Механізм взаємодії Державної прикордонної служби України з органами публічної адміністрації

Існуюча нормативно-правова база з питань взаємодії у сфері охорони державного кордону України врегульовує порядок спільної діяльності взаємодіючих суб’єктів щодо підтримання законності і правопорядку в прикордонних смугах, контрольованих прикордон­них районах.

Будь-які явища або процеси не мають ніякого практичного зна­чення без дієвого механізму їх реалізації, у тому числі це стосується і взаємодії органів охорони державного кордону з органами публіч­ної адміністрації. Взаємодія - явище динамічне і залежить від способу свого функціонування - механізму реалізації [217, с. 47]. Механізм вза­ємодії залежить від фактичного регулювання специфічних для спі­льної діяльності суспільних відносин.

У теорії права під правовим регулюванням пропонується розумі­ти «цілеспрямований вплив на поведінку людей і суспільні відноси­ни за допомогою правових (юридичних) засобів» [180, с. 257]. У цьому визначенні підкреслюється динамізм права, його зв’язок з урегульованими суспільними відносинами. В. С. Нерсесянц наголо­шує на тому, що правове регулювання відображає суто динамічну роль права. При цьому «організується поведінка учасників суспіль­них відносин, що змушує їх діяти активно відповідно до покладених обов’язків» [218, с. 416]. Важливим є те, що правове регулювання розглядається у зв’язку з дією всіх юридичних засобів, тобто як фун­кціонуюча система. «Для правового регулювання характерно як раз те, - пише С. С. Алексеєв, - що воно завжди здійснюється за допо­могою особливого механізму - взаємопов’язаної системи спеціаль­них правових засобів» [219, с.

Механізм правового регулювання, на думку С. А. Комарова, є триваючим процесом, що розпадається на стадії, на кожній із яких працюють особливі юридичні засоби [220, с. 384]. Тому правове регу­лювання взаємодії у сфері охорони державного кордону неможливе: якщо немає процесуальних норм, які встановлюють правила поведін­ки суб’єктів; не визначена процесуальна правосуб’єктність, яка наді­ляє органи публічної адміністрації якостями необхідними для налаго­дження та здійснення спільної діяльності; не встановлені юридичні факти, які спричиняють певні процесуальні наслідки; не врегульовані процесуальні форми відносин (права і обов’язки) учасників відносин. Ці юридичні засоби в сукупності утворюють механізм правового ре­гулювання взаємодії у сфері охорони державного кордону. У ньому закріплюються три значення відображеного реального правового явища. По-перше, спосіб функціонування взаємодії. По-друге, сукуп­ність правових засобів, за допомогою яких здійснюється правовий вплив на суспільні відносини у сфері функціонування державних ко­рдонів. По-третє, стійка, внутрішня система цих засобів, що утворю­ють цілісний об’єкт, а саме «механізм» [221, с. 26].

Не можна не погодитись, що сьогодні в охороні державного кор­дону України переважно застосовується адміністративно-правове ре­гулювання [222, с. 128]. А механізм адміністративно-правового ре­гулювання, - як зазначають провідні адміністративісти, - це сукуп­ність адміністративно-правових засобів, за допомогою яких здійсню­ється вплив на відносини, що виникають у процесі реалізації адміні­стративних зобов’язань публічної адміністрації [76, с. 38].

Оволодіння категорією «механізм» у контексті досліджуваної взаємодії важливо тому, що її проблематика має методологічне зна­чення, включає вирішення як загальнотеоретичних і окремих питань науки, так і відносно практичних аспектів взаємодії.

Механізм взаємодії публічної адміністрації у сфері охорони держа­вного кордону являє собою багатофункціональний комплекс спільної діяльності.

Не зважаючи на те що категорія «механізм» широко використо­вується в різних сферах правових знань, єдиного розуміння поняття «механізм взаємодії» на сьогодні не вироблено. Найбільшого поши­рення при цьому отримали поняття «механізм держави» [79, с. 87], [224, с. 37], «механізм державного управління» [225, с. 58-60], «ме­ханізм правового регулювання» [180, с. 726] тощо. Одні автори розг­лядають його як систему органів, установ і підприємств, об’єднаних з метою виконання яких-небудь завдань [79, с. 87], інші - як систему правових засобів, з допомогою яких здійснюється врегулювання від­носин [226, с. 111], треті - як комплекс необхідних дій [227, с. 21], четверті - як правові засоби що дозволяють перевести правову волю у фактичну поведінку суб’єктів права [76, с. 38].

Звичайно ж така різноманітність точок зору на зміст поняття «механізм» обумовлена особливостями явищ, що лежать у його ос­нові. Але загальним, підкреслює С. А. Комаров, є те, що термін «ме­ханізм» розуміється всіма як спосіб функціонування, система засобів впливу [220, с. 383].

Т. О. Пікуля зазначає, що, як і кожна цілісна система, ця система об’єднує певні елементи. Загалом механізм є системою з високим сту­пенем організованості, а кожна система має свою структуру [157, с. 15].

До структуру механізму правового регулювання відносять різні елементи:

> норма права; правовідносини; акти реалізації прав і обов’язків; акти застосування права [220, с. 384];

> норми права, юридичні факти, правові відносини, акти реалі­зації прав і обов’язків [180, с. 269];

> норми права, правовідносини, акти безпосередньої реалізації прав і обов’язків і акти застосування норм права [79, с. 499];

> норми права, акти реалізації норм права та правові відноси­ни [228, с. 116];

> норми адміністративного права об’єктивно виражені в законах і інших нормативних актах, адміністративно-правові відноси­ни; акти застосування норм адміністративного права; акти тлумачення норм адміністративного права; правосвідомість; правова культура; законність [76, с.

Що ж до елементів механізму правового регулювання взаємодії, існують такі погляди:

> визначення суб’єктів взаємодії (сил, що беруть участь у взаємо­дії); планування взаємодії (розробка загального плану дій сто­рін); визначення і постановка завдань зі взаємодії кожної зі сто­рін (кожному взаємодіючому суб’єктові); визначення способів і засобів підтримки зв’язку між суб'єктами взаємодії [3, с. 122];

> чітка правова основа планованої та проведеної діяльності; пого­дженість дій учасників взаємодії щодо мети, місця та часу дії, їхню незалежність; чітке розмежування їх функцій [92, с. 10];

> визначення сил, що вступають у взаємодію, розробка загального плану дій сторін; постановка завдань кожній стороні; визначення способів і засобів підтримання зв’язку, здійснення конкретних дій з управління взаємодією, здійснення контролю і оцінки дій суб’єктів взаємодії [229, с. 117-118]. Наведені погляди більше відображають організаційну, діяльнісну сторону взаємодії.

В контексті «забезпечення конституційного права людини і гро­мадянина на судовий захист», підкреслено, що воно здійснюється за допомогою двох елементів: нормативної основи (сукупність право­вих засобів) та інституційного, організаційного елементів (структура та діяльність відповідних органів державної влади) [230].

Багатогранність відносин, що забезпечують здійснення взаємодії у сфері охорони державного кордону, на нашу думку, необхідно роз­глядати в двох аспектаї її механізму: як механізму правового регу­лювання взаємодії (як, система норм, правових засобів) та механізм забезпечення взаємодії (як, спільні конкретні, практичні дії суб’єктів).

Отже, враховуючи загальні і спеціальнотеоретичні положення, а також специфіку взаємодії у сфері охорони державного кордону, ви- значемо наступні елементи механізму її правового регулювання:

По-перше, норми адміністративного права які містяться в:

> законах України: «Про державний кордон України», «Про Державну прикордонну службу України», «Про прикордонний контроль», «Про участь громадян в охороні громадського по­рядку і державного кордону» та інші;

> указах Президента, Про Концепцію розвитку Державної при­кордонної служби України на період до 2015 року та інших;

> постановах Кабінету Міністрів України: «Про прикордонний режим», «Про затвердження Порядку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого само­врядування з питань додержання режимів на державному кор­доні» та інші;

> Нормативні документи щодо спільної діяльності.

> накази Адміністрації Державної прикордонної служби України «Про затвердження Положення про орган охорони державного кордону Державної прикордонної служби України» та інші.

По-друге, адміністративно-правові відносини суб’єктів взаємодії - передбачені нормами права, для яких характерний зв'язок двох і більше суб’єктів публічної адміністрації або публічної адміністрації і громадських формувань з охорони громадського порядку і держав­ного кордону(суб’єктів, що не перебувають у підпорядкуванні), з приводу забезпечення їх спільної діяльності у сфері охорони держа­вного кордону, розмежування їх прав і обов’язків. Безпосередня реа­лізація прав і обов’язків учасників взаємодії, а саме фактична урегу­льована, узгодженя поведінка окремих суб’єктів у спільних діях.

По-третє, акти застосування норм адміністративного права, що врегульовують досліджувану взаємодію. Полягає у конкретизації ві­дносин спільної діяльності на окремих ділянках кордону, наприклад, Плани взаємодії.

Забезпечення механізму взаємодії відображає практичну складо­ву, реалізацію спільної діяльності відповідних органів публічної ад­міністрації і громадських формувань з охорони громадського поряд­ку і державного кордонузгідно своїх повноважень.

Практична складова механізму взаємодії складається з таких стадій:

> Визначення необхідності та напрямків взаємодії.

> Розроблення та прийняття організаційних рішень.

> Доведення рішень до відома адресатів.

> Організація виконання рішень та реалізація (здійснення) спіль­них заходів.

> Контроль за реалізацією рішень, оцінка результатів. Розгляне­мо їх більш детально.

І.Визначення необхідності та напрямків взаємодії.

З процесом розвитку держави удосконалюється і діяльність її ор­ганів, у тому числі як окремо взятих (їх повноваження, технічне оснащення та ін.), так і процес спільної діяльності в окремій сфері декількох органів.

Так, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядок здійснення координації ді­яльності органів виконавчої влади та органів місцевого самовряду­вання з питань додержання режимів на державному кордоні» [74, п. 9] взаємодія органів виконавчої влади та органів місцевого самов­рядування здійснюється за такими напрямами:

> розроблення та здійснення спільних заходів щодо виявлення і роз­криття порушень законодавства з прикордонних і митних питань;

> виявлення злочинів, розшук та затримання злочинців;

> протидія нелегальній міграції;

> запобігання контрабандному переміщенню через державний кордон товарів та інших предметів;

> організація та безпека руху транспортних засобів міжнародно­го сполучення.

З плином часу змінюється суспільно-політична обстановка та фо­рмуються нові напрямки. Тому, на нашу думку, до цього списку не­обхідно додати ще такі пункти: боротьба з тероризмом та запобіган­ня і реагування на надзвичайні обставини особливого характеру.

П.Розроблення та прийняття організаційних рішень здійснюються для встановлення (налагодження) взаємодії, уточнення дій з реаліза­ції напрямків спільної діяльності. Інструкція про взаємодію та роз­межування функцій щодо здійснення контролю на державному кор­доні закріплювала, що така діяльність здійснюється на відповідних рівнях [28, п. 1.6]:

> державному рівні - між центральними апаратами взаємодію­чих відомств;

> обласному рівні - між регіональними управліннями взаємоді­ючих субєктів;

> районному рівні - між підрозділами, відділами (секторами), відділеннями.

Прийнята пізніше Інструкція про порядок взаємодії підрозділів митної варти Державної митної служби України та підрозділів Дер­жавної прикордонної служби України [115, п. 1.5] визначає такі три рівні взаємодії:

> рівень центральних органів виконавчої влади,

> регіональний рівень,

> місцевий рівень.

Інструкція про порядок взаємодії Державної прикордонної служ­би України і податкової міліції Державної податкової адміністрації України [114, п. 3] закріплює, що взаємодія здійснюється:

> між Адміністрацією Державної прикордонної служби України і Головним управлінням податкової міліції Державної подат­кової адміністрації України;

> регіональними органами управління (органами охорони дер­жавного кордону) Державною прикордонною службою Украї­ни і структурними підрозділами податкової міліції Державної податкової адміністрації України в областях (районах та міс­тах), що діють на ділянці їх відповідальності.

При цьому Інструкція не називає їх рівнями, аналогічна ситуація є і в спільній Інструкції Державної прикордонної служби України і Міністерства внутрішніх справ України [231, п. 1.4].

Фактично система управління в самій Державній прикордонній службі України здійснюється на рівні: Адміністрації Державної при­кордонної служби України, Регіональних управліні, прикордонних загонів та відділів прикордонної служби).

Відносно рівнів взаємодії між різними органами виконавчої вла­ди існують, з одного боку, певні протиріччя, а з іншого, дублювання, які вимагають законодавчого рішення - внесення змін та доповнень щодо узгодження нормативно-правових актів у сфері прикордонно­го законодавства.

III. Доведення рішень до відома адресатів.

Знання службовцями, працівниками, місцевого населення вимог нормативних документів про міжвідомчу взаємодію підвищує її якість і в подальшому показує ефективні результати у підтриманні належного правового порядку та боротьбі з правопорушеннями в прикордонній смузі і контрольованих прикордонних районах спіль­ними зусиллями взаємодіючих органів. Доведення норм, з врегулю­вання взаємодії зумовлюється необхідністю інформування суб’єктів та виділення їх з великого масиву правових актів, що регламентує діяльність окремго органу влади, по реалізації прямих повноважень.

IV. Організація виконання рішень та реалізація (здійснення) спіль­них заходів

Важливим елементом механізму взаємодії є безпосередня її орга­нізація та подальша реалізація, що полягає в здійсненні конкретних дій відповідно до законодавчих норм. Ця стадія містить у собі дві складові - організаційну і дієві (діяльну, практичну). Для їхнього поз­начення вважаємо найбільш оптимальне застосування категорій «ор­ганізація взаємодії» і «реалізація взаємодії».

Енциклопедичний словник тлумачить термін «організація» (від франц. organisation, від лат. organizo - надає стрункий вигляд, влаш­товую) так як: 1) внутрішня упорядкованість, узгодження, взаємодія більш-менш диференційованих і автономних частин цілого, обумов­лених його будовою; 2) сукупність процесів або дій, які ведуть до утворення або удосконалення взаємозв’язків між частинами цілого [89, с. 945].

Д. Г. Заброда сформулював поняття «організація взаємодії» в контексті боротьби з корупцією суб’єктів взаємодії як різновид управлінської діяльності, спрямованої на прийняття рішення про не­обхідність такої взаємодії та забезпечення його практичної реалізації з метою виконання поставлених перед цими органами завдань у га­лузі боротьби з корупцією [81, с. 12].

Варто відмітити, що термін «організація» у юридичній літературі вживається в трьох значеннях: по-перше, для позначення якого- небудь утворення соціального характеру; по-друге, у значенні стану упорядкування і цілісності якого-небудь явища; по-третє, як вплив суб’єкта на об’єкт, свідомо спрямована діяльність, що здійснюється з метою зміни якісного стану якого-небудь явища (його упорядкуван­ня, приведення у відповідність до чого-небудь і под.).

Механізм взаємодії виступає фактором, який характеризує орга­нізаційну сторону спільної діяльності, разом з тим сама організацій­на структура через взаємодію різних елементів відображає ступінь своєї раціональності, доцільності та ефективності [86, с. 9]. Органі­зація взаємодії у сфері охорони державного кордону передбачає вжиття заходів взаємодіючими суб’єктами які б забезпечили пода­льші спільні дії.

Невід’ємною складовою механізму взаємодії є практична діяль­ність, що здійснюється у відповідних формах. Т. В. Корнякова про- 137 понує поділяти форми взаємодії на процесуальні і непроцесуаль- ні [232, с. 18]. Відносно взаємодії органів у сфері охорони державно­го кордону існує такий умовний поділ. Відповідно до процесуальних форм можна віднести безпосередню організацію (проведення спіль­них засідань, нарад, робочих зустрічей для прийняття рішень, вирі­шення виникаючих проблем) і безпосередню реалізацію (проведення спільних операцій). До непроцесуальних форм належить оператив­ний обмін інформацією.

Представляється необхідним з’ясувати зміст форм взаємодії.

1. Проведення спільних оперативних нарад спільних засідань ко­легіальних органів, наради, робочі зустрічі, навчання, тренування та здійснюють інші заходи [74, п. 8].

Спільні оперативні наради керівного складу проводяться у разі потреби, а в разі загрози або виникнення надзвичайних ситуацій - негайно за ініціативою керівництва одного з відомств. На спільних нарадах, як правило, розглядаються питання відносно:

> стану взаємодії та шляхів її вдосконалення;

> узгодження спільних заходів під час виникненні надзвичайних ситуацій;

> уточнення плануючих і розпорядчих документів, які визнача­ють спільні заходи під час реагування на надзвичайні ситуації [124, п. 2.9].

Враховуючи сьогоднішню ситуацію збройного протистояння в Україні, доцільно зауважити, що законодавчими актами залишають­ся не урегульовані відносини взаємодії за таких умов.

Міжвідомчі наради є формою узгодження діяльності взаємодію­чих органів і прийняття організаційних рішень.

Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування складають плани взаємодії, у яких визначаються основні спільні за­ходи, що проводяться ними з метою запобігання, своєчасного вияв­лення і припинення будь-яких порушень законодавства з прикор­донних питань [28, п. 9].

2. Проведення спільних операцій за єдиним планом та задумом з комплексним використанням сил і засобів.

Операція як одна із організаційних форм діяльності являє собою систему погоджених і взаємозалежних за метою, часом і місцем опе­ративних дій (заходів), об’єднаних загальним задумом. З урахуван- 138

ням множини суб’єктів взаємодії у сфері охорони державного кор­дону операції можуть розроблятися і реалізовуватися спільно у ме­жах декількох зацікавлених органів (наприклад: «Канал», «Кордон- Заслін», «Нелегал», «Трафік», «Постачальник», «Розшук», «Автомо­біль», «Авто») [92, с. 12].

Спільні операції та інші погоджені заходи у сфері охорони дер­жавного кордону здійснюються щодо:

> запобігання, виявлення та припинення протиправної діяльнос­ті, протидії незаконному переміщенню через державний кор­дон товарів [114, п. 2.1];

> попередження, виявлення та припинення порушень чинного зако­нодавства України з прикордонних і митних питань [115, п. 1.2];

> запобігання, виявлення та припинення іншої протиправної дія­льності [131; 231].

Спільні заходи щодо протидії порушенням чинного законодавст­ва України з прикордонних питань можуть бути:

> планові - за погодженими планами спільних заходів, спрямо­ваних на врегулювання оперативної обстановки в регіоні або на окремих ділянках (у зонах) діяльності взаємодіючих суб'єктів підрозділів Державної прикордонної служби України та митних органів України;

> позапланові - відповідно до обставин, що раптово виникають, за спільним рішенням керівників митних органів України та структурних підрозділів Державної прикордонної служби України на місцях. Проведення цих заходів спрямовано на за­тримання порушників чинного законодавства України [109, п. 2.1].

Рішення про проведення спільних заходів приймаються керівни­ками взаємодіючих підрозділів після аналізу обстановки, що склала­ся на ділянці державного кордону, оцінки стану та можливостей ная­вних сил і засобів. Рішення про проведення спільних заходів доку­ментуються.

Проведенню спільних заходів передує завчасна (попередня) [115; 125] або завчасна (попередня) і безпосередня (оперативна) [114; 124; 225] підготовка.

У ході завчасної підготовки з’ясовуються завдання, оцінюється обстановка, прогнозуються ймовірні дії порушників законодавства України з прикордонних та інших суміжних (митних, податкових та ін.) питань, оцінюється стан і можливості своїх сил та засобів і включає:

> спільне проведення рекогносцировок місцевості в районах майбутніх дій, визначення місць розташування спільних наря­дів, а також порядку дій залежно від обстановки;

> розроблення плану проведення спільних спеціальних операцій та інших оперативних заходів, уточнення за потреби існуючих планів і порядку взаємодії;

> проведення спільних нарад, спільних планових занять, трену­вань і навчань;

> вивчення та узагальнення тактики дій порушників прикордон­ного законодавства України (імовірні напрямки (райони), ха­рактер порушень та категорії порушників законодавства про державний кордон) та розроблення ефективних заходів проти-

• •• дії;

> організацію управління та всебічного матеріально-технічного забезпечення;

> проведення демонстративних заходів для введення в оману осіб, причетних до порушень прикордонного законодавства України, щодо запланованих спільних дій на державному кор­доні [115, п. 2.2.];

> порядок взаємообміну інформацією про оперативну обстанов­ку;

> порядок та способи зв’язку, у тому числі й під час загострення оперативної обстановки; порядок дій під час пошуку, виявлен­ня та затримання порушників законодавства про державний кордон, виникнення надзвичайних ситуацій тощо;

> місця, райони, маршрути, порядок та періодичність проведення спільних заходів з контролю за прикордонним режимом та ро­бота з місцевим населенням;

> порядок та періодичність виставлення спільних нарядів; періо­дичність проведення спільних заходів з правового виховання місцевого населення та профілактики правопорушень;

> порядок підготовки та використання громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону; сигнали взаємодії [131].

Безпосередня (оперативна) підготовка проводиться не пізніше ніж за 3-5 діб до початку проведення спільних заходів і передбачає:

> уточнення рішення про проведення спільних дій;

> уточнення питань взаємодії, управління та всебічного забезпе­чення планового проведення спільних заходів;

> підготовку органів управління, особового складу і техніки до виконання поставлених завдань, проведення додаткових спіль­них занять та інструктажів;

> планування спільних заходів; створення необхідного угрупо­вання сил і засобів;

> зайняття визначених районів зосередження для висунення в район проведення спільних дій;

> контроль за готовністю до виконання запланованих спільних заходів [114, п. 6.4.], [225, п. 3.4.].

У ході організації взаємодії її суб' єкти уповноважені розташову­вати спільні наряди в контрольованих прикордонних районах (поза пунктами пропуску). Такі наряди органи охорони кордону можуть виставляти спільно:

> з підрозділами податкової міліції Державної податкової адмі­ністрації України (поза пунктами пропуску) [114];

> підрозділами органів внутрішніх справ для зупинення та огля­ду транспортних засобів, перевірки документів [227];

> дільничними інспекторами Державної прикордонної служби України та дільничними інспекторами міліції в системі Мініс­терства внутрішніх справ України під час виконання завдань з охорони державного кордону і громадського порядку в межах контрольованих прикордонних районів [131];

> підрозділами митної варти Державної фіскальної служби Укра­їни на державному кордоні (де він збігається з митним) з ме­тою виявлення порушень прикордонного і митного законодав­ства [115].

Дана форма реалізації взаємодії чітко визначає, яким чином реа­лізується взаємодія і в яких територіальних межах здійснюється дія­льність, а саме в межах прикордонної смуги або контрольованих прикордонних районів.

3. Створення спільних оперативних штабів (робочих груп) для координації дій (за необхідності).

За потреби або з метою забезпечення планування та координації дій взаємодіючих сил і засобів у районах проведення спільних захо­дів створюються спільні оперативні групи (штаби) Державної при­кордонної служби України з органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування прикордонних регіонів.

4. Оперативний обмін інформацією. Згідно з Плану заходів щодо реалізації Концепції інтегрованого управління кордонами ця форма називається «єдиний інформаційний простір» [121].

Інформаційне забезпечення правоохоронних органів насамперед відбувається на законодавчому і підзаконному (надвідомчий, міжві­домчий, відомчий підрівні) рівнях [233]. Безпосередньо взаємне по­годження правоохоронними органами умов, обсягу та підстав інфо­рмаційної взаємодії у сфері охорони кордонів відбувається на міжві­домчому підрівні.

Обмін оперативною інформацією здійснюється лише стосовно спільної діяльності на кордоні, у письмовій формі з дотриманням вимог конспірації та захисту відомостей, що передаються. Взаємоо- бмін інформацією за умови правдивості, повноти і своєчасності від­носиться є напрямком здійснення взаємодії.

Постанова Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядок здійснення координації діяльності ор­ганів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з пи­тань додержання режимів на державному кордоні» чітко визначає коло питань, за якими взаємодіючими органами здійснюється обмін інформацією, а саме:

> про будь-які наміри і спроби порушити державний кордон та про затримання його порушників; ознаки підготовки до пору­шення державного кордону;

> місця зосередження та маршрути пересування нелегальних мі­грантів; виявлення осіб, стосовно яких є відповідні доручення правоохоронних органів;

> спроби переміщення через державний кордон злочинців, що перебувають у розшуку, у тому числі з міжнародних злочин­них угруповань;

> диверсії, терористичні акти, провокаційні дії та конфліктні си­туації в пунктах пропуску через державний кордон, у прикор­донній смузі та контрольованому прикордонному районі; фак­ти і канали незаконного переміщення через державний кордон товарів та інших предметів, валюти, сировини, небезпечних речовин і відходів, культурних та історичних цінностей, ви­крадених транспортних засобів;

> будь-які спроби незаконного ввезення та вивезення наркотич­них засобів;

> надзвичайні ситуації, що виникли внаслідок порушення техно­генної та екологічної безпеки у прикордонній смузі та контро­льованому прикордонному районі і заходи щодо їх ліквідації;

> неможливість пропуску через державний кордон транспортних засобів, зумовлену обставинами організаційного або технічно­го характеру;

> факти і причини затримання транспортних засобів у пунктах пропуску через державний кордон, порушення розкладу руху транспортних засобів міжнародного сполучення;

> осіб, у яких виявлено ознаки небезпечних інфекційних захво­рювань під час переміщення через державний кордон;

> ускладнення санітарно-епідемічної обстановки у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі [74].

Інструкція про взаємодію та розмежування функцій уточнювала, у які терміни і за якими питаннями, взаємодіючі структурні підроз­діли, органи інформують один одного по лінії оперативно-чергової служби або через відповідних фахівців структурних підрозділів [125, п. 2.10.2.]:

а) негайно:

> в пунктах пропуску через державний кордон - про пасажирів, які перетинають державний кордон за дипломатичними паспо­ртами, та про офіційні делегації;

> про ознаки, що свідчать про підготовку до порушення держав­ного кордону України, затриманих порушників державного кордону;

> виявлених осіб, які проходять за обліком оперативних завдань;

> виявлені засоби диверсій, терору, допущені провокаційні дії та конфліктні ситуації у пунктах пропуску через державний кор­дон;

> факти виявлення на кордоні екологічно небезпечних речовин і заходи щодо їх локалізації;

> виявлення випадків завезення з рослинними вантажами каран­тинних та особливо небезпечних шкідників, збудників хвороб рослин чи бур’янів, що відсутні в Україні;

> спроби переміщення через державний кордон крадених транс­портних засобів;

> осіб, що прямують через кордон, у яких виявлені ознаки небе­зпечних інфекційних захворювань;

б) щоденно:

> про оперативну обстановку на державному кордоні України;

> порушення санітарного, ветеринарного, екологічного, фітоса- нітарного та інших видів контролю;

> громадян України, які декілька разів були затримані як поруш­ники митних правил;

> осіб, які намагались протиправно перевезти через кордон товар­но-матеріальні цінності на суму понад 200 мінімальних заробіт­них плат та про джерела їх придбання (якщо такі встановлені);

> стан криміногенної обстановки в прикордонних районах та на­вколо пунктів пропуску, можливі провокації в районах пунктів пропуску через державний кордон;

> виявлені у процесі розбору дані про організаторів, пособників, місця зосередження, маршрути прямування мігрантів та інше;

> спроби переміщення через державний кордон злочинців, які перебувають у розшуку, у тому числі з міжнародних угрупо­вань;

> спроби злочинних угруповань втягнути представників контро­льних служб у протиправні дії;

> факти ускладнення санітарно-епідеміологічної обстановки на кордоні і в прикордонних районах.

Це не вичерпний перелік уточнюючих питань. Суб’єктам взаємо­дії надається право у процесі відпрацювання планів взаємодії (або під час їх уточнення) визначати інші питання, з яких може здійсню­ватись обмін інформацією, залежно від обстановки, яка склалася на державному кордоні.

З метою реалізації Концепції інтегрованого управління кордона­ми, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 10 2010 р. № 2031, затверджено спільний наказ від 12. 10. 2011 р. № 753/423/737/288/1283/392/30 «Про затвердження Порядку обміну даними між суб’єктами інтегрованого управління кордонами» (далі - Наказ) Адміністрацією Державної прикордонної служби України, Міністерством інфраструктури України, Міністерством внутрішніх справ України, Міністерствому Закордонних справ україни, Держав­ною міграційною службою України, Державною митною службою України, Службою безпеки України, Національним агентством України з питань державної служби.

Даний Наказ регламентує, що обмін даними здійснюється конта­ктними підрозділами на міжвідомчому рівні через віртуальний кон­тактний аналітичний центр. Визначено контактні підрозділи, які входять до складу аналітичного центру від кожного відомства, що підписало цей Наказ. Координатором аналітичного центру є Депар­тамент охорони державного кордону Адміністрації Державної при­кордонної служби України.

Основними завданнями аналітичного центру є:

> обмін інформаційно-аналітичними матеріалами з питань реалі­зації Концепції інтегрованого управління кордонами;

> обмін відкритою статистичною та аналітичною інформацією у сфері безпеки державного кордону в строки та за формами, по­годженими сторонами;

> спільне опрацювання інформаційно-аналітичних та стратегіч­них бюлетенів з питань інтегрованого управління кордонами [234, п. 3].

З ініціативи однієї зі сторін координатор аналітичного центру може:

> скликати робочі засідання представників сторін з питань, що належать до компетенції аналітичного центру. Про порядок і терміни проведення таких засідань сторони інформуються ко­ординатором аналітичного центру в робочому порядку;

> одержувати від Адміністрації Державної прикордонної служби України, Міністерства інфраструктури України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України, Державної міграційної служби України, Державної фіскальної служби України, Служби безпеки України, Націо­нального агентства України з питань державної служби інфор­мацію, документи і матеріали, необхідні для виконання за­вдань, покладених на аналітичний центр [234, п. 3].

Обмін даними здійснюється щокварталу до 15 числа місяця, що настає після звітного періоду, та щороку до 15 березня через коор­динатора аналітичного центру в електронному вигляді з використан­ням електронної пошти за формами, погодженими сторонами, та ви­користовується як інструмент моніторингу інтегрованого управління кордонами [234, п. 4].

За результатами обміну даними координатор аналітичного центру:

> щокварталу до 25 числа місяця, що настає після звітного пері­оду, опрацьовує і надсилає сторонам та Міністерству фінансів України інформаційно-аналітичний бюлетень у друкованому та електронному вигляді;

> щороку забезпечує видання стратегічного бюлетеня з питань прикордонної безпеки «Інтегроване управління кордонами в Україні»;

> щокварталу організовує розміщення на офіційному веб-сайті Державної прикордонної служби України інформації щодо реалізації Концепції інтегрованого управління кордона­ми [234, п. 5].

Порівнявши Інструкцію про взаємодію та розмежування функцій (яка втратила чинність) [131] в частині обміну інформації між взає­модіючими суб’єктами та наказу «Про затвердження Порядку обмі­ну даними між суб'єктами інтегрованого управління кордона­ми» [234], прослідковуємо більшу деталізацію в згаданій Інструкції. Наказ визначає загальні терміни, контактні підрозділи і повноважен­ня аналітичного центру, без уточнення якими саме інформаційно- аналітичними матеріалами, статистичною та аналітичною інформа­цією буде здійснюватись обмін, лише вказується, що вона окремо погоджується сторонами наказу. Це значно ускладнює практичну його реалізацію [234, п. 3].

Обмін інформацією передбачено і двосторонніми відомчими на­казами. Наприклад, спільна Інструкція Державної прикордонної служби України та Міністерства внутрішніх справ України визначає, що обмін інформацією (у тому числі й оперативною) про обстановку в контрольованих прикордонних районах (районах виконання спіль­них завдань) здійснюється про наміри й спроби порушень державно­го кордону поза пунктами пропуску, незаконне переміщення через 146

державний кордон зброї та наркотичних речовин, матеріальних цін­ностей, радіоактивно забруднених предметів тощо [231, п. 1.3.4.].

Підрозділи Державної прикордонної служби України інформують підрозділи митної варти Державної митної служби України про вияв­лені ознаки підготовки до порушення державного кордону України, зокрема до переміщення предметів контрабанди, а також про здійс­нення таких порушень поза місцем розташування митниці [115, п. 3.1.2.]. У свою чергу підрозділи митної варти Державної фіскальної служби України інформують підрозділи Державної прикордонної слу­жби України про виявлені ознаки підготовки до порушення державно­го кордону, про дії злочинних угруповань на кордоні [115, п. 3.2.2.].

Регулююча роль взаємодії полягає в тому, що вона встановлює сукупність прийомів здійснення спільних дій та правила поведінки суб'єктів. Процесуальна правосуб’єктність регулює поведінку і від­носини суб’єктів тим, що ставить органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування в певне юридичне становище, яке за ная­вності умов, указаних у нормативно-правових актах, покладає на них обов’язок або обумовлює можливість здійснювати взаємодію у сфері охорони держаного кордону України.

Основною властивістю будь-якої системи, у тому числі і механі­зму досліджуваної взаємодії, як відомо, є цілісність. Як вже вище зазначалось, що взаємодія Державної прикордонної служби України з органами публічної адміністрації та громадськими формуваннями з охорони громадського порядку і державного кордону полягає в їхній спільній діяльності, що здійснюється в межах цієї системи. Характе­рною для взаємодії у сфері охорони державного кордону є відсутність елементів підпорядкування (субординації) між взаємодіючими орга­нами. Тоді необхідно з'ясувати, яким чином здійснюється взає­мозв’язок між елементами механізму досліджуваної взаємодії, якщо керівники окремих структур виконавчої влади і місцевого самовряду­вання не підпорядковуються один одному, і яке джерело організую­чого впливу на процес досліджуваної нами взаємодії.

У боротьбі із правопорушеннями та злочинами у сфері охорони державного кордону беруть участь різні органи влади. Для спряму­вання їхньої діяльності у цій сфері обов’язково необхідне постійне узгодження, яке створюватиме умови для взаємодії у протидії при­кордонній та транскордонній протиправній діяльності [92, с. 10].

Можливості державних органів поєднувати зусилля на вирішенні спеціальних (власних) і загальних для декількох органів завдань в єдиному цілеспрямованому напрямку пов’язано з координацією. Ко­ординація є необхідним елементом у спільній діяльності окремих суб’єктів для успішного вирішення завдань держави, у тому числі і у сфері безпеки державного кордону України, а також для проведення багатьох спільних заходів (щодо боротьби зі злочинністю, з нелега­льною міграцією тощо). Координація відіграє важливу роль у зосе­редженні діяльності суб’єктів взаємодії у сфері охорони державного кордону.

Координація покликана забезпечити узгодженості таких чинни­ків, як: час, місце, спосіб та порядок дій різних органів влади в конк­ретних умовах. М. М. Литвин та А. В. Махнюк додають ще до цього узгодженість між «системою загалом і зовнішнім середовищем», за­безпечення динамізму управління, гармонізація взаємозв’язків між суб’єктами управління [32, с. 3]. Для розвитку такої узгодженості необхідно, щоб взаємозв’язок цих суб’єктів проходив усвідомлено відповідно до розроблених планів, схем, виключав неточності, а та­кож був доведений до автоматизму.

Під час реалізації взаємодії у сфері охорони державного кордону України необхідне чітке розуміння, у чому саму полягає координація і який орган повинен відповідати за її здійснення? У результаті про­веденого опитування з’ясовано, що 70 % розуміють координацію як діяльність одного із суб’єктів взаємодії (Державної прикордонної служби України) на який покладається завдання із забезпечення зла­годженості дій за єдиною метою, 12 % - як управління, 13 % - як чі­ткі скоординовані дії між конкретними органами і службовцями, 5 % не відповіли. Тому, на нашу думку, постає необхідність з’ясувати зміст терміна «координація» та її роль у спільній діяльності компе­тентних органів публічної адміністрації і громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордонуу сфері охоро­ни державного кордону.

Загальноенциклопедичний словник тлумачить термін «координа­ція» (від. лат. со - спільно і огбіпаїіо - упорядкування) як взає­мозв’язок, узгодження, поєднання, приведення у відповідність спів­відношення яких-небудь дій, явищ [89, с. 635], узгоджена діяльність окремих частин цілого.

Словник української мови надає терміну «координація» таке зна­чення: погодження, зведення до відповідності, установлення взає­мозв’язку, контакту в діяльності людей, між діями, узгодженість дій [235].

У юридичній науці з приводу змісту категорії «координація» не­має єдиного розуміння, науковці розглядають її з різних позицій:

> як елемент механізму взаємодії, який являє собою управлінсь­ку діяльність щодо встановлення зв’язків та узгодження різних компонентів діяльності для найбільш успішного виконання по­ставлених перед ними завдань [86, с. 16];

> як функція процесу управління [32, с. 3];

> уособлення координацію із методом державного управління горизонтальних зв’язків та проводить аналогію з такою діяль­ністю, як погодження, коригування, диспетчерування [236, с. 410];

> як метод організації взаємодії [229, с. 38].

Досліджуючи схожі за змістом поняття «взаємодія» та «коорди­нація» І. Л. Олійник, робить висновок, що «координація» за своєю функцією більш широке поняття оскільки спрямовує діяльність вза­ємодіючих підсистем на виконання загальних завдань при самостій­ному, автономному їх вирішенні й саме завдяки їй забезпечується організація взаємодії. Координація у своєї сутності створює умови для взаємодії [92, с. 10].

Координація, на думку Л. О. Фещенко, є елементом механізму взаємодії, який являє собою управлінську діяльність щодо встанов­лення зв’язків та узгодження різних компонентів діяльності для най­більш успішного виконання поставлених перед ними завдань [86, с. 16]. Тобто координація являє собою ланку, що об’єднує в узго­дженні різні за характером діяльності органи.

На думку О. М. Литвинова, координація являє собою узгодження дій тактично самостійних суб’єктів відповідної системи за різними елементами діяльності за наявності рівноправних зв’язків між ними, спільної стратегічної мети діяльності для підвищення її ефективнос­ті. Координаційний орган інтегрує не лише реакції на цільові уста­новки, він безпосередньо виконує покладені на систему завдання, але насамперед є засобом впливу на неї, її розвиток, переорієнтацію та самовдосконалення [82, с. 10]. Але більшість думок усе ж таки сходяться до єдиного, що координація являє собою погоджені дії, спрямовані на забезпечення взаємодії відповідних суб’єктів [92, 237; 238].

Зміст координації взаємодії у сфері охорони державного кордону, визначає мету, завдання, прогнозування та планування, які в сукуп­ності визначають цілеспрямованість, конкретність і перспективність узгодженої діяльності.

Специфіка процесу координації взаємодії у сфері охорони держа­вного кордону полягає у тому, щоб її суб’єкти незалежно від самос­тійності у вирішенні тактичних питань були рівноправні у досягнен­ні єдиної мети - удосконалення спільної діяльності, пов’язаної з до­держанням законності і правопорядку на державному кордоні; їх дії узгоджувались за метою, місцем, часом виконання, але в межах ви­рішення спільних завдань для органів публічної адміністрації. З цьо­го приводу В. Т. Білоусов визначає, що «інститут координації взає­модії повинен будуватися на розмежуванні існуючих і фактично не­обхідних зв’язків при узгодженні інтересів відповідно до поставле­них завдань перед кожним органом» [239, с. 21]. Тому змістом коор­динації не можуть бути основні функції суб’єктів взаємодії.

Координація складових у системі охорони держаного кордону стосується всіх рівнів та елементів механізму взаємодії; ігнорування ж або застосування не в повному обсязі узгоджених спільних дій може впливати на її результативність. Координація у сфері охорони держаного кордону повинна стати невід’ємною складовою механіз­му взаємодії та організаційної структури спільної діяльності Держа­вної прикордонної служби України з органами публічної адміністра­ції та громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону. Насамперед, це стосується Міністерства внут­рішніх справн, Державної фіскальної служби України, місцевих державних адміністрацій, міських, сільських, селищних рад, що те­риторіально функціонують у прикордонних регіонах, населення при­кордонних регіонів. Кожен із цих органів, виконуючи свої завдання, досить часто намагається самостійно їх реалізувати (там, де можлива спільна діяльність із взаємодіючими суб’єктами), створює ілюзію ак­тивної діяльності, результативність якої могла б стати вищою при застосуванні ефективної координації в управлінні їх спільною діяль­ністю.

Пункт 1 статті 27-1 Закону України «Про державний кордон України» закріплює за Державною прикордонною службою України повноваження щодо координації діяльності державних органів, що здійснюють різні види контролю при перетинанні державного кор­дону України або беруть участь у забезпеченні режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон України. Механізм застосування даної норми роз­крито в постанові Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльно­сті органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні». Вона форму­лює мету такої координації: забезпечення виконання вимог законо­давства з прикордонних питань; раціонального використання сил та засобів; уникнення дублювання заходів; додержання законності і правопорядку на державному кордоні та під час здійснення прикор­донного, митного та інших видів контролю. Координація діяльності прикордонною службою органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування, здійснюється тільки у межах прикордонної смуги або контрольованих прикордонних районах. Необхідно заува­жити, що дія згаданої постанови Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 втрачає чинність у разі введення воєнного та над­звичайного стану [74].

Враховуючи останні зміни які відбулись в геополітичному житті Україні в першій половині 2014 року, та прийняттям Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15 квітня 2014 року, в статті 2 Закону України «Про Державну прикордонну службу Украї­ни», законодавець змінив одну із функцій Державної прикордонної служби України наступним чином «координація діяльності військо­вих формувань та відповідних правоохоронних органів, пов'язаної із захистом державного кордону України та пропуску до тимчасово окупованої території і з неї, а також діяльності державних органів, що здійснюють різні види контролю при перетинанні державного кордону України та пропуску до тимчасово окупованої території і з неї або беруть участь у забезпеченні режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через держав­ний кордон України та в контрольних пунктах в’їзду - виїзду» [240,

п. 4, 5 р. ІІ]. Також п. 3 ст. 2 Закону України «Про державний кордон України» закріплює, що координація діяльності військових форму­вань і правоохоронних органів держави із захисту державного кор­дону здійснюється Державною прикордонною службою Украї­ни [23].

Отже, що стосується координації взаємодії у сфері охорони дер­жавного кордону у мирний час ці питання є урегульованими чинни­ми нормативно-правовими актами, а відносно координації військо­вих формувань і правоохоронних органів у разі захисту державного кордону правових актів у відкритому доступі не має. Можливо це пов’язано із підміною в Законі України «Про державний кордон України» понять «охорона» та «захист» державного кордону, що ар­гументовано нами в підрозділі 1.2., або ця інформація знаходиться в обмеженому доступі згідно статті 1.1.4. Зводу відомостей, що стано­влять державну таємницю (Відомості про організацію або здійснення взаємодії військ (сил), у цілому щодо: об'єднаного оперативного ко­мандування, виду, спеціальних військ, оперативного командування, територіального управління, армійського корпусу, повітряного ко­мандування, центру морських операцій, центру військ берегової оборони, тактичної групи Збройних сил України; адміністрації, роз­відувального органу, регіонального управління, морської охорони Державної прикордонної служби України; Міністерства внутрішніх справ України; внутрішніх військ, територіального командування внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ України та ін., зі ступенем секретності - цілком таємно) [241]. Крім цього, повнова­ження щодо координації та контролю діяльності органів виконавчої влади по відбиттю збройної агресії, організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяльності, охороні життя, здоров'я, кон­ституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтриман­ню громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України закріплені згідно п.7 ст. 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» за Радою національної без­пеки і оборони України. А отже ці питання виходять за межі нашого дослідження.

Адаптація законодавства щодо охорони державного кордону до законодавства Європейського Союзу та удосконалення врегулюван- 152

ня питань координації у сфері охорони державного кордону, дотри­мання режиму державного кордону та прикордонного режиму зумо­вили прийняття Кабінетом Міністрів України Концепції інтегрова­ного управління кордонами та наказу Адміністрації Державної при­кордонної служби України «Порядок дій посадових осіб органів охорони державного кордону Державної прикордонної служби Укра­їни щодо установлення режиму в пунктах пропуску через державний кордон, здійснення контролю за його додержанням, а також органі­зації і забезпечення взаємодії та координації контрольних органів і служб, що здійснюють різні види контролю або беруть участь у за­безпеченні режиму в пунктах пропуску через державний кор­дон» [242].

Однією із проблем, на розв’язання яких спрямована Концепція інтегрованого управління кордонами, є неналежна координація дія­льності суб’єктів інтегрованого управління кордонами. Концепція уточнює коло питань, що підлягають координації - діяльність ком­петентних державний органів із забезпечення безпеки і відкритості державного кордону, із створенням міжвідомчих координаційних центрів у протидії транскордонній і транснаціональній організованій злочинності [119].

Вищевказаний Наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України [242] вперше серед норм прикордонного законодав­ства дає тлумачення термінам, серед яких є і «взаємодія», і «коорди­нація», але тільки що стосується здійснення контрольної діяльності суб’єктів взаємодії в пунктах пропуску через державний кордон. Цей наказ дає таке тлумачення координації - це управлінська функція Державної прикордонної служби України, що об’єднує й системати­зує зусилля контрольних органів і служб для забезпечення пропуску через державний кордон осіб, транспортних засобів та вантажів у ві­дповідності до технологічних схем пропуску.

Таким чином, положення законодавчих актів визначають, що ко­ординація взаємодії у сфері охорони державного кордону існує з бо­ку ініціатора - Державної прикордонної служби України відносно таких випадків та органів:

1. Координація діяльності у сфері безпеки державного кордону України. Полягає у прогнозуванні, своєчасному виявленні, попере­дженні та нейтралізації зовнішніх і внутрішніх загроз безпеці прико-

рдонного простору, захисті суверенітету і територіальної цілісності України [243, ч. 1, ст. 8], боротьбі з організованими злочинними угрупованнями, в тому числі міжнародними, які намагаються діяти через державний кордон України, в пунктах пропуску та виключній (морській) економічній зоні України [243, ч. 24, ст. 8]:

> військових формувань;

> відповідних правоохоронних органів.

2. Координація діяльності при здійсненні різних видів контролю та забезпеченні режиму в пунктах пропуску через державний кордон України при перетинанні державного кордону України:

> державних органів, що забезпечують здійснення різних видів контролю при перетинанні державного кордону України гро­мадянами України, іноземними громадянами, особами без громадянства, транспортними засобами і вантажами (Мініс­терство аграрної політики та продовольства України, Мініс­терство інфрастуктури України, Міністерство охорони здо­ров'я України, Міністерство кільтури України, Міністерство доходів і зборів України, місцеві державні адміністрації, орга­ни місцевого самоврядування та інші).

3. Координація діяльності по забезпеченню режиму державного кордону і прикордонного режиму:

> державних органів, що уповноважені брати участь у забезпе­ченні режиму державного кордону, прикордонного режиму (Міністерство інфрастуктури України, Міністерство внутріш­ніх справ України, місцеві державні адміністрації та органи мі­сцевого самоврядування).

Отже, варто заначити, що координація взаємодії у сфері охорони державного кордону носить внутрішньосистемний характер, має ба­гаторівневу структуру та здійснюється на державному, регіонально­му і місцевому рівнях.

Координація взаємодії у сфері охорони державного кордону зна­ходить свій прояв в горизонтальних зв’язках, що виявляється в парт­нерських відносинах. Суб’єктами координації, здійснюваної в межах дослідження даної взаємодії є: Голова Державної прикордонної слу­жби України, начальники регіональних управлінь, начальники орга­нів охорони державного кордону, начальники відділів прикордонної служби та їхні заступники. Однак для всіх зазначених суб'єктів ко- 154

ординація не є їхнім головним напрямком діяльності і здійснюється в інтересах вирішення інших завдань у сфері охорони державного кордону.

Координаторами можуть виступати не тільки органи охорони ко­рдону, але і відповідні посадові особи інших взаємодіючих суб’єктів за суміжними зі сферою охорони державного кордону питанням. У той же час координація - характерна не тільки для органів, наділе­них владними повноваженнями стосовно об’єктів цієї координації, вона носить більше організаційний, ніж владний характер, і тому, у першу чергу, є засобом регулювання відносин у сфері охорони дер­жавного кордону між різними органами держави та з місцевим насе­ленням прикордонних регіонів.

Тому, координація досліджуваної взаємодії є узгодження спільної діяльності суб’єктів взаємодії у напрямку забезпечення дотримання прикордонного законодавства, створення і підтримання належного режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пу­нктах пропуску через державний кордон України. Тому про Держав­ну прикордонну службу України можна говорити як про основний орган (координатор) у системі взаємодії, без якого неможливе узго­дження та вирішення питань, що стосуються охорони державного кордону України. Органи охорони держаного кордону в межах уста­новлених законодавством повноважень координують діяльність державних органів, що здійснюють різні види контролю при перети­нанні державного кордону України або беруть участь у забезпеченні режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пу­нктах пропуску через державний кордон України. У зв’язку з цим необхідно зазначити, що Державна прикордонна служба України по­винна бути ініціатором вирішення, урегулювання та розв’язання прикордонних питань, оскільки безпосередньо виконує покладені за­вдання щодо забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) еконо­мічній зоні.

Підсумовуючи погляди відносно поняття «координація», вважає­мо необхідним визначити її характерні особливості в досліджуваній нами сфері - охороні державних кордонів.

По-перше, координація є самостійним, необхідним організаційно- правовим елементом механізму взаємодії.

По-друге, координація має місце серед суб’єктів, які здійснюють різного роду діяльності і які в свій час є самостійними у виконанні покладених на них державою завдань.

По-третє, являє собою упорядкування та узгодження спільної ді­яльності, за часом, місцем і формами, та здійснюється з метою за­безпечення безпеки України й захисту її політичних, економічних, екологічних, соціальних інтересів на державному кордоні.

По-четверте, гармонійно вирішує завдання організації спільної діяльності, упорядковує дії суб’єктів взаємодії.

По-п'яте, роль координатора (координаційного центру) законода­вчо відведено Державній прикордонній службі України.

V. Контроль за реалізацією рішень, оцінка результатів

Контроль за взаємодією необхідний для визначення відповідності поведінки суб’єктів спільної діяльності правовим нормам, виявлення недоліків взаємодії, формулювання шляхів удосконалення взаємодії. Зміст його визначається, насамперед, станом законності у взаємовід­носинах, дотриманням основних форм і вимог взаємодії. Оцінкою ре­зультатів взаємодії є показники ефективності сіпльної діяльності.

Постійне здійснення спільної діяльності та досягнення її мети за­безпечується твердим знанням та чітким усвідомленням усіма поса­довими особами порядку спільних і самостійних дій та своєчасним обміном інформацією.

Завдання будь-якого суб’єкта взаємодії полягає в тому, щоб за рахунок чіткої організації і безперервної підтримки спільної діяль­ності досягти найбільшої ефективності виконання поставлених у хо­ді спільної діяльності завдань. Взаємодія повинна організовуватися і підтримуватися всіма органами державного і місцевого управління в інтересах національної безпеки й оборони України, яка організується, насамперед, Головою Державної прикордонної служби України (на­чальниками регіональних управлінь, начальниками органів охорони кордону), а ігнорування законних вимог представників Державної прикордонної служби України іншими взаємодіючими структурами відносно охорони державного кордону є недопустимим. Сама взає­модія залежить, насамперед, від рівня і форм організації, що повинна будуватися на довірі, співробітництві, взаєморозумінні і взаємодо­помозі.

Для забезпечення надійної охорони державного кордону України і досягнення високої результативності в ході організації взаємодії органів охорони кордону з органами виконавчої влади і місцевого самоврядування у сфері охорони державного кордону повинні вра­ховуватися такі її характеристики: системність; надійність; чітке ро­змежування повноважень; збереження правового статусу взаємодію­чих суб’єктів; раціональне використання сил і засобів; чіткість і сво­єчасність дій зі взаємодії; ефективність спільних дій.

Отже, механізм взаємодії має досить складну структуру елемен­тів, які залежать один від одного і потребують постійного впорядку­вання, урегулювання та координації. Невід’ємним елементом меха­нізму взаємодії у сфері охорони державного кордону виступає без­посередній процес, що полягає у здійсненні спільної діяльності ор­ганів виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Ефективність механізму взаємодії у сфері охорони державного кордону залежить не тільки від ступеня організованості процесу цієї взаємодії, але і від якості і раціональності, спільно здійснюваних за­ходів, що потребує постійного удосконалення спільних форм і мето­дів діяльності та безумовне їх застосування.

Л. О. Фещенко підкреслює, що говорити про ефективну взаємо­дію можливо лише в разі наявності спільної мети - передбачуваного корисного результату узгодженої діяльності взаємодіючих суб’єктів, який відповідає їх спільним інтересам і сприяє реалізації потреб ко­жного із взаємодіючих органів. При цьому мета є бажаним результа­том такої спільної діяльності, і її спонукальним мотивом [86, с. 9]. Тому налагодження механізму взаємодії є чинником оптимізації спрямованої спільної діяльності у сфері прикордонної безпеки.

Дослідивши механізм взаємодії у сфері охорони державного кор­дону, нами було визначено, що механізм правового регулювання, як сукупність адміністративно-правових засобів впливу на взаємодію складається з таких елементів: норми адміністративного права, адмі­ністративно-правові відносини, акти застосування норм адміністра­тивного права. Механізм взаємодії відображаючи практичну складо­ву втілення нормативних приписів у відносини складається з окре­мих стадій: визначення необхідності та напрямків взаємодії, розроб­лення та прийняття організаційних рішень, доведення рішень до ві­дома адресатів, організація виконання рішень та реалізація (здійс­нення) спільних заходів, контроль за реалізацією рішень, оцінка ре­зультатів.

Отже, розглянувши механізм взаємодії Державної прикордонної служби України з публічною адміністрацією та громадські форму­вання з охорони громадського порядку і державного кордону, можна визначити, що вперше досліджені елементи механізму такої взаємо­дії, проаналізовано процесуальні заходи забезпечення функціону­вання спільної діяльності органів у сфері охорони державного кор­дону. Важливу роль в цій діяльності відіграє чітке нормативно- правове визначення основних термінів, закріплення стадій взаємодії, урегулювання порядку та способу функціонування зазначеного ме­ханізму та уточнення порядку координації взаємодії.

Законодавче врегулювання повноважень суб’єктів, самого меха­нізму взаємодії, цілеспрямованість і ефективна діяльність взаємоді­ючих органів у сфері охорони кордонів впливає на результативність взаємодії. Тому налагоджений механізм взаємодії органів виконавчої влади, на всіх рівнях та органів місцевого самоврядування прикор­донних регіонів, громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордонує важливою складовою надійної охо­рони державного кордону України.

Підбиваючи підсумок розглянутого питання, вважаємо за необ­хідне продовжити дослідження за напрямком удосконалення існую­чої взаємодії у сфері охорони державного кордону органів виконав­чої влади і місцевого самоврядування із урахуванням досвіду Євро­пейського Союзу в охороні кордонів у наступному підрозділі.