§ 1. Українська Центральна Рада - вищий представницький орган УНР

Формування складу та представництва УЦР. Процес формування Центральної Ради розпочався ще 3 березня 1917 р. Саме тоді на багатолюдних зборах (понад 100 осіб) представників «украинских местньїх и некоторьіх провинциальньїх органи- заций и групп», як повідомляла газета «Киевская мьісль», було обрано комітет - «Центральну раду» з 10 осіб^[207].

З-поміж реально діючих у Києві політичних організацій у цей час М. Грушевський називає Товариство українських поступовців та малочисельну організацію українських соціал-демократів. Полеміка серед їх активу на спільних зібраннях щодо організації українського політичного центру, її принципів, виборів голови, його заступників очевидно відіграла вирішальну роль. За спогадами Д. Дорошенка, Центральна Рада з самого початку мислилась як «організація парламентського типу»^[209]. І Д. Дорошенко, і М. Грушевський засвідчують у своїх спогадах наявність гострих політичних суперечностей між представниками ТУПу і есдеків про характер майбутньої організації: буде вона ліберально-демократичною чи радикально-соціалістичною.

Останні отримали домінуюче положення в Центральній Раді, що позначилося на її діяльності, надало її політиці яскраво виразного соціалістичного характеру.

Вже з перших зібрань представників різних українських організацій лунало прізвище М. Грушевського. Його кандидатура була невипадковою: своєю енергійною багатогранною науковою і громадською діяльністю понад чверть століття він набув високого авторитету в Україні, став одним з проводирів нації.

Як повідомляла у першому числі заснована Радою газета «Вісти з Української Центральної Ради» 19 березня вже була сформована її Президія (Голова, заступник -В. Науменко, голова Українського наукового товариства; «Товариш» Голови - Д. Антонович, один із засновників і лідерів УСДРП; писар - С. Веселовський, член ЦК УСДРП; скарбник - В.Коваль, професор Київського політехнічного інституту) та 9 комісій: фінансова, правнича, шкільна, агітаційна, редакційна, друкарських справ, маніфестаційна, інформ-бюро, прес-бюро^[210]. Таким чином, за два тижні свого існування Центральна Рада поповнювала свій тимчасовий склад, розширюючи представництво, удосконалювала структуру та створювала свій апарат, відпрацьовувала порядок роботи, перетворюючись на громадсько-політичний представницький орган всеукраїнського масштабу.

Жадання будувати власними силами автономію, згадував М. Грушевський, вимагало вирішення невідкладного завдання - скликання Всеукраїнського з’їзду, «щоб надати Центральній Раді характер справжнього представництва всього організованого українського народу»^[211]. Тож було повне усвідомлення невідкладності завдання.

Багатолюдний Національний конгрес (з’їзд) (у голосуванні при виборах голови УЦР брали участь 593 делегати) обрав новий її склад з 118 осіб, Голову - М. Грушевського (за нього було подано 588 голосів), його заступників - В. Винниченка та С. Єфремова^[212]. Близько половини членів Центральної Ради (60) обиралися за територіальним принципом від губерній та великих українських громад за межами України. 20 місць відводилося київським громадським, військовим, професійним та науково- освітнім організаціям, чим підкреслювалася особлива роль інтелігенції столиці у творенні Ради, а такі міста як Катеринослав, Харків, Одеса, Москва та Петроград отримали по 2 місця.

Саме політичні партії визначали характер діяльності Центральної Ради, а її фракції утворювалися за партійним принципом. Із 118 членів Ради не менше 100 були інтелігентами. Слід зазначити, що у процесі виборів до неї не надавалось важливого значення соціальному представництву, порушенням раніше встановлених квот від організацій і територій. Пізніше надіслали своїх делегатів до УЦР Холмщина, Архангельська та інші громади українців. Згодом члени УЦР обирались ще й на професійних з’їздах, зборах українських земляцтв, громадських організацій, партій і союзів, а також кооптувались самою УЦР.

Отже, УЦР була на з’їзді реорганізована і поповнена на демократичних засадах, стала легітимним вищим представницьким органом, центром українського політичного життя. Вона мала тепер і територіальне представництво, правові засади перетворення її на парламентську установу. Зріс її авторитет як верховного органу^[213].

Національний з’їзд надав Центральній Раді право кооптувати до свого складу нових членів, яким вона широко користувалася. З її ініціативи та за безпосередньої участі протягом травня- червня 1917 р. у Києві відбулися всеукраїнські селянський, два військові з’їзди. Всі вони висловили повну підтримку політиці УЦР, обрали Всеукраїнські ради селянських та військових депутатів, які були кооптовані у члени УЦР. її склад поповнювався представництвом (незначним) національних меншин, губерній.

Таким чином, УЦР все більше набувала рис загальнонаціонального представницького органу.

На відміну від Центральної Ради, що формувалась з самого початку як «Центральна» діяли ще Ради громадських організацій, офіційно визнаних Тимчасовим урядом. Відбувався й бурхливий процес утворення Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів. У період мирного розвитку революції їх стало щонайменше 252^[214]. Проте в своїй більшості (до послаблення впливу УЦР і більшовизації Рад) вони визнавали її, хоч відразу заявили свої претензії на владні функції в суспільстві.

Друга сесія УЦР, яка відбулася 22-23 квітня, прийняла «Наказ УЦР», за яким склад Ради «має .. .поповнювати сама УЦР, згідно постанови з’їзду, через кооптацію»^[215]. її постановою мали засновуватись губернські, повітові і міські Ради.

Рішенням п’ятих загальних зборів УЦР наприкінці червня 1917 р. відбулася нова реорганізація її складу. Комісія з реорганізації національного складу УЦР констатувала: «УЦР як орган української революційної демократії складається з рад робітничих, селянських та військових депутатів». Цим радам разом з представництвом Військового генерального комітету надавалось 471 місце. Територіальному представництву відводилось 81 місце. Розширювалось і урівнювалось партійне представництво - по 5 місць для соціал-демократів, соціалістів-революціонерів, соціалістів-федералістів і трудової партії. Представництво від професійних, просвітніх та економічних організацій тепер виглядало так: по 5 місць одержали вчительська спілка, кооперативи, студентство і 1 - духовенство. Внаслідок реорганізації у складі УЦР налічувалось разом 588 депутатів^[216].

Комісія вважала, що склад УЦР представляє «майже всю українську революційну демократію». У відповідь на закиди Тимчасового уряду комісія запроектувала поповнення складу УЦР 177 представниками національних меншин, доручивши організованому УЦР Генеральному Секретаріату провести проект в життя.

Таким чином, територіальне представництво в Центральній Раді значно поступалось представництву Рад селянських, військових та робітничих депутатів, національних меншин.

Поповнення складу УЦР і розширення її територіального представництва відбулось і на шостій сесії Центральної Ради 8 серпня^[218].

Список персонального складу УЦР тепер налічував 643 особи. Було розширено представництво від Всеукраїнських рад селянських (149), військових (132), робітничих (100) депутатів, «від губерній, великих міст і колоній» (67), від політичних партій - 10, партій російських, польських, єврейських і кадетів - 81 та ін. Тим самим було досягнуто порозуміння між українською та неукраїнською «революційною демократією», поповнено склад УЦР представниками національних меншин.

Отже, формування складу Центральної Ради було завершено. Реально в її роботі брало участь значно менше обраних до її складу депутатів. Загалом характер діяльності УЦР визначали політичні партії соціалістичного спрямування: з 19 партій - українських, російських, єврейських, польських, 17 називали себе соціалістичними. Протоколи загальних зборів передають лише певною мірою всю гостроту міжпартійної боротьби на них.

Щодо національного складу Центральної Ради, то існуючі джерела не дають повної картини. Близько 75% мандатів належали українцям, решта — національним меншинам, у тому числі росіяни мали 14% усіх місць, євреї - близько 6%, поляки - 2,5%^[219]. Так, польські партії і об’єднання були представлені 11 депутатами, єврейські - 50,25 мандатів було призначено національним громадським організаціям, молдованам, німцям, татарам, білорусам, чехам, грекам та ін., але вони так і не скористались своїм правом, не надіславши до Ради своїх представників. Дещо зросло і представництво жінок - з 6 у квітні до 15 у серпні.

Щодо професійного складу УЦР, то в ньому переважали селяни, військові, представники робітничих, кооперативних та освітніх організацій, інтелігенція. За нашими підрахунками до складу УЦР і передусім її Малої ради в різний час входило 5 колишніх членів І Державної думи, не менше 16 правників, 26 вчених, понад 30 публіцистів і журналістів. На жаль, встановити освітній ценз членів Центральної Ради за відсутністю документальних матеріалів не уявляється можливим. Але саме ці репрезентативні групи задавали тон законотворчій роботі УЦР.

Формування організаційних структур і компетенції УЦР. Всеукраїнський національний конгрес перетворив Центральну Раду на загальнонаціональний представницький орган, уповноважив її проявити ініціативу у творінні Крайової ради (парламенту), розбудові автономної України, відіграв значною мірою роль Установчих зборів, своєрідної владної конституанти. Конгрес визначив форму державного устрою - національно-територіальна автономія України в складі федеративної демократичної Російської республіки, головні принципи української автономії: повного забезпечення прав нації і національних меншин, недоторканність української території, встановлення кордонів між державами «згідно з волею пограничної людності», участь України у міжнародній мирній конференції^[221]. В. Винниченко писав, що вже його скликання стало першим кроком на шляху організації державності^[222]. За висновками М. Грушевського Національний Конгрес поклав початок «національному парламенту, а заразом проведена при тому національна організація (при проведенні виборів)» УЦР, яка мала приготувати грунт до парламенту України як територіальної «краєвої Ради»^[223].

Це перетворення відбувалося під тиском обставин, вимог народу, висловлених, зокрема, київським віче 19 березня, яке доручило їй порозумітися з Тимчасовим урядом, зажадати його декларації про визнання автономії України в складі федеративної Росії, скликання Всеросійських Установчих зборів. Відповідно до фактичного статусу стихійно складалась і компетенція Ради. Вона зверталась з відозвами до українського народу, на своїх березневих засіданнях розглядала питання про висування кандидатів у гласні губернської земської управи, направляла комісарів в установи освіти, приймала ухвали про підвищення ролі української мови, про організацію професійних з’їздів, розробляла програму Національного конгресу, доручила Науковому товариству у Києві справу визначення етнографічних меж українців та ін. В. Винниченко писав: «Це був центр, до якого радіусами стікались усі хитання пробудженої національної енергії сюди збігались усі жалі, всі кривди, всі надії, сподівання,

плани, розрахунки, міркування»^[224]. На них і намагалась реагувати Центральна Рада.

З перших же загальних зборів УЦР розпочинається її перетворення на парламентську установу: формування організаційних структур, розробка і прийняття регламенту, конституції - Статуту автономної України, інших законодавчих актів, розширення компетенції. За пропозицією М. Грушевського на перших загальних зборах УЦР було обрано її виконавчий орган - Комітет Центральної Ради^[225]. До його складу входили Президія УЦР (Голова та два заступники), 17 членів Комітету, обрані Голови комісій та окремі особи, кооптовані Комітетом, - всього 33 його члени.

На тій же сесії 22-23 квітня 1917 р. УЦР розглянула і ухвалила з незначними поправками Наказ УЦР (регламент), який визначав її як «представницький орган всієї організованої української людності», що має своїм завданням виконати її волю, висловлену на Національному з’їзді, «себто переведення автономії України в Федеративній Демократичній Російській Республіці із забезпеченням прав національних меншостей, що живуть на території України». За УЦР закріплювались повноваження «ініціативи, об’єднання і керування» представлених у ній організацій, виконання постанов Національного Конгресу, право поповнення свого складу через кооптацію нових членів.

У «Наказі» перелічувались повноваження і порядок роботи загальних зборів УЦР та її Комітету. Загальні збори визначали напрям і характер всієї діяльності УЦР, а Комітет «провадить роботу Центральної Ради в конкретній, постійно змінюючийся обстановці моменту». Збори прийняли також дві постанови - про організацію губернських, повітових і міських українських рад та ухвалили постанову фінансової комісії про оподаткування «для покриття трат, які вимагають наші національні потреби», встановлювались розміри і механізми оподаткування. Таким чином, УЦР впевнено перебирала на себе елементи суверенної влади.

До повноважень Комітету було віднесено підготовку рішень Ради, керівництво роботою її канцелярії, обрання голів постійних комісій, секретарів та скарбника УЦР. «Наказ» не містив чіткого розмежування повноважень Центральної Ради та її Комітету. Судячи з протоколів його засідань, найважливіші питання вважалися лише в сфері компетенції загальних зборів УЦР^[226].

Отже, правове поле Ради й її Комітету значно розширювалося, а її повноваження та рішення набували загальнодержавного, парламентського значення. Так, 26 квітня під головуванням М. Гру- шевського Комітет заслухав доповідь комісара Галичини й Буковини Д. Дорошенка про становище в краї. Збори обговорили і затвердили запропоновані ним кандидатури губернських і повітових комісарів. 28 квітня було прийнято «Статут про губернські, повітові та волосні українські ради». М. Грушевський висловив думку про складність переходу «від національного до територіального принципу представництва», особливо - на рівні губерній^[227]. І все ж М. Грушевський і В. Винниченко 3 травня на засіданні Комітету визначили компетенцію УЦР як парламенту^[228].

Треті загальні збори УЦР 7-9 травня одним з головних питань обговорювали питання про економічну політику Тимчасового уряду і, як наслідок, «чи може Центральна Рада займатись розв’язанням економічних проблем», чи ж тільки «політичними справами щодо автономії України?» Члени Ради рішуче висловились за поширення її компетенції і на економіку України, необхідність вирішення, зокрема, аграрного питання. Вирішено було сформувати економічну комісію з представників тих партій, які мають свою економічну програму, - радикальних демократів, соціал-демократів та соціалістів-революціонерів. Загальні збори ухвалили «Наказ» делегації до Петрограду «в справі видання декларації з принциповим визнанням прав українського народу на національно-територіальну автономію». Проте важкі переговори делегації Ради з Тимчасовим урядом 16-21 травня не дали бажаних результатів - українські домагання були відкинуті. Мало додав ясності у політиці Тимчасового уряду щодо України виступ О. Керенського на засіданні Комітету УЦР 19 травня^[229]. Тимчасовий уряд вперто не визнавав Центральної Ради.

Четверті загальні збори УЦР 1-3 червня 1917 р., поповнені членами Ради селянських депутатів та Військового генерального комітету, заслухавши доповідь голови делегації до Петрограда, ухвалили резолюцію, внесену фракцією есерів, яка рішуче засуджувала позицію Тимчасового уряду. В ній закріплювалося рішення звернутися до всього українського народу із закликом «негайного закладання підвалин автономного ладу на Україні»^[230].

І Універсал стисло і виразно викладав суть прагнень українського народу «порядкувати своїм життям», дати лад законами, виданими всенародним Українськими Зборами (сеймом). Вже 15 червня Комітет УЦР ухвалює організацію Генерального Секретаріату, обирає його основний склад на чолі з В. Винни- ченком, намічає організацію його роботи^[231]. Щодо кола повноважень останнього в протоколі засідання зазначалося: він має «завідувати справами внутрішніми, фінансовими, продовольчими, земельними, хліборобськими, міжнаціональними та іншими в межах України і виконувати всі постанови Центральної Ради, які цих справ торкаються». Отже, у її членів була ясність щодо необхідності розподілу компетенції між УЦР і Генеральним Секретаріатом.

Діячі Центральної Ради констатували: з бурхливим розвитком демократичних процесів, розростанням «розміру і сили нашої моральної влади» вона «перетворюється у справжнє народоправство», «революційний парламент»^[232]. Тому вона мусила розширювати свою компетенцію, взяти на себе функції національного сейму (до скликання Установчих зборів) - законодавчого органу всього українського народу. Це й викликало необхідність створення Генерального Секретаріату, що мав перебрати на себе виконавчі функції.

П’яті загальні збори Центральної Ради 20 червня — 1 липня затвердили входження до неї обраних ІІ Всеукраїнським військовим з’їздом Ради військових депутатів, вітали утворення Генерального Секретаріату, обрали 4 комісії для розгляду справ щодо складу Ради, з підготовки Статуту автономії України, по скликанню територіального з’їзду та з’їзду представників народів Росії. За виробленою практикою загальних зборів на них заслуховувалися доповіді про становище на місцях, різні повідомлення та вітання. Ухвалюється склад коаліційного уряду^[233].

У зв’язку з утворенням Генерального Секретаріату на п’ятих зборах УЦР набула реального значення проблема розмежування функцій між законодавчим і виконавчим органами влади. 23 червня Голова Ради зазначав, що ще на попередній сесії обговорювалося питання «розмежування функцій законодавчих і виконавчих. Але тоді ся справа стояла в площині теоретичній». Тепер, після проголошення Універсалу і організації Генерального Секретаріату, М. Грушевський пропонував передати уряду виконавчі функції Комітету УЦР. Його підтримали представники фракцій українських соціал-демократів і Рад військових депутатів: «УЦР єсть орган законодавчий, а потрібний ще її виконавчий орган» (Д. Личко), «треба творити свої закони» (З. Висоцький), «на Україну повинні йти лише ті закони, які стверджує УЦР» (М. Ковалевський), «УЦР є правовий орган, котрий стає на стежку державності» (В. Винниченко)^[234].

Прийнята 27 червня загальними зборами Декларація Генерального Секретаріату визначала Центральну Раду як вищий законодавчий, а Генеральний Секретаріат - як її виконавчий орган, «котрому вона передає в сій сфері свою повну владу»^[235]. Вирішивши принципово питання про розмежування компетенції УЦР і Генерального Секретаріату як законодавчого і виконавчого органів, члени Ради залишили нез’ясованими питання щодо їх правового статусу відносно Тимчасового уряду.

П’яті збори внесли принципові зміни і в правовий статус Комітету УЦР. Як свідчать його протоколи, він швидко став керівним осередком Центральної Ради, формував норми представництва і склад її комісій, порядок денний сесій, готував проекти найважливіших рішень, ухвалив організацію Генерального Секретаріату. В руках Комітету зосереджувалися фінанси Ради, ним контролювалася і спрямовувалася поточна робота, здійснювався зв’язок з місцями. 23 червня, інформуючи загальні збори про створення Генерального Секретаріату, М. Грушевсь- кий зазначав, що його організація «не усуває Комітету Центральної Ради, котрий має бути «Малою Центральною Радою», несучою законодатні функції в проміжках між двома сесіями»^[236]. Була утворена комісія з реорганізації Комітету, яка доповіла свої висновки і пропозиції 28 червня. В ухваленій на зборах постанові комісії Комітет отримав право «вирішення справ, що належать до компетенції Центральної Ради» між її сесіями, скликання чергових і позачергових зборів, підготовки матеріалів для них, поповнення складу Генерального Секретаріату. Цією ж постановою визначався порядок роботи Комітету, розширювався його склад до 40 членів, обраних від фракцій УЦР, її президії та Рад робітничих, селянських та військових депутатів. Збори надали йому право поповнення складу представниками національних меншин^[237]. Внаслідок реформування Комітет став зватись Малою радою.

П’яті збори вирішували й подальшу долю переговорів Центральної Ради з Тимчасовим урядом, обговорювали проект ІІ Універсалу.

У виданому 3 липня 1917 р. на підставі угоди з Тимчасовим урядом ІІ Універсалі Центральна Рада вимушено заявляла про своє рішуче ставлення проти «замірів самовільного здійснення автономної України до Всеросійських Установчих зборів». Отже, початий процес запровадження обмеженої форми державності поступився прагненню до його легітимності.

Зі свого боку Тимчасовий уряд погодився визнати своїм крайовим органом Генеральний Секретаріат. Таким чином, останній набував подвійного підпорядкування, що власне зрікало його більше на політичне маневрування між УЦР і Тимчасовим урядом, ніж на налагодження управління країною. Протягом літа кількісний та персональний склад Генерального Секретаріату тричі зазнав змін. Тільки 1 вересня Тимчасовий уряд затвердив його склад, що відкрило формальні можливості для офіційної діяльності. А час спливав.

На наступних після п’ятих зборів засіданнях Малої ради вирішувалось два головні питання: реалізація постанови зборів щодо удосконалення національного представництва в УЦР і Малій раді, розподілу законодавчих і виконавчих повноважень між Малою радою і Генеральним Секретаріатом. Обговорення цих питань зайняло кілька засідань (2-7 липня)^[238]. Було ухвалено 30% представництво національних меншин. Складнішим виявилося друге питання. В доповіді з цього питання М. Огород- нього чітко визначалось розмежування компетенції: Мала рада є законодавча інституція, відповідальна перед Центральною Радою, а Генеральний Секретаріат - інституція виконавча, яка у своїй діяльності підлегла Малій раді. Проте у розмежуванні компетенції і функцій між Малою радою і урядом не було поставлено крапку.

Рішення про надання законодавчих та інших повноважень Малій раді робило її дієвою структурою українського парламенту. Вона віднині вбирає в себе органічні риси загальних зборів. її засідання виявляють все більшу продуктивність. Доповнена ще 18 представниками національних меншин, Мала рада обговорює і вирішує питання про поповнення складу Генерального Секретаріату, розробляє і приймає проекти його структури, бюджету, «Статут вищого крайового органу управління на Україні», визначає його відповідальність перед Радою, а між її сесіями - Малій раді^[239]. Щодо колізій у відносинах між нею та урядом, то §16 Статуту передбачав їх вирішення у такий спосіб: «Коли Генеральний Секретаріат не згоджується з постановою Малої ради в якій-небудь справі, остання переноситься на розгляд Центральної Ради, яка скликається негайно». В разі висловлення нею недовіри Генеральному Секретаріату - він подає у відставку (§17). Всі акти Центральної Ради і Малої ради контрасигнуються (скріплюються) Генеральним Секретаріатом (§18). Статут закріплював юридичну силу «законів Тимчасового уряду» на Україні, опублікованих у крайовому урядовому віснику українською мовою. На засіданні Малої ради 9 липня вперше було поставлено питання про створення інституту державного контролю. Таким чином, Статут свідчить про продовження осмислення діячами УЦР і правового закріплення повноважень її різних інституцій, зростання нормотворчої ролі Малої ради.

Шоста сесія Центральної Ради 5-9 серпня 1917 р. розглянула широке коло питань - поповнення її представниками Ради робочих депутатів, неукраїнських організацій, звіт Генерального Секретаріату та його програма, сучасний момент, питання про Українські та Всеросійські Установчі збори, економічна політика, заходи в справах земельних, робітничих і продовольчих та ін.^[240] Вона засуджувала «Інструкцію», що ламала попередні домовленості УЦР з Тимчасовим урядом, не давала змоги «демократії України утворити владу на всій території» України. І все ж заради «встановлення доброго ладу» Рада погоджувалась скоротити число Секретарів, доручала Малій раді і Генеральному Секретаріату виробити «статут, що визначав би взаємовідносини» між УЦР та урядом, вироблення ним законопроектів в справі робітничій, земельній, харчовій та освітній, розпочати підготовчу роботу до скликання Українських та Всеросійських Установчих зборів та ін. Отже, діячі Центральної Ради йшли на значні, і як покажуть подальші події, невиправдані поступки Тимчасовому уряду.

Вивчення матеріалів п’ятої та шостої сесії УЦР дає підстави для важливого висновку: сесії Центральної Ради, засідання Малої ради набувають більш виразного парламентського характеру. По-перше, завершено формування складу парламентських і урядових структур, приймаються важливі рішення щодо розподілу компетенції між ними. Усвідомлюється необхідність і вживаються заходи по розширенню національного і територіального представництва УЦР. Це свідчило про досягнення порозуміння між українською демократією та неукраїнськими революційними демократичними колами, дозволило перетворити УЦР з органу суто національного на крайову інституцію, центр політико- правового життя в Україні. Великі надії покладаються на скликання Українських Установчих зборів, які мали обиратися на засадах безпосереднього, загального і рівного представництва. Була створена комісія для розробки виборчого закону, проведення територіальних зборів, організації виборів до Всеросійських та Всеукраїнських Установчих зборів.

По-друге, діячами Центральної Ради усвідомлюється, проголошується і започатковується законотворення. І хоч перший етап її законодавчої роботи мав переважно політико-декларатив- ний характер, він безперечно сприяв національному відродженню, був важливою передумовою державного будівництва, розробки його ідеології. Після проголошення І Універсалу Центральна Рада приступила до розробки Конституції України - Статуту автономної України.

По-третє, на основі прийнятих регламентів УЦР і Малої ради визначається і удосконалюється їх парламентська процедура.

Насамкінець, змінюється тривалість загальних зборів Ради - з 2-3 до 5-11 днів. Розширився і їх порядок денний. Засідання набували сесійного характеру. Таким чином, Центральна Рада набувала рис не лише представницького органу, а й тимчасового повноважного парламенту - до проведення загальних виборів, скликання Всеукраїнських Установчих зборів. Цим державотворчим перетворенням заважали об’єктивні обставини - політичні впливи іззовні, продовження війни і фронти на території країни, поглиблення соціально-економічної кризи, перешкоди, які чинив Тимчасовий уряд відродженню української державності. Давались взнаки й партійні чвари і суперечки між політичними силами соціалістичного спрямування у самій Центральній Раді, нерішучість, зволікання у розв’язанні нагальних соціально-економічних проблем, передусім - земельного, продовольчого, українізації війська, що стало причиною падіння її авторитету серед народних мас. Це й стало прологом її майбутніх поразок.

Відбувши шості загальні збори, Президія Ради, посилаючись на формальні причини «технічного та грошового характеру» не скликала, всупереч регламенту, загальних зборів протягом двох з половиною місяців, «тупцювала» на місці. Повноваження і функції УЦР все більше перебирає на себе Мала рада. Так, у серпні-вересні 1917 р. вона прийняла відставку уряду, обговорила й ухвалила його склад, намітила заходи щодо підготовки скликання Українських Установчих зборів, поліпшення продовольчих справ, ухвалила відозву до народу у зв’язку з корніловсь- ким заколотом, затвердила бюджет Генерального Секретаріату, заходи по підготовці з’їзду представників народів Росії, заслухала, обговорила і затвердила другу Декларацію Генерального Секретаріату^[241]. Проте поза увагою діячів УЦР перебували ті ж самі наболілі питання.

Зігнорувала Рада не лише питання організації українського війська, а й потенційну силу Вільного козацтва, яке стихійно народжувалося і зміцнювалося в той час. 3-7 жовтня 1917 р. в Чигирині відбувся з’їзд Вільного козацтва за участю 200 делегатів, що представляли 60 тис. добровольців, головним чином з Лівобережжя й Кубані. Своїми постановами з’їзд зробив спробу надати козацтву організаційні форми у загальнонаціональному масштабі. Поставивши «найперше завдання, щоб вільне козацтво стало військом народу», з’їзд вирішив «Утворити Генеральну козацьку Раду з Наказним отаманом на чолі». До складу Ради було обрано 12 її членів, почесним отаманом «дав згоду» бути генерал П.Скоропадський^[242]. Але соціалістичні діячі побоювались командира 1-го Українського полку і знехтували вільним козацтвом.

З ініціативи Центральної Ради у Києві 6-15 вересня 1917 р. відбувся з’їзд представників народів і областей Росії (з’явилось 93 делегати), який одноголосно постановив: Росія повинна бути федеративною демократичною республікою^[243]. З’їзд ще більше зміцнив федералістські прагнення діячів Ради. Але він не мав жодних правових наслідків: радикальні діячі Росії прагнули відновити централізовану державу.

З жовтня Мала рада розпочинає активну законотворчу роботу. Важливим напрямком законопроектної роботи стає правове забезпечення скликання Українських Установчих зборів. Ще 21 серпня Мала рада обрала дві комісії: для визначення компетенції самих Установчих зборів, другу - для вироблення «виборчої ординації» (закону про вибори). Як відзначалось у протоколі засідання 10 жовтня, «через те збори Малої ради були надзвичайно численні»^[244]. Дебати тривали більше тижня.

Жовтневе повстання під проводом більшовиків у Петрограді вирішило долю і Тимчасового уряду, і Установчих зборів. Вночі 25 жовтня на закритому засіданні Малої ради було створено Крайовий комітет охорони революції в Україні, відповідальний перед Центральною Радою. Отже, тепер вже Мала рада перебрала на себе установчі повноваження.

За матеріалами надзвичайного засідання Малої ради 26 жовтня чітко прослідковується позиція Центральної Ради: відповідальність за події в Петрограді несуть Тимчасовий уряд і більшовики. В резолюції про владу в Україні говорилось про необхідність її переходу «до рук революційної демократії», а не лише до Рад робітничих і солдатських депутатів і засуджувалось повстання в Петрограді. Це спричинило вихід більшовиків із складу Малої ради і наступне більшовицьке повстання у Києві. Але справа вирішилась на користь Центральної Ради, у якої не виявилося серйозного опонента у боротьбі за владу в Україні. На засіданні Малої ради 28 жовтня уряду було передоручено функції ліквідованого Крайового комітету по охороні революції^[245].

Сьома сесія (29 жовтня - 2 листопада 1917 р.) являла собою подальший крок у розвитку Центральної Ради як тимчасового парламенту. Збори заслухали доповіді М.Грушевського про діяльність Малої ради і про роботу комісії з розробки Статуту автономії України, сформулювавши дві найближчі мети: утворення Української Демократичної Республіки як складової частини федеративної Росії і скликання Українських Установчих зборів. «Конституція Української республіки визнає, - говорив Голова УЦР, - що найвищу суверенну владу мають Українські Всенародні збори. Вона оддає частину влади федеральному парламентові Росії»^[246]. Центральна Рада визнавалась як крайовий парламент.

Важливе пояснення дав М. Грушевський на загальних зборах і з приводу повноважень Малої ради. Коли представник Бунду О. Золотарьов вніс пропозицію, щоб Центральна Рада підтвердила постанову Малої ради з приводу повстання в Петрограді, Голова УЦР пояснив, що «постанови Малої ради мають таку саму силу, як і повної Ради»^[247]. Пояснення було сприйняте без заперечень і з повним розумінням. Мала рада сприймалась, очевидно, як скорочений формат УЦР, найбільш здатний до законотворення.

У цей час Мала рада розглядала і приймала рішення щодо розвитку бурхливих політичних подій в Україні, у військах, у справах фінансових. 7 листопада вона прийняла ІІІ Універсал, яким проголошувалась Українська Народна Республіка, повновладдя Центральної Ради і Генерального Секретаріату^[248]. Під час голосування присутніми були 47 членів Малої ради. Отже, Універсал задекларував самостійність верховної влади УНР, нічим не обмеженої у сфері внутрішнього державного життя, законодавства, управління й суду. Тільки у відносинах з іншими державами УНР була обмежена положеннями щодо федеративного зв’язку з Росією.

Сам факт появи нової держави, визначення її демократичних засад, ставши історичним явищем, відкривав широкі можливості для активного державо- і законотворення. Почалася активна підготовка законопроектів. З цією метою у Малій раді було сформовано спеціальну комісію для розгляду законопроектів. Було зроблено важливий крок у напрямі формування державного механізму - ухвалено 25 листопада закон про виключне право УЦР видавати законодавчі акти УНР та закон про її утримання за державний рахунок. У першому законі йшлося про порядок видання законів, розмежування повноважень на видання нормативно-правових актів між УЦР і її урядом: Центральна Рада видає закони і постанови від імені УНР, за генеральними секретарями закріплювалось право «видавати розпорядження в обсягу урядування на основі законів». Таким чином, закон обумовлював і закріплював законодавчі повноваження виключно за Центральною Радою, розпорядчі повноваження - за Генеральним Секретаріатом.

Восьма сесія УЦР 12-17 грудня розглянула законопроекти Генерального Секретаріату, справу миру, звіт Малої ради та Генерального Секретаріату. Доповідаючи про діяльність Малої ради між сьомою і восьмою сесіями, М. Грушевський зазначив: «За цих 6 тижнів прийшлось зробити ту працю, якої в інший час стало б на кілька років. Найважніше, що було за цей час зроблено, - це проголошення Української Республіки». На сесії гостро дебатувалося питання про мир та землю, було обговорено хід підготовки до виборів Установчих зборів. Закриваючи сесію, М. Грушевський висловив сподівання, що це остання сесія Центральної Ради перед Українською Установчою радою, котрій вона передасть свої права і свою владу. На його думку, якщо у соціальних справах «ми ще не досягли того, чого хочемо, то в політичних досягли більше, ніж думали. Ми стояли і стоїмо на принципі федерації, але обставини склались так, що Україна на ділі стала самостійною, незалежною державою»^[249].

Закриваючи восьму сесію, М. Грушевський говорив - «До побачення 9 січня!», але його сподівання на скликання Установчих зборів не справдилися. Через надзвичайні обставини вибори відбулись лише в частині округів, де було обрано 172 депутати (з 301 мандати). Вибори тривали майже до кінця існування УЦР Тож 9 січня 1918 р. Установчі збори не були скликані, а Всеросійські Установчі збори, як відомо, були розігнані більшовиками.

Остання, дев’ята сесія УЦР відбулася 15-25 січня 1918 р. Вона схвалила IV Універсал, сформувала уряд і його програмні засади, прийняла закон про 8-годинний робочий день, внесла деякі зміни у закон про вибори до Українських Установчих зборів. Було затверджено В. Голубовича на посаді Голови Ради народних міністрів, «першого старшого прокуратора Генерального суду». Учасники Зборів обговорили хід мирних переговорів у Бресті, ситуацію, що склалася у зв’язку з наступом більшовиків та повстанням на заводі «Арсенал», схвалили реорганізацію Малої ради. Було ухвалено: «Всього в Малій раді має бути 82 члена відповідно фракційного складу Великої ради»^[250]. Якщо раніше найбільше місць у Малій раді мали УСДРП та УПСР, то тепер українські есери збільшили своє представництво у Малій раді вдвічі, провід Центральної Ради опинився в їхніх руках.

Завершилась сесія увечері 25 січня у зв’язку з наступом більшовицьких військ. УЦР терміново виїхала до Житомира, потім - до Коростеня і Сарн. Підписання у Брест-Литовському мирних угод з Четверним союзом відбулося вже 27 січня 1918 р. Повноваження їх ратифікації Мала рада передала, за пропозицією М. Грушевського, Раді народних міністрів, що можна пояснити надзвичайним характером умов, в яких знаходилися діячі УЦР. На Волині вона перебувала до 7 березня. Її компетенцію повністю перебрала Мала рада, яка до того ж працювала в скороченому складі. За умов іноземного панування жодної сесії УЦР зібрати не вдалося, а більшість прийнятих нормативних актів так і не набрали чинності. Останнім нормативним актом Малої ради була Конституція УНР - «Статут про державний устрій, права і вольності УНР», ухвалена 29 квітня 1918 р.

За період існування УЦР склався і удосконалювався її апарат, який забезпечував її роботу, поширення прийнятих законодавчих актів. Канцелярія Ради поділялась на 6 відділів: загальний, кодифікаційний, видавничий, бухгалтерський, бібліотечний та господарський. Вона діяла на основі Статуту, згідно з яким всі її співробітники входили до загальних зборів канцелярії на чолі з комітетом співробітників.

Отже, за компетенцією та її реалізацією Центральна Рада набула основних рис парламенту того часу.

Функції Української Центральної Ради. Свою законотворчу роботу Центральна Рада розпочала з політичних відозв і звернень до українського народу, із закликами домогтися всіх прав, які йому «природньо належать». Вона діє надалі, виконуючи волю Національного конгресу щодо творення автономії України, в той же час - обмежена у законотворенні Тимчасовим урядом, який всіляко перешкоджав (до свого падіння) тому й іншому. Саме це, а також умови поглиблення революції, як на нашу думку, й визначили перевагу політико-декларативного характеру її законодавчої діяльності на цьому етапі.

На одному з перших засідань 14 квітня Комітет Центральної Ради доручив своїм членам Х. Барановському та В. Садовському розробити «Наказ» УЦР та її комітету. Він розглядався на других загальних зборах і, з незначними поправками, був ухвалений. Цей «Наказ» став, за визначенням члену Комітету УЦР П. Хри- стюка, її «внутрішньою конституцією»^[251].

Мала рада 11 травня розглянула і затвердила «Наказ» делегації УЦР до Тимчасового уряду з найголовнішими вимогами до нього. При цьому додавались написані М. Грушевським тексти (проекти) декларацій з цих питань^[252]. Проте українські домагання в Петрограді були відкинуті. І Універсал декларував легітимність УЦР, народженої волею українського народу, необхідність розмежування законодавчих повноважень між Всенародними Зборами (сеймом) і майбутнім російським парламентом. «Ніхто краще нас не може знати, - зазначалось у документі, - чого нам треба і які закони для нас кращі». Універсал мав безперечно значення конституційного закону, започаткував конституційне нормотворення, став правовою основою законодавчої діяльності УЦР.

П’ята сесія Центральної Ради 20 червня обрала комісію по розробці проекту Статуту автономії України, заслухала доповідь М. Шрага про початок роботи комісії та її пропозиції щодо поповнення складу представниками національних меншин, політичних, професійних і громадських організацій. Збори визначили загальну чисельність комісії із 100 членів, принципи і схему пропорційного представництва в ній, терміни підготовки «Наказу» (Інструкції) для комісії^[253]. Тим самим забезпечувались важливі умови для плідного конституційного процесу.

Сесія встигла обговорити й ухвалити Декларацію Генерального Секретаріату з програмою і напрямками його дій, підготовлену за кілька днів.

У виданому 3 липня 1917 р. ІІ Універсалі на підставі угоди з Тимчасовим урядом Центральна Рада відмовлялась від автономії України до скликання Всеросійських Установчих зборів. У ньому Центральна Рада обіцяла «підготовляти проекти законів» для внесення їх на затвердження Установчих зборів»^[254]. Отже, Універсал звужував, відповідно до угоди з Тимчасовим урядом, правове поле Центральної Ради, сам законодавчий процес, гальмував творення автономної України.

На засіданні Малої ради 15 липня голова правничої комісії УЦР представив проект «Наказу» Генеральному Секретаріату, що викликав бурхливі дебати, які були продовжено наступного дня. «Наказ» - Статут Генерального Секретаріату було прийня-

то з поправками. Склад уряду визначався у 14 генеральних секретарів. Тут закріплювалось важливе положення щодо законодавчого процесу: «Генеральний Секретаріат передає на санкцію Тимчасового уряду ті законопроекти, які розглянула і ухвалила Центральна Рада»^[255].

Важливого значення для удосконалення законодавчого процесу мало прийняття регламенту роботи Малої ради. На засіданнях Малої ради 1 серпня правнича комісія представила проект «регу- ляміну» (наказу) роботи Малої ради, який з додатками і поправками (11-12 серпня) було прийнято^[256]. Сам процес розробки й прийняття регламенту свідчив про прагнення членів УЦР враховувати накопичений досвід, підвищити ефективність слухань та роль комісій. Збори Малої ради ділились на чергові (раз на тиждень) і надзвичайні (по потребі). Для вирішення справ законодавчого характеру регламентом передбачалась кваліфікована більшість голосів і не менше половини для інших справ. Проекти законодавчих актів обов’язково розглядалися комісією, роздавалися перед засіданням членам Ради і обговорювалися після доповіді комісії.

Невідкладність законодавчого регулювання вимагали численні проблеми життя країни, поглиблення політичної і соціально-економічної кризи, в тому числі і кризи довіри до Центральної Ради. Але зв’язаність уряду «Інструкцією» Тимчасового уряду, звуження його компетенції (територіально й галузево), затягування скликання Установчих зборів, невизначеність законодавчих повноважень УЦР паралізували законодавчу діяльність. Звуження компетенції Генерального Секретаріату, зафіксоване в «Тимчасовій інструкції», у другій Декларації Генерального Секретаріату, промовисто ілюструє доля законопроектів, направлених до Петрограда. Так, зокрема, сталося із законопроектами Секретарства земельних справ та іншими, які пролежали в російській столиці до падіння Тимчасового уряду.

Активна законотворча робота УЦР розпочалася лише після падіння Тимчасового уряду і особливо з проголошенням в ІІІ Універсалі Української Народної Республіки, які докорінно змінили і розширили правове поле для законодавчої роботи.

На сьомій сесії УЦР 29 жовтня - 2 листопада 1917 р., звітуючи про роботу Малої ради після шостих загальних зборів,

М. Грушевський до її позитиву відніс формування Генерального Секретаріату та енергійну роботу комісій по законодавчому забезпеченню скликання Українських Установчих зборів і розробці Статуту автономії України. «Ми зустрічались з саботажем і перешкодами Тимчасового уряду», - відзначав Голова УЦР^[257]. На зборах звітувала комісія по розробці виборчого закону. У прийнятій резолюції були ухвалені головні засади закону і доручено Малій раді розглянути і остаточно затвердити закон. Вперше розглядався земельний законопроект, який передбачав передачу земель у розпорядження земельних комітетів. Збори прийняли резолюцію - «визнаючи цю справу негайною, УЦР приймає законопроект до відома», доручивши його доопрацювання і доповнення Малій раді. Важливим правовим актом стала також постанова УЦР, прийнята на сесії, про з’єднання українських земель. Вона ухвалила: «Поширити в повній мірі владу Генерального Секретаріату на всі відмежовані землі України, де більшість людності є українською, а саме - Херсонщину, Кате- ринославщину, Харківщину, материкову Таврію, Холмщину, частину Курщини та Воронежчини»^[258].

7 листопада 1917 р. на засіданні Малої ради було прийнято ІІІ Універсал, який проголошував Українську Народну Республіку. Цей важливий нормативно-правовий акт давав визначення території УНР, скасовував існуюче право власності на землю, смертну кару, встановлював 8-годинний робочий день на підприємствах, декларував наміри всіляко домагатись миру, захищати всі свободи, здобуті революцією, тощо. Днем виборів до Українських Установчих зборів Універсал проголосив 27 грудня 1917 р., а днем їх скликання - 9 січня. Тим самим він давав відповідь на найгостріші проблеми часу, засвідчував прагнення діячів УЦР зберегти життєдіяльність проголошеної держави за тих екстремальних умов.

Законодавча функція стає приоритетною в діяльності УЦР і особливо Малої ради. На черзі - Закон про вибори до Установчих зборів. 11 листопада Рада обговорила і затвердила розділ І, а 16-го листопада - розділ ІІ Закону про вибори, обрала М. Мо- роза головою Всеукраїнської виборчої комісії^[259]. На місцях вже діяли окружні, повітові, міські і районні комісії по виборах до Всеукраїнських Установчих зборів.

Виборчий закон визначав головні засади скликання Українських Установчих зборів, виборчі округи, права суб’єктів виборчого права, механізми й технологію виборчого процесу^[260]. Право участі у виборах надавалось «громадянам Російської республіки обох полів, котрим до дня виборів вийде 20 років». Закон був досить розлогим (183 статті) і детально прописував виборчий процес: обов’язки і повноваження виборчих комісій, порядок підготовки виборчих списків, механізм визначення результатів виборів, юридичні гарантії та відповідальність за порушення закону. У галузі державного будівництва цей закон став найбільш вагомим з огляду на парламентські пріоритети УЦР.

Важливим кроком Центральної Ради на шляху удосконалення законотворчого процесу було створення комісії законодавчих внесень з 25 членів УЦР на засіданні Малої ради 12 листопада. Передбачалось, що вона буде розглядати законопроекти, «які вноситимуться Генеральним Секретаріатом в Центральну Раду спішним порядком»^[261]. У найближчий тиждень комісія представила опрацьовані законопроекти уряду - про відстрочку призову на військову службу, про амністію, розглянуті і затверджені Малою радою в редакції комісії. Мала рада направила в комісію законодавчих внесень «для деталізації» законопроект про кошти УЦР (її утримання за державний рахунок), представлений фракцією УСДРП. У режимі надзвичайних засідань Малої ради були обговорені і прийняті відповідні постанови 19 і 21 листопада з двох питань - про ставлення до російського Раднаркому і про перемир’я і мир у Першій світовій війні^[262].

Наступним важливим кроком у законодавчій діяльності УЦР стало прийняття нею 25 листопада Закону про виключне право Центральної Ради видавати законодавчі акти УНР. Законопроект був внесений Генеральним секретарем судівництва М. Ткаченком і передбачав визначення правового поля в УНР, порядок видання законів. Всі закони і постанови, які мали силу на території УНР до 25 жовтня 1917 р., оскільки вони не змінені і не скасовані Універсалами, законами і постановами УЦР, мають силу і надалі як закони і постанови УНР. Тим самим були закладені правові основи подальшого законотворення Центральною Радою власної правової системи держави.

Важливе значення для державного будівництва мали закони, прийняті Малою радою на початку грудня: Закон про утворення Генерального Суду, 5 законів у пакеті - закони про державні кошти України, про Головну скарбницю (казначейство) УНР, про Державний банк УНР, про скасування Дворянського та Селянського банків, про цукрову монополію; Закон про шкільне правління, Закон про єврейські громадські ради^[263].

Отже, незважаючи на складність ситуації, Рада зробила ще один важливий крок у розмежуванні влади на законодавчу, виконавчу і судову. Ухваливши Закон про створення Генерального суду, який мав складатись з цивільного, кримінального й адміністративного департаментів, вона доручила йому виконувати «всі функції, належні досі Правительствующему Сенатові в справах судових і в справах нагляду над судовими установами і особами судового відомства»^[264]. У Законі УЦР «Про утворення Генерального Суду» передбачалось, що Конституцію УНР ухвалять Українські Установчі збори. За місяць до встановленого терміну їх скликання її проект (датовано 10 грудня) було опубліковано в пресі^[265].

Проект передбачав встановлення в Україні парламентської республіки. Принципове значення має проголошений у розділі IV принцип поділу влади: «Українські Всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу ... і формують вищу виконавчу і судову владу Української Республіки». Склад зборів формується на основі «загального, рівного, безпосереднього, таємного і пропорційного голосування». У проекті звертає на себе увагу й останній розділ, який закріплював національно-територіальну автономію в межах УНР, передбачав утворення вищих органів національного союзу - Національної ради і Національної управи кожної народності, а також їх представництво у вищих органах УНР.

У ІІ розділі закріплювалася система прав громадян України

- прав громадянства, політичних, громадянських та особистих прав. Тут обійдено питання про право власності, межі її використання, соціально-економічні права. Очевидно, що ці права мали вияснити довгоочікувані Установчі збори. Але безперечно інше: проект Конституції є найвищим досягненням, вершиною конституційного процесу 1917 р., започаткованого резолюціями Всеукраїнського конгресу, трьома Універсалами УЦР, розробкою Статуту автономії України. Цей процес у розглядуваному проекті набув реального змісту і оформлення, утверджував принцип верховенства права.

Кардинального законодавчого вирішення вимагали численні соціально-економічні проблеми, передусім найбільш гостре - земельне питання. ІІІ Універсалом УЦР скасувала приватну власність на землю, доручала Генеральному секретарству із земельних справ «негайно виробити закон про те, як порядкувати земельним комітетам, обраним народом», встановити державний контроль над продукцією виробництва тощо. Земельне питання, яке обговорювалось на попередніх сесіях УЦР, виявилося головним у роботі восьмої сесії 12-17 грудня 1917 р. На розгляд сесії було поставлено «Тимчасовий земельний закон», представлений урядом, який викликав пристрасні дискусії і критику з боку селян

- членів Центральної Ради. На останньому засіданні було обрано парламентську комісію з 23 осіб, яка мала виробити і подати на затвердження Малої ради законопроект із земельного питання^[266]. Обрана комісія не повинна була роз’їжджатися, доки не буде затверджено її законопроект.

З цим завданням комісія впоралась, і «Тимчасовий земельний закон» був представлений учасникам останньої, дев’ятої сесії УЦР 17 січня 1918 р. Законопроект обговорювався лише на нараді фракцій. У зв’язку з більшовицьким повстанням у Києві наступного дня, відкривши засідання, М. Грушевський порадив зборам затвердити законопроект у цілому. Законопроект було прийнято^[267].

Закон визначав загальні засади вирішення земельного питання - відміну права власності на землю, її належність всьому народу республіки, повноваження УЦР порядкування землею до скликання Українських Установчих зборів, а також органам міського самоврядування, сільським громадам та волосним, повітовим і губернським земельним комітетам у межах їх компетенції. Закон визначав і основні засади користування «поверхнею землі» (права, мета, норми користування), «перехідні міри». Ним встановлювалося, що «землі відводяться земельними комітетами в приватнотрудове користування сільським громадянам та добровільно складеним товариствам». За свідченням В. Вин- ниченка, сільський пролетаріат в обіцянки і закони про землю не вірив, більше вірячи реальним фактам, а з іншого боку, ідея «соціалізації землі» викликала обурення заможного селянства, «яке лаяло Центральну Раду й агітувало на всі боки проти неї»^[268]. Отже, запізнілий земельний закон остаточно не вирішував земельного питання і Центральна Рада продовжувала втрачати свою опору серед селянства.

Безперечним здобутком законотворчої діяльності УЦР стала розробка і прийняття Закону про національно-персональну автономію. Його текст було вироблено Генеральним Секретаріатом і направлено до комісії законодавчих внесень Ради ще в грудні 1917 р. Його обговорення і внесення поправок тривало на засіданнях Малої ради з 30 грудня до 9 січня 1918 р. Закон^[269] надавав право «кожній з населяючих Україну націй... на національно- персональну автономію, себто право на самостійне устроєння свого національного життя.». При обговоренні законопроекту підкреслювалась велика вага і значення закону - як «великий крок вперед» (М. Рафес), як «великий здобуток» (М. Юдін), а його розробник М. Зільберфарб навіть порівнював його з французькою Декларацією прав людини і громадянина, вважав, що закон можна назвати «Декларацією прав націй».

Важливого значення для організації державної влади, правового та фінансового забезпечення функціонування її механізмів мали прийняті постанови та закони про затвердження нових секретарств - пошти та телеграфу, залізниці, продовольчих справ, морських та міжнародних справ. Ще 19 грудня УЦР прийняла Закон «Про українські гроші», який передбачав перший випуск грошей у сумі 500 млн. карбованців^[270]. На початку січня Центральна Рада ввела в дію Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів. Пізніше їй довелось ще раз повертатись до цього питання.

Закладались правові основи військового будівництва. Так, 19 грудня на засіданні Малої ради було розглянуто і прийнято законопроект про утворення комітету з демобілізації армії. 29 грудня УЦР прийняла закон, яким Чорноморський флот оголошувався флотом УНР 3 січня Малою радою було обговорено і прийнято законопроект з поправками, який став Законом «Про створення народного війська»^[271], до аналізу якого ми ще повернемось.

Серед розглянутих і прийнятих Малою радою законопроектів у сфері державного будівництва у грудні 1917 р. - про склад і порядок обрання суддів Генерального та апеляційного судів, про організацію прокурорського нагляду (23 грудня)^[272].

Було вжито перших, невідкладних заходів у галузі соціального захисту населення. На засіданні 28 грудня Мала рада прийняла з поправками два законопроекти - про збільшення окладів робітникам пошти, телеграфу і телефону та про тимчасові правила допомоги виселенцям (тобто інтернованим, переселеним до Сибіру, Середньої Азії)^[273].

На тому ж засіданні УЦР «без дебатів» прийняла Закон про збільшення плати за грузи на залізницях України. Раніше, 19 грудня - постанови щодо боротьби з бешкетами і пияцтвом. Якщо при цьому звернути увагу на рішення Генерального Секретаріату з цих питань, то очевидно, що УЦР своїми нормативними актами втручалася в сферу компетенції уряду, який, у свою чергу, деякими своїми рішеннями переступав її межі.

Логічним розвитком державо- і законотворення УЦР став її IV Універсал. Проголошуючи самостійність і незалежність Української Народної Республіки, Центральна Рада підтверджувала всі демократичні свободи, викладені в ІІІ Універсалі, приписувала Раді народних міністрів розпочати самостійні переговори про мир, встановити державний контроль над банками, торгівлею, забезпечити передачу землі в руки трудящих тощо. М. Грушевсь- кий сподівався, що проголошена самостійність «стане твердою підставою забезпечення нашої державності й нашого соціального будівництва...»'. Текст Універсалу обговорювався і приймався Малою радою 11-12 січня, де противники самостійності УНР - бундівці, меншовики - намагались довести хибність цього кроку, але безуспішно.

Остання, дев’ята сесія УЦР вітала і схвалила IV Універсал. Незважаючи на загрозу захоплення більшовиками Педагогічного музею, де відбувались засідання Центральної Ради, вона заслухала доповідь П. Христюка про роботу комісії над законопроектом із земельного питання, розглянула три законопроекти: про 8-годинний робочий день, про державно-робітничий контроль над підприємствами, про тимчасові правила для громадських робіт, затвердила нову дату скликання Установчих зборів 2 лютого^{[274] [275]}. Закон про 8-годинний робочий день встановлював не лише тривалість робочого дня і робочого тижня, а й регламентував умови найму, праці, визначав «число свят, коли працювати не належить», компетенцію наглядових і контролюючих органів та ін. Безперечно, закон мав велике соціальне значення, але подальша робота в цьому напрямі припинилась.

Робота над іншими двома законопроектами, не прийнятими останньою сесією УЦР, продовжувалась. Перебуваючи вже у Житомирі, 2 березня Мала рада прийняла Тимчасовий статут про громадські роботи «задля боротьби зі зростом безробіття, а також задля доцільного вжитку вільних робочих рук»^[276]. Закон передбачав створення спеціальної Ради з організації громадських робіт, встановлював її повноваження, функції та обов’язки.

На наступних засіданнях Малої ради вона розглянула і ухвалила закони: про заведення числення часу за новим стилем, ухвалила Герб УНР (12 лютого), Закон про грошову одиницю та друк кредитних державних білетів (1 березня), Тимчасовий статут про громадські роботи, Закон про громадянство УНР. Закон визначав правовий статус громадян республіки, порядок набуття та позбавлення громадянства УНР. Він проявляв намір законодавця шляхом правового врегулювання вирішити й нав’язану іззовні проблему правового статусу російськомовного населення або тих, хто помічений був у «діяльності, зверненій проти Української держави». В розвиток цього Закону УЦР ухвалила 4 березня доповнення його §7 приміткою про право на громадянство тих осіб, хто перебував поза межами УНР до 1 серпня 1914 р. і лише під час війни прожив три роки на території України, а також Закон про реєстрацію громадянства УНР^[277]. Закон встановлював правила і механізм реєстрації.

В останні дні перебування на Волині Мала рада ухвалила законопроекти, представлені Радою народних міністрів: Закон про адміністративний стан Києва, Закон про передачу міліції Києва в розпорядження Міністерства внутрішніх справ та Закон про покарання всіх учасників війни і повстання проти Української держави^[278]. Важливий для державотворення закон було прийнято Малою радою 6 березня - Закон «Про поділ України на землі», який скасовував існуючий поділ на губернії і повіти. УНР розмежовувалась Законом на 32 землі. Раді міністрів доручалося підготувати законопроект щодо організації місцевого самоврядування, органів влади адміністративної, судової і військової.

Після повернення УЦР до Києва вона знов на засіданні 19 березня 1918 р. звертається до проблеми скликання Українських Установчих зборів, його правового забезпечення. На засіданні Малої ради була заслухана доповідь Голови виборчої комісії М. Мороза про вибори. Комісія мала відомості про результати виборів лише з трьох губерній - Київської, Полтавської та Чернігівської. Загальне число обраних депутатів досягло 172, серед яких, зокрема, було 115 українських соціалістів-революціонерів, 34 більшовики. Наслідком обговорення доповіді М. Мороза була ухвалена постанова про скликання Установчих зборів 12 травня 1918 р. Хід і наслідки виборів до них обговорювалися і на наступних засіданнях Малої ради 2, 9, 11-12, 20, 26, 27 квітня (на цей час вибори відбулись у половині округів)^[279].

Діячів УЦР непокоїв стан чинності прийнятих нею законів. Вона звернулась 13 березня з «Відозвою до громадян Української Народної Республіки», закликаючи їх «спішити залічити тяжкі рани, завдані нашій країні тяжкою війною і усобицями», «братись до роботи громадської», «помагати уряду». Як висловився один з членів УЦР, земельний закон «загубився десь по дорозі в Житомир». Уряд обіцяв видрукувати його в необхідній кількості, «поширити його між людністю»^[280]. Отже, закони УЦР не набували чинності, бо з об’єктивних причин (фронти, відсутність зв’язку з місцями, падіння її авторитету тощо) не доводилися до відома населення республіки.

Незважаючи на активну правотворчу діяльність Центральної Ради у правовому просторі залишалось ще чимало прогалин, які намагалась заповнити Рада міністрів на чолі з В. Голубовичем та окремі міністерства, видаючи сотні циркулярів, обіжників, наказів тощо. До останнього дня існування уряду УЦР не припинялась його активна законопроектна робота.

Важкою проблемою для УЦР, яка вимагала правового вирішення, була проблема бюджету, порядку державних видатків та засобів його поповнення. Цю проблему намагався вирішити «Законопроект про порядок державних видатків у 1918 р.», представлений комісією законодавчих внесень з подання уряду на засіданні Малої ради 30 березня. Проте законопроект з внесеними поправками було повернуто в комісію «для нового редагування внесених поправок». «Бюджетний законопроект» з поправкою було прийнято 11 квітня. Таке ж рішення було прийнято щодо законопроекту «Про випуск для циркуляції між людністю знаків державної скарбниці». У протоколі засідання згадуються «дрібні законопроекти», які були ухвалені^[281].

Цікаві законопроекти і організаційні питання розглядались Малою радою 6 квітня^[282]. У зв’язку з вбивством члена УЦР Є. Нероновича комісія законодавчих внесень представила законопроект про анкетно-слідчу комісію, «котра буде збирати відомості та розслідувати на місцях різні випадки порушення місцевими властями законів». Було прийнято відповідний закон, який визначав коло повноважень цієї парламентської комісії та її функції. При обговоренні законопроекту була вперше висловлена думка про необхідність законодавчого закріплення недоторканності членів Центральної Ради.

Правових засад діяльності УЦР стосувалися і кілька наступних законопроектів, ухвалених у редакції комісії законодавчих внесень, - про право безмитного придбання книжок і різних видань бібліотекою Центральної Ради; про підвищення платні членам Малої ради (9 квітня); про недоторканність особи членів Ради (16 квітня). Останній законопроект було доповнено статтею й про недоторканність членів Українських Установчих зборів і в такому вигляді затверджено. Щодо притягнення до слідства і карного суду члена Ради закон передбачав звичайний судовий порядок і дозвіл УЦР На засіданнях Малої ради було затверджено також ряд законів - про створення доходів і капіталів через державні ощадні каси, про торфодобування, про єврейську вчительську семінарію та ін.

З великим запізненням УЦР обговорювала і приймала законопроекти з фінансових і економічних проблем. Важке фінансове становище органів місцевого самоврядування примусило УЦР розглянути і затвердити законопроект про асигнування 100 млн. крб. для їх потреб. 20 квітня вона виділила за прийнятим Законом майже 15,5 млн. крб. на утримання земельних комітетів. Закон було прийнято в редакції комісії законодавчих внесень.

Ще у вересні 1917 р. Декларація Генерального Секретаріату передбачала організацію «Економічного комітету» для регулювання всієї справи постачання, промисловості і торгівлі. Проте цей план почав реалізуватись лише в останній місяць існування УЦР та її уряду. 20 квітня фінансово-економічна комісія запропонувала законопроект про утворення Вищої економічної ради УНР з «метою об’єднання всіх державно-господарських заходів уряду, а також попереднього розгляду всіх законопроектів фінансово-економічного характеру». Закон про Головну економічну раду мав 11 статей, містив чітке визначення її призначення, складу, компетенції й функцій^[283]. Але за браком часу закон так і не було введено в дію.

Завершальним документом, що втілював концептуальні засади державотворення й парламентаризму, стала Конституція УНР, прийнята останнього дня існування Центральної Ради. її текст враховував здобутки світової і національної політико-пра- вової думки, розвивав основні державно-правові засади, сформульовані в проекті Конституції 10 грудня 1917 р.

«Відновивши своє державне право як Українська Народна Республіка, - починався І розділ «Загальні постанови Конституції», - Україна для кращої оборони свого краю, для певнішого забезпечення права і охорони вольностей, культури і добробуту своїх громадян, проголосила себе і нині є державою суверенною, самостійною і ні від кого незалежною». Тут на відміну від попереднього проекту, визначалось необмежене суверенне право народу, тобто всіх громадян УНР, здійснюване через Всенародні Збори України. За формою державного правління й устроєм вона мала бути парламентською республікою, унітарною, з неподільною територією, наданням землям, волостям і громадам права широкого самоврядування на принципі децентралізації. Усім національностям, які мешкали на території України надавалось право «на впорядкування своїх культурних прав в національних союзах». Отже, головні принципи, розгорнутий виклад яких подано в інших розділах Конституції, були підсумком розвитку вітчизняної конституційної думки.

Конституція проголошувала, що влада в УНР «походить від народу». Верховним органом мали стати однопалатні Всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу і формують вищі органи виконавчої і судової влади - Раду народних міністрів і Генеральний суд республіки. Місцеве самоврядування мало здійснюватися через виборні ради і управи громад, волостей і земель.

Всенародні Збори УНР за Конституцією обираються загальним, рівним, безпосереднім, таємним і пропорційним голосуванням на три роки з розрахунку один депутат від 100 тисяч виборців. Перевірка виборів та затвердження мандатів здійснюються Зборами. Достроково вони розпускаються за їх же постановою або волею народу (заявою з підписами не менше 3 млн. виборців). Основний Закон УНР передбачає оплату роботи депутатів, тобто парламент мав працювати на професійних засадах. Особа депутата проголошувалась недоторканною. Нові вибори за постановою Зборів здійснює виконавча влада у тримісячний термін. Скликає, відкриває Збори їх Голова, обраний попереднім складом зборів, доки не будуть обрані новий Голова, його заступник та «товариші» в кількості, установленій Зборами.

Всенародні збори збираються на сесію не менше ніж двічі на рік. Вони можуть бути скликані (не пізніше місяця) як позачергові і за ініціативи п’ятої частини депутатів. Правосильні рішення приймаються за присутністю і голосуванням більшої частини депутатів. Лише вирішення питань про зміну території,

Конституції, проголошення війни і відданя під слідство і суд міністрів потребують кваліфікованої більшості. Право законодавчої ініціативи і внесення законопроектів за Конституцією належало Президії Зборів у погодженні з Радою старшин Зборів, зареєстрованим фракціям, групам депутатів (у складі не менше 30), Раді народних міністрів УНР, органам місцевого самоврядування, що об’єднували не менш 100 тис. виборців, та безпосередньо виборцям за тією ж кількістю, підписи яких підтверджені громадами і Генеральним судом.

Передбачалось проходження законопроектів через відповідні комісії, внесення не з ініціативи уряду - подання до його відома і Президії, а після доповіді комісії вони розглядались Всенародними зборами. Відхилені законопроекти могли розглядатись наступною сесією, але не новим складом Зборів. У всіх інших випадках порядок їх діяльності здійснюється відповідно до прийнятого регламенту. Прийняті закони і постанови Зборів мали публікуватися як витяги з протоколів їх засідань за підписом Голови або його товариша та одного з секретарів і набували чинності з моменту їх одержання в місцевих установах, якщо інше не встановлено самим законом.

Без ухвали Зборів не допускались встановлення податків, державних позик чи обмежень державного майна, призови до обов’язкової військової або міліційної служби, оголошення війни, затвердження міжнародних угод, встановлення одиниць мір, ваги, монети УНР.

Згідно з Конституцією судова влада в рамках цивільного, карного і адміністративного законодавства мала здійснюватися виключно судовими установами від імені Української Народної Республіки, рішення яких не вправі змінити ні законодавчі, ні адміністративні органи влади. Правосуддя мало бути прилюдним і усним, рівним для всіх, не виключаючи депутатів і урядовців.

Текст Конституції включав і розділ «Національні союзи», який повторював Закон про національно-персональну автономію, де йшлося про права національних меншин в Україні. Передбачалося, що утворені національностями Національні союзи будуть користуватися правом законодавства і врядування, а їх вищим представницьким органом мали б стати Національні збори. Обсяг їх повноважень мав визначатись Установчими Зборами даної нації, а прийняті постанови - Установчими Зборами УНР або її парламентом.

Таким чином, законодавець прагнув повністю використати річний державотворчий досвід, врахувати його здобутки і недоліки. У Конституції було закріплено права громадян України, організація, компетенція і розмежування повноважень законодавчих, виконавчих і судових органів, установ місцевого самоврядування та Національних союзів. Основний закон демократично вирішував і національне питання в Україні. Він утверджував верховенство парламенту в державі. В той же час досить помітна і його неповнота - обійдено мовчанням проблеми власності, земельне питання, визначення кордонів держави, мови, державної символіки, хоч раніше були прийняті спеціальні закони. Залишалась невизначе- ною компетенція місцевих органів влади УНР І все ж перерваний несприятливими обставинами конституційний процес в Україні досяг значних вершин, які ставили Конституцію УНР у рівень з тогочасними конституційними актами європейських держав її демократичною спрямованістю, гуманізмом, створенням передумов для її подальшого удосконалення.

Отже, Центральна Рада здійснювала функцію органу законодавчої влади, особливо з проголошенням УНР, правове забезпечення, хай із спізненням і суттєвими прогалинами, державотворення. Було створено правове поле для функціонування законодавчої і виконавчої влади. Промовиста і кількісна характеристика її законотворення. За час існування УЦР нею було прийнято близько 130 законів та інших законодавчих актів (Універсалів, Статутів, «Наказів», Декларацій, постанов правового характеру, звернень та ін.). За етапами законодавчої діяльності: до падіння Тимчасового уряду - близько 30 нормативних актів, переважно політико- декларативного характеру; з кінця жовтня 1917 р. і особливо з проголошенням УНР, до IV Універсалу - близько 50; з прийняттям IV Універсалу і до 29 квітня 1918 р. включно - близько 50. Таким чином, основний масив нормативних актів (близько 100) було прийнято УЦР з проголошенням УНР і її самостійності.

У діяльності УЦР за її документами і матеріалами прослід- ковується досить послідовна реалізація парламентських функцій. Крім законодавчої, тією чи іншою мірою - установча, контрольна, бюджетно-фінансова, внутрішньополітична та зовнішньополітична.

Спираючись на повноваження, надані Центральній Раді Всеукраїнським національним з’їздом, під тиском вимог розбудови автономної України вона ще до проголошення І Універсалу почала втілювати установчу (державотворчу, організаційну) функцію. Серед її заходів - затвердження кандидатур гласних губернських земських управ, оновлення складу Київської міської думи, скликання губернських українських з’їздів, заснування губернських, повітових і міських українських рад, затвердження губернських і повітових комісарів тощо. Невизначеність і невизнаність повноважень УЦР у формуванні органів виконавчої, судової влади, військового будівництва з боку Тимчасового уряду, зрозуміло, обмежували її діяльність у цих напрямах. Проте, щораз наштовхуючись на неприязне мовчання Тимчасового уряду, Рада прагнула вирішувати ці справи самостійно. Так, четверті загальні збори УЦР заслухали доповідь крайового комісара Буковини і Галичини Д. Дорошенка, висловили йому довіру і дали йому «право у відповідних справах говорити і працювати іменем Центральної Ради»^[284].

У І Універсалі УЦР проголошувала волю народу як джерело своєї влади, закликала громадян « переобирати адміністрацію» там, де вона ворожа до українства. В її Універсалах вирішувались головні питання установчого характеру щодо форми української держави, її ладу спочатку як автономного державного утворення в складі демократичної російської федерації, а потім - самостійної УНР.

17 червня 1917 р. Комітет УЦР ухвалив організувати Генеральний Секретаріат Центральної Ради. На тому ж засіданні було ухвалено призначити Головою Генерального Секретаріату і генеральним секретарем внутрішніх справ В. Винниченка та голів інших секретарств. Його затвердження відбулось на п’ятій сесії УЦР. Через місяць Мала рада ухвалила і його Статут, який визначав правовий статус і функції уряду.

Після появи «Інструкції» Тимчасового уряду УЦР 10-13, 21 серпня прийняла відставку уряду і за результатами наради фракцій та обговорення сформувала Генеральний Секретаріат скороченого складу.

25 жовтня на закритому засіданні Мала рада розглянула політичне становище у Києві і в країні, утворила разом з київськими революційними організаціями Крайовий комітет охорони революції. Сьоме пленарне засідання УЦР 1 листопада затвердило поповнення складу уряду і персональний склад генеральних секретарів.

Серед установчих планів і заходів УЦР цього часу була й спроба «організації центральної влади». Йшлося про плани утворення загальноросійської влади «знизу», через формування коаліційного «однорідно соціалістичного уряду». На засіданні Малої ради 10 листопада В. Винниченко виклав «свій метод» його організації. Мала рада ухвалила викладені пропозиції і доручила Генеральному Секретаріату «вести працю в цім напрямку». Рада поверталась до цього питання 14 листопада, 2 грудня, воно неодноразово обговорювалось на засіданнях уряду. М. Порш від імені ЦК УСДРП мав телефонну розмову з Й. Сталіним, в якій, зокрема, йшлося про «об’єднання всієї демократії»^[285]. Проте більшовицький Раднарком не підтримав цей намір і невдовзі оголосив ультиматум Центральній Раді.

2 грудня Центральна Рада затверджує на посаді генерального секретаря пошти і телеграфу М. Шаповала, 21 грудня - морського секретарства Д. Антоновича, 22 грудня - створення секретарства міжнародних справ.

Установчі повноваження УЦР закріплювались у проекті Конституції УНР, де йшлося про форму української держави, верховенство законодавчої влади, яка формує вищу виконавчу і судову владу Української республіки.

Після IV Універсалу формування Кабінету міністрів відбувалося вже поспіхом через загрозу захоплення більшовиками будинку Педагогічного музею, де працювала УЦР. На дев’ятих загальних зборах було схвалено склад уряду, хоч деякі кандидати в міністри «більшості Центральної Ради невідомі» як записано в протоколах засідань^[286]. Малій раді довелось ще раз вирішувати цю справу після повернення до Києва. Остаточно складений список міністрів і стислу програму дій уряду Мала рада обговорювала ще на кількох засіданнях і затвердила лише 24 березня 1918 р.

Створювались Центральною Радою і спеціальні органи управління, такі як Крайовий комітет у справах біженців у липні, Крайовий комітет охорони революції, Головна економічна рада, законопроект про створення якої обговорювався аж до 25 квітня 1918 р. Законом про 8-годинний робочий день передбачалося створення Головної Ради, на яку покладалася реалізація державної політики у цій галузі. Проте ці заходи виявилися занадто запізнілими.

Політичні кроки зробила УЦР щодо формування судової системи УНР. ІІІ Універсал приписував заходи «упорядкування судівництва» у відповідності «з правовими поняттями народу». Вона затвердила нову формулу судових вироків^[287]. 2 грудня прийняла Закон про утворення Генерального суду, визначивши його структуру, місцезнаходження, компетенцію та нормативну базу. 23 грудня Мала рада розглянула і затвердила законопроекти про склад Генерального та апеляційного судів, про прокурорський нагляд в УНР. Перший закон закріплював за Центральною Радою повноваження обрання суддів таємним голосуванням за списками генерального секретарства судових справ. Призначення прокурорів віднесено другим законом до компетенції генерального секретарства судових справ. 2 січня 1918 р. УЦР обрала 8 членів Генерального суду і 8 членів апеляційного суду. Після повернення до Києва Мала рада 2 квітня обрала ще суддів Генерального та Київського апеляційних судів. Але створити більш ефективний державний механізм в умовах революції і війни, соціально-політичної і економічної кризи було навряд чи можливо.

Важливим напрямком установчої діяльності УЦР протягом її існування була спроба реалізації ідеї скликання Всеросійських та Всеукраїнських Установчих зборів, розробка виборчого закону, контроль за виборчим процесом. Ця проблема з усієї гострою постала перед діячами УЦР після падіння Тимчасового уряду. Звітуючи на її сьомій сесії, М. Грушевський говорив про «розчарування демократією російською... Усі наші фракції однодушно признали, що треба негайно скликати Установчі збори України»^[288]. Процес підготовки виборчого закону тривав до середини листопада 1917 р., коли Мала рада схвалила цей закон. Після цього УЦР ще неодноразово поверталась до проблеми скликання Установчих зборів, заслуховувала Голову виборчої комісії, визначала стадії виборчого процесу. Проблема скликання Українських Установчих зборів так і не була вирішена.

Вагомими були її кроки щодо відновлення єдності українських земель, у сфері їх територіального устрою та місцевого самоврядування. Ще в резолюції Всеукраїнського національного конгресу висловлювався протест «проти претензій на землі непольські, заявлені тимчасовою Польською державною радою»^[289]. В майбутньому Центральній Раді доводилося ще не раз вирішувати проблему єдності українських земель, відстоювати їх від зазіхань зажерливих сусідів. До цієї справи приклав руки і Тимчасовий уряд, обмеживши юрисдикцію Генерального Секретаріату п’ятьма губерніями. Лише після його падіння сьома сесія прийняла постанову «Про з’єднання українських земель», відмежованих Тимчасовим урядом. ІІІ Універсалом оповіщалось приналежність території УНР «земель, заселених у більшості українцями».

З самого початку свого існування УЦР розпочала розбудову вертикалі органів представницької влади. Ще 13 квітня 1917 р. Комітетом Ради було вирішено послати листи у всі губернські міста з проханням скликати якнайшвидше губернські з’їзди для того, щоб зорганізувати губернські українські ради. Про організацію губернських, повітових і волосних українських рад була заслухана доповідь на других загальних зборах 23 квітня. Матеріали з цього питання передано до Комітету УЦР «для їх детального розроблення». На їх основі Комітет 28 квітня 1917 р. прийняв статут про губернські, повітові і волосні українські ради.

У свою чергу ради селянських, робітничих і військових депутатів, що виникали під впливом агітації українських та російських соціал-демократів і есерів після Лютневої революції, теж почали вибудовувати свою вертикаль влади. За рішеннями їх всеукраїнських з’їздів, як уже зазначалося, їх представники поповнили склад Центральної Ради. Отже, на місцях діяли поряд українські ради, ради селянських, робітничих і військових депутатів, міські думи, земські збори і управи. Цю систему або скоріше конгломерат органів місцевого самоврядування УЦР намагалась залучити до творення нового ладу, автономії України. Місцеві українські ради і громадські організації залучались до розробки Статуту автономної України. У ІІІ Універсалі УЦР приписувалося уряду «вжити всіх заходів до закріплення і поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами вищої адміністративної влади на місцях, і до встановлення найтіснішого зв’язку і співробітництва його з органами революційної демократії...». Під останніми розумілись, очевидно, передусім Ради селянських, робітничих і військових депутатів.

19 грудня Центральна Рада прийняла Закон «Про зміну назв земських інституцій»^[290]. Закон приписував не лише зміну назв земських інституцій, а й їх перетворення: губернські, повітові, волосні земські збори ставали губернськими, повітовими і волосними народними радами, а земські управи - народними управами. Наступний крок у створенні системи органів місцевого самоврядування було заявлено в Універсалі УЦР, де вона приписувала уряду: «... щоб встановити на місцях таку владу, ... яка б спиралась на всі революційно-демократичні верстви народу, . закликати до співробітництва з місцевими самоврядуваннями ради селянських, робітничих і солдатських депутатів, вибраних з місцевої людності». Таким чином, УЦР намагалась вписати в систему органів місцевого самоврядування Ради селянських, робітничих і солдатських депутатів. Але попри заклики до співробітництва на місцях діяла дуалістична система місцевого самоврядування, яка сприяла анархії.

Подолати такий дуалізм Центральна Рада намагалась в наступних нормативних актах. 6 березня 1918 р. вона прийняла Закон «Про адміністративно-територіальний поділ України», який передбачав поділ країни на землі до остаточного розмежування УНР з сусідніми державами^[291]. Законом Рада міністрів зобов’язувалась підготувати законопроект з «організації самоврядування й влади, адміністративної, судової і військової». Але такий законопроект не було підготовлено, а сам склад уряду було реорганізовано. Принципи місцевої влади, подолання її розпорошеності знайшли остаточне закріплення у Конституції УНР: «всякого роду справи місцеві порядкують виборні ради і управи громад, волостей і земель. їм належить єдина безпосередня місцева влада». Єдина система рад та їх виконавчих органів лишилась заповітом Центральної Ради.

УЦР здійснила ряд установчих заходів і щодо власних структур, які виконували не лише внутрішньопарламентські, а й загальнодержавні функції. Так, 27 серпня 1917 р. Мала рада постановила обрати комісію з 13 її членів за участю трьох генеральних секретарів (земельного, продовольчого та внутрішніх справ) для розробки термінових заходів щодо подолання продовольчої кризи. Центральна Рада формувала делегації із членів Ради і Генерального Секретаріату до Петрограда, виробляла «Наказ» делегації для переговорів з Тимчасовим урядом, для участі у мирній конференції, для переговорів з державами Четверного союзу.

Військове будівництво традиційно вважається «ахіллесовою п’ятою» УЦР. Як відомо, лідери її відкидали ідею негайного заведення регулярної армії, навіть після проголошення УНР. Але з самого початку свого існування Центральна Рада надавала важливого значення військовому питанню. У склад поповненої на Всеукраїнському національному з’їзді Центральної Ради увійшли і представники військових частин і організацій. В резолюції Ради від 15 квітня було висловлено її позитивне ставлення до формування українських військових частин^[292]. Постановою других загальних зборів УЦР вона висловила своє задоволення з приводу формування Першого українського полку^[293]. Проте формування полків імені гетьманів П. Полуботка, Б. Хмельницького загострили небажання солдатів виїхати на фронт, на чому фатальним чином наполягали діячі УЦР, наростання анархії в армії.

На п’ятих і шостих загальних зборах військові члени Ради складали близько чверті їх загальної кількості. За доповіддю комісії з військових справ Мала рада 15 липня ухвалила резолюцію, де йшлося про необхідність послідовного «переведення комплектування і реорганізації в Україні на національно-територіальних підставах армії в тилу і частин, одведених в тил для реорганізації...»^[294]. Передбачалось створення при Генеральному Секретаріатові «спеціального розпорядного органу». За статутом Генерального Секретаріату до його складу входило і секретарство з військових справ. Напередодні більшовицького жовтневого перевороту у Петрограді за пропозицією Генерального військового комітету Рада прийняла рішення направити своїх комісарів у 15 дивізій, «призначених для українізації», в комітет постачання військ Південно-Західного фронту^[295]. Після повалення Тимчасового уряду УЦР затверджує кандидатуру С. Петлюри генеральним секретарем з військових справ^[296], опікується долею Чорноморського флоту, приймає Статут Морської ради, яка займалася питаннями його українізації.

З проголошенням УНР Центральна Рада продовжує неспішну політику в сфері військового будівництва, реформування армії. В умовах розвалу царської армії і стихійної демобілізації вона 14 листопада створює Крайовий комітет у справі відстрочок, а в грудні - демобілізаційний комітет; приймає закон про відстрочку призову на військову службу і відкомандирування з військ громадян УНР, Тимчасовий законопроект про флот УНР. Залишившись практично без власних військових формувань, вона лише в січні 1918 р. приймає Закон «Про створення народного війська»^[297]. Ним доручалось, зокрема, Генеральному Секретаріату розробити закон про народну міліцію, а Генеральному секретарству з військових справ «негайно приступити до організації і набору кадрів інструкторів».

Таким чином, слід уникати спрощеної трактовки військової політики УЦР. По-перше, у програмах всіх політичних партій соціалістичного спрямування, зокрема, представлених в УЦР, проголошувалася заміна (в мирний час) постійного війська народною міліцією. Цю позицію поділяли й М. Грушевський^[298], В. Винниченко, судячи з його статей в «Робітничій газеті»^[299]. Так, М. Грушевський вважав: «Нормальною формою охорони для держави демократичної являється народна міліція». Проте - «нам якийсь час буде доконче потрібна хоч невелика, але добра, тверда, дисциплінована армія» — писав про необхідність реформування існуючої армії. Однак байдуже ставлення Ради до запитань 1-го Українського корпусу П. Скоропадського призвели до припинення його існування. По-друге, до падіння Тимчасового уряду військові справи були вилучені ним з відання Генерального Секретаріату. По-третє, з падінням самодержавства в Росії розпочався незворотний процес розпаду і стихійної демобілізації царської армії. Як свідчать протоколи бурхливого засідання

Малої ради, при обговоренні законопроекту тодішній генеральний секретар військових справ М. Порш констатував: «Фактично армія вступила в стадію стихійної демобілізації. Солдати розбігаються. Майно гине. Штаби, ради, комітети - безсилі боротись з цим»^[300]. У таких умовах створення українського війська було, зрозуміло, справою надзвичайно складною. По-четверте, УЦР розпочала його творення значно раніше, ніж у Росії, і була безперечно піонером. Піонерським був і план збереження військових кадрів, творення народного війська на професійній основі, служби за договором. Проте часу на його формування вже не залишилось і під час більшовицького наступу на Київ виявилося, що його практично нікому було захищати. Так діячі Ради стали жертвою власних соціалістичних ідеалів.

Важливою складовою діяльності УЦР була її фінансово- бюджетна діяльність, яка мала до того ж елементи законодавчої та контрольної функцій. Зрозуміло, що для фінансового забезпечення державного будівництва, соціально-економічної політики потрібна була власна фінансова система з бюджетом, своєю грошовою одиницею, джерелами поповнення національної скарбниці тощо. Проте надзвичайно складні умови, в яких діяла УЦР, позбавляли її можливості створити повноцінну фінансову систему.

Виборюючи автономію України, УЦР набувала досвіду в розробці податкової і фінансової політики, хоч і була зв’язана «Тимчасовою інструкцією». Помітно й інше - податки призначались для покриття видатків, головним чином, центральних українських установ.

З проголошенням УНР Центральна Рада приділяє значну увагу фінансовому забезпеченню державотворення - приймає закон про утримання Ради на державний кошт, затверджує видатки на народну освіту, на допомогу зв’язківцям. 9 грудня приймає фінансові закони - про державні кошти, Головну скарбницю (казначейство, Державний банк, скасування Дворянського та Селянського банків), цукрову монополію, яка визнавалась виключним правом Державної скарбниці^[301]. Тобто, хоч із запізненням, започатковувались основи власної фінансової системи.

В умовах загострення фінансової кризи УЦР ухвалила закон про випуск українських грошей на суму 500 млн. крб. На початку січня 1918 р. - Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів, закони про асигнування продовольчих інституцій, головної комісії по виборах до Українських Установчих зборів та ін. 1 березня - про грошову одиницю, биття монети та друк державних білетів^[302]. Грошовою одиницею стала гривня. В умовах австро-німецької окупації і наростаючого вакууму навколо УЦР ці заходи мало що змінювали.

Таким чином, УЦР в основному була створена власна фінансова система УНР. Проте гостро стояла проблема бюджету держави в цілому, який в умовах надзвичайних обставин державотворення не розроблявся вчасно. Лише після повернення УЦР до Києва, 30 березня «Законопроект про порядок державних видатків у 1918 р.» було винесено на розгляд Малої ради. Цей «Бюджетний законопроект» (назва з’явилась вперше. - В. Є.) обговорювався двічі і був затверджений лише 11 квітня з розписом видатків і прибутків на 4 місяці^[303]. На цьому робота над бюджетом припинилась.

У своїй державотворчій діяльності Центральна Рада виконувала й контрольні функції. З утворенням Генерального Секретаріату після І Універсалу важливим напрямком роботи УЦР стає заслуховування й обговорення звітів уряду, які ставились в порядок денний загальних зборів, заслуховування Голови уряду, окремих генеральних секретарів (після IV Універсалу - міністрів), у тому числі з окремих питань внутрішньої і зовнішньої політики - на Малій раді. Обговорювались і затверджувались програмні декларації уряду, приймалось рішення про довіру тощо. У першому і скороченому складі Генерального Секретаріату за «Тимчасовою інструкцією» була введена посада генерального контролера, який брав активну участь у парламентських слуханнях, обговореннях фінансових законопроектів. На загальних зборах УЦР і засіданнях Малої ради широко, особливо після проголошення УНР, використовувалась практика «інтерпеляцій» (депутатських запитів) до уряду. На деяких засіданнях Малої ради інтерпеляції домінували, особливо з приводу надзвичайних подій.

Незважаючи на складні політичні і соціально-економічні умови в країні, деструктивні процеси, УЦР здійснювала, хоч і в обмеженому обсязі, контроль за додержанням і захистом проголошених в Універсалах прав і свобод громадян, національних меншин. Часто до цих питань навертали увагу УЦР надзвичайні події - виступ полуботківців, розстріл солдатів полку ім. Б. Хмельницького, агітація і репресивні дії більшовиків та ін., які викликали інтерпеляції з вимогами вжиття невідкладних заходів, прийняття нормативних актів.

Вперше у вітчизняному конституційному будівництві УЦР у Конституції УНР закріпила такі невідчужувані права, як право на життя, особисту недоторканність, повну свободу «переміни місця перебування», проголосила рівність прав громадян республіки, неприпустимість будь-яких привілеїв та ін. Важливою конституційною нормою було положення в Конституції про те, що «позбавити громадянських прав громадянина Української Народної Республіки може тільки постанова суду Республіки». Основний Закон республіки передбачав закріплення властивих усім демократичним Конституціям політичних прав людини - свободу слова, друку, організації страйку, участь в управлінні державними справами, у виборах.

Як орган законодавчої влади УЦР приділяла значну увагу розробці внутрішньої політики, намагалась впливати, а власне й керувати безпосередньо і через уряд складними внутрішньополітичними процесами. З аналізу законодавчої діяльності Центральної Ради видно прагнення її діячів до законодавчого регулювання в сфері політичній, соціально-економічній, культурній, військового будівництва та ін. Безперечно, тут є здобутки і неви- рішені проблеми. До найбільш значних досягнень УЦР щодо розробки основ державотворення є її чотири Універсали, які формулювали національні завдання на етапі боротьби за автономію України, утворення УНР та ствердження її самостійності. Конституційне значення мали прийняті УЦР Статут Генерального Секретаріату, Закон про вибори до Установчих зборів УНР, Закон про виключне право Центральної Ради видавати законодавчі акти УНР, Закон про громадянство УНР, Закон про національно-персональну автономію, Тимчасовий земельний закон та ін.

На початку розбудови УНР Центральна Рада досить чітко окреслила у ІІІ Універсалі найважливіші заходи і напрямки своєї внутрішньої і зовнішньої політики: скасування приватної власності на землю, упорядкування праці робітників, встановлення 8-годинного робочого дня, вирішення продовольчого питання, розширення місцевого самоврядування, забезпечення прав і свобод громадян УНР, її національних меншин, скасування смертної кари, заходи щодо мирних переговорів. Далеко не все з проголошеного Центральною Радою їй вдалось вирішити, особливо - земельне, економічні питання. Складність умов державотворення, дефіцит часу і неспроможність УЦР реалізувати свою державотворчу програму визначили долю і подальшого державотворення, і її власну.

У зовнішньополітичній діяльності УЦР, обмежена компетенцією Тимчасового уряду до його повалення, лише протестувала проти претензій сусідніх держав на українські землі, підтримувала домагання їх населення.

З проголошенням УНР Центральна Рада ставила за мету вийти на міжнародну арену, утвердитись як суб’єкт міжнародного права. Закон про створення секретарства міжнародних справ відносив до його повноважень міжнародні зносини, охорону інтересів українських громадян поза межами УНР^[304]. У затверджених Малою радою нотах Генерального Секретаріату урядам республік, утворених на території Росії, підкреслювалась самостійність її міжнародної політики^[305]. УЦР сформувала делегацію на мирні переговори у Бресті, інформувала населення республіки, членів Ради на дев’ятих загальних зборах про їх хід. Уряд одержав повноваження на сесії підписати Брестський мирний договір.

27 січня 1918 р. делегація УНР підписала мирний договір і додаткові угоди між УНР і державами Четверного союзу, а також таємний договір з Австро-Угорщиною про статус Східної Г али- чини і Буковини^[306]. Справи миру, умови додаткової угоди обговорювалися і пізніше на засіданнях Малої ради. Ратифікація мирного договору відбулась на засіданні 17 березня. Оцінюючи його значення, В. Винниченко писав: «Для української держави цей мир безперечно був би з різних боків дуже корисний. Насамперед, ним українська держава визнана такими повноважними суб’єктами міжнародного права, як Центральні держави»^[307]. Активна зовнішньополітична діяльність УЦР продовжувалась до кінця її існування.

Отже, здобутки Центральної Ради у парламентській діяльності, здійснення нею законодавчої, установчої, контрольної, бюджетно-фінансової, внутрішньополітичної і зовнішньополітичної функцій досить вагомі. Розглянуті і прийняті нею закони, універсали, постанови мали велике значення у правовому оформленні УНР, продемонстрували тверду волю українського громадянства до захисту суверенності УНР, що фактично вже стала самостійною і незалежною.

Порядок роботи Української Центральної Ради. Порядок роботи УЦР, парламентські процедури вироблялись власним досвідом і найменше - за зразками європейськими чи російської Державної думи^[308]. Тут давалась взнаки революційна, соціалістична природа Центральної Ради. її члени розпочинали парламентську діяльність, маючи переважно досвід роботи в земських установах, в політичних та громадських організаціях, у проведенні зборів, з’їздів, мітингів. Це не могло не позначитись і на порядку роботи Ради. За соціальним, партійним складом, рівнем освіти, соціалістичною спрямованістю її члени менш за все були налаштовані рахуватись з парламентськими традиціями. Парламентський досвід набувався поступово, вимушено.

Реорганізація Ради на Національному конгресі перетворила її на вищий український представницький орган. На перших же зборах УЦР стала очевидною необхідність створення Комітету Центральної Ради. Надалі організаційно-правовими формами її роботи стали загальні збори («сесії», «повна Рада», «пленум») і засідання між ними Комітету або Малої ради. Другі загальні збори УЦР розпочалися за пропозицією М. Грушевського «відчитан- ням протоколу перших загальних зборів УЦР» та «оглядом» роботи її Комітету^[309]. Цей порядок закріпився на наступних сесіях.

Важливим кроком, який визначав правові форми роботи УЦР, стало прийняття 23 квітня регламенту - «Наказу УЦР»^[310]. За ним робота Ради мала проводитись через її загальні збори та Комітет УЦР Збори могли бути черговими та екстреними. Перші повинні скликатись не рідше одного разу на місяць. На них всім членам Ради розсилаються «іменні запрошення» з порядком денним за десять днів до їх початку, а оповіщення друкувались ще й в газетах. На екстренні збори за потребою скликає Комітет, які вважаються дійсними за будь-якої кількості присутніх. Комісії для розгляду окремих справ і підготовки рішень УЦР та її Комітету створюються ним як на постійній, так і на тимчасовій основі. Обрані голови комісій (не члени Ради) стають її членами та членами Комітету. Такого права не мають запрошені члени комісії, які працюють на тимчасовій основі.

Робота над удосконаленням організаційно-парламентських процедур тривала й надалі. На п’ятій сесії було вирішено обрати тимчасову комісію з представництвом від фракцій «для вироблення зовнішнього порядку під час засідань». Було запропоновано перевіряти посвідчення при вході, заборонити сидіти на естраді і стояти в проходах, для дотримання порядку в залі і кулуарах («хорах») установити розпорядчиків. Тим самим надавалось важливого значення організації плідної парламентської роботи, позбавлення анархічних звичок членів Ради і сторонньої публіки. На сесії було розроблено норми представництва в комісії по розробці Статуту автономії України, обрана ревізійна комісія, у зв’язку з утворенням Генерального Секретаріату реорганізовано Комітет УЦР в Малу раду, яка б мала між її сесіями «всі функції, що належать Центральній Раді». Постановою комісії з реорганізації Комітету 29 червня 1917 р. передбачалось розширення складу Малої ради, проведення чергових (раз на тиждень) і позачергових її засідань з ініціативи членів Президії або на підставі заяви не менше 5 членів Малої ради. Для розгляду справ законодавчого характеру встановлювалась присутність 2/3 її складу, для всіх інших - не менше половини. При відсутності кворуму наступні збори були дійсними при будь-якому числі присутніх. Всі питання на засіданнях вирішуються простою більшістю голосів^[311]. Як видно, такі положення парламентської процедури були продиктовані надзвичайно складними умовами розвитку революції, питаннями, «які щодня висуває життя». Ці умови спричинили і включення до порядку проведення закритих загальних зборів: п’ята сесія в режимі закритого засідання обговорила результати переговорів з Тимчасовим урядом, проекти ІІ Універсалу і Декларації Генерального Секретаріату^[312].

4 липня УЦР знову повернулася до організаційних питань у зв’язку з необхідністю більш чіткого розмежування функцій між Малою радою і Генеральним Секретаріатом як законодавчого і виконавчого органів. Затверджується рішення, що «президія Центральної Ради є й президією Малої ради», на засіданнях якої Генеральний Секретаріат «не має права рішаючого голосу»^[313].

Важливого значення для подальшого удосконалення парламентських процедур і вітчизняного парламентаризму мало прийняття 1 серпня 1917 р. регламенту - «Розкладу роботи Малої ради і її комісій»^[314]. Регламент роботи Малої ради передбачав і досить ретельно прописував законодавчий процес, місце в ньому комісій УЦР. Законодавчі справи мали вирішуватися лише після доповіді комісії. Законопроекти роздаються членам Ради заздалегідь. Перші збори комісії скликає Президія. Комісіям надавалось право кооптації осіб з дорадчим голосом. Комісія обирає Голову і секретаря, веде протоколи своїх засідань. По закінченні її роботи над законопроектом обирався доповідач.

Протоколи зборів УЦР свідчать, що суворого додержання регламенту їй домогтись вдавалось далеко на завжди, особливо наприкінці 1917 р. і до 29 квітня 1918 р. Йдеться про кворум, черговість розгляду справ, термінів одержання членами Ради законопроектів та їх розгляду тощо. Головна причина, знову ж таки, - об’єктивні обставини, калейдоскопічна зміна політичних подій у країні і за її межами, що негативно позначилось на порядку роботи УЦР.

І все ж, попри всі складнощі, порядок роботи УЦР набуває сталості, дотримання регламенту, набутих традицій, удосконалення парламентських процедур. Так, загальні збори поступово набули характеру сесійних, пленарних засідань. На третіх загальних зборах УЦР М. Ковалевський запропонував реорганізувати збори, робота яких йшла «непланомірно», проводити їх щомісяця, «але на довші сесії»^[315]. Була змінена тривалість сесії, яка визначалась складністю питань порядку денного: четверті збори тривали 3, п’яті - 12, шості, сьомі - 5, восьмі - 6, дев’яті - 11 днів. На них затверджувались не лише «справоздання» (звіти) уряду та Малої ради, але й, як правило, найважливіші законопроекти і постанови, прийняті нею. Засідання УЦР і її Малої ради провадились, як правило, відкрито. За винятком більшості засідань восьмої і дев’ятої сесії загальні збори були багатолюдними, з присутністю публіки «в кулуарах», яка жваво реагувала на виступи членів Центральної Ради.

Кожна з функцій УЦР як тимчасового українського парламенту (законодавча, установча, контрольна та ін.) здійснювалася за певною процедурою. Провідне місце серед вироблених, прийнятих процедур займала законодавча процедура.

Як можна судити з тексту «Розкладу роботи Малої ради», право законодавчої ініціативи надавалось членам Ради та Генеральному Секретаріату. Після проголошення УНР необхідність удосконалення законодавчого процесу примусила Центральну Раду створити комісію законодавчих внесень (25 членів - представників усіх фракцій). Отже, при утворенні комісії, як і раніше, перевага надавалась не професійному, а фракційному принципу формування комісій. У проекті Конституції УНР 10 грудня, очевидно, виходячи з власного парламентського досвіду і перспектив утворення Всенародних Зборів як верховного органу влади в УНР, коло суб’єктів законодавчої ініціативи було уточнено й розширено. Законодавчі проекти мали вноситись на розгляд Зборів їх президією; окремими фракціями; групою депутатів, числом не менше 30; Кабінетом Міністрів; органами самоврядування, які об’єднують не менше 10 тис. виборців, і безпосередньо виборцями за списками, підтвердженими громадами та Генеральним судом (не менше 100 тис. заяв). Але на практиці в парламентській роботі УЦР не довелось розглядати законопроекти за ініціативою органів місцевого самоврядування чи самого населення: дистанція між ними і Радою особливо збільшилась з приходом в Україну закликаних нею німецьких та австрійських військ.

Законодавча процедура в УЦР включала кілька стадій і етапів. Законодавча ініціатива або ж готовий законопроект надходив до відповідної комісії, яка або сама готувала законопроект (Статут автономії України, проект Конституції, Закон про вибори до Установчих зборів УНР та ін.), або ж розглядала представлені, головним чином Генеральним Секретаріатом (після IV Універсалу - Радою народних міністрів) та окремими секретарствами. Найважливіші і розлогі законопроекти розглядались постатейно, в трьох читаннях чи в поіменному режимі. Саме за останньою процедурою приймались Малою радою ІІІ i IV Універсали.

За скороченою процедурою (недовге обговорення, внесення поправок, «додатків» або й без них) були прийняті, наприклад, Закон «Про тимчасове шкільне правління» 5 грудня, «судові законопроекти» 23 грудня. «Вісник Генерального Секретаріату УНР» так подав інформацію із засідання Малої ради: «Після недовгих суперечок законопроект прийнято в цілому з деякими дрібними поправками»^[316]. Більш повне уявлення про законодавчий процес в УЦР, сам порядок підготовки і розгляду законопроектів дає процедура підготовки найважливіших, складних законів, таких як Тимчасовий земельний закон або Закон «Про національно-персональну автономію».

Спроба УЦР ще влітку і в жовтні 1917 р. розглянути й затвердити земельний законопроект, розроблений Секретарством земельних справ і представлених Тимчасовому уряду, «наслідків не дали»^[317]. Після його падіння на сьомій сесії Центральної Ради 30 жовтня Секретарство земельних справ представило загальним зборам той же законопроект про передачу землі земельним комітетам. За прийнятою резолюцією, проект якої було запропоновано фракцією соціалістів-революціонерів, законопроект було вирішено прийняти «до відома». Визнаючи цю справу негайною, збори доручили Малій раді «детально обміркувати», доповнити, ухвалити його «і через Секретаріат перевести в життя, ідучи невпинно до соціалізації землі»^[318]. Проте справа підготовки закону виявилася складнішою.

При обговоренні проекту ІІІ Універсалу на засіданні Малої ради лунали протести проти переходу землі в розпорядження земельних комітетів без викупу. Проте, враховуючи радикальні вимоги найбіднішого селянства, ІІІ Універсал сповіщав про скасування існуючого права власності на землю, оголошував її власністю всього трудового народу і передачу йому землі без викупу. УЦР доручала генеральному секретарству земельних справ негайно розробити закон про те, як порядкувати земельним комітетам до Українських Установчих зборів. Та земельні комітети вже розподіляли поміщицькі землі та майно.

На восьмій сесії УЦР було зачитано проект «Тимчасового земельного закону» і почалось тривале і гостре його обговорення на шести засіданнях 14-17 грудня. Було схвалено резолюцію, запропоновану фракцією соціалістів-революціонерів, яка визнала законопроект «не відповідаючим інтересам трудового селянства України», пропонувала створити комісію з представників фракцій, «з правом кооптації фахівців з дорадчим голосом», «цілковитого скасування власності на землю та соціалізації її». За резолюцію есерів проголосувало 131, проти -101, утрималось 13 членів Ради. Проект резолюції фракції українських соціал- демократів, який пропонував створити комісію на пропорційній основі, не набрав більшості. Таким чином, домінування есерів в УЦР визначило найголовніші засади вирішення земельного питання, вирішально вплинуло на порядок подальшої роботи над проектом закону.

У IV Універсалі повідомлялось про закінчення роботи комісії. Законопроект «цей буде розглянуто за кілька днів у повній Центральній Раді»^[319]. Але робота останньої відбувалась «під гарматні постріли та вибухи снарядів», як записано в протоколі, і тому процедура обговорення законопроекту була порушена. П. Хри- стюк лише виклав «основні принципи та головні ідеї» нового законопроекту та прочитав його^[320]. На наступному засіданні загальних зборів М. Грушевський запропонував зборам «без обговорення затвердити внесений напередодні проект земельного закону в цілому з тим, щоб потрібні дрібні поправки до цього закону потім зробити Малій раді». Центральна Рада одноголосно прийняла земельний закон. Так надзвичайні обставини й есерівські уподобання Голови УЦР позначились на багатостраждальному законі та процедурі його читання, обговоренні та й прийнятті.

Більш гладко йшла підготовка Закону «Про національно- персональну автономію». Законопроект, який довго вироблявся Генеральним Секретаріатом, було представлено в Малу раду з поправками комісії законодавчих внесень 30 грудня 1917 р. Розпочалось його обговорення, яке тривало до 9 січня 1918 р. Закон було прийнято з поправками «після постатейного читання і детального обміркування... одноголосно під грім оплесків усіх присутніх»^[321].

Законодавчий процес не зупинився і під час перебування УЦР на Волині. Незважаючи на те, що Мала рада збиралася не в повному складі (найменше - 12-14 її членів), вона приймала важливі закони і рішення. Судячи з протоколів, це відбувалося за спрощеною процедурою: внесення раніше напрацьованих законопроектів тією чи іншою комісією (частіше - комісією законодавчих внесень), які приймались після короткого обговорення або й без нього. Так були прийняті закони про перехід України на нове літочислення, про державну символіку, про грошову одиницю, Тимчасовий статут про громадські роботи та ін.

Після повернення до Києва засідання Малої ради відбувалися (майже щоденно) за звичайним режимом - «членів Ради багато. Хори переповнені публікою»^[322]. Більше уваги приділяється додержанню регламенту, ретельному опрацюванню проектів законів, їх обговоренню.

Тексти законів та інших законодавчих актів, прийнятих УЦР, оформлялися її канцелярією і підписувались Головою Ради або одним з його товаришів чи заступників, секретарем, а стверджувались генеральним писарем чи виконуючим його обов’язки. Короткі закони або постанови УЦР друкувалися у вигляді витягів з протоколу засідання. Законодавчі акти друкувались у газетах «Вісти з УЦР», «Нова рада», «Вісник Генерального Секретаріату», «Народна воля», «Робітнича газета» для широкого ознайомлення населення. Текст Конституції УНР 29 квітня 1918 р. був розглянутий Малою радою у трьох читання і прийнятий. Проте на його промульгацію вже не вистачило часу і Основний Закон УНР не набрав чинності.

Інші парламентські процедури відрізнялись лише їх спрощеним порядком.

Таким чином, Центральна Рада вповні реалізовувала компетенцію і функції, порядок роботи парламентської установи, якою

вона поступово стала попри всі недоліки і невирішені проблеми, особливо - територіального представництва. Останні - наслідки не лише непрофесійного складу УЦР, політичних уподобань її лідерів і діячів, але й надзвичайно складних обставин, в яких вона діяла. Як зазначав видний діяч Ради О. Шульгін, раптовість розриву з метрополією восени 1917 р. позбавила Україну змоги планомірно творити свою державність^[323]. На роботі Ради позначились не лише спроби поєднати соціалізм з національною ідеєю, а й свідоме прагнення лідерів УЦР наблизити її до зразків західноєвропейської демократії.