Основи сервісної держави

Вирішення багатьох суспільних проблем залежить від моделі держави яка панує в той чи іншій країні. Одною із сучасних та найбільш ефективних таких моделей є модель сервісної держави, яка є різновидом соціальної держави.

Моделі соціальної держави: світовий та український досвід. У сучасних умовах особливої актуальності набуває дослідження умов і тенденцій розвитку державності в Україні та особливо формування концепції соціальної держави та перспектив її утвердження в Україні. Потребує аналізу можливості використання нашою державою кращих моделей, які були обґрунтовані та перевірені практикою функціонування соціальної держави у зарубіжних країнах, для визначення власної моделі соціальної держави.

Нині актуальним стає з’ясування сутності розвитку моделей соціальної держави, визначення базових ознак моделі соціальної держави третього тисячоліття, яка стикається з глобалізаційними викликами: економічними, соціальними, політичними, інформаційними. Оскільки нині модель соціальної держави в Україні недостатньо законодавчо закріплена, то ця теоретична проблема набуває практичного значення. Про недостатню розробленість цієї проблеми свідчить неоднозначне тлумачення природи й сутності феномена соціальної держави. Навіть для визначення сутності цього явища використовуються різні поняття: «соціальна держава», «соціальна правова держава», «держава добробуту», «держава соціальних послуг» тощо.

Поняття «соціальна держава» було висунуто у 1929 р. німецьким державознавцем Г. Геллером і згодом поширилося в Європі. У США ідея соціальної держави була сприйнята пізніше, ніж у країнах Європи, оскільки свідомість американського суспільства була орієнтована на принцип індивідуалізму.

Концепція соціальної держави одержала закріплення в законах ряду країн Західної Європи. Стаття 20 Конституції ФРН 1949 р. говорить про те, що ФРН є демократичною і соціальною державою.

Дослідження досвіду становлення і функціонування соціальної держави доводять відсутність її єдиної моделі не тільки в Європі, а й навіть у світі. Це пов'язано з тим, що поняття "соціальна держава" є гранично загальною категорією. Саме тому вона не може бути піддана докладній правовій стандартизації. Навпаки, питання про її зміст відкривається для вільної політичної дискусії. Існує значна кількість класифікацій соціальної держави.

Моделі соціальної держави методологічно базуються на різних ідеологіях, які пропонують різні підходи до розв’язання соціальних проблем.

Наявність різних моделей соціальної держави можна пояснити наступними чинниками:

• історичними компромісами різних прошарків

населення на початковому етапі існування тієї чи іншої держави;

• еволюцією комплексу чинників (економічних, правових, релігійних та ін.,) а також традиціями, специфічними для кожної країни;

• усвідомленим вибором політичних еліт тієї чи іншої моделі;

• обсягом можливих соціальних видатків, їхньою ефективністю для життя суспільства (поєднання найважливіших інститутів соціального захисту — страхування, соціальної допомоги, публічного соціального забезпечення, медичної допомоги та освіти, розміри ресурсів, що спрямовуються на їхнє функціонування, а також домінуюча роль одного з інститутів соціального захисту).

Можна погодитись з О. Панкевичем, який наводить критерії, за якими можна класифікувати соціальні держави:

• місце соціальної політики серед національних пріоритетів;

• розподіл соціальних функцій між державою, громадянським суспільством і підприємницьким сектором;

• «питома вага» публічного сектора;

• особливості соціальної політики щодо цілей та інструментів здійснення останньої;

• рівень доходів членів суспільства.

Але до цих критеріїв, на наш погляд, необхідно додати якість публічних послуг, які надає держава, та рівень соціальних прав людей.

Американські фахівці Г. Віленський і Ч. Лебо виокремили дві моделі соціальної держави: «інституціональну» та «залишкову», які відрізняються різними масштабами публічного втручання у соціально- економічну сферу. У «залишковій» моделі заходи «держави добробуту» спрямовані тільки на найбідніші прошарки населення, за наявності доволі слабко вираженої прогресії 54

податків, а у державі «інституціональної» моделі державні заходи допомоги охоплюють значно коло людей і здійснюються за рахунок податків, які стягуються на основі доволі високої прогресії їх обсягу.

Т. Тілтон, Н. Ферніс у 1977 р. виділили три моделі соціальної держави:

1. «Позитивна держава соціального захисту» (англо- американська й англо-саксонська моделі) орієнтована на зрівняння шансів на добробут усіх громадян, забезпечення та гарантування для всіх «рівних можливостей». Соціальне забезпечення базується на індивідуалізмі та захисті корпоративних інтересів. Соціальна політика виконує функцію контролю, «амортизатора» соціальних конфліктів, а на соціальні потреби припадає доволі невелика частка держбюджету. Відсутність розвинутої системи соціального законодавства свідчить, що це класична неоліберальна, «залишкова» модель.

2. «Держава соціальної безпеки» - створює умови повної зайнятості та гарантує всім громадянам без винятку отримання доходів не нижче прожиткового мінімуму. Вона досягає мети ліквідації бідності та знедоленості шляхом соціального страхування. Це більш гуманний тип ліберальної держави. В Європі це Великобританія, Франція, Греція.

3. «Соціальна держава загального добробуту» — забезпечує повну зайнятість, згладжує різницю в доходах усього населення, створює численні постійні державні та громадські соціальні служби. Соціальна політика спрямована на створення рівних життєвих умов для всіх членів суспільства. В Європі це Данія, Норвегія, Швеція.

Г. Еспін-Андерсен підкреслює відмінності між різними стратегіями соціальної політики: ліберальний режим направляє соціальні програми на найбідніших, консервативний спрямований на збереження статусних відмінностей соціальних груп, включаючи орієнтацію на традиційну структуру сім’ї та традиційну роль жінок, а соціал-демократичний режим гарантує як універсалізм соціальних прав, так і непорушність індивідуальної автономії, а корпоративістська модель соціальної держави є «перехідною» між «соціал- демократичною» та «ліберальною» моделями.

В останні роки виокремлюють ще католицьку модель, у якій ступінь відповідальності держави за долю людини низька, як і в ліберальній моделі, а необхідна допомога для людей базується на принципах християнської моралі, надходить від родини, громади, місцевої влади і в останню чергу — від держави.

У вітчизняній політичній думці сформувалося кілька підходів до класифікації моделей соціальної держави: ліберальна (залишкова) та соціально-демократична (М. Головатий, Р. Кузьменко, О. Новікова, А. Сіленко, Л. Четверікова та інші); ліберальна (монетаристська) та соціально орієнтована (Л. Ільчук, А. Сивак, О. Давидюк); патерналістська, корпоративістська й етатистська (В. Намчук); неоліберальна, соціально-католицька та соціально- демократична (І. Козаченко та В. Ніколаєвський).

Так, наприклад, В. Намчук виділяє патерналістську, корпоративістську та етатистську моделі соціальної держави. Для патерналістської моделі характерне намагання досягти ефективності використання суспільних фондів на забезпечення тих членів суспільств, які найбільше потребують допомоги. Ця модель відрізняється низьким рівнем участі держави у вирішенні соціальних проблем, мінімальне втручання держави в ринкові відносини, обмежене застосування заходів публічного регулювання.

Корпоративістська модель відрізняється законодавчо закріпленою співучастю державних і громадських структур у вирішенні проблем індивіда, групи, общини.

Етатистська модель орієнтована на централізовану, затратну систему соціального забезпечення, значну державну участь у соціальному обслуго- вуванні, здійснення контролю за реалізацією державної соціальної політики місцевими органами влади, підзвітними центральному уряду.

Аналіз розвитку трьох класичних моделей соціальної держави - соціал- демократичної (на прикладі Швеції), корпоративістської (на прикладі ФРН) та ліберальної (на прикладі США) - яскраво характеризує поступовий відхід від первинних властивостей цих моделей та їх стрімку трансформацію. Традиційні риси соціал-демократичної скандинавської моделі (універсалізм, солідарність, соціальний контракт між поколіннями, повна зайнятість населення, поєднана з активним втручанням держави у механізми функціонування ринку) змінюються під впливом чинників внутрішньопублічного та глобалізаційного розвитку, зближення державних ідеологій.

У Швеції трансформація соціал-демократичної моделі держави відбувається у напрямі до ліберальної моделі, котра активізує працездатну особу.

Модернізація корпоративістської моделі соціальної держави у Німеччині проявляється у підтримці самозайнятості, тимчасової зайнятості, підвищенні обсягу страхових, пенсійних і медичних внесків, проведенні медичної ре форми, спрямованої на скорочення масштабів діяльності лікарняних кас (медичних страхових фондів) і розширення приватного медичного сектору; одночасно - зниження прибуткових податків, створення умов для самореалізації особою своїх здібностей, стимулювання власної ініціативи громадян щодо піднесення добробуту, а держава має коригувати збої у функціонуванні ринкового механізму.

Ліберальна модель американської держави спрямована на максимальне використання ринковий механізм у розв’язанні соціальних проблем; держава застосовує методи непрямого регулювання, насамперед податкові пільги, роблячи економічно доцільним для роботодавців розширення масштабів і спектра соціальних програм. Реформування соціальної держави у США спрямоване на:

• законодавче закріплення орієнтації на особисту відповідальність за самозабезпечення;

• підвищення конкурентоспроможності

працездатного населення;

• перенесення центру ваги з надання соціальної допомоги на створення умов для максимального використання потенціалу працездатних громадян.

Сучасну європейську державу характеризують боргові та фіскальні проблеми, безробіття, масові акції протесту з вимогами до держав підтримувати соціальні стандарти на певному рівні, міграційні проблеми, підвищення терористичних загроз. Це обумовлює апробацію нових проектів «виживання» соціальної держави: запобіжна модель; соціальна держава, що активізує; трудова держава; соціально- інвестиційна держава (держава соціальних інвестицій) тощо. Відбувається конституційне закріплення нових підходів, за якими соціальна держава забезпечує лише основні потреби людини (прожитковий мінімум, розвиток інфраструктури, освіти, охорони здоров’я, захист), а в усьому іншому людина сама повинна дбати про себе та свою сім’ю.

Спільними тенденціями у розвитку моделей соціальної держави в європейських країнах є: скорочення соціальних програм, прагнення до підвищення їх економічної ефективності та віддачі; розширення соціального партнерства, децентралізація влади, посилення регіональних і місцевих органів; зміна ролі як держави, так і громадянина - останній постає не лише як об’єкт соціальної політики держави, а й як активний її суб’єкт, користувач і виробник соціальних послуг; розширення переліку соціальних прав людини та громадянина; оновлення функцій держави щодо їх забезпечення, орієнтація на соціальну підтримку лише нужденних; стимулювання ініціативи людини у забезпеченні свого добробуту; розвиток соціального та людського капіталу.

Наявна соціальна ситуація обумовлює розширення конституційно закріплених обов’язків працездатних осіб, які можуть претендувати на соціальну підтримку держави, лише проявляючи трудову ініціативу (навчання, перекваліфікація, участь у громадських роботах тощо). Процес глобалізації пов’язаний із «розмиванням» економічних кордонів, вільним переміщенням трудових ресурсів обумовлює численні проблеми у реалізації трудових і соціальних прав громадян, ускладнює діяльність представницьких органів працівників. В умовах економічної глобалізації необхідні гарантії того, щоб саме людські та соціальні цінності визначали характер і темпи подальшого розвитку держави. Однак поки ще відсутня чітка концепція соціальної держави в умовах глобалізації.

Дослідники соціальної держави визнають наявність кризових явищ у практиці її функціонування, але доводять доцільність її збереження. Так, частина науковців оцінює соціальну державу як неефективний інститут соціальної опіки та нагляду за громадянами, чинник обмеження індивідуальної свободи, звуження можливостей громадянського суспільства, що суперечить вимогам конкурентної ринкової економіки, веде до деградації трудової моралі, зниження готовності до прийняття самостійних рішень.

Серед причинами кризи сучасних моделей соціальної держави називають: соціальні (ослаблення впливу профспілок, релігійних громад, індивідуалізація стилів життя, втрата колективної ідентичності, терористичні загрози); ресурсні (обмежений обсяг ресурсів, перерозподіл енергоресурсів і енергетичні проблеми); економічні (глобалізація, інтернаціоналізація, вільний рух товарів та послуг, швидкий розвиток сектору послуг при скороченні традиційних сегментів індустріальної економіки); фінансові (вільний рух капіталу, інфляція, рецесія); проблеми на ринку праці (мобільність робочої сили, міжнародна конкуренція трудових сил, розвиток нових форм праці та неформальної зайнятості, зростання рівня освіти жінок і активізація їх кар’єрного зростання, зміни рівня оплати праці); соціокультурні (висока цінність незалежності, самовизначення та індивідуальної свободи, зміна сімейної моралі); технічні (науково-технічний і медичний прогрес); демографічні (зміна вікової структури населення, міграційні процеси); політичні (поширення неоліберальної ідеології, вплив рекомендації міжнародних експертних організацій); гендерні (подальша емансипація, зміна партнерських відносин і сімейних форм життя).

У зв'язку з зазначеним комплексом проблем пропонується створення нової моделі добробуту, в якій особлива увага приділялася б вирішенню соціальних проблем не стільки за рахунок соціальних виплат, скільки їх профілактики шляхом інвестиції в освіту, соціальний захист дітей, підтримки материнства, поліпшення умов праці та підвищення її якості, пенсійної реформи. Саме в епоху глобалізації зростає роль держави всередині країни. Держава має гарантувати соціальну, політичну та макроекономічну стабільність, допомагати найбільш постраждалим групам населення, захищати від насильства, злочинності, що набувають глобального характеру, захищати довкілля, законність.

Один із проектів соціальної держави, який обговорюється - реформування соціальної держави у державу солідарності, яка забезпечує баланс між правами й обов’язками громадян, рівнем їх свободи та відповідальності; допомога держави надається лише тим, хто сам надає соціальну допомогу ( у Британії заплановані санкції до багатодітних сімей, в яких жоден із батьків не працює, проводиться активізація безробітних на громадських роботах тощо). Розвиток моделей соціальної держави відбувається від поступового відходу від першочерговості соціальної підтримки на спрямування зусиль держави на розвиток персональної ініціативи, активності працездатного населення, інвестування в соціальний капітал. Реформування соціальної сфери відбувається у напрямі звуження спектра дії держави, стимулювання активності та відповідальності громадян за забезпечення добробуту, призупинення розширення соціальних функцій, державних витрат тому, що вони стають непосильними для державних бюджетів і неефективними з погляду потреб суспільства.

Нині відсутня єдина, цілісна, загальноприйнята модель соціальної держави. Така модель може проявити себе як поліваріантна концепція. За останню чверть століття виділено низку режимів добробуту - моделей, які відрізняються обсягом пільг та обґрунтуванням права на їх отримання, фінансуванням і організацією їх отримання.

Під впливом глобалізації та індивідуалізації відбувається конвергенції ідеологій. Класичні політичні парадигми лібералізму, консерватизму та соціалізму видозмінюються та зближуються, що видозмінює класичні моделі соціальної держави. Знайшла прояв тенденція до взаємовпливу ліберальної, соціалістичної та консервативної ідеологій, як наслідок, класичні моделі соціальної держави (ліберальна, корпоративна, соціал-демократична) трансформуються у неоліберальну, корпоративно-ліберальну або консервативно-ліберальну, соціал-демократично- ліберальну. Активізацію ліберальної складової моделей соціальної держави пояснють впливом глобалізації.

До нашого часу відсутні загальноприйняті уявлення про функції соціальної держави, механізми їх реалізації, її інститути, умови формування, а окремі дослідники заперечують саме існування феномену соціальної держави. Однак більшість вчених серед головних ознак соціальної держави вважає її правовий, демократичний характер, розвинене громадянське суспільство і соціально орієнтовану економіку. Така держава створює умови для реалізації основних прав людини, самостійного забезпечення соціально відповідальною особою необхідного рівня свого матеріального добробуту, створює умови для саморозвитку особи, інвестує в людський і соціальний капітал, гарантує кожному прожитковий мінімум задля гідного існування та сприяє зміцненню соціальної злагоди в суспільстві, реалізує принципи соціального партнерства, гарантує безпеку проживання.

Найбільш дискусійними є підходи до ролі держави у соціальному захисті громадян. Все більше поширюється уявлення про перспективність моделі соціальної держави, яка активізує своїх громадян. Таке розуміння соціальної держави відображає світову тенденцію до відмови від ідеї держави загального добробуту, та свідчить про утвердження європейської тенденції до формування сервісної держави, що гарантує тільки найнеобхідніші соціальні права. Це пов’язане з тим, що в умовах економічної кризи, глобальних викликів XXI ст. держава навіть у розвинених країнах не в змозі брати на себе повну відповідальність за добробут громадян, а з урахуванням принципу субсидіарності передбачає передання частини своїх функцій бізнесу, інститутам громадянського суспільства. Хома

Сучасне розуміння соціальної держави має наповнюватися новими акцентами: «забезпечення безпеки життєдіяльності людини (інформаційної, екологічної, фінансової, терористичної тощо)», «гарантування конкуренції та розвитку особистої ініціативності громадян щодо забезпечення власного добробуту», «розвиток соціального партнерства», «активна взаємодія з інститутами громадянського суспільства». Найголовнішим завданням сучасної соціальної держави має бути забезпечення сприятливих умов для самореалізації особистості як основної цінності сучасної людини.

Хома Головна відмінність у наукових підходах до тлумачення сутності соціальної держави стосуються насамперед ступеня та меж публічного втручання в індивідуальне життя людини та масштабів соціально- забезпечувальної діяльності держави.

Модель соціальної держави більшістю фахівців розуміється як складна, конфігурація, поєднання найважливіших інститутів соціального захисту: страхування, соціальної допомоги, публічного соціального забезпечення, медичної допомоги й освіта; а також розмірів ресурсів, що спрямовуються на їх функціонування та механізм взаємодії з інститутами громадянського суспільства, соціально відповідальним бізнесом. Модель соціальної держави - це певний її образ, який визначає джерела й обсяги фінансування соціальних потреб та механізми їх реалізації.

Отже, відбувається модернізація системи сучасних моделей соціальної держави, яка доповнюється моделлю трудової держави, держави соціальних інвестицій та іншими, які передбачають відмову від політики соціального забезпечення на користь активізації зайнятості, самозадоволення життєвих потреб, генерування соціального капіталу, підвищення кваліфікації працездатного населення як чинника зменшення соціальної нерівності. Світовою тенденцією є відмова від ідеї загального добробуту, утвердження моделі сервісної держави та гарантування найнеобхідніших соціальних прав. В основу соціальної держави мають бути покладені: стимулювання ініціативності людини; підвищення трудової мотивації; посилення соціальної відповідальності людей за власне соціальне забезпечення; підвищення соціальної відповідальності підприємств; «олюднення» економічної ефективності соціальною справедливістю й екологічною збалансованістю; інвестування в материнство, дитинство та знання; реформування пенсійного забезпечення, стимулювання зайнятості осіб пенсійного віку, інвалідів; активне залучення до виконання соціальних функцій інститутів громадянського суспільства та бізнесу; захист неринкових соціальних сфер (екологія, освіта, духовне життя тощо). Відповідальність за ефективність сучасної моделі соціальної держави має покладатися у рівних частках на державу, бізнес, неурядові організації, громадянське суспільство у цілому й окремих громадян.

Сучасну соціальну ситуацію в Україні характеризують наступні властивості:

• чинне законодавство не дозволяє повною мірою забезпечити охорону та захист соціальних прав громадян, що сприяє розвитку негативних тенденцій, антисоціальних проявів, що не відповідає сучасним уявленням про соціальну державу;

• в країні не сформовані навіть базові принципи соціальної держави;

• більшість учених і політиків скептично оцінюють можливість побудови соціальної держави у найближчій перспективі;

• низький рівень державних соціальних гарантій поєднується з недостатнім рівнем розвитку мотивації трудової активності кожної людини, здатної забезпечувати власний добробут, відсутністю дійового механізму публічного управління справедливим розподілом соціальних благ.

• на відміну від розвинених країн, завдання формування соціальної держави в Україні обумовлює ситуація нестабільності та правової розрегульованості, надто розгалужене, некодифіковане, термінологічно неузгоджене соціальне законодавство. Нормативно-правовій базі у сфері функціонування соціальної держави бракує системності та наступності. Більшість соціальних стандартів є декларативними з огляду на застарілість і неефективність

механізмів соціального захисту, його неадресність, зрівняльний характер, невідповідність суспільним потребам. Система пільг не забезпечує надання допомоги виключно нужденним і сприяє помітному збільшенню доходів заможних, посилює економічну нерівність.

• недостатньо узгодженими є реформи у сфері праці й трудових відносин, політиці доходів, зайнятості, соціальному страхуванні тощо.

Але відмовлятися від подальшого впровадження моделі соціальної держави в Україні неприпустимо. З урахуванням світового досвіду та вітчизняних реалій ця модель має відповідати таким вимогам: підтримка, стимулювання власної ініціативи, підприємливості, продуктивної праці людини; підвищення трудової мотивації; посилення соціальної відповідальності людей за власне соціальне забезпечення та соціальної відповідальності підприємств; економічна ефективність повинна «олюднюватися» соціальною справедливістю й екологічною збалансованістю; інвестування в материнство, дитинство та знання; реформування пенсійного забезпечення, стимулювання зайнятості осіб пенсійного віку, інвалідів (пільги роботодавцям); активне залучення державою до виконання соціальних функцій інститутів громадянського суспільства та бізнесу; захист неринкових соціальних сфер (екологія, освіта, духовне життя тощо), активне інвестування в людину, її потенціал, створення умов для саморозвитку особи; запобігання соціальним негараздам, а не їх пом’якшення.

Формуванню соціальної держави у нашій країні можуть сприяти:

• розробка концепції соціальної держави на основі врахування досвіду інших країн та вітчизняних реалій, її законодавче закріплення;

• визначення ступеня втручання держави в соціально-економічні процеси, механізмів розподілу та перерозподілу суспільних благ, міри відповідальності людини та держави;

• прийняття єдиного кодифікованого соціального акту (Соціального кодексу), який встановлював би єдині та загальноприйнятні підходи до регулювання системи соціального захисту й соціального забезпечення;

• розвиток громадянського суспільства;

• формування соціально відповідального бізнесу;

• подальший розвиток системи надання адміністративних послуг.

Нині необхідне впровадження у соціальну сферу європейських принципів ефективного урядування через взаємодопомогу, соціальну координацію, використання інформаційно-комунікаційних технологій для залучення максимальної кількості соціальних акторів до процесу вироблення та реалізації політико-управлінських рішень у соціальній сфері. Роль соціальної держави у житті сучасного суспільства має переосмислюватися з урахуванням глобалізаційних тенденцій, нових способів комунікації, соціальної ситуації.

Таким чином, копіювання Україною конкретних зарубіжних моделей не є перспективним, позаяк відсутні передумови для їх ефективного впровадження. Окрім того, в розвинених країнах усі класичні моделі постійно трансформуються, адаптуючись до викликів сьогодення та стрімкого інноваційного розвитку. Нині окреслюється перспектива такої моделі соціальної держави, яка активізує, стимулює, заохочує позадержавні інститути, утверджує субсидіарність, звужуючи при цьому власні функції. Громадяни у такій моделі уже не виключно споживачі соціальних благ, а й їх виробники, надавачі. Визначаючи модель соціальної держави в Україні, слід відмовитися від всеохопного патерналізму та концепту держави загального добробуту і, відповідно, утвердити як у теорії, так і у практичній діяльності новий принцип соціальної політики: держава надає та гарантує найнеобхідніші соціальні гарантії найбільш нужденним. При цьому модерна соціальна держава зобов’язана виступити головним суб’єктом реалізації соціальних інвестицій у розвиток освіти, охорони здоров’я, культури.

“Сервісна” модель публічного управління. Сервісну модель публічного управління можна розглядати як певний етап формування соціальної держави, або її окрему модель з обмеженими функціями.

“Сервісна" модель публічного управління обумовлюється сучасним етапом еволюціонування держави. Існують різні точки зору на сутність сервісної держави.

Перша “Сервісна” модель публічного управління характеризується такими рисами:

? орієнтація на клієнта - вивчення попиту з наступним визначенням змісту, розміру і характеру державно- управлінських послуг;

? прихильність до активного стилю дій при вирішенні конкретних проблем;

? підприємливість і новаторство персоналу;

? простота структур управлінського апарату і професіоналізм кадрів;

? чутливість до запитів населення;

? самостійність і спроможність інституцій, які заміщають державу на ринку послуг;

? успішна конкуренція з приватним сектором, яка гарантує якість послуг, що надаються цим сектором.

Для другої сервісної моделі публічного управління характерні, зокрема, такі риси:

• підприємливість і новаторство персоналу

• чутливість до запитів населення

• чітка система правових норм, інструкцій і адміністративних правил

• ієрархія рівнів управління, установ і чиновників

• високий ступінь функціональної диференціації адміністративного апарату

• формування професійної бюрократії

• змішаний характер і неструктурованість ієрархії посад і установ

• релігійне (або ідеологічне) освячення владних повноважень

• орієнтація на клієнта

Моделі «сервісної» держави акцентують чотири виміри держави:

• держава є гарант (тобто інститут, що забезпечує виробництво і надання певних послуг);

• держава є інститут, що створює необхідні рамки для процесів громадської активності та спонукає громадян до самостійного рішення проблем;

• держава є інститут нагляду (здійснюваного на основі встановлених правил) громадської і, передусім, економічної діяльності;

• держава є виробник робіт і послуг для суспільства, якщо це диктують, наприклад, питання безпеки і якщо держава може це зробити з меншими витратами, ніж інші виробники.

Аналіз основних напрямів сучасних адміністративних реформ в зарубіжних країнах дозволяє виділити наступні основні особливості сервісної моделі держави.

По-перше, держава прагне управляти іншими, а не виконувати роботу за них. Це означає прагнення максимально розвантажити уряд від поточної сервісної роботи і «спустити» надання публічних послуг на рівень, максимально наближений до споживача цих послуг та неурядові структури.

По-друге, надати споживачам можливість самим вибирати послуги, яких вони потребують, і у тих, хто може надати їх найякісніше.

По-третє, ввести принцип конкуренції в публічному секторі, дати можливість приватному сектору боротися за споживача за умови, що ця послуга буде фінансована державою.

По-четверте, вкладати капітали в результати, а не в наміри.

По-п'яте, орієнтуватися на клієнта, тобто в основу діяльності публічних органів слід ставити потреби, інтереси і побажання громадян як споживачів публічних послуг.

По-шосте, впроваджувати ринково-орієнтовані механізми і бюджетування, орієнтовані на результат.

В-сьомих, зробити децентралізацію влади, перенести центр тяжіння ухвалення рішень на низовий рівень, впровадити в управління мережеві елементи.

Необхідною умовою функціонування і розвитку сектора публічного управління виступає суб'єктна орієнтація його діяльності, яка передбачає зміну об'єктної державної дії на суб'єкт-суб'єктну взаємодію, максимальну реалізацію суб'єктних якостей учасників такої взаємодії, переорієнтацію на задоволення потреб зовнішніх суб'єктів, облік їх цілей і інтересів.

Дотримання подібної умови моделюється у рамках переходу від бюрократичної до сервісної моделі публічного управління, в основі якої лежить сервісна логіка функціонування і розвитку сектора публічного управління. Погоджуючись з тим, що нововведення в державному управлінні, як правило, є організаційно-управлінськими, а об'єктом інноваційної діяльності виступають технології і процеси публічного управління, вважаємо, що інноваційним є впровадження інституту сервісу, який радикально змінює взаємодію сектора публічного управління з населенням і організаціями інших секторів економіки. Привнесення сервісної логіки функціонування і розвитку сектора публічного управління бачиться як інноваційний напрям. Актуалізація сервісної логіки опосередкована феноменом «обростання послугами» виробництва в усіх секторах економіки.

Сервісна логіка узята за основу сучасного реформування сектора публічного управління багатьох країн світу, у тому числі і України. Модернізація заснована на ідеї сервісного публічного управління, здійснюваного як державними органами і структурами, так і місцевим самоврядуванням. Володіючи, таким чином, практичною значущістю, виявилася затребуваною і активно розвивається модель «сервісної» держави («нова модель адміністрації як служби гарантованого сервісу» чи концепція «активуючої держави).

На думку Д. Кеттла, у сучасному процесі реформування публічного управління виділяються п'ять стратегій.

Ефективність. Органи влади повинні шукати способи збільшення числа послуг, які можна надати при незмінних або менших державних витратах.

Маркетизація. Уряди прагнуть впровадити стимули "ринкового типу", щоб викоренити недоліки і патології, властиві бюрократії. У основі цих дій лежить стратегія заміни традиційних бюрократичних командно-контрольних механізмів ринковими.

Орієнтація на надання державних послуг. Замість розробки програм надання послуг за допомогою бюрократичних структур, робляться зусилля спрямовані на створення або заохочення альтернативних систем надання послуг, орієнтованих в першу чергу на споживача (щоб надати громадянам можливість вибору послуг, подібно до того як ринок надає можливість вибору товарів).

Децентралізація. Зміщення центру реалізації різних державних програм на нижчі рівні управління.

Відповідальність за результати. Уряди прагнуть замінити системи звітності на основі норм і правил, що розробляються вгорі та спускаються вниз, системами, де успіх роботи адміністративної системи оцінюється результатами для безпосереднього споживача державних послуг.

Застосування сервісного підходу призводить до розгляду функцій публічного управління як громадського сервісу, а сама держава, побудована на основі сервісного підходу, перетворюється на сервісну державу.

Але на сьогоднішній момент модель «сервісної» держави характеризується незавершеністю її теоретичного обґрунтування. Серед основних проблем теорії «сервісної» держави слід виділити:

- недостатність опрацювання методологічного забезпечення її реалізації;

- недостатність уваги до бачення держави в системі соціально-економічних інститутів;

- переважання політичного аналізу над функціональним;

- розгляд державної послуги у рамках сервісної логіки не як блага, а лише як процесу і взаємодії.

Частіше всього сервісна логіка функціонування і розвитку органів виконавчої влади побудована на основі методологічної посилки про протилежність економіки і держави, коли державна владна послуга виступає зовнішнім обмеженням господарської діяльності організацій або життєдіяльності індивіда, а не внутрішнім мотивом поведінки соціально-економічного суб'єкта. У зв’язку з цим моделі сервісної держави мають бути перебудовані на принципово новій методологічній основі. У якості такої основи може бути інституціональна теорія.

Саме з розвитком інституціонального підходу пов'язано позиціонування сектора публічного управління як частини економіки і розгляд послуг, що надаються державними органами і установами, як кінцевого результату їх економічної діяльності. Відповідно до нього економіка в цілому представлена п'ятьма інституціональними секторами, одним з яких є сектор публічного управління. В силу цього, суб'єкти сектора публічного управління здійснюють економічну діяльність, отже, беруть участь в загальному кругообігу доходів, витрат і випуску продукції. Ідентифікація приналежності суб'єктів до сектора публічного управління заснована на визнанні їх в якості неринкових виробників, що здійснюють свою діяльність за рахунок централізованих грошових фондів.

Функція сектора публічного управління в економіці полягає в наданні неринкових послуг для їх колективного або індивідуального споживання, а також в перерозподілі доходів і багатства. Отже, межі виробництва сектора публічного управління визначаються як сукупність діяльності двох типів інституціональних одиниць: 1) органи державної влади і управління усіх рівнів, 2) неринкові некомерційні організації, які фінансується державою, створюються і контролюються інституціональними одиницями першого типу.

При такому підході вважається, що усі функції, що виконуються органами державної влади і державними (муніципальними) установами, пов'язані з наданням послуг. Тобто результатом виконання функцій завжди є державна (муніципальна) послуга.

Узагальнимо суть сервісної логіки вдосконалення інститутів держави, їх призначення і діяльності.

У першому наближенні сервісна логіка вимагає вибору в якості інноваційного напряму функціонування і розвитку сектора публічного управління орієнтиру на сервісний продукт самостійної послуги або системи, що об'єднує матеріальний продукт і відповідні послуги. У рамках однієї з базових економічних точок зору державна послуга досліджується як результат діяльності, і в цьому сенсі слід говорити про державну послугу як про тип блага.

У другому наближенні сервісна логіка ототожнює предмет сервісу в його вузькому розумінні з послугою в якості дії, діяльності, процесу, а не результату, продукту діяльності. У сучасній теорії економіки поняттям "сервіс" позначається саме процесуальна сторона створення і надання послуг як кінцевих продуктів. Отже, предметом сервісу в секторі публічного управління виступає державна послуга в якості дії, процесу, взаємодії.

Саме організаційно-процесуальний характер сервісу вкладається в поняття «сервісна діяльність в секторі публічного управління» - це специфічна активність суб'єктів, що вступають між собою у відносини по реалізації державних послуг як кінцевого сервісного продукту, яка здійснюється професійно підготовленими фахівцями.

У рамках іншої базової економічної точки зору - поведінкової, державна послуга досліджується як корисна діяльність безвідносно до форми існування свого результату, і в цьому сенсі необхідно говорити про державну послугу як про сервісну діяльність в секторі публічного управління. У даному контексті сервісна логіка відбиває тренд індивідуалізації, а державна послуга виступає одним із складових елементів сервісу як професійної комплексної діяльності по створенню умов, сприянні наданню якісних послуг, співвіднесених з індивідуальними потребами.

Стосовно феномену сервісу в широкому сенсі в якості синоніма застосовується поняття «сфера послуг» як «простір реалізації сервісної діяльності». Наслідуючи цю логіку, результатом впровадження інституту сервісу в сектор публічного управління є сфера державних послуг, тобто простір реалізації сервісної діяльності в секторі публічного управління, основним продуктом якої є державні послуги [5].

Сервісна логіка в третьому наближенні полягає в обслуговуванні процесу споживання державних послуг, створенні споживної цінності, плануванні вартості державної послуги залежно від декларованого рівня споживної цінності, залученні споживача до процесу виробництва державної послуги, стандартизації і регламентації державних послуг, клієнт-орієнтованому управлінні.

Саме цей аспект осмислення сервісного характеру стосунків громадян і держави, відповідно до арістотелівської ідеї участі усіх громадян в управлінні державою як безперечного блага, дозволяє змінити роль і значення громадянина в державному управлінні з об'єкту дії держави на реального учасника управлінських процесів. Такий вектор простежується в різних парадигмальних моделях вдосконалення інституту держави, його призначення і діяльності.

Проте найвищого розвитку «сервісна» модель держави отримала у рамках постмодерністської парадигми вдосконалення державних інститутів. На відміну від передуючої їй менеджеральної парадигми, провідним завданням держави стає створення умов для самореалізації особистості, забезпечення її індивідуальної свободи і прав, надання публічних послуг, які задовольняли б потреби громадян. У державі, що дотримується такої парадигми і реалізовує «сервісну» модель має місце:

• по-перше, заміщення розподільчих форм державної діяльності продуктивними, що припускають відносно неринкове виробництво і забезпечення приватних осіб певною сукупністю послуг (процес сервісизації).

• по-друге, зміна ролі громадян і бізнесу з об'єкту дії держави на реальних учасників управлінських процесів, що припускає орієнтацію сектора публічного управління на суб'єкта як ціннісну домінанту і відтворення їх людського і соціального потенціалів (процес суб'єктивації).

Суть сервісизації в секторі публічного управління пов'язана зі зміщенням діяльності з сфери адміністративного виробництва в сферу соціально-економічної діяльності з метою підвищення споживної цінності (сервісизація як процес) і покращення на цій основі ефективності діяльності інституціональних одиниць сектора публічного управління (сервісизація як результат).

Сервісизація стосовно першого типу інституціональних одиниць, органів державної влади і управління, є занурення інституту сервісу в процес адміністративного виробництва. В даному випадку під сервісизацією розуміється сукупність соціально-економічних і організаційно-економічних стосунків, що характеризується зміщенням діяльності з сфери адміністративного виробництва в сферу соціально- економічної діяльності з метою створення і максимізації споживної цінності державної послуги. Сервісизація стосовно другого типу інституціональних одиниць сектора публічного управління - неринковим некомерційним організаціям, що фінансуються та контролюються державою - створення більш високої споживної цінності державної послуги. Вужче трактування процесу сервісизації для другого типу інституціональних одиниць, пов'язана з тим, що організації цього типу представляють державний сектор сфери послуг в її традиційному розумінні як сукупності організацій, що виробляють і розподіляють послуги.

Системотворчим чинником сервісизації як результату повинен стати процес суб'єктивації. Інакше, сектор публічного управління лише створюватиме видимість «сервісної» держави. Суб'єктивація в секторі публічного управління розуміється як механізм введення соціально-економічних і функціональних суб'єктів в інституціональне середовище держави за допомогою діяльнісної комунікації і надання учасникам взаємодії інституціональних ресурсів - грошей, повноважень.

На відміну від об'єктів - систем, яким цілі задані ззовні, суб'єкти є системами, що генерують цілі усередині себе. Здатність до самостійного визначення цілей суб'єктом виступає основною характеристикою діяльнісної активності як форми активного відношення суб'єкта до дійсності, спрямованої на досягнення свідомо поставлених цілей і пов'язаної із створенням суспільно значимих цінностей або освоєнням соціального досвіду. Інакше система характеризується як об'єктна, тобто безсуб'єктна. В зв'язку з цим не можна не погодитися з думкою про те, що авторитарна система організації громадського життя в нашому суспільстві сприяла формуванню відношення до людини як до об'єкту управління.

Суб'єктивація обумовлює орієнтацію на певний громадський рівень цілераціональних суб'єктів, а в ідеалі реалізації «сервісної» моделі держави - цінноснораціональних.

Суб'єктивація передбачає:

• по-перше, не просто декларування необхідності орієнтації, а орієнтацію в діяльному аспекті за допомогою виявлення послідовності формування процесів взаємодії. У системному розумінні категорія взаємодії використовується для характеристики системи дій і опису взаємно орієнтованих реакцій у відповідь.

• по-друге, надання учасникам взаємодії інституціональних ресурсів. Для актуалізації таких ресурсів населення як знання, досвід, активність потрібно надання інституціональних ресурсів (фінанси, влада, інформація). Організації на відміну від фізичних осіб мають такі ресурси як фінанси. Проте в публічній сфері суб'єктивація відбувається не лише за рахунок фінансових ресурсів, але і підтримується громадськими засобами. Тому для формування повноцінних суб'єктів реальний ресурс дії повинні отримати організації громадянського суспільства і бізнес-співтовариства.

• по-третє, орієнтацію сектора публічного управління на реалізацію і відтворення суб'єктами людського і соціального капіталів як соціально-економічної якості людського і соціального потенціалів у макромасштабі.

Таким чином, модель сервісноорієнтовної держави передбачає переосмислення ролі інститутів публічної влади у взаємовідносинах з громадянами. За таких умов стверджується принцип “держави для громадян”, яка ефективно реалізує функцію забезпечення належних умов для повноцінної життєдіяльності і розвитку суспільства. Одним із пріоритетних напрямів модернізації публічного управління в Україні є оптимізація сфери послуг на основі втілення концепції сервісної держави, що ґрунтується на використанні методів і впровадженні технологій управління, спрямованих на підвищення якості публічних послуг.

Важливою щодо розгляду сутності сервісної держави є щк одна методологічна точка зору на проблему. Зміст поняття “сервісна держава” у наш час розглядають у зв’язку з поняттями “інформаційний менеджмент”, “електронна держава/уряд”, “відкрите суспільство”, “електронна демократія” і співвідноситься з концепцією інформаційного суспільства.

Спочатку електронну державу розглядали в зв’язку з поняттями “електронне управління” й “інформаційний менеджмент”, а потім почали розвивати концепцію сервісної держави і концепції мережевої демократії, а також їхні сучасні варіанти, що пов’язані з ідеями мережевої демократії і мобільних соціальних сервісів.

Концепція електронного управління й інформаційного менеджменту обґрунтовує його особливості на основі характеристик управлінського процесу як електронного інформаційно-комунікаційного обміну, який відбувається між різними суб’єктами а також з огляду на соціальні зміни, що пов’язані з упровадженням та використанням інформаційно- комунікаційних технологій для вирішення завдань публічної сфери.

Концепція сервісної держави, яка базується на електронному управлінні, передбачає створенням інтегрованих багаторівневих інформаційних систем, що забезпечують міжвідомчу взаємодію та інформаційну комунікацію громадян (організацій) і публічних інститутів.

Однак поняття "сервісна держава" відрізняється від категорії “електронний уряд”. З одного боку, поняття “сервісна держава” є ширшим, оскільки фактично означає побудови цілісної моделі держави в інформаційному суспільстві. З іншого - поняття "сервісна держава" акцентує увагу саме на наданні публічних послуг, тоді як поняття “електронний уряд”, “відкритий уряд” мають інформаційно- правову спрямованість.

Сучасна наука обґрунтувала декілька принципів функціонування сервісної держави.

Принцип клієнтських відносин між громадянами і органами публічної влади визначає чітку роль і призначення публічного службовця. Якщо за умов традиційної системи управління бюрократа, представника публічної влади, наділено частиною її владних, а громадянин виступає в ролі прохача, то в сервісній моделі держави роль чиновника зводиться до технічного обслуговування потреб громадян.

Принцип конкурентності публічних послуг передбачає принципово новий підхід в організації публічного управління за правилами вільного ринку. Надання публічних послуг у низці сфер державної діяльності втрачує монопольний характер. По-перше, формується конкурентне поле між органами публічної влади, що виконують одні й ті самі суспільні функції. По-друге, поширюється практика з передачі низки публічних функцій приватним компаніям, які отримали можливість надання публічних послуги. Така ситуація вимагає від чиновників покращувати якість надаваних послуг та оптимізувати часові витрати на формальні процедури.

Принцип мережевої побудови системи управління реалізація якого стає можливою завдяки упровадженню IKT у процеси публічного управління. Відомо, що в традиційній системі управління ефективність виконання публічних функцій чиновниками забезпечується в межах ієрархічної моделі планування й контролю. IKT дозволяють кардинально змінити процесе надання публічних послуг.

Принцип незалежного оцінювання якості публічних послуг також не був традиційним для класичної системи публічного контролю. Однак його зародження й подальший розвиток дозволили домогтися максимального контрольного ефекту. Якщо в традиційній системі публічного контролю постійно було відтворювано модель корупційного обміну між контролером і підконтрольним, то громадський контроль не зазнав тансформаціїї корупційними засобами.

Принцип оптимізації технології надання публічних послуг також взято з корпоративних практик ринкових відносин. З метою оптимізації надання публічних послуг може бути передано низку технологічних процедур надання публічної послуги на аутсорсинг, тобто передано приватним компаніям. Такий прийом дозволяє не передаючи приватним структурам суто публічних функцій, передати виконання окремих технологічних операцій від малоефективних бюрократичних структур у приватний сектор економіки, прискоривши тим самим процес отримання публічних послуг населенням.

Таким чином, концепція сервісної модернізації інститутів публічної влади включає в себе низку інноваційних електронно-інтерактивних технологій, які дозволять нейтралізувати або значно знизити традиційні негативні чинники - корупцію, бюрократизм і політико-правовую апатію суспільства.

Сутність базових понять: «послуги», «державні послуги», «публічні послуги», «соціальні послуги». Для розуміння сутності «сервісної» держави (тобто держави, орієнтованої на людину), доцільно з’ясувати сутність таких базових і ключових понять, як «послуги», «державні послуги», «публічні послуги» та «соціальні послуги». Слід зазначити, що ці поняття на сьогодні інколи вживають як синоніми, нівелюючи при цьому відмінності, які існують між ними, що у свою чергу зміщує акценти при переформатуванні публічного управління та побудові держави, орієнтованої на людину.

Частіше всього при використанні категорії «послуги» головний акцент робиться на юридичних аспектах, зокрема на адміністративній процедурі їх надання. Головними ідеологами запровадження теорії послуг в публічне управління в Україні є представники науки адміністративного права В. Авер’янов та І. Коліушко та голвні їх опоненти є також представники юридичної науки, які ставлять під сумнів саму можливість вживання категорії «послуги» щодо діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, це зумовило особливо жваві дискусії з цього питання саме в юриспруденції.

Поняття «послуга» є найбільш широким та узагальнювальним з-поміж усіх названих вище. Цей термін визначають як будь-який захід або вигоду, які одна сторона може запропонувати іншій і які не є матеріальними та не призводять до заволодіння будь-чим.

Слід зазначити, що стосовно органів державної влади термін послуга найчастіше використовується саме у значенні «державна послуга» і трактується як одна з основних форм відносин між громадянами і юридичними особами та органами державної влади, де держава розглядається як «постачальник послуг», який надає необхідні й корисні для суспільства послуги.

Тобто поняття «державні послуги» передбачає такі послуги, забезпечення яких бере на себе саме держава. Такі послуги існують у будь-якому суспільстві і безпосереднім чином пов’язані з публічними функціями держави. Саме те, що суб’єктами, які надають державні послуги, є органи державної влади, деякі науковці характеризують як принципову ознаку таких послуг.

Аналіз та узагальнення наукової літератури дозволяє визначити державну послугу як діяльність щодо виконання запиту громадян і (або) організацій про визнання, установлення, зміну чи припинення їх прав, установлення юридичних фактів, одержання для їх реалізації у відповідних випадках матеріальних або державних засобів, передбачених чинним законодавством, а також надання інформації з питань, що входять до компетенції органа виконавчої влади і включені до реєстру державних послуг згідно із законодавством.

Окрім того поряд із терміном державні послуги зустрічаються й інші - наприклад, «публічні послуги». Саме з державними послугами найчастіше й ототожнюються публічні послуги. На це ототожнення вплива і те, що в англійській мові для позначення категорії «публічні послуги» вживається саме термін public services, яке означає як «публічні», так і «державні» послуги.

Теорія публічних послуг була запозичена з досвіду розвинених держав (Велика Британія, США, Канада та ін.), де з 80-х рр. XX ст. відбулася зміна пріоритетів у державному будівництві, а також у засадах і формі відносин між владою і громадянами. Людина, її права та свободи були визнані головною соціальною цінністю, а провідним завданням публічної влади було визначено саме надання якісних послуг громадянам. Громадянина у відносинах із владою є почали розглядати не як прохача, а як споживача послуг. При цьому державні публічні інститути орієнтуються на потреби суспільства, громадян так само як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача («клієнта»), його запити та очікування.

Можна зазначити, що термін публічні послуги набагато ширший за значенням від «державних послуг». Так, на відміну від державних послуг, суб’єктом надання яких є виключно держава, їх можуть надавати як державні, так і недержавні структури. Незважаючи на різну сутність, у багатьох випадках поняття "державні" та "публічні" послуги вживаються як синоніми. Однак, ураховуючи навіть тільки зазначену вище відмінність, видається доцільним розрізняти ці два поняття і не ототожнювати їх.

Отже, ще раз підкреслимо, що державну послугу передусім характеризує суб’єкт, що її надає: це завжди органи державної влади. Якщо йдеться про органи місцевого самоврядування, то вони також можуть надавати послуги, аналогічні державним, але відповідно до конституційного статусу органів місцевого самоврядування такі послуги не можуть розглядатися як державні.

Таким чином, можна зазаначити, що публічні послуги - це послуги, які можуть надавати як державні органи, так і органи місцевого самоврядування та будь-які інші органи, якщо держава делегує їхнє виконання і забезпечує відповідні ресурси для їх виконання. Мова йде не тільки про кошти державного бюджету, що надаються місцевому самоврядуванню на реалізацію переданих державою повноважень, а й про власність територіальних громад, яка також впливає на наповнення місцевих бюджетів і дозволяє органам місцевого самоврядування надавати більш якісні послуги населенню.

Особливістю публічних послуг є наявність для них регламентів, зумовлених державою, і державний нагляд за їхнім наданням.

До основних ознак публічних послуг можна віднести те, що вони забезпечують діяльність загальнозначущої спрямованості; можуть мати необмежене коло суб’єктів, що користуються ними; здійснюються або органом державної та муніципальної влади, або іншим суб’єктом і ґрунтуються як на публічній, так і на приватній власності. Перші дві ознаки характерні як для публічних, так і для державних послуг, дві інших ширші, ніж ознаки державних послуг, що дає можливість зробити висновок, що державні послуги відносяться до публічних послуг як частина й ціле. Наведені ознаки публічних послуг дозволяють звернути увагу на наявність публічного інтересу в здійсненні такої діяльності, а це дозволяє зробити висновок, що незалежно від того, який суб’єкт (державний орган, муніципальний орган, недержавна організація) у кожному конкретному випадку їх виконує, влада зобов’язана забезпечити їхнє якісне виконання.

Основною ж спільною характеристикою таких послуг можна вважати зацікавленість суспільства в їхньому виконанні, суспільний інтерес, соціальну значущість.

Щодо поняття соціальних послуг та їх співвідношення з публічними, можна зазначити, що низка авторів розрізняють ці поняття. Так, на думку І. Венедіктової, соціальні послуги на відміну від публічних можуть надаватися лише громадянам, а не юридичним особам. Порядок надання соціальних послуг чітко регламентований законодавством, для них характерна адресна суб’єктна спрямованість, вони надаються лише в межах цільової державної програми, їх фінансування здійснюється за рахунок бюджетних коштів. Отже, для соціальних послуг характерними є, по-перше, суб’єкти, що надають і споживають ці послуги; по-друге, процедура надання і фінансування послуги; по-третє, імперативний метод регулювання правовідносин, що виникають. Обсяг послуги, що надається, визначається не сторонами, а нормативними приписами держави. За ненадання соціальної послуги органи управління несуть відповідальність, також вони несуть відповідальність за неналежний рівень надання такої послуги, проте в умовах відсутності системи стандартизації послуг, а саме чіткого прописання процедури отримання послуги і механізму притягнення до відповідальності таке твердження залишається декларативним.

Низка авторів співвідносять соціальні послуги з державними і публічними. Відповідно до таких поглядів послуги виокремлюють за тією сферою, в якій вони надаються. Це сфери охорони здоров’я, культури, освіти, науки, що само по собі вже вказує на їх загальнозначущу спрямованість і ставить їх в один ряд із публічними послугами. Дійсно, соціальні послуги мають усі ознаки публічних і за своєю суттю є публічними, але критерієм виділення (на відміну від державних послуг) є не коло суб’єктів, що їх надають, а сфера, в якій вони реалізуються.

Таким чином, соціальні послуги, так само як і державні, належать до публічних як частина і ціле. Що стосується співвідношення з державними послугами, то соціальні можуть надаватися як державними і муніципальними структурами, так і комерційними й некомерційними недержавними організаціями. Проте здійснюватися вони можуть як у публічноправовій формі, так і в приватноправовій. Відповідно соціальні послуги можуть бути і державними, і недержавними.

Зрозуміло, що для побудови сервісної держави слід удосконалювати і рівень самого «сервісу», тобто надаваних послуг. Власне підвищення якості кожної послуги має відображатися в удосконаленні таких її складових, як оперативність, строки задоволення послуги, доступність для всіх груп населення; ясність і прозорість процесу надання послуги; забезпечення прав користувачів; персональний підхід до клієнтів; послідовність політики надання послуги, можливість без обмежень одержати доступ до потрібної достовірної інформації; надійність (передбачуваність, рівень інформованості про зміни, обґрунтованість прийнятих рішень); якість культури обслуговування, загальнолюдська культура тощо.

Підвищення якості та доступності державних і муніципальних послуг залежить від ступеня формування ефективних каналів впливу громадянського суспільства на органи державної влади і місцевого самоврядування, які мають бути інструментами для задоволення потреб громадян, реалізації їх прав і законних інтересів. Відтак мають відрізнятися форма і зміст державної влади та місцевого самоврядування як інститутів політичної системи.

Отже, розбудова моделі «сервісної» держави, яка повинна займатися наданням послуг, як уже зазначалося раніше, має бути пов’язана зі зміною основних орієнтирів у державі: розуміння того, що держава існує для людини, а не навпаки. Крім того розбудові такої моделі сприяють сучасні технології та відкриті стандарти, які дозволяють забезпечити перетворення держави в сервісну організацію з надання послуг населенню (громадянам) і компаніям. При цьому важливим є момент надання саме якісних послуг, які підвищують довіру громадян до держави, сприяють розвитку їх взаємовідносин і підвищують власне імідж держави на міжнародній арені.

Перехід до такої системи взаємовідносин між органами державної влади і громадянами можливий лише через розробку й проведення відповідних навчальних програм, консультацій, семінарів державних службовців, відкриття спеціалізованих служб допомоги населенню для надання консультаційних послуг з питань державних послуг, перехід до електронної системи надання послуг, тобто розміщення на офіційних сайтах державних органів правил, вимог, порядку надання відповідних послуг, необхідних електронних бланків й інших документів. Що стосується якості надання послуг, то на рівні міністерств повинні існувати служби контролю якості послуг, які б займались опитуванням населення, проведенням постійного моніторингу рівня задоволеності населення державними послугами, розробкою й удосконаленням систем індикаторів оцінювання якості послуг, аудитом і розробкою рекомендацій для підзвітних відомств.

Зазначені дії дають змогу дійсно підвищити якість публічних послуг, а громадянам - відчути себе не просто рівноправними учасниками правовідносин з державою, а й зрозуміти, що держава працює для народу. Така позиція є актуальною для України та потребує негайної реалізації.

Висновки. В цілях реалізації моделі «сервісної» держави потрібно представлення публічного управління як філософії управління, згідно якої сектор публічного управління концептуально орієнтований:

• на надання сервісного продукту (державної послуги), який має певний ефект корисності, який оцінюється користувачем і суспільством;

• на створення можливості і умов для виробництва такого продукту;

• на узгодження цілей і інтересів, ресурсів і потенціалу усіх залучених в процес надання державної послуги сторін;

• на цілеспрямовану трансформацію руху внутрішніх потоків інституціональних одиниць сектора публічного управління, що відбувається при їх взаємодії із зовнішнім середовищем.