§ 1. Всеукраїнські з’їзди Рад у 1920-1937 рр.: склад, компетенція та порядок роботи

В історії «радянського парламентаризму» виокремлюються два основних періоди: майже двадцятирічна історія Всеукраїнських з’їздів Рад, Всеукраїнських ЦВК як вищих представницьких органів УСРР (1917-1937 рр.) та історія Верховної Ради УРСР — найвищого органу державної влади в республіці у складі СРСР (1938-1990 рр.).

Після закінчення громадянської війни і воєнної інтервенції в Україні правляча партія більшовиків у своїй внутрішній політиці продовжувала активно використовувати радянську форму диктатури пролетаріату, найвищі представницькі органи УСРР.

Формування складу і структури Всеукраїнських з’їдів Рад, Всеукраїнського ЦВК та його Президії продовжувало здійснюватись за допомогою недемократичної багатоступінчастої виборчої системи, під керівництвом більшовицьких партійних органів. За Конституцією УСРР 1919 р. активне і пасивне виборче право на виборах до місцевих Рад надавалося лише трудящим, солдатам і матросам, а також чужинцям, які належали до робітничого класу і трудового селянства (ст. 20). Позбавлялись виборчого права, «хоч би вони й входили в одну з вищезазначених категорій», особи, що користуються найманою працею з корисливою метою або живуть на нетрудові доходи, приватні торговці, комерційні посередники, ченці і духовні настоятелі, службовці й агенти колишньої поліції, члени дому Романових, божевільні і ті, які перебувають під опікою, засуджені. Конституційне законодавство РСФРР та інших союзних республік ці категорії населення позбавляло виборчого права за політичним і трудовим цензом. Згодом, незважаючи на закінчення війни і перехід до непу, норми Конституції, що поширювались на категорії населення, позбавлених виборчих прав, Президією ВУЦВК уточнювались і розширювались^[395]. До числа позбавлених виборчих прав додались «трудові елементи, але які заклеймили себе явно куркульськими діями або активними виступами проти радянської влади», бувші петлюрівці, «бандити всякого роду», самогонники, дезертири й інші вороги радянської влади.

З метою подолання селянського опору продрозверстці і залучення більш широких верств населення до непу робились спроби пожвавлення діяльності представницьких органів. Влітку 1924 р. з’явилось затверджене ВУЦВК і РНК УСРР «Положення про виборчі права громадян та про порядок проведення виборів», яким скасовувались позбавлення і обмеження виборчих прав стосовно робітників приватних підприємств та членів кустарних артілей. Ще більше розширювалось коло виборців при формуванні Рад новим аналогічним положенням від 18 листопада 1925 р. В результаті кількість виборців, що брали участь у голосуванні 1925-1926 рр., порівняно з аналогічним періодом 1924-1925 рр. зросла майже на 7%. В містах брали участь у голосуванні 52,7% виборців, у селищах — 54,7%, в селах — 54%.

Проте в подальшому розширення кола категорій громадян, позбавлених виборчих прав, продовжувалось: якщо на виборах до Рад у 1926 р. було позбавлено виборчих прав 1-1,5%, що становило понад 800 тис. осіб, то в 1929 р. — близько 900 тис^[396]. Закономірно збільшувалась кількість скарг «лишенців», які надходили до Центрвиборчкому, ВУЦВК. Проте винними у «перекручуванні лінії партії», як завжди, були низові виборчі комісії^[397].

Іншим організаційним заходом для відчуження «класово- ворожих елементів» від участі у формуванні радянських представницьких органів був виробничий принцип представництва у Радах, високо цінимий правлячою партією^[398]. Такий принцип забезпечував перевагу представництва робітників над селянами, «диктатуру пролетаріату». Конституція УСРР 1929 р. у ст. 24 закріплювала порядок і норми представництва на всеукраїнські з’їзди Рад (встановлені ще їх IV з’їздом): Всеукраїнський з’їзд Рад складається з делегатів, обраних Всемолдавським з’їздом Рад (з 1924 р.) і окружними з’їздами Рад, з розрахунку — один делегат на кожні 10 тис.

Законодавство УСРР 20-х років визначало склад делегатів Всеукраїнських з’їздів Рад, спосіб їх сформування шляхом багатоступеневих виборів. Ще постановою ВУЦВК від 26 травня 1920 р. «Про Всеукраїнський з’їзд Рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів» передбачалось: у випадку, якщо Всеукраїнському з’їзду Рад передує безпосередньо губернський з’їзд, то делегати від губерній посилаються безпосередньо губернськими з’їздами^[400]. У противному разі делегатів могли направляти повітові з’їзди Рад. Цей принцип провадився у законодавстві і з утворенням замість губерній округів. У свою чергу окружні з’їзди Рад складались з «представників, які обираються міськими і селищними Радами і районними з’їздами Рад, а також фабриками і заводами...». Вибори делегатів з переходом на триступеневу систему управління з 1930 р. здійснювали районні з’їзди Рад, а з утворенням областей замість округів 1932 р. — і обласні з’їзди. Таким чином, багатоступенева система Рад утворення вищого представницького органу УСРР являла собою досить струнку систему радянських представницьких органів (знизу догори), піраміду яких вінчали Всеукраїнські з’їзди Рад.

На всіх етапах обрання делегатів з’їздів, формування виконкомів Рад їх соціальний, партійний, персональний склад регулювався і направлявся партійними органами, комуністичними фракціями самих з’їздів. Так, у 1921 р. за підписом Секретаря ЦК КП(б)У В. Молотова до всіх губвиконкомів надсилались директивні рознарядки, скільки і кого персонально з членів ЦК КП(б)У слід обрати делегатами V з’їзду Рад.

Красномовним є співвідношення представництва робітників, селян, службовців на Всеукраїнських з’їздах Рад у 20-30-ті роки у таблиці, складеній за їх матеріалами (табл. 6).

Таблиця 6

Співвідношення представництва робітників, селян та службовців у 20-30-ті роки на Всеукраїнських з’їздах рад

Отже, таблиця ілюструє суворе регулювання соціального складу Всеукраїнських з’їздів Рад, співвідношення представництва робітників, селян, службовців (інтелігенції), збереження і посилення пріоритету представництва робітничого класу.

Проте, реальна картина складу делегатів Всеукраїнських з’їздів Рад була дещо іншою, складнішою і красномовнішою. За матеріалами мандатних комісій з’їздів видно, що переважна частина делегатів, зареєстрованих робітниками і селянами, перебувала на партійній, радянській, профспілковій роботі різних рівнів, на службі в Червоній армії тощо. Так, за даними мандатної комісії VIII Всеукраїнського з’їзду Рад з делегатів-робітників лише 20,9% працювало безпосередньо на виробництві, а з деле- гатів-селян лише 1,6% було зайнято у сільському господарстві^[401]. Картина дещо змінилася на Х з’їзді: робітників «від станка» було 27,4%, а селян «від плуга» — 38,8%^[402].

Таким чином, на Всеукраїнських з’їздах Рад домінуючою фігурою була фігура функціонера — партійних, державних, профспілкових, господарських тощо органів. Але й соціальне походження переважаючої більшості делегатів з’їздів теж є красномовним — за рівнем освіти, культури. Переважна більшість делегатів з’їзду (75-80%) мала лише початкову освіту. Так, серед делегатів VIII Всеукраїнського з’їзду Рад 0,6% були неписьменні, 17,6% мали середню і 4,1% — вищу освіту. Всі інші — нижчу, початкову¹. У 3 0-ті роки освітній рівень делегатів Всеукраїнських з’їздів Рад змінився мало. За даними мандатної комісії на XII з’їзді початкову освіту мали 64,9%, середню — 11,8%, вищу — 5,4%, неписьменних делегатів було 2,6%².

Красномовним був і партійний склад Всеукраїнських з’їздів Рад. За винищенням багатопартійності його картина виглядала так (за даними мандатних комісій) (табл. 7).

Таблиця 7

Партійний склад Всеукраїнських з’їздів Рад

¹ УПІ Всеукраїнський з’їзд Рад.

² Резолюції Всеукраїнських з’їздів Рад. - С. 337.

Таким чином, делегати-комуністи і комсомольці становили абсолютну більшість складу Всеукраїнських з’їздів Рад.

Об’єднаний Пленум ЦК і ЦКК ВКП(б) у липні 1926 р. визнав необхідним «з метою посилення боротьби з бюрократизмом, подолання відірваності державного апарату від трудящих» більш рішуче висування безпартійних робітників і селян до роботи в Радах^[403]. У свою чергу, виконуючи вказівку загальносоюзного партійного центру, ЦК КП(б)У визнав за необхідне вже на Х Всеукраїнському з’їзді Рад «мати не менше ¹/₃ позапартійних». Підбиваючи підсумки перевиборів Рад у 1927 р., червневий Пленум ЦК КП(б)У схвалив політику пожвавлення Рад, «що має своїм головним завданням успішно залучати широкі маси пролетаріату і трудящих до керування радянською державою, до участі в соціалістичному будівництві й тим самим до зміцнення диктатури пролетаріату»^[404]. Проте на наступних всеукраїнських з’їздах кількість позапартійних делегатів скорочувалася.

Таким же чином на всеукраїнських з’їздах регулювалась кількість чоловіків і жінок. Так, якщо на V і VI з’їздах чисельність останніх становила відповідно 4,8% і 3,7%, то найбільше їх було представлено на ІХ-ХІІ з’їздах — 10,3%, 14,8%, 17,7%. Ретельно регулювався і національний склад з’їздів. Якщо на V з’їзді українці опинились в меншості (з 1050 лише 465 делегатів- українців), то з початком політики українізації на VIII з’їзді їх було вже 55,5%, на XI — 64,6%, а на XlI — 68,7%^[405]. Отже, формування складу делегатів Всеукраїнських з’їздів Рад не передбачало свободу волі виборців. За тією ж схемою, починаючи з IX Всеукраїнського з’їзду, брали участь і делегати з’їздів Рад Молдавської Автономної СРР, утвореної в складі УСРР 1924 р.

Функції і компетенція Всеукраїнських з’їздів Рад. Ще у 20-ті роки дослідники виділяли п’ять функцій з’їдів Рад, як союзних, так і всеукраїнських, — установча (прийняття та внесення змін до Конституції УСРР), інформаційна, декларативна (директивна), контрольна і конструююча (законодавча).

Щодо компетенції Всеукраїнських з’їздів Рад, то вона визначалась діючою Конституцією УСРР 1919 р. і одержала визначення у радянській державознавчій літературі як «необмежена компетенція», що поширювалась і на ВУЦВК у період між з’їздами Рад.

Після закінчення громадянської війни у центрі уваги чергових Всеукраїнських з’їздів Рад — п’ятого (25 лютого — 3 березня 1921 р.) та шостого (14-17 грудня 1921 р.) з’їздів у Харкові було широке коло питань відбудови народного господарства, продовольче й земельне питання у зв’язку з голодом і переходом до продподатку і непу, звітні доповіді уряду, вибори ВУЦВК та ін. Було прийнято низку директивних постанов — «Про відбудову сільського господарства», «Про колективізацію сільськогосподарського виробництва», «Про фінансову політику», «Про амністію», «Про радянське будівництво», «Про союзний договір між УСРР і РСФРР» та ін^[406].

Постанова V з’їзду Рад «Про радянське будівництво» значно розширювала повноваження ВУЦВК, доручала йому підсилення контролю «над діяльністю відомств і місцевих рад», перетворюючи його на орган верховного контролю і нагляду над всіма радянськими установами. Раніше розширені на практиці функції Президії ВУЦВК вводились постановою у правове поле. Йшлося насамперед про розширення її законодавчих і розпорядчих функцій, доручення «особливо пильного готування» з’їздів Рад і сесій ВУЦВК. Постанова визначала також і коло законодавчих повноважень уряду УСРР. Пункт 12 постанови визначав: «Ніякі органи, крім Всеукраїнського з’їзду Рад і Укр. ЦВК, його Президії і Раднаркому, не правомочні видавати законодавчі акти загальнодержавного значення»^[407]. Таким чином, постанова закріплювала законодавчі повноваження зразу чотирьох найвищих органів влади УСРР, значно підвищувала роль ВУЦВК і його Президії в радянському будівництві.

Резолюцією з’їзду «Про договір між УСРР та РСФРР» було ратифіковано укладений 28 грудня 1920 р. союзний договір між ними, наголошено на необхідності розвитку і конкретизації «пункту про внутрішній розпорядок об’єднаних комісаріатів та їх ставлення до обох урядів, на передбаченій договором основі повної рівноправності між обома Республіками».

У процесі створення Союзу РСР українські партійні й державні керівники прагнули ініціювати об’єднавчий рух. Саме на це були спрямовані партійні з’їзди і з’їзди Рад, зусилля ЦК КП(б)У 7 березня 1922 р. він, підтвердивши прагнення українських комуністів і далі зміцнювати союз УСРР з РСФРР, заявив про необхідність конкретизації правових відносин між обома республіками^[408]. Політбюро ЦК РКП(б) створило на чолі з М. Фрун- зе комісію для вивчення пропозицій українських комуністів, яка розробила проекти угод про взаємовідносини між наркоматами республік. Вона не підтримала сталінського плану «автономізації» і запропонувала утворення Союзу РСР на основі рівноправності та збереження незалежності республік. Ця схема союзного договору була в основному підтримана партійно-радянськими органами України^[409].

10-14 грудня 1922 р. у Харкові відбувся VII Всеукраїнський з’їзд Рад (вперше — однопартійного складу), який заслухав звіт уряду (М. Фрунзе), доповіді Уповнаркомфіну про підсумки розвитку сільського господарства, стан промисловості, радянського будівництва, про Червону армію та інші, обрав ВУЦВК, прийняв з розглядуваних питань резолюції та постанови^[410]. Але головним питанням з’їзду було питання «Про союзне об’єднання», ідея якого пронизувала всі доповіді і виступи на з’їзді. Було ухвалено Декларацію про утворення СРСР, постанову «Про засади Конституції Союзу РСР» та резолюцію «Про загальносоюзний з’їзд і вибори делегатів на нього». Список представників УСРР на з’їзд Рад СРСР налічував 360 осіб^[411].

І Всесоюзний з’їзд Рад 30 грудня 1922 р. остаточно юридично оформив СРСР. 354 українські делегати з вирішальним голосом разом з делегатами інших союзних республік (росіян — 62,5%, українців — 8%, євреїв — 10,8%, білорусів — 1,1% та ін.) ухвалили Декларацію про утворення СРСР та Договір про утворення

СРСР^[412]. Згідно з останнім до відання СРСР в особі його верховних органів належали широкі повноваження у сфері міжнародних відносин (представництво Союзу, зміна зовнішніх кордонів, прийняття до складу Союзу нових республік, оголошення війни і укладення миру, одержання зовнішніх державних позик, ратифікація міжнародних договорів тощо), встановлення основ і загального плану всього народного господарства, організація збройних сил, транспорту і поштово-телеграфних справ, грошової і кредитної системи, загальносоюзних і місцевих податків, загальних засад землеволодіння і землекористування, основ судоустрою і судочинства, системи мір і ваги, загальносоюзне законодавство про працю, освіту, громадянство, амністію, цивільне і кримінальне законодавство тощо.

Верховні союзні органи мали право скасовувати будь-які постанови з’їздів Рад, ЦВК та РНК республік. Останні отримували лише формальне право опротестовувати до Президії ЦВК СРСР декрети і постанови РНК СРСР, не припиняючи їх виконання та, у виняткових випадках, призупиняти розпорядження наркомів Союзу. Фактичне безправне становище республік формально перекривалось статтею 26, де декларувалось право вільного їх виходу із Союзу. Проте вона не передбачала механізму такого виходу, а отже, і його реальної можливості. Цей механізм не передбачався й всіма наступними Конституціями СРСР. Так було реалізовано фактично сталінський план створення Союзу РСР, єдиного державного механізму з жорсткою централізованою системою управління.

Наступний VIII Всеукраїнський з’їзд Рад (17-20 січня 1924 р.) заслухав доповідь наркома юстиції і генерального прокурора республіки М. Скрипника «Про конституцію УСРР». У резолюції по доповіді з’їзд ратифікував союзний договір, доручивши Президії ВУЦВК підписати цю ратифікацію, ВУЦВК —переглянути відповідно до договору і прийнятої Конституції СРСР Конституцію УСРР, подавши її на затвердження ІХ з’їздові. Серед інших шести питань порядку денного, що стосувалися поточних справ (доповіді уряду, про землеустрій, промисловість, про Червону армію, доповіді мандатної комісії і виборів), з’їзд розглянув вперше питання про бюджет УСРР. Резолюції з’їзду схвалювали діяльність уряду, доручали наступній сесії ВУЦВК затвердити бюджет УСРР, а всім губвиконкомам — розробити і прийняти місцеві бюджети. Було визначено основні завдання у галузі військового будівництва, землеустрою, стан і перспективи розвитку промисловості УСРР^[413].

До головних питань ІХ Всеукраїнського з’їзду Рад (3-10 травня 1925 р.) відносились «Про зміну Конституції УСРР», «Про перехід на триступеневу систему управління». Незвичним для порядку денного була на з’їзді доповідь уряду СРСР, з якою на з’їзді виступив заступник Голови Раднаркому СРСР Л. Ка- менєв. Вона мала інформативний характер, і заслуховування доповіді уряду СРСР передбачалось надалі постійним у порядку денному наступних з’їздів Рад республіки. В резолюції з’їзд постановив цілком схвалити зовнішню і внутрішню політику уряду Союзу РСР^[414]. Після цього було заслухано звіт українського Раднаркому.

Серед найважливіших змін і доповнень до Конституції УСРР — до ст. 4, де в новій її редакції констатовано входження республіки до складу СРСР як «нового рішучого кроку на шляху об’єднання трудящих усіх країн у всесвітню соціалістичну радянську республіку»; створення у складі УСРР Автономної Молдавської СРР^[415]. Стаття 6 викладена в новій редакції і містила перелік повноважень, віднесених до відання УСРР Зокрема, до компетенції центральних органів республіки віднесено затвердження, зміни і доповнення Конституції УСРР, а також затвердження Конституції АМ СРР та її змін і доповнень; розгляд питань за Конституцією СРСР щодо зовнішніх кордонів УСРР, зміни її кордонів з іншими союзними республіками; розв’язання суперечок між АМ СРР та іншими частинами УСРР; адміністративно- територіальний поділ республіки; керівництво всією внутрішньою політикою УСРР; організація центральних та місцевих органів влади УСРР та керування ними; цивільне та кримінальне, матеріальне і процесуальне законодавство на засадах, встановлених Союзом РСР; законодавство про землеволодіння і землекористування, про народну освіту, охорону здоров’я та соціального забезпечення, про українське громадянство та натуралізацію відповідно до законодавства СРСР, право загальної і часткової амністії на території республіки. За найвищими органами влади УСРР закріплювалось право скасування постанов з’їздів Рад АМ СРР, а також окружних та інших місцевих з’їздів Рад, обрання представників УСРР до Ради національностей ЦВК СРСР. Всі інші повноваження були віднесені або до спільної компетенції УСРР і СРСР, або до виключної компетенції останнього.

У новій редакції Конституції У СРР 1925 р. суттєві зміни були внесені щодо повноважень найвищих органів влади республіки:

1) введення до їх переліку Президії ВУЦВК як вищого законодавчого, виконавчого та розпорядчою органу УСРР між його сесіями; 2) розширення кола питань, що належать виключній компетенції Всеукраїнських з’їздів Рад (затвердження, зміни та доповнення конституцій УСРР та АМ СРР; затвердження зміни кордонів УСРР у порядку, передбаченому Конституцією СРСР та Конституцією УСРР; обрання членів ВУЦВК та представників республіки до Ради національностей ЦВК СРСР (ст. 7); 3) верховенство союзного законодавства на території УСРР. Взаємовідносини між центральними органами УСРР та РСР встановлюються Конституцією СРСР (статті 8, 9).

Іншими важливими змінами в Конституції УСРР передбачалось розмежування компетенції ВУЦВК, Раднаркому, наркоматів УСРР і уповноважених наркоматів СРСР (статті 11-16); встановлення посади і визначення правого статусу постійного представника АМ СРР при уряді УСРР (ст. 17); фіксація переходу на триступеневу систему управління (ст. 18).

Нова редакція Основного Закону УСРР уконституйовувала норми попередніх постанов Всеукраїнських з’їздів. Найголовніші з них: 1) закріплення законодавчих повноважень Всеукраїнського з’їзду Рад, ВУЦВК та його Президії, Раднаркому УСРР (ст. 9);

2) періодичність скликання республіканських з’їздів Рад: чергових — один раз на рік, надзвичайних — на підставі постанови ВУЦВК (ст. 10); визначення виключної компетенції ВУЦВК (статті 11-12) та Раднаркому УСРР (ст. 13)^[416]. Проте в наступні роки конституційне положення про періодичність скликання Всеукраїнських з’їздів Рад було порушено. Х з’їзд відбувся вже у квітні 1927 р. У постанові «Про зміни в Конституції УСРР» констатувалось: «беручи до уваги зміни, що відбулись у структурі центральних і місцевих органів влади (поява загальносоюзних і об’єднаних наркоматів поряд з республіканськими. — В. Є.), і зміни, внесені Х з’їздом по доповіді про роботу Рад», необхідна нова редакція Конституції УСРР. З’їзд доручив черговій сесії ВУЦВК затвердити нову редакцію Основного Закону УСРР і подати її на остаточне затвердження наступному з’їзду Рад республіки^[417]. У роботі Х з’їзду брали участь вже 19 делегатів АМ СРР. З’їзд заслухав лише звітну доповідь уряду УСРР, доповіді уряду СРСР в порядку денному з’їзду вже не було. Таким було ставлення не лише союзних органів до республіканських, а й власне до парламентаризму. Генеральний секретар ЦК КП(б)У Л. Каганович повчав 1928 р. державних службовців: «У буржуазних парламентських країнах ... адміністрування, ця обслуговуюча роль державної влади і державного апарату, розбавляється парламентським базіканням. Там існують парламенти, які ніби відображають настрої мас ... інтереси народу. Насправді парламент є один з гвинтів всієї державної машини, державного адміністрування й управління людьми»^[418].

Оскільки змін до Основного Закону накопичилось досить багато, особливо у зв’язку з утворенням СРСР, XI Всеукраїнський з’їзд Рад прийняв Конституцію УСРР 15 травня 1929 р. Її другий розділ «Організація радянської влади. Органи центральної влади» визначав склад, функції та компетенцію Всеукраїнського з’їзду Рад, ВУЦВК, Президії ВУЦВК та РНК УСРР^[419]. З’їзд Рад як верховний орган влади УСРР мав заслуховувати і затверджувати звіти уряду республіки, давати загальний напрямок його роботі у сфері політики і народного господарства. До статті 22 було введено зміни щодо виключного відання з’їздів, прийнятих ІХ з’їздом Рад республіки.

Новелою тут було закріплене повноваження з’їзду на встановлення кордонів АМ СРР. Наступна стаття Основного Закону встановлювала періодичність скликання ВУЦВКом всеукраїнських з’їздів — один раз на два роки. Прядок скликання надзвичайних з’їздів доповнювався положенням про можливість їх скликання на вимогу місцевих Рад та їх з’їздів, що представляють не менше третини всіх виборців УСРР. Таким чином, це положення робило реально неможливою появу опозиційних Рад. Стаття 24 Конституції УСРР вперше закріплювала існуючу практику формування складу республіканського з’їзду: він включає делегатів окружних з’їздів Рад і Всемолдавського з’їзду Рад з розрахунку: від міських і селищних Рад — один делегат на кожні 10 тис. виборців, а від сільських — на кожні 50 тис. людності. Отже, й нова Конституція УСРР закріплювала пріоритет представництва робітників, соціальної бази диктатури пролетаріату.

Відповідно до реально зростаючої ролі ВУЦВК та його Президії як вищих законодавчих і розпорядчих органів, Конституція УСРР 1929 р. у наступних підрозділах розширила правове поле їх діяльності, внесла доповнення і конкретизацію щодо їх функцій і компетенції, унормувала статус РНК УСРР як розпорядчого і виконавчого органу ВУЦВК по здійсненню загального управління УСРР. Ряд повноважень, що належали до виключного відання Всеукраїнського з’їзду Рад, було поширено і на ВУЦВК (про внесення часткових змін до Конституції УСРР, змін до Конституції АМ СРР, регулювання кордонів останньої). Конституційно закріплювалось входження до складу УСРР Автономної Молдавської СРР.

Органами місцевої влади називались Ради робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, з’їзди Рад та обрані ними виконкоми. Щодо виборчих прав, то Конституція УСРР закріплювала, як і в попередній Конституції, права лише трудящих, поширення цих прав на громадян інших союзних республік, які перебувають на території УСРР і належать до робітників і селян, що «не використовують» найманої праці.

Таким чином, конституційне будівництво в УСРР було одним з найголовніших напрямків Всеукраїнських з’їздів Рад. Вони ухвалювали директивні постанови і резолюції, які були юридичною базою для прийняття іншими державними органами своїх рішень, користувались виключним правом змін і затвердження Конституції УСРР, здійснювали верховне керівництво і найвищий контроль у республіці. Незважаючи на те, що в матеріалах з’їздів постійно декларувалося волевиявлення українського народу, вони не спиралися на правові наслідки цього волевиявлення.

Законодавча діяльність всеукраїнських з’їздів була все ж не головною. Вони все більше виступали як загальнодержавний директивний орган. їх головною функцією стало на основі партійних директив розробка, визначення основних, пріоритетних напрямків державного, економічного та соціально-культурного будівництва в Україні, які потім одержували законодавче втілення в постановах, декретах та інших нормативних актах ВУЦВК, його Президії та Раднаркому УСРР. Розпорядчо-директивного характеру були й прийняті ними постанови і резолюції — «По доповіді уряду УСРР», «Про стан промисловості», «Про Червону армію», «Комнезами та їх завдання», «Про землеустрій», «Стан та перспективи культурного будівництва» тощо. Примітною новелою у роботі Всеукраїнських з’їздів Рад, починаючи з XI з’їзду, стало обговорення та затвердження планів двох перших п’ятирічок, форсованих темпів розвитку промисловості і сільського господарства^[420]. Зрозуміло, директиви по їх складанню знову ж таки давали вищі органи правлячої партії.

Зміни у термінах скликання з’їздів, починаючи з Х з’їзду, проявили тенденцію до зменшення їх ролі у суспільно-державному житті, посилення ролі ВУЦВК та його Президії, згортання непу, насадження командно-адміністративної системи керівництва, розгортання репресій. XII Всеукраїнський з’їзд Рад (25 лютого — 4 березня 1931 р.) — останній з’їзд, який збирався у терміни, передбачені Конституцією УСРР 1929 р. Крім традиційних розглядуваних питань (звіт уряду, питання радянського будівництва, змін до Конституції УСРР, вибори ВУЦВК, членів Ради національностей ЦВК СРСР) XII з’їзд розглянув питання про колгоспне і радгоспне будівництво, про загальне навчання й політехнізацію школи^[421]. Він підтримав сталінський курс на форсоване соціалістичне будівництво («П’ятирічку — за чотири роки!»), завершення суцільної колективізації і ліквідації куркульства як класу, закріпивши їх у директивних постановах.

XIII Всеукраїнський з’їзд Рад, який відбувся майже через чотири роки від попереднього (15-22 січня 1935 р.), розглядав питання, які оминали страшну трагедію голодомору та його наслідки. Сьогодні вражає політичний цинізм партійних і радянських керівників, які задавали тон на з’їзді. У виступах голови ВУЦВК та його Президії Г. Петровського, доповіді члена Президії, генерального секретаря ЦК КП(б)У С. Косіора — «Чотири роки боротьби за соціалізм і завдання Радянської України», доповіді наркомзема, звіті уряду містились безкінечні славослів’я Й. Сталіну, успіхам соціалістичного будівництва і завдання... збереження і розвитку тваринництва в республіці^[422].

У доповіді Г. Петровського і у постанові з’їзду «Про радянське будівництво» теж йшлося про «небувале зростання політичної свідомості та активності трудящих», що позначалось на збільшенні їх явки на виборах до Рад у місті до 87,7% і на селі до 76,1%. Схвалювався перехід до двоступеневої, районної системи управління. Постанова з’їзду вносила зміни у статті Основного Закону. Стаття 2 була викладена в редакції, відповідній діючим законам СРСР: «УСРР разом з іншими радянськими республіками, утворюючими СРСР, забезпечує могутність, непорушність, політичну й економічну незалежність СРСР — соціалістичної батьківщини всіх трудящих. Люди, які зрадили вітчизні, є ворогами народу». «Ворогами народу» стаття 5 Конституції проголошувала й тих, хто зазіхав на соціалістичну власність. Така запопадливість перед Й. Сталіним була вражаючою, але закономірною.

З прийняттям 5 грудня 1936 р. Надзвичайним VIII з’їздом Рад СРСР «Сталінської Конституції» була вирішена доля й вищих представницьких інституцій УРСР. Конституція СРСР стала основою для розробки й прийняття нових конституцій в союзних республіках. Постановою Президії ВУЦВК 13 червня 1936 р. була створена Конституційна комісія ВУЦВК. За попереднім рішенням Політбюро ЦК КП(б)У Президія затвердила персональний склад конституційної комісії^[423]. Розроблений комісією проект Конституції УРСР було подано за існуючою практикою в ЦК КП(б)У, ЦК ВКП(б), після чого узгоджений проект розглядався Президією ВУЦВК^[424]. Вона схвалила проект і постановила внести його на розгляд XVI Надзвичайного Всеукраїнського з’їзду Рад. Проект Конституції УРСР було оприлюднено і почалось його «всенародне обговорення».

XVI Надзвичайний з’їзд Рад України (25 січня 1937 р.) розглянув лише одне питання — проект Конституції УРСР. У його обговоренні взяло участь більше 40 делегатів. Було внесено деякі поправки і доповнення до тексту, після чого обрана з’їздом редакційна комісія представила проект на затвердження з’їзду^[425]. Із затвердженням 30 січня 1937 р. з’їздом Рад проекту Конституції вона стала Основним Законом республіки. З’їзд доручив ЦВК УРСР розробити на основі Конституції і затвердити Положення про вибори до Верховної Ради УРСР та визначити строки виборів до неї. До виборів Верховної Ради ЦВК УРСР XIV скликання зберігав свої повноваження. Так, з прийняттям Конституції УРСР закінчилась історія Всеукраїнських з’їздів Рад.

Порядок роботи Всеукраїнських з’їздів Рад, як багатолюдних державних зборів, вироблявся на основі заведеного порядку на Всеросійських, а з 1922 р. Всесоюзних з’їздах Рад, проведення партійних з’їздів. Скликання українських з’їздів здійснювалося, як і раніше, Президією за рішенням ВУЦВК.

Питання про терміни скликання Всеукраїнських з’їздів Рад, їх порядок денний, організаційні питання, списки складу президії, комісій, нового складу ВУЦВК попередньо вирішувались Політбюро ЦК КП(б)У.

Відкривав роботу з’їздів Рад Голова ВУЦВК Г Петровський вступною промовою, в якій у суто партійному дусі давалась коротка характеристика результатів розвитку республіки за минулий, після попереднього з’їзду, період, окреслювались найголовніші завдання. За зразком партійних з’їздів обиралась президія з’їзду Рад, яка набула теж урочистого, а не робочого характеру: на XII з’їзді вона складалась з 113 осіб, на XIII — 100, на XIV — 54 особи, її чисельний і персональний склад, порядок денний пропонувалися комуністичною фракцією з’їзду. Головував на з’їздах Г. Петровський або один з його заступників, обраних разом з президією. Під їх керівництвом працювали мандатна, редакційна комісії, секретаріат. Наслідки роботи мандатної комісії, яка перевіряла правильність виборів делегатів з’їзду, складала їх соціальну, партійну освітню тощо характеристику, підводились на одному з останніх засідань з’їзду, який виносив відповідну постанову.

У стенографічних звітах з’їздів є відомості про роботу таких їх колегіальних органів, як рада старійшин або нарада делегацій^[426]. Такий орган створювався за принципом: по два представники від губерній і армії, пізніше, за рішенням Політбюро ЦК КП(б)У — один представник від 10 делегатів і президія з’їзду. На раді, яка скликалась комуністичною фракцією, розглядались організаційні питання з’їзду. З’їзд утворював і секції (згодом — комісії) для доопрацювання проектів резолюцій і постанов. Так, на VII Всеукраїнському з’їзді Рад було утворено 5 комісій (в порядку денному 9 питань)^[427]. Скеровуючу роль на з’їздах відігравала комуністична фракція. В резолюції XIV конференції РКП(б) 27-29 квітня 1925 р. комуністична фракція в Радах визначалась як орган, покликаний проводити в Радах партійні директиви^[428]. До утворюваних бюро фракції ЦК КП(б)У рекомендувало найбільш перевірених своїх працівників — Г Петровського, В. За- тонського, М. Скрипника, Л. Кагановича, пізніше — С. Косіора, П. Постишева та ін. Комфракція, як посередня ланка між вищими партійними органами і Всеукраїнським з’їздом, попередньо розглядала, вносила поправки і доповнення до проектів постанов та резолюцій, затверджувала (або не затверджувала) їх, персональний склад президії, комісій, ВУЦВК.

Формально попередні рішення погоджувались і з фракцією позапартійних делегатів з’їзду, але в стенографічних звітах їх роль зводилась до схвалення партійних рішень. На XII з’їзді делегати — члени КП(б)У об’єднувались у так звану «партійну групу», яка засідала напередодні відкриття з’їзду^[429].

Всеукраїнські з’їзди Рад працювали в пленарному режимі. Секційні засідання, за стенографічними звітами, мали місце на V-VII з’їздах Рад. Оскільки єдиного регламенту роботи з’їздів так і не було прийнято, на початку кожного з’їзду приймався регламент виступів та їх послідовності. Типовим був прийнятий

VIII та ІХ з’їздами регламент: для доповіді уряду — 1 год., (на

IX з’їзді звіт уряду — 2 год.), інших доповідей — 45 хв., співдоповідачам — 20 хв., прикінцеве слово — 20 хв., для виступаючих — 10 хв. (другий раз — 5 хв.), слово до порядку — 3 хв. З’їзд працює з 9 до 2 год. дня і з 5 до 8 год. вечора^[430]. Робота з’їздів тривала 4-9 днів. Усталена практика проведення партійних і радянських з’їздів очевидно робила зайвим унормований окремим актом порядок їх проведення.

Розгляд питань порядку денного розпочинався із заслухувань доповідей. За традицією першою була доповідь уряду. На ІХ, XI з’їздах цим доповідям передували доповіді уряду СРСР Пізніше вони вже не мали місця — ознака перерозподілу влади на користь союзної. Обговорення доповідей відбувалось за списком виступаючих і тривало іноді кілька засідань (на V-VII з’їздах обговорення деяких доповідей переносилось на секції). На зміст виступів і настрої делегатів з’їзду все більше впливала атмосфера страху, культу особи Й. Сталіна. Так, під час роботи XIII Всеукраїнського з’їзду Рад у пресі, поряд з матеріалами з’їзду, публікувались матеріали судового процесу над Г Зінов’євим, Л. Каменєвим та їх прибічниками, вирок воєнної колегії Верховного Суду СРСР^[431].

Проекти постанов і резолюцій з’їздів заздалегідь готувалися Президією ВУЦВК на основі проектів і матеріалів, наданих Раднаркомом та наркоматами республіки, окружними чи обласними виконкомами. Для їх подальшого опрацювання створювались відповідні комісії.

У секціях і комісіях з’їзду узагальнювались і опрацьовувались проекти постанов і резолюцій, співставлялись з діючим законодавством СРСР і УСРР і в опрацьованому вигляді виносились на затвердження з’їздом. Як правило, вони приймались без обговорення. Голосування було відкритим підняттям руки або мандату, тобто так, як це практикувалось на партійних з’їздах. Такий спосіб голосування дозволяв комфракції і президії з’їзду контролювати його результати і позицію делегатів. Тому голосування переважно було одноголосним або при наявності кількох «проти» та «утримались».

Правовий статус делегатів Всеукраїнських з’їздів Рад не був законодавчо врегульованим. Ця обставина була показовою: з’їзди не передбачали широких дискусій, активної законодавчої ініціативи делегатів, тим більше — наявності опозиції. Знаючи думку вищих партійних органів, комуністичної фракції з’їзду, делегати, як правило, слухняно слідували заведеному порядку і дружно голосували за проекти постанов і резолюцій з’їзду. Заключною промовою голови з’їзду його робота закривалась.

У відповідності з декретом ВУЦВК і Раднаркому УСРР «Про заходи забезпечення рівноправ’я мов і про сприяння розвитку української мови» від 1 серпня 1923 р. усі «законодавчі акти і постанови центральних і губернських властей і органів» публікувались українською і російською мовами в «Собрании узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства», «Вісті ВУЦВК» та інших виданнях. Оперативно видавались збірники постанов, резолюцій, стенографічних звітів з’їздів, з включенням списків обраних членів ВУЦВК, представників УСРР на з’їзди Рад СРСР, членів Ради національностей Союзу. Починаючи з ІХ Всеукраїнського з’їзду Рад хід засідань транслювався по радіо.