<<
>>

Місце державної служби у реалізації ленінської утопії

Щоб реалізувати свої наміри з побудови нового суспільства, володарям Кремля потрібно було мати надійну опору на місцях. Оскільки будоване державосуспільство не мало історичних традицій, перед ленінським керівництвом постало завдання створення абсолютно нової системи державної влади на місцях. На вибір форм і методів державної служби впливало багато чинників, серед яких в Україні важливе місце посідали найближчі плани Кремля та ставлення місцевого населення до більшовицької програми.

Кінець 1917 - початок 1918 р.

відчутно відрізняється від подальшого періоду більшовицького панування. Основних відмінностей було дві. По-перше, радянська влада в Україні у цей час лише здобувала свій вплив, ішов процес втягнення радикально налаштованих низів суспільства до політичної боротьби. По-друге, більшовики, особливо в Україні, не набули значної популярності в суспільстві навіть серед його активних низів, а отже, не були панівною силою в радах. Тому про організацію державної служби з боку більшовиків, і особливо про владу на місцях, у цей час годі було й говорити, навіть після опанування більшовиками більшої частини території України. Особливості кінця 1917 - початку 1918 рр. потребують окремого розгляду.

Натомість у 1919 р. більшовицькі керманичі мали вже конкретні плани щодо державного будівництва в Україні. їхньому виникненню сприяв досвід, набутий за рік керівництва Росією. Володарі Кремля були впевнені в популярності радянської влади, під якою розуміли вже не систему рад як форму влади, а контроль над суспільством підпорядкованої їм комуністичної партії. Суспільству постійно нав'язувалася думка про те, що терміни «радянський» і «більшовицький» є синонімами й іншого бути не може. Оскільки «влада рад» передбачала виборність радянських органів, то ЦК РКП(б), розуміючи, що за умов виборів рад більшовики не здобудуть контролю над українським селом, пішло іншим шляхом.

Про обрану на початку 1919 р. модель влади під час опанування України свідчать перші два документи радянського уряду України, що стосуються організації владної вертикалі. У першому з них, декреті та положенні «Про організацію влади на місцях», ішлося про владну вертикаль, що має існувати «до організації Рад Робітничих Батрацьких, Селянських і Червоноармійських Депутатів»41. У документі зазначалося, що з'їзди рад можна організовувати «не раніше встановлення елементарного порядку та очищення від білогвардійських контрреволюційних банд відповідних місцевостей». Інакше кажучи, створювати місцеві ради (а відтак проводити вибори та демонструвати народність нового режиму) на сільському рівні та визнавати їх за місцеву владу Кремль погоджувався лише після того, як більшовики цілком опанують ситуацію в Україні. До того ж часу владна вертикаль мала такий вигляд: низовими органами радянської (більшовицької) влади проголошувалися комітети бідноти та «рухливі Військово-Революційні комітети» (ВРК). Вони підпорядковуються повітовим ВРК, якими своєю чергою керували губернські РВК. Вищим керівництвом для всіх ревкомів ставав відділ (з 29 січня 1919 р. - народний комісаріат) внутрішніх справ уряду радянської України42. Саме ця функція - керівництво всією роботою з організації «радянської» влади на місцях - і було основним завданням цього відділу від часу його створення43.

Терміни «радянський» і «комуністичний» ототожнювалися в комуністичній пропаганді.

Про це, зокрема, свідчить таке: ревкоми створювалися з «безумовних прихильників радянської влади» (і це за фактичної відмови від рад як форми влади!). Там, де вже діяли «партійні організації комуністів», вони перебирали на себе організацію місцевого ревкому. Водночас відділ внутрішніх справ мав право як призначати потрібних людей до будь-яких ревкомів, так і в будь-який момент змінювати склад ревкому44.

У всіх ревкомах мали створитися такі відділи: військовий, по боротьбі з контрреволюцією, продовольства, народної міліції, організації господарства. Причому перші три відділи обов'язково створювалися навіть у комітетах бідноти (інші - за можливості та за потреби). Передбачалася також організація спеціальних ревкомів на залізницях, телеграфах і телефонах, які мали підпорядковуватися відповідними відділам45.

Спеціальним положенням, опублікованим 17 січня 1919 р., регулювалася діяльність сільських і волосних комітетів бідноти. Наголошувалося на тому, що саме комбідам має належати вся влада на селі до створення системи рад. Тобто члени комітетів бідноти проголошувалися державними службовцями. Щоправда, у положенні підкреслювалася тимчасовість такого стану речей (у майбутньому планувалося владу передати радам). Сільський комбід складався з трьох осіб і право обирати його членів мали усі, «за виключенням куркулів та багатіїв-хазяїв, що мають надлишки хліба та іншого продовольства»46. Для обрання волосного комбіду скликався волосний з'їзд з представників комбідів сіл волості з нормою представництва 1 делегат від 200 виборців. Уже на цьому з'їзді обирався волосний комбід у складі не менше 5 і не більше 7 членів47. Але, нагадаємо, склад будь-якого комбіду міг у будь-який час бути зміненим наркоматом внутрішніх справ.

Про те, що члени комбідів були державними службовцями у повному розумінні цього терміна, свідчать їхні обов'язки. Чільне місце серед них посідало «здійснення усіх постанов Тимчасового Робітничо-Селянського Уряду України, як і відповідальність за невиконання декретів та розпоряджень Радянської влади»48. Основною ж принадою для участі в комбідах було надане їм право розподілу хліба, предметів першої необхідності та сільськогосподарських знарядь праці49.

З часом функції комбідів уточнювалися й розширювалися. У травні 1919 р. було ухвалено нове, вже без визначення його тимчасовим, положення «Про сільські комітети бідноти». У ньому ми бачимо вже нові відділи, що існували в складі волосних комбідів або ревкомів. Ішлося, зокрема, про відділи освіти, землеробства і управління. Рішення цих та інших відділів волосних комбідів були обов'язковими для виконання сільськими комбідами50. У новому положенні було записано, що до «заснування скрізь Рад» комбіди «мають усю повноту адміністративної влади»51. Та основним завданням комбідів проголошувалося сприяння започаткованій 12 квітня 1919 р. примусовій продрозкладці. Щоб заохотити членів комбіду до застосування примусу стосовно своїх земляків, комбідам передавались у розпорядження «законні» 10% від реквізованого хліба, а також усі надлишки, що залишалися після виконання продрозкладки52. У цьому разі йшлося про продовольство, зібране понад план продрозкладки.

У цьому ж таки положенні наголошувалося, що комбіди фінансуються з кошторису наркомату внутрішніх справ53. І саме звернення до фінансових органів дозволяє нам скласти уяву про приблизну кількість сільських комбідів і витрати на їхнє утримання.

Так, у пояснювальній записці від наркомату внутрішніх справ щодо кошторису витрат на комбіди з 1 травня до 1 червня 1919 р. називалася цифра у 34 559 комбідів. Причому, як наголошувалось у документі, ця цифра «вирахувана за справжньою наявністю (комбідів) в губ. України, крім повітів: Харківського, Сумського, Куп'янського, де взято середню кількість 15 сіл на волость». Волинської губернії: «Володимир-Волинського повіту, Житомирського, Ковельського, Кременецького, Луцького, Новгород-Волинського, Овруцького та Острозького повітів, де взято 29 сіл на волость. Таврійської губернії: Бердянського, Дніпровського, Євпаторійського, Перекопського, Ялтинського та Феодосійського, де взята середня кількість 30 сіл на волость»54.

Щодо витрат на цих низових державних службовців, то називалися такі цифри: по 300 рублів на утримання кожного члену комбіду плюс 600 рублів на поточні організаційні витрати комбіду. Тобто одне таке представництво більшовицької влади на селі виливалось у 1500 рублів.

Щоб переконати населення у тому, що більшовицька влада є радянською, РНК УСРР 8 лютого 1919 р. опублікувала постанову під назвою «Про організацію місцевих органів Радянської влади і порядок управління (тимчасове положення)»55. У цьому положенні нічого не говорилося про право вищих органів влади змінювати місцеве керівництво. Натомість указувалося, що виборці, які обирали того чи іншого депутата, мають право в будь-який час відкликати його й організувати вибори нового. І хоча це стосувалося лише нижчої ланки обраних депутатів - місцевих рад, - така норма начебто свідчила про схожість рад зразка 1919 р. із радами 1917-1918 рр. Та й сам термін повноважень низового депутата - 3 місяці - мовби змушував його бути близьким до потреб місцевого населення.

Це положення загалом мало досить привабливий вигляд, що відповідав уявленням населення про радянську владу. Основний зміст побудови місцевої влади видно з табл.15.256.

Як бачимо, нерівність між селянами та робітниками за цим положенням виявлялася вперше на рівні губерній, бо саме там і формувалося спільне представництво мешканців великих міст і менших населених пунктів. Адже міста з населенням понад 10 000 осіб, які на губернських з'їздах мали п'ятикратну перевагу над іншими, не надсилали своїх представників на повітові з'їзди рад. Демократичним було правило про визнання вищою владою загальних зборів виборців у селах, де їхня кількість була меншою за 300 осіб. Однак цей документ виявився лише пропагандистським кроком. Адже місцеві ради могли реально обиратися тільки після остаточного закріплення більшовицької влади. До того часу реальною місцевою адміністрацією, як уже зазначалося вище, були ревкоми та комбіди. Якщо ж урахувати, що більшовицька політика, насамперед у земельному та національному питанні, викликала потужний повстанський рух, то можна впевнено наголосити, що 1919 р. влада у формі рад в Україні не могла бути створена. А на початку червня 1919 р., як зауважує О.Ганжа, наркомат внутрішніх справ УСРР (а саме він керував державною службою на місцевому рівні) спеціальним розпорядженням зобов'язав усі місцеві державні органи

Таблиця 15.2. Формат радянської влади на місцях за положенням

Вищі

органи

влади

Місто Інші населені пункти (менше 10 000 осіб)
Склад рад і принципи вибору їх членів Виконавчі органи (відповідальні перед з'їздом рад) Склад рад і принципи вибору їх членів
Губернські з'їзди рад (не більше 300 делегатів) 1 депутат від 2 тис. виборців Губернський виконком: 25 осіб, 12 відділів.

Президія виконкому: голова, 2 то- вариши голови, секретар

1 депутат від 10 тис. виборців
Повітові з'їзди рад (не більше 300 делегатів) Повітовий виконком: 20 осіб, 12 відділів.

Президія виконкому: голова, товариш голови та секретар

1 депутат від 1 тис. осіб. Сільські ради менше 1 тис. осіб об'єднуються для вибору депутата
Волосні з'їзди рад Волосний виконком: 5 осіб, 4 відділи.

Президія виконкому: голова, секретар

1 депутат від 10 членів сільради або від 1 населеного пункту
Ради

окремих

насе

лених

пунктів

Рада депутатів

1 депутат від 1 тис. виборців, але не менше 50 і не більше 500.

Строк повноважень - 3 місяці

Виконком

обирається з числа депутатів: 1 особа на кожні 30 депутатів, але не менше 3 і не більше 15 (для великих міст - 25) осіб.

Президія виконкому: голова і секретар

Виконком

обирається з числа депутатів: 1 особа на кожні 30 депутатів, але не більше 5 осіб.

Президія виконкому: голова і секретар

Рада депутатів

1 депутат на 100 виборців, але не менше 5 і не більше 50 депутатів на кожне поселення.

Строк повноважень - 3 місяці. У селах менше 300 виборців вищим місцевим органом влади є загальні збори

втриматися від організації сільських рад аж до спеціального загальнодержавного розпорядження57.

На відміну від низових органів влади, де навіть формально влада рад лише проектувалася, але фактично не існувала, ігнорувати радянські форми влади на найвищому рівні компартійне керівництво не наважилося. Воно усвідомлювало нелегі- тимність уряду радянської України, адже свого часу навіть В.Ленін у ході захоплення влади опирався на ІІ Всеросійський з'їзд рад. Тому в опублікованій 28 січня 1919 р. «Декларації Тимчасового робітничо-селянського уряду України» наголошувалося, що незабаром збереться ІІ Всеукраїнський з'їзд рад, якому ТРСУУ і поступиться владою і який остаточно сконструює радянську владу в Україні58.

Володарі Кремля декілька раз «перестрахувалися» від небезпеки небажаного складу цього з'їзду. Вище вже наголошувалося, що солдати Червоної армії мали десятикратну перевагу над робітниками та селянами України під час виборів делегатів на цей з'їзд. Згідно з постановою РНК УСРР від 19 лютого 1919 р. «Про вибори на ІІІ з'їзд рад робітничих, селянських та селянських депутатів», права обирати і бути обраними були позбавлені: «а) особи, що вживають найманої праці з метою добувати зиск; б) особи, що живуть на нетрудовий прибуток, як от: відсотки з капіталу, прибутки з підприємств, надходжень з майна тощо; в) приватні купці, торговельні та комерційні посередники; г) ченці і духовні служники церков усіх віровизнань; ґ) службовці й аґенти колишньої поліції, особливого корпусу жандармів, охоронних відділів і державної варти, а також члени царського, гетьманського або будь-якого королівського роду; д) особи, визнані встановленим порядком за психічно хворих або божевільних, а так само особи, що перебувають під опікою; е) особи, засуджені на реченець, встановлений законом або присудом за корисливі і ганебні злочини»59. Цей перелік позбавлених виборчих прав осіб став частиною Конституції УСРР 1919 р., а отже, повсякденною нормою виборчого процесу60.

Крім адміністративної заборони вибирати та бути обраними особам, що визначали продукційну міць держави та її духовну опору, існувала ще не одна перепона для виборів на Всеукраїнський з'їзд рад опонентів Кремля. По-перше, не існувало прямої системи виборів, тобто пересічні виборці на селі обирали не делегата на Всеукраїнський з'їзд рад, а свого представника на волосний з'їзд, а у місті - до Ради депутатів міста. Але навіть такої багатоступеневої системи вибору в переважній більшості губерній волосні з'їзди не мали. Як уже розглядалося вище, до часу зміцнення «радянської» (тобто більшовицької) влади саме комбіди та ревкоми складали список делегатів на волосний «з'їзд» рад. Оскільки склад комбідів і ревкомів мав право змінити у будь-який час наркомат внутрішніх справ, то говорити про вибори делегатів ІІІ Всеукраїнського з'їзду рад від волосних з'їздів рад не доводиться. Тому не дивно, що делегатів - членів КП(б)У на з'їзді було 1435 із 1787. Другою за кількість стали українські соціалісти-революціонери (боротьбисти) - 150 депутатів61.

Більшовики завдяки названим засобам спромоглися досягти абсолютної переваги на ІІІ Всеукраїнському з'їзді рад, що давало їм формальні підстави мало зважати на позицію боротьбистів чи українських лівих есерів. Але насправді склад депутатів з'їзду не відображав волі навіть найбіднішого селянства, а про все українське суспільство годі й казати. Система сконструйованої більшовиками місцевої влади з її завданням беззастережно виконувати накази Кремля виявилася занадто далекою від народу. В Україні розгорнувся широкий повстанський рух, який досить часто проходив під радянськими гаслами. Адже сама по собі радянська влада в її «чистому» вигляд, що начебто передбачав справжню підконтрольність і підзвітність влади виборцям, подобалася широким верствам суспільства. Керівництво КП(б)У щосили намагалося залишити за собою «радянський бренд». У резолюції пленуму ЦК КП(б)У, що відбувся на початку квітня 1919 р., визнавалося: «В настоящий момент кулацкая контрреволюция проводит злостную демагогическую политику механического соединения контрреволюционных лозунгов с Советскими, прикрывая свою кулацкую погромношовинистическую сущность большевистской фразеологией: мы украинские большевики, "мы за власть Советов, но против жидов, за самостийную Украину"»62.

Щоб ліквідувати вказану небезпеку, керівництво РНК УСРР було змушене йти на формальні поступки основній українській партії, яка мала прорадянські симпатії - боротьбистам. На залученні їх до влади, усвідомивши відірваність КП(б)У від українського суспільства, наполягав особисто В.Ленін. Раковський так сповіщав ЦК РКП(б) про виконання цієї вимоги: «Предложение принято со следующей формулировкой: "В виду того, что за время последних контрреволюционных выступлений украинские социалисты-революционеры выдержали вполне определенную линию - пролетарской диктатуры, ЦК партии находит возможным их вхождение в Правительство"»63. Основним результатом стало введення 12 травня 1919 р. трьох боротьбистів до складу РНК УСРР. М.Лебединець очолив наркомат юстиції, М.Литвиненко - фінансів, Г.Михайличенко - освіти. Боротьбистам також було віддано посади заступників народних комісарів внутрішніх справ, народного господарства, продовольчих справ.

Антисемітські гасла повстанського руху змусили більшовиків замислитися над ще однією складовою національної політики - вибором управлінських кадрів більшовицької влади. 30 травня на засіданні політбюро ЦК КП(б)У за пропозиції А.Бубнова було ухвалено рішення про заміну на радянських посадах євреїв неєвреєми64. Проти такого рішення протестував Г.П'ятаков, який заявив: «Піддатися паніці і зробити з факту наростання (антиєврейських настроїв. - Авт.) архі-опортуністичний і безумовно неправильний висновок про необхідність усунути з радянських посад євреїв, або, в крайньому разі усунути якомога більше, означає лише сприяти тому процесові, про який я говорив вище. Селянин має працювати разом з євреєм і переконатися, що не всі євреї спекулянти»65.

Небажання замінювати євреїв на радянських посадах мало ще одну вагому причину. В умовах антиселянської політики та недовіри більшовицького керівництва до представників українських прорадянських партій знайти потрібну кількість людей з «неєврейськими» прізвищами було важко. Компартійно-радянське керівництво України зразка 1919 р. негативно ставилося до представників будь-яких інших політичних сил і навіть й у думках своїх боялося допустити існування «українськості» у власному середовищі. Це небажання «українськості» вилилося в недооцінку важливості національно- культурних вимог українців, за що Ленін піддав жорсткій критиці керівників УСРР на ѴІІІ Всеросійській конференції РКП(б), яка відбулася 2-4 грудня 1919 р.

Подібного нехтування кадровою складовою національної політики більшовики надалі не допускали. Але водночас Кремль стежив за тим, щоб у середовищі КП(б)У не поширювались українофільські настрої. 11 грудня 1919 р., невдовзі після звільнення від денікінських військ Харкова та Полтави, більшовицьке керівництво (а формально - голова РНК УСРР Х.Раковський і голова ВУЦВК Г.Петровський) зініціювали створення Всеукраїнського революційного комітету. До його складу увійшли Г.Петровський, В.Затонський, Д.Мануїльський, «один представник українських комуністів (боротьбистів) і один представник українських лівих соціалістів-революціонерів меншості (борбистів)»66. Ними стали відповідно Г.Гринько та В.Качинський, якого незабаром заступив Е.Терлецький. Тобто всі члени Всеукрревкому були вихідцям з України.

У перші місяці основною формою державної служби на місцевому рівні стало членство в ревкомах, які, так само як і в 1919 р., знову ставали основною формою радянської влади на селі. Як зауважила О.Ганжа, «намагаючись приховати призна- ченський характер ревкомів, влада пішла на деяку їх виборність. Але, по-перше, це стосувалося виключно низових ревкомів, а, по-друге, ці вибори затверджувалися лише у тих випадках, коли склад ревкомів відповідав розрахункам режиму. Там же, де більшовики не були впевнені в результатах виборів, ревкоми призначалися»67.

Іншим видом державної служби, своєрідним «ноу-хау» доби воєнного комунізму стало створення Укррадтрударму спільною постановою РНК РСФРР і ВУЦВК від 10 лютого 1920 р. На чолі нової управлінської структури став Й.Сталін. Завданням цього утворення називалося «максимальне збільшення здобичі продовольства, палива, сирцю, встановлення трудової дисципліни в підприємствах, постачання підприємств робітничою силою»68. В умовах будованої держави-комуни поставала потреба в усе більшому апараті насильства, не менш потрібною була й організована робоча сила. Тому права та обов'язки нової організації визначалися так: «В розпорядження Укррадтрударму передаються військові частини, резервні або із запасних частин фронту (дивлячись по умовах), в розмірі не менше армії. Ці частини використовуються як робітнича сила або як знаряддя примусу зглядно на обставини»69.

Від самого початку діяльності Української трудової армії вона поширювала свою діяльність «на район Південно-Західного фронту і Олександро-Грушівського району бувшої Донської округи»70. За наведеними на !V Всеукраїнському з'їзді рад даними, чисельність Української трудової армії на початок травня становила 30 тис. осіб. Значна частина цих осіб, перебуваючи формально на військовій службі, працювала у відновленні транспорту, у вугільній промисловості тощо71.

Незважаючи на залучення величезної армії, більшовицьке керівництво усвідомило, що навіть за допомогою військових формувань війна проти всього українського селянства є безперспективною справою. Комітети бідноти за великим рахунком не виправдали себе. В умовах відмови влади від поділу поміщицької землі між усіма селянами комбіди, та ще й наділені усією повнотою влади на селі, виглядали як суто окупаційна структура. Тому в 1920 р. влада вирішила створити більш досконалу форму своєї опори на селі.

В ідеалі такою опорою були, звичайно, сільради. Але, як визнав Х.Раковський у доповіді IV Всеукраїнському з'їзду рад, «ще мине деякий час доки Ради в Україні стануть справжніми органами сільського середняка і сільської бідноти і що в даний момент на селі панують куркулі»72. Тому було ухвалено закон про комнезами. Характеризуючи його, Х.Раковський наголошував, що «це ті ж самі комітети бідноти, що існували в минулому році, але з обмеженими правами. Тому ми їх називаємо не комітетами бідноти, а комітетами незаможних селян»73. Завданням комнезамів він назвав не стільки здійснення радянського будівництва на селі, скільки «слідкувати за тим, щоб село стало радянським»74. Тобто основною функцією комнезамів мав стати облік і контроль, і за це вони отримували винагороду.

Навіть після того, як законом від 13 квітня 1921 р. комнезами були проголошені «органами державного значення»75, вони виконували не організаторські, а контролюючі функції на селі. Водночас, згідно з цим законом, було значно збільшено переваги комнезамівців в отриманні економічної допомоги, сільськогосподарського інвентарю, землі, права на безоплатну світу та ветеринарну і медичну допомогу тощо76. Також комнезамівці одержували рівнозначні робітникам переваги у зайнятті посад на державній службі, але саме перебування у комнезамах не означало належності селянина до виконавчої гілки влади.

Поряд із наявними пільгами не менш важливим для організації комнезамів стало надання їм частини репресивно-поліційних прав. Так, їм дозволялося користуватися збройною підтримкою міліції (і самим мати зброю й організовуватись у збройні загони самооборони) і конфісковувати товари у «спекулянтів», «самогонників», «бандитів» «злісних дезертирів» тощо. Мало того, до компетенції комнезамів входило також переселення представників названих категорій у хати бідняків, а також арешт і відправка до концтаборів найбільш «злісних» куркулів та «інших ворогів Радянської влади»77.

Щоб унеможливити спільний виступ селянства проти більшовицької влади, було ухвалено рішення про те, що всі господарства з розміром землі меншим за 3 десятини звільняються від продрозкладки. Крім того, їм надавалося від 10 до 25% (залежно від губернії) вилученого в ході продрозкладки зерна. Проте було одне «але», що мало стосовно комнезамівців уже й каральний вигляд. Усі ці блага незаможники діставали лише в разі виконання плану. Якщо хліб не зібрали в потрібних кількостях, то представники наркомпроду (досить часто - за допомогою підпорядкованих Укр- радтрударму загонів) були зобов'язані забирати хліб і в тих, хто мав землі менше за 3 десятини. «Інакше могло б трапитися, що куркуль приховує своє зерно у середняка і навіть бідняка», - пояснював цю норму Х.Раковський78. Тобто більшовицька влада намагалася не дати селянам жодного шансу на взаємне порозуміння і організацію спільного опору новій владі. Політика більшовиків, на жаль, увінчалася успіхом - за допомогою комнезамів Кремлю вдалося розколоти українське селянство на ворогуючі табори.

У травні 1920 р. на IV Всеукраїнському з'їзді рад Х.Раковський зауважував, що там, де місцеві виконкоми «не виконують своє завдання, комітети незаможних селян мають фактично стати Виконкомами, мають фактично оволодіти владою на селі»79. З комбідами зразка 1919 р. комнезами єднала підпорядкованість Народному комісаріату внутрішніх справ. Однак члени президії комнезамів (а їх, як і комбідівців, було троє в сільській і п'ятеро у волосній президії) фінансування отримували хоч і через НКВС, але з коштів наркомату продовольства80. Як наголошував Раковський, саме наркомат продовольства «є найбільш зацікавленим в організації цих комітетів»81.

Незважаючи на надання таких широких повноважень комнезамам, які, здавалося, лише посилились у квітні 1921 р. після ухвалення нового закону про комнезами, керівники УСРР сподівалися на те, що основою радянської влади на селі стануть таки сільради. Тому з часом їм довелося обмежувати діяльність комнезамів, оскільки ті своїми діями посилювали спротив суспільства і заважали збільшенню сільськогосподарського виробництва. Приміром, у циркулярі до губвиконкомів і повітвиконко- мів від 15 травня 1921 р. наголошувалося, що розпуск сільських рад за постановами комнезамів неприпустимий. Право на це має лише волосний виконавчий комітет із затвердженням на повітвиконкомі82.

У 1920-1921 рр. дещо змінилося законодавство про місцеве управління в сільській місцевості. Зокрема, ухвалене 26 травня 1920 р. положення про сільради вже не називалося «тимчасовим», а низові ради депутатів у сільській місцевості назвали сільськими радами. Вказувалася мінімальна чисельність сільського населеного пункту, необхідна для створення сільради, - 300 селян. Виконавчі органи влади сільрад і волостей регулювалися залежно від кількості населення, а оплата членам сільви- конкому становила 75% від подібної ставки волосного рівня83. Загалом систему державної служби у вигляді рад станом на 2 червня 1920 р. можна відобразити так, як подано в табл.15.3 (принципи вибору міських рад зазначені за постановою ВУЦВК від 30 березня 1921 р.84).

Таблиця 15.3. Вертикаль радянської виконавчої влади та ієрархія з'їздів рад за станом на кінець травня 1920 р.85

Органи влади Місто Село
Склад рад і принципи вибору до них одного депутата Виконавчі органи (відповідальні перед відповідним з'їздом рад) Склад рад і принципи вибору до них одного депутата
Всеукраїнський з'їзд рад Від кожних 10 тис. виборців Червона армія: від кожної тисячі червоноармійців Від кожних 50 тис. виборців
Губернські з'їзди рад (не більше 400 делегатів) Від 2 тис. виборців Губернський виконком: має 16

відділів.

Президія виконкому: від 3 до 5

осіб

Від 10 тис. виборців (волосним з'їздом рад)
Повітові з'їзди рад (не більше 350 делегатів від усіх рад повіту) Від 200 виборців Повітовий виконком: має 14 відділів.

Президія виконкому: 3 особи

Від 1 тис. виборців
Волосні з'їзди рад (з представників усіх рад, що є на території волості) Волосний виконком (на 6 місяців): 3 особи - до 5 тис. мешканців, 4 - до 10 тис., 5 - до 15 тис., 6 або 7 - понад 15 тис.; має 4 відділи.

Президія виконкому: голова, секретар

Від 100 виборців (фактично вся сільрада)
Місцеві ради Міська рада,

1 депутат від 100 виборців червоноармій- ців і робітників і від 300 інших виборців

Виконком обирається з числа делегатів: 1 особа на кожні 30 делегатів, але не менше 3 і не більше 15 (для великих міст - 25) осіб.

Президія виконкому: голова та секретар

Голова ради

(відповідальний перед зборами і вищою владою) до 10 тис., якщо населення більше 10 тис. - 3 члени виконкому сільради на чолі з головою

Сільська рада

У селах не менше 300 мешк., 1 депутат на 100 виборців, але не більше 50 депутатів на кожне поселення. Строк повноважень - 3 місяці. Села менше 300 об'єднуються або обирають на загальних зборах виборців

Аналіз табл.15.3 дозволяє зробити висновок про певне впорядкування радянської форми влади. Надалі змінювалася кількість і назви відділів у виконавчих органах влади, уточнювались та розширювались їхні посадові обов'язки тощо, але принципи організації місцевої влади залишалися ті ж самі. Чимало такого роду змін і уточнень було ухвалено на V Всеукраїнському з'їзді рад, що відбувся 25 лютого - 3 березня 1921 р. Вони стосувалися насамперед методів організації поточної роботи та якомога більш широкого оповіщення місцевого люду щодо планів і дій Раднаркому та ВУЦВК.

На !V та V Всеукраїнських з'їздах рад були затверджені також положення про функції вищих органів влади УСРР. Від самого початку існування радянської влади вищим органом влади був Всеукраїнський з'їзд депутатів. На зміні принципів вибору його складу в 1918-1919 рр. ми вже наголошували. Але в 1920 р. сталася ще одна разюча зміна. Держава, що називала себе «робітниче-селянською», насправді виявила себе відверто «антиселянською». Норми представництва селян були зменшені вп'ятеро (див. табл.15.3). Тож під час вибору депутатів на Всеукраїнський з'їзд рад (а з усталенням більшовицької влади справді стало можливим говорити про вибори делегатів, а не їхнє призначення) селяни мали в п'ять разів менше прав, аніж робітники, і в п'ятдесят раз - ніж червоноармійці. Тобто влада була не «робітничо-селянською» і навіть не «робітничою», а «червоноармійською». Реальних змін до положення про вибори до Всеукраїнського з'їзду рад не було внесено і на наступних з'їздах. Як і раніше, залишалася чимала кількість осіб, позбавлених права обирати та бути обраними.

Основний перелік «позбавленців», як зазначалося вище, був затверджений у Конституції УСРР 1919 р. Однак це не заважало відповідальним за вибори органам влади залежно від ситуації збільшувати перелік таких осіб. Так, за тимчасовим положенням про організацію місцевих органів влади, опублікованим 8 лютого 1919 р., права обирати позбавляли також «дезертирів Червоної армії та флоту»86. А участь значної частини селян у повстанському русі спричинило появу інструкції Центрвиборчкому напередодні виборів 1922 р., в якій наголошувалося на забороні обирати та бути обраними до складу рад для тих осіб, хто «своїми діями зганьбив себе по відношенню до революції та Радянської влади, незалежно від того, що вони не підпадають ні під яку категорію осіб, безумовно позбавлених виборчих осіб згідно Конституції УСРР»87.

Протягом 1919-1921 рр. було остаточно сформовано вищу владну («радянську») вертикаль. У проміжку між з'їздами вищим органом влади був ВУЦВК, склад якого обирався на з'їзді. ІІІ Всеукраїнський з'їзд рад (березень 1919 р.) обрав 90 членів ВУЦВК і 27 кандидатів, IV з'їзд (травень 1920 р.) - відповідно 82 і 44, V з'їзд (лютий-березень 1921 р.) - 155 і 55, VI з'їзд (грудень 1921 р.) - 208 і 62, VII (грудень1922 р.) - 200 і 50. Як бачимо, кількісний склад не був сталим і мав тенденцію до збільшення88. Уже після закінчення Всеукраїнського з'їзду ВУЦВК обирав зі свого складу президію, яка, в свою чергу, за положенням від 26 травня 1920 р. «між засіданнями Всеукраїнського ЦВК має право затверджувати постанови Ради народних комісарів, а також припиняти її постанови, передаючи їх на розгляд найближчого пленуму ВУЦВК»89, тобто ставала вищою владою в УСРР.

Постановою V Всеукраїнського з'їзду рад функції президії ВУЦВК було розширено. Зокрема, йшлося вже про право президії не припиняти, а скасовувати рішення РНК УСРР, розв'язувати конфліктні питання між різними гілками центральної виконавчої влади, до президії ВУЦВК передавалися питання адміністративно-господарського поділу та підготовки до сесій ВУЦВК і з'їздів рад90. Взагалі право на скасування постанов нижчих інстанцій було загальним правилом у взаєминах між різними гілками влади.

Розширення повноважень президії ВУЦВК, що у правовому полі формувалося постфактум, зумовило висновок українського науковця О.Мироненка про те, що в

УСРР за потурання Всеукраїнських з'їздів рад ліквідовувалася багатопартійність і встановилося фактичне «всевладдя ВУЦВК, а згодом і його Президії»91. Така теза мала б підстави лише в тому разі, якби аналіз ситуації можна було б обмежувати формальною стороною і за початкову точку відліку взяти березень 1919 р. Справді, відтоді вищим органом влади в період між з'їздами формально був ВУЦВК і саме він чи то навіть його президія встановлювали або затверджували ті обмеження та пропорції у виборах до рад, про які йшлося вище. Приміром, саме президія ВУЦВК 8 березня 1922 р. своїм рішенням подовжила термін діяльності рад, ухваливши рішення проводити перевибори всіх рівнів рад один раз на рік92. Подібне рішення в тій-таки Росії виносилося вищим органом влади - ІХ Всеросійським з'їздом рад.

У разі, якби УСРР була відгороджена від збройних і кадрових впливів більшовицької Росії, було б доречно вказувати на «всевладдя ВУЦВК». Однак «радянська влада», особливо на місцях, як ми вже розглянули вище, не була власне «владою рад». Фактично делегатів до вищого органу влади - Всеукраїнського з'їзду рад - не обирало населення, навіть за дискримінаційними нормами та з урахуванням позбавленців. Іх призначало керівництво УСРР, яке з 24 січня 1919 р. очолив Х.Раковський. Місце та значення очолюваного ним уряду він охарактеризував так: «Временное рабочекрестьянское правительство Украины создано по постановлению ЦК РКП, является его органом и проводит все распоряжения и приказы ЦК РКП безусловно»93. Тобто всевладдя існувало, але не ВУЦВК, а ЦК РКП(б).

Установити таке всевладдя більшовицька верхівка змогла лише з використанням інших владних важелів впливу. Головну організаційну роль у спробах реалізації ленінської утопії відіграли компартійні органи. На центральному рівні персональний склад керівництва ВУЦВК, РНК УСРР і КП(б)У збігався. Хіба що одна й та сама особа не обіймала одночасно вищих посад в обох ієрархіях влади - компартійній і радянській. Протягом 1917-1923 рр. авторитетнішою як для суспільства, так і для самої керівної верхівки була все ж таки радянська оболонка більшовицької влади. Це відповідало настановам Vlll з'їзду РКП(б) (березень 1919 р.), у резолюції якого наголошувалося: «Свої рішення партія повинна проводити через радянські органи, в рамках Радянської Конституції. Партія намагається керувати діяльністю Рад, але не замінювати їх»94. Водночас зазначалося, що «практичною, самовідданою працею в Радах, висуненням на всі посади найбільш стійких і відданих членів, РКП повинна завоювати для себе безроздільне панування в Радах і фактично контроль над усією їх роботою»95. Отже, на етапі завоювання та зміцнення більшовиками влади голова уряду був більш впливовою постаттю. В Україні цьому сприяла ще й сталість керівництва виконавчої гілки влади - протягом 1919-1923 рр., з невеликою перервою на Всеукрревком, її очолював ерудований та авторитетний у РКП(б) більшовик Х.Раковський. Водночас перші секретарі КП(б)У, не в останню чергу внаслідок боротьби між так званими лівими та правими, досить часто змінювалися.

Компартійна гілка влади не могла стати в цей час основною в ленінській вертикалі влади ще з однієї причини: чисельність комуністів (порівняно з членами рад, комнезамів, ревкомів) була незначною, а переважно неукраїнський етнічний склад членів КП(б)У та зневажання українського національного питання заважали розширенню КП(б)У за рахунок села. Тому компартійні органи не мали такої розгалуженої вертикалі, якою була радянська. Тож здійснювати у повному обсязі контроль та ідеологічну обробку вони могли переважно в містах.

КП(б)У від часу свого заснування в липні 1918 р. мала права губернської територіальної організації. З 1920 р. найвищий орган компартійної влади в Україні змінив назву - з'їзди почали називатися конференціями. Це було пов'язано зі змінами в статуті РКП(б). Слід зауважити, що на перший погляд функціонери ЦК КП(б)У не були державними службовцями, оскільки формально УСРР проголошувалася республікою рад. Однак на персональному рівні більшість комуністів посідали ті чи інші державні посади, а їхня діяльність на цих посадах у свою чергу підпорядковувалася компартійному керівництву. Цікаво, що в 1919-1920 рр., тобто у період формування основ більшовицької моделі радянської влади, з'їзди (з 1920 р. - конференції) КП(б)У проходили саме напередодні Всеукраїнських з'їздів рад. Відповідно навіть персональний склад делегатів був багато в чому подібний.

Незважаючи (а можливо і «завдяки») на недостатню популярність КП(б)У в українському суспільстві, сама наявність її як невід'ємної частини централізованої РКП(б) дала можливість Кремлю надійно опанувати Україну. Більшовицький центр дістав змогу оперативно реагувати та ті чи інші дії українського керівництва. Особливо це стосувалося тих керівних діячів (М.Скрипник, С.Шахрай, Г.Лапчинський), чия діяльність могла об'єктивно привести до створення справді незалежної радянської України. Завдяки централістичній структурі РКП(б) таких діячів або усували з України, або ж позбавляли реального впливу в КП(б)У. Приміром, у 1919 р. цю небезпеку добре усвідомило ленінське керівництво. «Гратися» з українськими прізвищами, як це було у 1918 р., Кремлю видалося недоцільним і небезпечним. В Україну спрямували перевірених і лояльних центрові компартійних діячів. 2 січня 1919 р. у спеціальній директиві ЦК РКП(б) з приводу кадрового наповнення керівництва радянської України наголошувалося: «Ніхто із членів партії не може їхати на Україну для партійної або радянської роботи без дозволу ЦК»96. Певні послаблення було зроблено для низки малоавторитетних діячів, спрямовувати яких до України дозволялося губернським компартійним організаціям, хоча й після відправлення до ЦК мали бути надіслані їхні анкети. Однак щодо більш авторитетних в Україні діячів існувало суворе застереження: «Ніякі відрядження товаришів, які працювали раніше в Україні, місцевими організаціями, а також політвідділами армій в розпорядження ЦК РКП або КПУ поза вказаним порядком не припускається»97.

Централізованість РКП(б) дозволяла володарям Кремля й надалі регулювати персональний склад керівництва УСРР. Найвідомішим прикладом є переміщення у 1923 р. Раковського з посади голови РНК УСРР. Саме партійна дисципліна, підпорядкованість по партійній лінії змусили авторитетного в Україні діяча без зайвого розголосу (хоч і не зі власної волі) виїхати за межі УСРР і навіть СРСР - повноважним представником ССР до Великої Британії.

«Демократичний централізм» більшовицької партії не був здобутком Лютневої революції чи жовтневого перевороту - її централізована структура закладалася заздалегідь. Саме беззастережне виконання меншістю волі більшості уможливило підписання РНК РСФРР договору з Німеччиною та схвалення цього документа делегатами ІІ Всеукраїнського з'їзду рад у березні 1919 р. Завдяки такій централізації без зайвих ексцесів пройшло звільнення обраного на IV конференції КП(б) у березні 1920 р. всупереч волі ЦК РКП(б) керівництва КП(б)У. Для успіху більшовицької влади величезне значення мали також агітація та пропаганда, що теж зосереджувалися в руках компартійних органів.

Партії Леніна вдалося встановити свою владу не лише в Україні, а й у більшості національних регіонів колишньої імперії (за винятком Фінляндії, Польщі та трьох держав Балтії). Комплекс договорів Росії з утвореними в цих регіонах радянськими республіками дістав в історіографії назву «договірної федерації». Не слід забувати, однак, що в договорах ішлося лише про об'єднання по радянській лінії. Присутність партії, яка встановила свою диктатуру в кожній радянській республіці, не згадувалася ні в їхніх конституціях, ні в союзних договорах. Так само ні в конституціях, ні в договорах не була означена присутність ВЧК, хоч у виступі на ІХ Всеросійському з'їзді рад (грудень 1921 р.) В.Ленін цілком обґрунтовано заявив: «Без такої установи влада трудящих існувати не може»98.

Отже, третьою, крім системи рад і компартійної вертикалі влади, силою, що зумовила перемогу більшовизму, стали органи політичної поліції. Ще 3 грудня 1918 р., тобто до реального опанування України, декретом Тимчасового робітничо-селянського уряду України було утворено Всеукраїнську надзвичайну комісію (ВУЧК - за рос. абревіатурою), завданням якої проголошувалася «планомірна боротьба з контрреволюцією, спекуляцією, саботажем та посадовими злочинам». Очолив цю комісію С.Шварц, членами колегії було призначено Ніколаєнка та Корачаєва. Така цікава деталь: з одного боку, в декреті було вказано, що комісія утворюється при відділі внутрішніх справ, а з другого - що вона підпорядковується безпосередньо уряду99. Місцеві надзвичайні комісії повинні були мати подвійне підпорядкування - з одного боку, - ВУЧК, а з іншого - місцевим виконкомам100. Приміром, губернські ЧК уважалися відділами губвиконкомів, хоча реально не підпорядковувалися керівництву губвиконкомів, а контролювали їх. Фактичне підпорядкування здійснювалося тільки по відомчій лінії. ВУЧК стала тією силою, що уможливила більшовицьку диктатуру.

Диктатура - це спосіб управління, заснований на насиллі. Крайньою формою насилля є терор. В Україні ВУЧК була головним провідником політики, спрямованої на придушення, зокрема засобами терору, будь-якого опору політичному режимові. У своїй діяльності ВУЧК керувалася директивами Всеросійської надзвичайної комісії (ВЧК) і ЦК РКП(б). Така багатополюсна підпорядкованість ВУЧК - безпосередньо РНК УСРР, наркомату внутрішніх справ УССР, ВЧК та ЦК РКП(б), - хоча часом і формальна, заважала ефективній роботі. Врешті в серпні 1919 р., коли більшовицька влада геть зовсім перестала зважати на політичні формальності, політбюро ЦК КП(б)У на вимогу ВЧК ухвалило рішення, в якому наголошувалося: «Провести через Раднарком об'єднання Всеукраїнської та Всеросійської ЧК; доручити Лацису (з квітня 1919 р - керівник ВУЧК. - Авт.) розробити відповідні інструкції»101. Але, зважаючи на усвідомлення важливості національного питання, українська назва надзвичайної комісії була відновлена Всеукрревкомом на початку 1920 р. Власне, вона й була матеріалізованим утіленням диктатури.

Керівництво ВЧК підпорядковувалося політбюро ЦК РКП(б). Керівники партії в лютому 1919 р. цілком офіційно заявили: «ЧК створені, існують і працюють лише як прямі органи партії, за її директивами і під її контролем»102. Під партією вони розуміли самих себе. На рівні національної республіки, губернії або повіту чекістські органи підпорядковувалися партійним лише формально. Вони були своєрідною державою в державі. Використовуючи їх, ЦК РКП(б) здійснював паралельний партійному контроль за ситуацією на периферії.

Одним із завдань такого контролю було знешкодження опонентів більшовиків. Ознайомлюючи своїх підлеглих з їхніми основними завданнями в політичному житті України в 1919 р., керівник ВУЧК (з квітня 1919 р.) М.Лаціс підкреслював: «У нас є тільки одна урядова партія, що вже визначилася і зміцніла, - комуністична (більшовиків). Українські ліві соціал-революціонери до цього наближаються. Вони ще не перевірені і не здали іспиту політичної зрілості. Ім особливо довіряти не слід. Всі інші, хоч вони соціалістичними іменуються, партії явно контрреволюційні. За кожною з них треба встановити ретельний нагляд. Кожний крок і кожний їхній намір нам повинні бути відомі»103.

Під час громадянської війни органи ЧК були головною ударною силою в боротьбі з ворогами більшовиків у тилу. Ця функція залишилася основною й у мирний час. Головним завданням чекістів уважалося недопущення самої думки щодо опозиції владі. Терор проти тих, хто не бажав підкреслювати лояльність політичному режимові, потребував відкритості й навіть найширшої популярності. У листі до наркома юстиції Д.Курського Ленін підкреслив необхідність «відкрито виставити принципіальне і політично правдиве (а не тільки юридично вузьке) положення, що мотивує суть і виправдання терору, його необхідність, його межі»104.

Використання органів ЧК для встановлення паралельного партійному контролю над суспільством з боку вищого керівництва РКП(б) ставило чекістів у незалежне становище щодо місцевих (включаючи республіканські) органів влади. Незалежність від радянсько-партійних структур на місцях була від початку запрограмована партійним центром, зацікавленим у тому, щоб тримати в руках два різні важелі впливу на периферію.

ВЧК-ВУЧК здобула таку погану славу під час громадянської війни, що керівники партії вирішили запевнити суспільство в тому, що чекісти будуть розформовані як організація. 6 лютого 1922 р. ВЦВК прийняв декрет про ліквідацію ВЧК і покладення завдань з боротьби з контрреволюцією на нову установу, створену при НКВС - Державне політичне управління (ДПУ). В Україні подібне рішення було ухвалено на півтора місяці пізніше - 22 березня 1922 р. І хоча за великим рахунком ВЧК була просто перейменована на ДПУ, каральні функції ДПУ формально були зменшені. Крім передачі до відома ревтрибуналів і народних судів усіх справ, що стосувалися спекуляції та посадових злочинів, у положенні про ДПУ від 22 березня зазначалося: «надалі усі справи про злочини, спрямовані проти Радянського ладу... належать вирішенню виключно в судовому порядку». Тобто ДПУ було позбавлене права виносити позасудові вироки. Народному комісаріату юстиції доручалося здійснювати нагляд за виконанням пп. 5 і 6 положення про ДПУ, в яких регламентувалася каральна діяльність105.

Більшовицька влада протягом 1917-1923 рр. наполегливо намагалася довести свою народність. Для цього постійно наголошувалося на справедливості радянської форми державної влади, яка дозволяла залучати до управління країною широкі маси активних низів. Таке занурення підконтрольної їм влади в народні маси справді допомагало володарям Кремля не лише утримувати своє панування, а й, використовуючи енергію мас, здійснювати реальні перетворення в суспільстві. Саме радянська форма влади найбільшою мірою відповідає поняттю «державна служба», оскільки тут було значною мірою все формалізовано, виписано посадові права й обов'язки, на посадові оклади виділялися кошти з державного бюджету тощо. Менш формалізованою, але реально більш престижною та вагомою була роль партійних і чекістських органів. Сполучення всіх цих трьох гілок влади в їхньому взаємному контролі й у жорсткому підпорядкуванні волі Кремля дало змогу більшовицьким керманичам спробувати реалізувати комуністичну утопію, а після провалу цих спроб не лише не втратити владу, а й зберегти за собою командні висоти економіки та готуватися до нового комуністичного штурму.

<< | >>
Источник: О.Г. Аркуша, Є.І. Бородін, С.В. Віднянський та ін.. Нариси історії державної служби в Україні / [О.Г. Аркуша, Є.І. Бородін, С.В. Віднянський та ін. ; редкол.: С. В. Кульчицький (кер. авт. кол.) та ін.] ; Голов. упр. держ. служби України, Ін-т історії НАН України. - К. : Ніка-Центр,2009. - 536 с.. 2009

Еще по теме Місце державної служби у реалізації ленінської утопії:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -