваннями через Президію, тими органами, організаціями та особами, які мали за Конституцією право законодавчої ініціативи. Верховна Рада, а в період між сесіями — Президія, могли передати проект закону чи інше питання в одну або кілька комісій, які давали висновки з них. Регламент передбачав також процедуру винесення проекту закону на всенародне обговорення та узагальнення пропозицій громадян, трудових колективів, установ і організацій, що надійшли в ході їх обговорення. Порядок обговорення проекту закону чи іншого питання визначався Верховною Радою. Виходячи з характеру законопроекту, вона могла прийняти рішення про проведення спочатку загального, а потім постатейного його обговорення (після прийняття рішення про схвалення основних положень законопроекту). Поправки до проекту закону чи іншого акта вносились депутатами в усній або письмовій формі. Пропозиції депутатів чи відповідних комісій ставились на голосування. Верховна Рада могла доручити постійній комісії підготовку тексту проекту закону з урахуванням внесених поправок або обрати з цією метою редакційну комісію. Передбачалась можливість попереднього розгляду пропозицій і зауважень депутатів відповідними державними і громадськими органами. За рішенням Верховної Ради голосування проекту закону чи іншого акта може провадитись в цілому або спочатку постатейно, а потім в цілому. Відповідно до ст. 102 Конституції УРСР закон вважався прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від загальної кількості депутатів Верховної Ради. Закон про внесення змін до Конституції УРСР вважався прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше двох третин від загальної кількості депутатів ВР. Відповідно до Конституції СРСР Регламент передбачав можливість проведення референдуму.

За Регламентом свої особливості мала процедура розгляду державних планів економічного і соціального розвитку УРСР, її державного бюджету і звітів про їх виконання (статті 48-50), а також розгляду зовнішньополітичних питань (статті 51-53).

Поряд з процедурою здійснення Верховною Радою УРСР законодавчої, установчої, бюджетно-фінансової, внутрішньополітичної і зовнішньополітичної функцій, її Регламент передбачав і порядок здійснення нею контрольних повноважень (статті 54-60). Передусім Верховна Рада безпосередньо і через утворені нею органи здійснювала контроль за додержанням і проведенням у життя державними і громадськими організаціями Конституцій СРСР і УРСР, законів СРСР та інших рішень Верховної Ради СРСР, законів УРСР та інших рішень Верховної Ради УРСР за діяльністю всіх підзвітних їй державних органів. Регламент передбачав заслуховування нею звітів Ради Міністрів, окремих міністрів та голів державних комітетів, Комітету народного контролю, Верховного Суду УРСР про свою діяльність, їх систематичні доповіді на засіданнях Президії ВР. Регламент закріплював у своїх статтях і порядок здійснення контрольних повноважень депутатами (через запити), Президією Верховної Ради та постійними комісіями.

Порядок опублікування законів, постанов та інших актів Верховної Ради, указів і постанов її Президії включав за Регламентом визначення термінів (не пізніше семи днів після їх прийняття), мови (українською і російською), промульгації (передбачено лише підписання законів та постанов Верховної Ради

УРСР її Головою та Секретарем, а указів і постанов її Президії — Головою і Секретарем Президії), опублікування в офіційних виданнях ВР, занесення прийнятих актів у Державну книгу реєстрації актів Верховної Ради Української РСР і її Президії з наданням порядкового номера.

Таким чином, Регламент унормовував суто парламентську процедуру роботи Верховної Ради УРСР, формально закріплював її певну самостійність, правовий статус як єдиного законодавчого органу в УРСР. Порядок її роботи по суті включав всі прийняті процедури парламентської діяльності, форми реалізації її основних функцій.

Неприйнятною була практика проведення коротких сесій Верховної Ради УРСР: спочатку 3-4, а потім (у 70-80-х роках) 1-2 дні. Як і в минулому, порядок їх роботи повторював практику з’їздів правлячої партії, які з кінця 20-х років XX ст. виключали вільний обмін думками, дискусії, а тим більше — виступи опозиції, інакомислення. Заздалегідь узгоджені в ЦК КП України проекти законів і рішень, кандидатури до керівних органів влади і управління, порядок проведення сесій Верховної Ради — все це породжувало тоталітарну колективність, одноголосся^[559], противні демократизму законотворення. Звідси — пасивність депутатів на сесіях цього вищого органу влади. Дослідники підрахували: протягом семи сесій Верховної Ради II скликання взяло участь в обговоренні питань тільки 86 депутатів (20,7%), протягом III скликання (6 сесій) — 98 (22,2%), IV (7 сесій) — 154 (33,6%), V (7 сесій) — 208 (44,3%)^[560]. Ця тенденція зберігалась і в наступні роки.

Видання Верховної Ради — «Відомості Верховної Ради Української РСР», газети «Радянська Україна», «Правда України» регулярно інформували читачів про сесії Верховної Ради, щотижневі засідання її Президії, про роботу постійних комісій, публікували прийняті закони, постанови, укази. Проте залишались осторонь наростаючі деформації і напруга в суспільстві, які призведуть наприкінці 80-х років до подій, вирішальних і для самої Верховної Ради УРСР.

Так закінчилась довга і важка передісторія сучасного вітчизняного парламенту — Верховної Ради України. Період існування понад 70 років вищих представницьких і законодавчих органів в СРСР і УРСР позначений у світовому досвіді парламентаризму негативним і позитивним змістом, уроками на майбутнє. Передусім — системою організації державної влади, в якій законодавчий орган республіки лише декларувався вищим і єдиним, на практиці підпорядкований керівним органам правлячої Комуністичної партії. Вона була вимушена пристосовувати систему Рад до принципів і ознак парламентаризму. Досвід «радянського парламентаризму» на практиці довів безперспективність і шкідливість поширення законодавчих повноважень на різні державні органи влади і управління — Всеукраїнський з’їзд Рад, ВУЦВК, його Президію, Раднарком, а з 1938 р. — на Верховну Раду УРСР і її Президію, поєднання законодавчих, розпорядчих та виконавчих функцій.

Закон традиційно займав незначне місце у масиві нормативно-правових актів радянських владних органів, як і в політичному житті СРСР В інтерв’ю 1989 р. директор Інституту держави і права ім. В. М. Корецького АН УРСР Ю. С. Шемшученко говорив: нині частка законів становить усього близько 1,5% від загальної кількості законодавчих актів. У нас поки що відсутні закони, що стосуються багатьох особистих прав і свобод грома- дян^[561].

Масовість представництва трудящих — робітників і селян у законодавчих органах УРСР — Всеукраїнському з’їзді Рад, ВУЦВК, а потім у Верховній Раді УРСР видавалась за прояв справжнього народовладдя. Але історія їх діяльності переконливо довела: без демократичного політичного режиму в державі справжній парламентаризм неможливий. Аналіз повноважень, організаційної структури і форм діяльності Верховної Ради УРСР свідчить: незважаючи на диктат правлячої партії, вона набула основних ознак парламентської діяльності, здійснила реформування й оновлення законодавства у 60-80-х роках XX століття. Був напрацьований парламентський досвід організації роботи, удосконалена процедура законотворення. Тим самим були створені передумови перетворення Верховної Ради УРСР на сучасний вітчизняний парламент — Верховну Раду України.

Контрольні запитання

і завдання:

1. Визначіть склад, компетенцію та порядок роботи Всеукраїнських з’їздів Рад у 19201937 рр.

2. Визначіть склад, функції, повноваження та порядок роботи Всеукраїнського ЦВК та його Президії у 1920-1938 рр.

3. Дайте характеристику складу і структури Верховної Ради УРСР

4. Визначіть функції та повноваження Верховної Ради УРСР.

5. Дайте характеристику законодавчої діяльності Верховної Ради УРСР.

6. Яким був порядок роботи Верховної Ради УРСР?

7. Дайте об’єктивну оцінку «радянському парламентаризму».