ПЕРЕДМОВА

Революція Гідності поставила перед політичною елітою України суспільну вимогу — змінити систему влади. Це стосується досить широкого кола суспільних відносин, але у цьому контексті організація та правила функ­ціонування виконавчої влади є надзвичайно важливими.

Але сталося так, що робота над новою редакцією Закону України «Про державну службу» випередила роботу в інших напрямках. Це відбулося не завдяки якомусь продуманому плану, швидше всупереч логіці. Просто всі нові люди, які прийшли в політику та на державну службу після Револю­ції Гідності, зіткнулися з бар’єрами, які створював цей Закон у попередній редакції. Тому з усього пакету пропозицій щодо адміністративної реформи саме реформування державної служби зустрічало найбільшу підтримку.

Вже у липні 2014 року Національним агентством з питань державної служби (НАДС) було утворено робочу групу для підготовки проекту нового Закону про державну службу. До її складу були залучені найактивніші укра­їнські експерти, які об’єдналися в робочу групу «Реформування публічної адміністрації» громадської коаліції «Реанімаційний пакет реформ», — Віктор Тимощук, Денис Бродський, Сергій Сорока, Володимир Купрій, Іван Хіло- бок, Микола Виговський та інші.

Далі була тривала епопея його внесення до Верховної Ради Кабінетом Міністрів, складне ухвалення в першому читанні, коли лише з 19 спроби завдяки наполегливості Голови Верховної Ради Володимира Гройсмана він отримав 226 голосів «за», приблизно півтори тисячі поправок до другого читання, понад 50 учасників робочої групи, яка за дорученням профільного Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування узгоджувала текст законопроекту до другого читання. Очолювала робочу групу народний депутат України Альона Шкрум. Саме через проявлені нею активність, компетентність та виваженість ця складна робота була виконана досить оперативно і практично без концептуальних і змістовних втрат. У результаті 10 грудня 2015 року народні депутати України 261 голосом ухва­лили новий Закон України «Про державну службу», який почав діяти з 1 травня 2016 року.

Отже, врешті Україна отримала концептуально прогресивний Закон, що дозволяє сформувати професійний корпус державної служби. Серед новел Закону: виключно конкурсний добір на усі посади державної служби; чітке відмежування від посад державної служби інших типів посад (полі­тичних, патронатних тощо); встановлення обмежень політичної діяльності для державних службовців; створення нової системи управління державною службою (в тому числі утворення нового колегіального органу — Комісії з питань вищого корпусу державної служби), запровадження посад державних секретарів міністерств, зміна принципів оплати праці державних службовців і багато іншого.

Науково-практичний коментар має допомогти максимально повному і коректному впровадженню Закону «Про державну службу».

Для експертів ЦППР це далеко не перший науково-практичний комен­тар до українських законів. Тому є давно відпрацьована методологія їх написання. Коментар з одного боку має бути зрозумілим і зручним для користування практиками в щоденній діяльності, а з іншого боку має бути цікавим і корисним для науковців і політиків, які думають про подальший розвиток і вдосконалення законодавства. Необхідність досягнення одночасно цих двох вимог зумовила чітку і достатньо детальну структурованість тексту Коментаря. Зокрема, коментар до кожної статті містить такі блоки:

- визначає цілі коментованих положень (мету коментованої норми);

- дає уявлення про правову основу коментованого положення, тобто про принципи права, конституційні норми, вимоги міжнародних договорів, реко­мендації (стандарти) міжнародних організацій, на яких ґрунтуються вимоги коментованого положення;

- описує місце коментованого положення у відповідному механізмі правовідносин;

- дає визначення усіх термінів, які потребують тлумачення;

- показує зв’язок коментованої статті з іншими положеннями Закону та іншими нормативно-правовими актами (у разі наявності колізій пропо­нується авторський варіант вирішення колізії; у разі виявлення прогалини у правовому регулюванні знову ж таки пропонується спосіб подолання цієї прогалини);

- дає порівняння із аналогічними інститутами (механізмами), які є в спе­ціальному (тематичному) законодавстві;

- порівнює регулювання Закону із нормами попереднього Закону, який діяв до набуття чинності новим Законом;

- у необхідних випадках — порівнює коментоване положення (інститут, ідею) із зарубіжними аналогами, якщо це дає можливість краще зрозуміти сутність цього положення.

Важливо наголосити, що до складу авторського колективу з підготовки Коментаря були залучені насамперед автори Закону, адже розробники най­краще розуміють його логіку та закладені механізми.

Певним ускладненням у роботі з підготовки Коментаря стала спроба поєд­нання наших зусиль з іншим авторським колективом, який дещо раніше взявся за вирішення цього ж завдання під керівництвом професора Анатолія Селіванова. На жаль, ця співпраця не виявилася результативною. Тому в результаті нашому авторському колективу довелося витратити багато часу й зусиль, аби не допустити запозичень із тексту, який кілька місяців опра­цьовувався як наш спільний.

Практика застосування нового Закону вказала на необхідність ряду уточнень і напрямки подальшого розвитку та вдосконалення правового регу­лювання державної служби у нашій країні. Відповідні законопроекти уже зареєстровані у Верховній Раді. Але актуальність даного Коментаря зберіга­тиметься навіть після внесення змін до Закону завдяки висвітленню авторами не лише його норм, а й доктринальних, концептуальних положень законо­давства про державну службу.

При цьому вже зараз деякі положення Закону було складно комен­тувати, оскільки, на жаль, в нашому житті трапляються ситуації, коли є колізії між різними законами, між законами і теорією права, між законами і усталеними традиціями. Тому деякі положення доводилося коментувати в консенсусному тлумаченні, а інколи звертати увагу на альтернативні варі­анти застосування норм, які існують у нашій практиці.

На завершення хочемо висловити слова подяки від імені НАДС та ЦППР, як ініціаторів цього видання, усім членам авторського колективу, які змогли в досить короткі строки виконати роботу з написання тексту Коментаря. Особ­лива подяка Вікторії Дерець, яка є не тільки членом авторського колективу, а й виконала великий обсяг організаційної та редакторської роботи.

Наступна подяка нашим партнерам — Уряду Німеччини та Німецькому товариству міжнародного співробітництва (GIZ). Вони не тільки профінан- сували всю роботу з підготовки та видання Коментаря, а й залучили до співпраці професора Дітера Шиманке та доктора Йоахіма Фолльмута, які підготували спеціально для цього видання дуже цікаві і корисні матері­али щодо зарубіжного досвіду із кількох найважливіших питань публічної служби.

Окрема подяка шановним рецензентам професорам О.Ф. Андрійко та Ю.П. Битяку за те, що опрацювали великий обсяг матеріалу в досить обме­жені строки, надали корисні поради і підготували фахові рецензії. Крім того, професор Ю.П. Битяк разом із професором О.В. Петришиним надали додат­ковий матеріал про історію становлення інституту державної служби в перші роки незалежності України.

Пройшло ще недостатньо часу дії Закону, щоб усі його новели стали усталеними нормами поведінки, ще не з усіх питань сформована адміністра­тивна, а тим більше судова практика. Проте переконані, що незважаючи на всі ризики, Коментар допоможе і практикам, і теоретикам у становленні професійного корпусу державної служби та подальшому розвитку законодав­ства про державну службу в Україні.

Костянтин Ващенко

Голова Національного агентства України з питань державної служби

Ігор Коліушко

Голова Правління Центру політико-правових реформ