ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Стратегия национальной безопасности России до 2020 года^[1] в числе основных угроз в сфере безопасности государства и общества называет сохраняющийся рост преступных посягательств, связанных с коррупцией.

Коррупция как системное явление способна поражать все элементы государственного механизма: государственное правотворчество, исполнительство и государственную правоохранительную систему. В связи с этим, залогом успешного противодействия ей может стать только консолидация усилий государственных и общественных институтов в сфере выявления и последующего устранения причин коррупции. «Эффективное противодействие коррупции возможно только при реализации комплекса политических, экономических, правовых, социальных и информационно-пропагандистских мер»^{[2] [3].}

Согласно статистическим данным по работе нижней палаты российского парламента за весеннюю и осеннюю сессии 2012 года Государственной Думой принято (одобрено) 338 законов. Для сравнения, за истекший период 2013 года данный показатель составил 294 закона. Подзаконных и ведомственных нормативных правовых актов принимается гораздо больше.

Положительные аспекты нормативно-правового закрепления основных мер противодействия коррупции в России, к сожалению, зачастую не сопровождаются должными усилиями правоприменительного характера. Воля законодателя, заложенная в разработанном нормативном правовом акте, не реализуется в моделях поведения органов исполнительной власти. Это происходит как по объективным причинам, к которым относятся несовершенство законодательной техники, трудность в понимании текста закона, неспособность законодателя четко и ясно выразить свои мысли, так и по субъективным - использование правоприменителем заложенных в тексте нормативных правовых актов возможностей для двоякого толкования юридических терминов и положений, использование необоснованно широких пределов усмотрения, возможностей для необоснованного применения исключений из общих правил.

В поле зрения рассматриваемого научно-практического вопроса существует точка зрения, что сами по себе правовые акты не содержат коррупциогенные факторы (корфакторы), поскольку коррупционному воздействию подвержен, прежде всего, человек как субъект публично-правовых отношений, являющийся правоприменителем принятых законодательными органами власти норм^[4]. В силу того, что законы как акты высшей юридической силы не способны охватить весь массив общественных отношений, подлежащих урегулированию, правовые нормы в отдельных ситуациях лишь только предоставляют возможность субъектам правоприменительной деятельности принимать решение по своему усмотрению, исходя из внутреннего убеждения, с учётом уровня правового воспитания и правовой грамотности.

В связи с этим, следует предположить, что признаками коррупциогенности обладают исключительно действия уполномоченных на выполнение отдельных функций публичного управления лиц, а основа превентивной антикоррупционной политики должна ориентироваться на мониторинг деятельности представителей власти, наиболее подверженных коррупционным рискам.

Федеральный закон «О противодействии коррупции»^[5] декларирует в качестве одного из принципов противодействия коррупции приоритетное применение мер по её предупреждению.

В комплексе мер по профилактике коррупции, обозначенных федеральным законодательством, особо следует отметить антикоррупционную экспертизу, в концентрированном виде представляющую собой базовый элемент превентивной антикоррупционной политики.

Внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов относится к числу «действенных механизмов противодействия коррупции, разработка, реализация и совершенствование которых является неотъемлемым условием достижения целей административной реформы в России»^[6].

В отечественной административно-правовой науке направление по изучению причин возникновения коррупции и выработке рекомендаций по противодействию ей, минимизации и ликвидации её последствий интенсивно развивается.

Состояние научной разработанности темы исследования. Следует отметить, что вопросам проведения антикоррупционной экспертизы правовых документов в последние годы посвящалось значительное количество работ

ученых и специалистов, занимающихся теоретическими и практическими разработками в этой сфере.

Однако до настоящего времени не существовало комплексного труда, посвящённого анализу актуальной проблемы организации проведения антикоррупционной экспертизы отдельными субъектами экспертной

деятельности, который бы сочетал в своём содержании выявленные проблемы административно-правовой практики и научно обоснованные предложения по их решению.

Антикоррупционная экспертиза правовых документов как институт административного права в качестве предмета исследования стала серьёзно рассматриваться с 2008 года после принятия Федерального закона «О

о

противодействии коррупции» . Весомый вклад в научное решение проблем организации механизма проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов внесли исследователи С.А. Аракелов, Ф.П. Васильев, О.И. Волкова, А.А. Ефремов, Ю.С. Избачков, О.В. Казаченкова, А.Ю. Кирьянов, А.В. Кудашкин, В.Л. Кудрявцев, И.В. Левакин, Н.А. Лопашенко, А.Н. Миронов, А.В. Нестеров, А.А. Оводов, Ю.Д. Пальчиков, О.Н. Родионова, Е.И. Семёнова, Г.В. Синцов, Э.В. Талапина, А.В. Филатова, М.А. Хатаева, Е.В. Черепанова, С.Н. Шевердяев.

Проблемы организации антикоррупционной экспертизы правовых

документов, методологические и организационные вопросы данной деятельности не остались без внимания государствоведов.

фундаментальные труды следующих учёных: Ю.Н. Старилова, Л.Л. Попова, Н.М. Конина, В.А. Юсупова, А.В. Куракина, Е.Г. Крыловой, Н.Ю. Хаманевой, В.В. Денисенко, А.В. Мартынова, Ю.М. Козлова, И.А. Склярова. Особое место в системе научных источников, посвящённых вопросам организации

о

антикоррупционной экспертизы, занимают доктринальные труды Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, С.Е. Нарышкина.

Кроме того, к исследованию правовой природы антикоррупционной экспертизы в системе мер по профилактике коррупции обращались исследователи Д.Ю. Гончаров, А.Ю. Гулягин, Н.И. Дорохов, А.С. Дугенец, О.А. Кимлацкий, Д.В. Кокориков, М.А. Краснов, А.В. Куракин, И.Г. Мачульская, В.Н. Найденко, Р.У. Рамазанов, А.М. Цирин.

Анализ вклада известных учёных-юристов в научное знание об исследуемом объекте способствовал выявлению областей исследуемого сегмента правового поля, не подвергшихся научному осмыслению и теоретическому обобщению, что позволило, в конечном счёте, актуализировать отдельные проблемы, связанные с научно-исследовательской проработкой и оценкой теоретико-методологических концепций по вопросам антикоррупционной экспертизы.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Предметом диссертационного исследования выступают деятельность органов Министерства юстиции Российской Федерации по реализации полномочий в сфере проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, элементы системы законодательства, регламентирующие вопросы организации антикоррупционной экспертизы, а также административная практика компетентных органов в данной сфере.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является осуществление научно-практического анализа проблем правового механизма деятельности уполномоченного субъекта по организации проведения антикоррупционной экспертизы, подготовка на основе полученных выводов предложений по совершенствованию правового регулирования экспертной деятельности для общего повышения эффективности превентивной

антикоррупционной политики.

Для достижения указанной цели в работе ставятся следующие задачи: -определить функциональные особенности и характерные признаки антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе юридических экспертиз, проводимых в целях совершенствования правового обеспечения управленческой деятельности;

-рассмотреть соотношение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов с мониторингом правоприменения в рамках исследования элементов системы профилактики коррупционных практик;

-сформулировать теоретическую дефиницию понятия «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов»;

-исследовать элементы содержания правоотношения по проведению антикоррупционной экспертизы;

-проанализировать деятельность органов Минюста России как основных субъектов антикоррупционной экспертизы, изучить формы взаимодействия Минюста России с другими субъектами антикоррупционной экспертизы;

-внести предложения по совершенствованию законодательной регламентации правового статуса независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы;

-провести анализ процедуры выявления экспертами коррупциогенных факторов в тексте правового документа;

-разработать практические предложения по применению «Методики

9

проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» ;

-проанализировать реализацию принципа сотрудничества государства с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы правовых актов в контексте инновационной концепции управления, представленной системой «Открытое правительство». ^[7]

Методы исследования. Вариативность и многообразие задач, поставленных в начале диссертационного исследования, вызвали потребность в использовании широкого спектра методов научной работы, представляющих собой теоретико-методологическую базу, выработанную юридическими науками. Проектирование и осуществление научного правового исследования основано на общепризнанных группах методов, к числу которых относятся общенаучные философские методы, в данном случае представленные диалектикоматериалистическим методом, частно-научные методы (анализ, синтез, моделирование, индукция, дедукция, метод абстрагирования) и специальные методы, разработанные общественно-гуманитарными науками и способствующие более глубокому изучению исследуемых правовых явлений (конкретно - социологический, статистический, формально-юридический методы, метод толкования права и метод сравнительного правоведения).

Теоретическая и информационная основа исследования. Теоретическая основа диссертации представлена научными трудами и учебными пособиями по административному праву под редакцией известных учёных-административистов Ю.Н. Старилова, Б.В. Россинского, Д.Н. Бахраха, А.П. Алёхина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова. Информационная основа исследования также включает в себя научные труды теоретиков и практиков, внёсших существенный вклад в изучение проблемных вопросов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: Ф.П. Васильева, Ю.С. Избачкова, О.В. Казаченковой, С.Н. Шевердяева, А.Ю. Гулягина, А.С. Дугенца, О.А. Кимлацкого, А.В. Куракина, А.М. Цирина.

Нормативную базу диссертационного исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, включая федеральные законы, подзаконные акты Президента и Правительства, ведомственные нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации;

нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, к которым следует отнести законы субъектов, подзаконные акты высших должностных лиц и высших исполнительных органов государственной власти субъектов.

Эмпирическая база исследования представлена законодательными и другими, в том числе ведомственными, нормативными правовыми актами, служебными обзорами и информационными материалами федеральных органов исполнительной власти, относящимися к объекту и предмету исследования; материалами административной практики субъектов проведения антикоррупционной экспертизы, официальной статистикой Минюста, положениями регулярно подготавливаемых Минюстом России информационноаналитических докладов и мониторингов законодательства в сфере противодействия коррупции; научно-публицистическими исследованиями результатов деятельности органов государственной власти и общественных институтов по реализации возложенных на них задач по организации экспертной работы в целях выявления коррупционных положений в правовых документах.

В диссертации использованы результаты социологических исследований проблем правоприменительной эффективности законодательных актов в сфере противодействия коррупции, в частности, действующей «Методики проведения антикоррупционной экспертизы»^[8], полученные в ходе опроса государственных гражданских служащих Г лавного управления Минюста России по Нижегородской области, должностных лиц органов законодательной и исполнительной ветвей власти Нижегородской области.

Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего, актуальностью выбранной темы исследования, заключающейся в попытке подготовки серьёзного комплексного научного труда, посвящённого анализу проблемы организации проведения антикоррупционной экспертизы правовых документов отдельными субъектами экспертной деятельности (органами Минюста России). На основе проведённого анализа действующего

законодательства и сформированной практики его применения:

- выдвигаются и аргументируются предложения по устранению пробелов правового регулирования антикоррупционной экспертизы как института особенной части административного права России;

- формулируется на основе всестороннего исследования содержания правового института юридическое понятие «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)»;

- излагаются практические предложения по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы»;

- подготавливается в процессе накопления научного материала прогноз развития отдельных элементов субинститута независимой антикоррупционной экспертизы в условиях влияния инновационной концепции управления, представленной системой «Открытое правительство».

На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами научной новизны:

1. Доказано, что антикоррупционная экспертиза как способ выявления нормативных положений, создающих условия для реализации коррупционных практик, представляет собой исследовательско-аналитическую деятельность, осуществляемую субъектами, обладающими необходимыми познаниями в отношении объекта экспертизы, на различных уровнях нормотворчества при подготовке правовых документов.

2. Организация процесса антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов обоснованно рассматривается как определённое общественное отношение, приобретающее характеристику административного правоотношения, содержание которого выражено в субъективных правах, юридических обязанностях субъектов экспертной деятельности и устойчивых правовых связях между ними, способствующих формированию единой комплексной системы юрисдикционной профилактики коррупционных проявлений в сфере нормотворчества.

3. Определено, что существенной проблемой правового регулирования вопросов проведения антикоррупционной экспертизы следует считать различное юридическое значение заключений по результатам экспертиз, проводимых разными субъектами экспертной деятельности, в связи с чем представляется необходимым уравнять последствия выявления коррупциогенных факторов органами прокуратуры и Минюста России, возложив на органы, организации или должностные лица, издавшие нормативный правовой акт в соответствии с их компетенцией, обязанность по учёту поступивших заключений в правотворческой работе.

4. Для выработки путей совершенствования независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и иных документов предлагается расширить права независимых экспертов на получение информации о планах нормотворческой деятельности органов публичной власти; детализировать обязанности независимых экспертов; законодательно закрепить ответственность независимого эксперта за подготовку заведомо ложного экспертного заключения, за злоупотребление правом при проведении антикоррупционной экспертизы.

5. Аргументирована необходимость изменения юридического значения независимой антикоррупционной экспертизы путем закрепления: обязательной независимой экспертизы по некоторым видам проектов правовых документов; обязательного ответа на любую независимую экспертизу, в том числе не содержащую предложений по устранению коррупциогенных факторов; обязательное информирование о результатах независимой антикоррупционной экспертизы.

6. В целях эффективного решения проблемы определения правового статуса заключения, направляемого независимым экспертом в органы Минюста России, представляется необходимым предусмотреть в законодательных актах возможность независимых экспертов направлять при выявлении коррупционных положений в тексте нормативного правового акта соответствующее заключение в адрес территориального органа Минюста России, расположенного на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

7. Целесообразно введение дополнительных квалификационных требований к независимым экспертам, в том числе рассмотрение вопроса о прохождении ими специального обучения. Такими квалификационными требованиями должны быть научная либо практическая специализация по проблемам экономического анализа законодательства, теневой экономики, коррупции и борьбы с ней (опыт анализа нормативных правовых актов; прохождение специального теста при отборе с анализом правовых актов на коррупциогенность).

В диссертационном исследовании выработаны предложения по совершенствованию действующего российского законодательства.

1. В части 5 статьи 4 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе»^[9] представляется целесообразным установить обязанность органов публичной власти, принявших нормативный правовой акт, направлять мотивированный ответ на заключения, содержащие выводы о наличии коррупциогенных факторов, особенно на заключения органов Минюста России, о наличии коррупционных положений в правовых документах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, в муниципальных правовых актах о внесении в них изменений.

2. Предполагается необходимым включение в «Методику проведения антикоррупционной экспертизы»^[10] следующих видов коррупциогенных факторов:

- избыточность правового регулирования (принятие нормативного правового акта может не являться целесообразным и необходимым, что может привести к коррупционным проявлениям);

- пробел в правовом регулировании (способный создать возможность произвольного толкования закона);

- коллизия нормативных правовых актов (создающая возможность произвольного определения нормы, подлежащей применению, что может привести к возникновению коррупционных практик).

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нём выводы и рекомендации дополняют отдельные элементы научного понимания и нормативной регламентации института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, тем самым повышая эффективность его применения в системе государственной политики по устранению коррупционных практик. Предложенные подходы к определению юридического содержания, структуры, правовой природы антикоррупционной экспертизы как одного из институциональных элементов системы профилактики коррупции сформулированы, во многом, на основе анализа противоречий, содержащихся в положениях действующего законодательства, и многообразии научных взглядов на проблемы профилактики коррупции. Внесённые диссертантом предложения по совершенствованию законодательства в сфере организации процесса проведения антикоррупционной экспертизы документов аргументированы не только теоретическими заключениями, сформированными посредством анализа самого законодательства и практики его применения, но и выводами, вытекающими из исследования социально-экономических изменений в обществе.

На основании вышеизложенного, рассматриваемые в диссертационном исследовании проблемы и предлагаемые варианты их решения имеют не только научное, но в большей степени практическое значение, в связи с чем результаты научного анализа могут вызвать интерес не только ученых-юристов в области административного права, но также работников органов публичной власти. Предполагается, что результаты научного анализа, проведённого диссертантом по вопросам применения положений законодательства, регулирующего деятельность по проведению экспертизы правовых документов на коррупциогенность, будут в полной мере востребованы административной практикой как органов Минюста России, так и иных субъектов, уполномоченных на проведение экспертизы

правовых документов на коррупциогенность.

Содержащиеся в диссертации теоретические и практические положения об антикоррупционной экспертизе, проводимой органами Минюста России, могут быть использованы в учебном процессе по курсам «Административное право», «Антикоррупционное право» и «Административная деятельность органов юстиции», а также в ходе подготовки учебных пособий и учебно-методических материалов по указанным дисциплинам.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Материалы диссертации нашли отражение в 7 научных статьях общим объемом 2,3 п.л., 4 из которых опубликованы в журналах «Закон и право», «Право и государство: теория и практика», «Современное право», «Вестник ННГУ», входящих в перечень ведущих научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Отдельные положения диссертационного исследования изложены в форме докладов и выступлений на XI Международной научно-практической конференции «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (г. Москва, 2-3 декабря 2010 г.), Международной научно-практической конференции «Инновации в государстве и праве» (г. Нижний Новгород, 14-15 апреля 2011 г.), XV Нижегородской сессии молодых учёных. Гуманитарные науки (г. Нижний Новгород, 19-22 октября 2010 г.).

Теоретические рекомендации, предложенные диссертантом в научном исследовании, используются в учебном процессе на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих Нижегородской области по специальным дисциплинам «Антикоррупционная экспертиза и выявление коррупциогенных факторов в деятельности государственных служащих», «Актуальные вопросы проведения антикоррупционной экспертизы» в Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского.

Практические выводы и предложения, сформулированные по итогам изучения нормативной базы, теоретической и информационной основы исследования функционирования института антикоррупционной экспертизы, а также предложения по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы» используются в практической деятельности Главного управления Минюста России по Нижегородской области и департамента правового обеспечения администрации города Нижнего Новгорода.

Структура диссертации, обусловленная целями, задачами диссертационного исследования, а также требованиями логически последовательного изложения научного материала, содержательно включает в себя введение, две главы, состоящие в общей сложности из шести параграфов, заключение и библиографию.