§ 1. ДЕРЖАВНИЙ УСТРІЙ УСРР У 20 - ЗО-ТІ РОКИ

Унаслідок більшовицького перевороту 1917 р. на тери­торії колишньої Російської імперії утворилися радянські ре­спубліки, владу в яких монополізувала партія комуністів. Домінантне становище посідала Російська Соціалістична Федеративна Республіка (РСФРР).

Об'єднання національних республік, уніфікацію їхніх державних структур більшовики вважали необхідною умо­вою перемоги світової пролетарської революції. Це нама­гання швидко переводилося у практичну площину. Так, 12 грудня 1917 р. І Всеукраїнський з'їзд Рад визнав «Україн­ську республіку як федеративну частину Російської респу­бліки», першого червня 1919 р. Всеросійський ЦВК ухвалив декрет про військовий союз радянських республік Росії, Ук­раїни, Латвії, Литви, Білорусії. 27 січня 1920 р. постановою Всеукрревкому на територію України поширювалася дія де­кретів РСФРР, що стосувалися військової, народногоспо­дарської, продовольчої, фінансової сфер, функціонування органів влади.

Важливим кроком на шляху об'єднання став укладе­ний 28 грудня 1920 р. «Союзний робітничо-селянський дого­вір між Російською Соціалістичною Федеративною Радян­ською Республікою і Українською Соціалістичною Радянсь­кою Республікою», змістом якого був «військовий і госпо­дарський союз». Відповідно до договору відбувалося об'єд­нання Вищих рад народного господарства, наркоматів війсь­кових і морських сил, зовнішньої торгівлі, фінансів, праці, шляхів сполучень, пошти та телеграфу. Об'єднані нарко­

мати увійшли до складу Раднаркому РСФРР і мали у Радна- ркомі УСРР своїх уповноважених (ст. 4). Керівництво об'єд­наними наркоматами здійснювалося Всеросійськими з'їз­дами Рад та Всеросійським ЦВК, до яких входили й предста­вники УСРР. Отже, за умовами договору керівництво най­важливішими сферами української економіки й обороною республіки фактично покладалося на органи державної влади РСФРР. Такі договори РСФРР уклала й з іншими ра­дянськими республіками (Хорезмом, Азербайджаном, Біло­русією, Бухарою, Грузією, Вірменією).

Водночас українське керівництво на чолі з Х. Раковсь- ким, намагаючись зберегти за собою вплив у республіці, на­полягало на усуненні тенденції обмеження суверенітету УСРР. ЦК КП(б)У 11 березня 1922 р. ухвалив постанову про необхідність конкретизувати відносини між РСФРР і УСРР. По суті це рішення дало поштовх для розробки правових за­сад майбутнього об'єднання радянських республік у союзну державу.

Договір про утворення Союзу РСР був підписаний у Москві на І з'їзді рад СРСР 30 грудня 1922 р. членами делега­цій Російської СФРР, Української СРР, Закавказької СФРР, Білоруської СРР. З'їзд затвердив також Декларацію про утворення Союзу РСР. Завершення юридичного оформ­лення союзу відбулося на ІІ Всесоюзному з'їзді Рад із ухва­ленням 31 січня 1924р. Конституції СРСР, основу якої ста­новили Декларація про утворення СРСР і Договір про утво­рення СРСР. Напередодні Конституцію СРСР ратифікували з'їзди Рад союзних республік, зокрема 19 січня 1924 р. — УІІІ Всеукраїнський з'їзд Рад.

Новоутворена федеративна держава — СРСР ство­рила свої державні органи: верховний орган влади — З'їзд Рад, вищий орган влади у періоди між з'їздами — Централь­ний Виконавчий Комітет (ЦВК), вищий орган влади у пері­оди між сесіями ЦВК — Президію ЦВК. Вищим виконавчим органом держави стала Рада Народних Комісарів (РИК), го­ловними сферами державного життя керували союзні На­родні комісаріати. Засновувався Верховний суд СРСРіз фу­нкціями верховного судового контролю. При РНК СРСР створювалося об'єднане Державне політичне управління

(ОДПУ) репресивний орган комуністичної диктатури. Рі­шення загальносоюзних органів влади вважались обов'язко­вими для всіх республік.

До компетенції вищих органів влади СРСР належали: зовнішні зносини; оголошення війни та укладення миру; ко­рдони; збройні сили; планування та встановлення основ на­родного господарства; транспорт; зв'язок; бюджет; грошова та кредитна системи; встановлення засад землекористу­вання та землеустрою, судоустрою й судочинства, законо­давства про працю; визначення загальних принципів народ­ної освіти, охорони здоров'я тощо.

Бюджети республік були складовими загальносоюзного бюджету і затверджувалися ЦВК СРСР. Для громадян союз­них республік встановлювалось єдине союзне громадянство.

За союзними республіками зберігалося право вільного виходу з Союзу РСР, але через відсутність правового меха­нізму його реалізації воно просто зводилось нанівець. Моно­полістичне становище централізованої більшовицької пар­тії спричинило те, що «федерація республік» дедалі більше функціонувала за унітарною схемою.

Створення СРСР істотно вплинуло на державно-пра­вовий статус України. Сталін та його оточення зробили все для обмеження, а потім — фактичної ліквідації державного суверенітету союзних республік. У СРСР сформувався тота­літарний режим, яий здійснював абсолютний контроль над усіма сферами суспільного життя, віддаючи перевагу репре­сивним методам забезпечення реалізації своєї політики.

14 березня 1919 р. у Харкові на 3-му з'їзді Рад було ух­валено Конституцію УСРР, зміст якої співпадав зі змістом Конституції Російської Федерації 1918 р.

У Конституції УСРР 1919 p., як і в Конституції РСФРР, визначалися основні завдання диктатури пролетаріату — здійснення переходу від буржуазного ладу до соціалізму че­рез проведення революційних перетворень і придушення контрреволюційних намірів із боку заможних класів. УСРР проголошувалася державою «трудящих і експлуатованих мас пролетаріату і найбіднішого селянства». Влада трудя­щих мала здійснюватися через Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів.

Визначалися структура і компетенція вищих органів державної влади. Найвищим органом проголошувався з'їзд Рад, а в період між з'їздами функціонував ВУЦВК, який утворювався з'їздом і звітував перед ним. Повноваження Всеукраїнських з'їздів Рад, ВУЦВК і Раднаркому не були чі­тко розмежовані. У травні 1919 р. законодавчими функці­ями було наділено і Президію ВУЦВК. Керівництво окре­мими галузями управління покладалося на народні коміса­ріати.

Конституція визначала також структуру, компетен­цію та порядок утворення місцевих органів влади.

ХІ Всеукраїнський з'їзд Рад (травень 1929 р.) затвер­див нову Конституцію УСРР, в основу якої було покладено Конституцію СРСР. До повноважень з'їзду належало: зміна кордонів УСРР, встановлення кордонів і остаточне затвер­дження Конституції Молдавської АСРР (утвореної у складі УСРР 12 жовтня 1924 р.). Всеукраїнський з'їзд Рад обирав ВУЦВК, а із 1926 р. також і представників від України до Ради національностей СРСР.

Із 1926 р. з'їзди збиралися — один раз на два роки. За складом Всеукраїнський з'їзд Рад був органом диктатури пролетаріату, яка зводилася до диктатури комуністичної партії. У своїй діяльності він керувався директивами моно­польно керівної комуністичної партії. Отже, його реальне призначення зводилося до суто декоративної функції на­дання державно-правової форми рішенням партійно-бюро­кратичної верхівки.

У періоди між Всеукраїнськими з'їздами Рад верхов­ним законодавчим, розпорядчим та виконавчим органом України був Всеукраїнський Центральний Виконавчий Ко­мітет (ВУЦВК). Сесії ВУЦВК збиралися спочатку раз на два місяці, пізніше - тричі на рік. Надзвичайні (позачергові) се­сії скликалися Президією ВУЦВК як із власної ініціативи, так і на подання Ради народних комісарів або на вимогу тре­тини членів ВУЦВК.

Відповідно до Конституції 1929 р. до функцій ВУЦВК належало: загальне керівництво у всіх галузях державного, господарського й культурного будівництва; затвердження бюджету УСРР; встановлення плану розвитку народного го­сподарства республіки відповідно до загальносоюзного плану; розгляд питань про часткові зміни Конституції УСРР, затвердження проектів кодексів, а також усіх зако­нодавчих актів тощо. Проте, рішення ВУЦВК нерідко мали декларативний характер, до того ж у 30-х роках терміни скликання сесій цього органу порушувалися.

Постійно чинним між сесіями ВУЦВК вищим законо­давчим, виконавчим та розпорядчим органом була Президія ВУЦВК.

Розпорядчим та виконавчим органом ВУЦВК, який здійснював загальне управління республікою, була Рада На­родних Комісарів (РНК) УСРР. Конституція УСРР 1929 р. наділила РНК правом видавати законодавчі акти і поста­нови, обов'язкові для виконання на всій території УСРР. До складу РНК входили: Голова РНК, його заступники, народні комісари, уповноважені загальносоюзних комісаріатів, інші особи за визначенням ВУЦВК.

Система органів галузевого державного управління, що утворилася після утворення СРСР, була закріплена в За­гальному положенні про народні комісаріати УСРР від 12 жовтня 1924 р. Положення поділяло наркомати на загаль­носоюзні й директивні, перелічувало предмети відання та повноваження наркоматів УСРР, визначало статус уповно­важених загальносоюзних наркоматів при РНК УСРР. Пріо­ритетний статус і неподільну владу мали загальносоюзні на­ркомати: закордонних справ, військових і морських справ,

зовнішньої торгівлі, оборонної промисловості, шляхів спо­лучень, пошт і телеграфів. Суттєво впливали на народне го­сподарство України директивні (об'єднані) наркомати, ор­ганами яких в Україні були однойменні наркомати продово­льства, праці, фінансів, Вища рада народного господарства (у 1932 р. реорганізована у наркомат легкої промисловості), робітничо-селянська інспекція. Республіканськими були на­ркомати: земельних справ (до 1929 р.), внутрішніх справ (до 1930 р. і з 1934 р.), торгівлі (з 1930 р. — постачання), освіти, соціального забезпечення, охорони здоров'я, комунального господарства (з 1931 р.), місцевої промисловості (з 1934 р.).

Після ХІІІ Всеукраїнського з'їзду Рад (січень 1935 р.) відбулася зміна назв вищих органів влади і управління. Все­український з'їзд Рад було перейменовано на з'їзд Рад УСРР, ВУЦВК — на ЦВК УСРР, Президію ВУЦВК — на Президію ЦВК УСРР. Надзвичайний XIV з'їзд Рад (січень 1937 р.), за­мість назви «Українська Соціалістична Радянська Респуб­ліка», встановив назву «Українська Радянська Соціалісти­чна Республіка».

Місцевими органами влади відповідно до Конституцій 1919 і 1929 років були з'їзди Рад та їх виконавчі комітети. Уп­равління галузями місцевого господарства і соціально-куль­турного життя здійснювали відповідні відділи виконкомів. Проте, вони були жорстко підпорядковані відповідним ви­конавчим комітетам вищого рівня, що діяли під керівницт­вом Раднаркому. Таким чином, усувалася відмінність між органами місцевого самоврядування і органами центральної державної влади.

Місцеві радянські органи створювались відповідно до адміністративно-територіального поділу України, який уп­родовж 20 - 30-х років зазнавав неодноразових змін.

Початок адміністративно-територіальної реформи був покладений переходом у 1922 - 1925 рр. від чотириступе- невої (центр — губернія — повіт — волость) до триступене­вої (центр — округ — район) системи управління. У 1925 р. в Україні було створено 41 округ, 680 районів, понад 10 тис. сільрад, зокрема 12 національних районів і понад 500 націо­нальних сільрад (російських, польських, німецьких, єврей­ських та ін.).

У серпні 1930 р. розпочався перехід до двоступеневої системи управління (центр — район), внаслідок чого утвори­лося 503 адміністративні одиниці (484 райони, 18 міст і Мол­давська АСРР), які управлялися безпосередньо з центру. Зрештою, очевидність недоліків такої системи спричинила подальші зміни. Протягом 1932 р. було створено сім облас­тей: Харківську, Київську, Вінницьку, Дніпропетровську, Одеську, Донецьку та Чернігівську. Отже, відбувся перехід на триступеневу (центр — область — район) адміністрати­вно-територіальну систему управління.

Із ухваленням Конституції СРСР 1936 р. та Конститу­ції УРСР 1937 р. відбулися зміни у системі вищих і місцевих органів влади та державного управління. Вищим органом державної влади, єдиним законодавчим органом республіки (замість чотирьох законодавчих органів за Конституцією 1929 р. — Всеукраїнського з'їзду Рад, ВУЦВК, Президії ВУЦВК, РНК) стала Верховна Рада УРСР. Вона обиралася громадянами України за виборчими округами на термін 4 роки за нормами: один депутат від 100 000 населення. До її повноважень належало: ухвалення Конституції УРСР, ви­дання законів, встановлення адміністративно-територіаль­ного поділу республіки, затвердження народногосподар­ського плану, державного бюджету, керівництво галузями народного господарства, встановлення відповідно до законо­давства СРСР місцевих податків, зборів і неподаткових при­бутків, організація судових органів, охорона державного по­рядку і прав громадян тощо.

Сесії Верховної Ради УРСР відбувались двічі на рік, позачергові — скликалися Президією Верховної Ради УРСР на її розсуд або на вимогу однієї третини депутатів.

Президія Верховної Ради УРСР існувала як постійний колегіальний орган, у період між сесіями Верховної Ради УРСР. Вона складалася з голови Президії Верховної Ради УРСР, двох заступників, секретаря і 15 членів. Конституція встановлювала такі повноваження Президії: тлумачення за­конів республіки і видання указів, проведення референду­мів, скасовування постанов і розпоряджень уряду та облас­них рад у разі їх невідповідності законам, звільнення з посад

та призначення окремих народних комісарів УРСР із пода­льшим внесенням на затвердження Верховної Ради, на­дання громадянства УРСР, присвоєння почесних звань рес­публіки, здійснення помилування.

Верховна Рада УРСР утворювала Раду Народних комі­сарів — найвищий виконавчий і розпорядчий орган респуб­ліки. Проте уряд УРСР був підконтрольний і підзвітний за­гальносоюзному центрові. Рада Народних комісарів УРСР видавала постанови й розпорядження на основі і на вико­нання законів СРСР і УРСР, постанов і розпоряджень РНК СРСР.

Уряд здійснював керівництво народними комісаріа­тами та підпорядкованими йому установами, вживав захо­дів щодо виконання народногосподарського плану, держав­ного і місцевого бюджету, здійснював заходи щодо забезпе­чення громадського ладу, оборони інтересів держави, охо­рони прав громадян, керував роботою виконкомів обласних рад, утворював, у разі необхідності, спеціальні комітети і го­ловні управління при Раднаркомі у справах господарського і культурного будівництва.

Як і раніше, найважливішими сферами життя респу­бліки (оборона, зовнішні стосунки, зовнішня торгівля, ва­жка промисловість, оборонна промисловість, транспорт, зв'язок) керували загальносоюзні народні комісаріати, які не підпорядковувалися урядові республіки. У подвійному підпорядкуванні — Раднаркому УРСР і відповідним народ­ним комісаріатам СРСР — перебували 10 союзно-республі­канських народних комісаріатів (харчової промисловості, легкої промисловості, лісової промисловості, земельних справ, зернових і тваринницьких радгоспів, фінансів, внут­рішньої торгівлі, внутрішніх справ, юстиції, охорони здоро­в'я). Республіканськими залишалися лише чотири народних комісаріати (освіти, місцевої промисловості, комунального господарства, соціального забезпечення).

Як органи державної влади в областях, округах, райо­нах, містах, селищах, станицях і селах, відповідно до Кон­ституції УРСР 1937 р., строком на 2 роки обиралися Ради де­путатів трудящих. До їх повноважень належало: керівниц­тво культурно-політичним та господарським будівництвом,

органами управління на своїй території, встановлення міс­цевого бюджету, забезпечення додержання законів, охо­рони державного ладу та прав громадян, сприяння зміц­ненню обороноздатності країни.

Органи державної влади всіх рівнів функціонували під тотальним контролем монопольно правлячої більшови­цької партії. Партійні з'їзди, пленуми та інші органи ухва­лювали загальнообов'язкові рішення. Жодне рішення дер­жавного будівництва не набувало чинності без попередньої згоди партійних органів. Партійними рішеннями затвер­джувалися на посадах номенклатурні чиновники республі­канського, регіонального та місцевого рівня, керівники за­водів, банків, установ, організацій та їхніх підрозділів. На мі­сцях функціонували «партійні уповноважені», адміністра­тивно-командні методи роботи яких часто нанівець зводили роль представницьких і виконавчих органів влади.