Характеристика функцій, виконуваних податковою міліцією

У процесі реформ, що розгорнулися в сучасній Україні, перед усією системою державних правоохоронних органів постали нові завдання, значення яких обумовлене цілями сталого й стабільного розвитку суспільства.

Після проголошення незалежності створення податкової міліції як нової державної структури було обумовлене гостротою проблем, пов’язаних із ускладненням криміногенної обстановки, зростанням економічної злочинності, зокрема й податкової, поширенням правового нігілізму і низьким рівнем загальної правової та податкової культури населення. Функціональна структура органів податкової міліції складалася відповідно до потреб держави в правоохоронній сфері в той період і постійно змінювалася відповідно до пріоритетів як загальної стратегії державного управління, так і конкретних цілей правоохоронної системи.

З розвитком держави змінювалися її пріоритети, зокрема в економічній (та податковій) сфері. Від початку діяльність податкової міліції була зорієнтована здебільшого на забезпечення виконання фіскальної функції податків, у подальшому зросло значення податкової міліції в забезпеченні законності у податковій сфері, у боротьбі з корупцією в контролюючих органах та органах податкової міліції, виявленні незаконно отриманих прибутків і механізмів їх вивезення за кордон. Зазначені фактори вимагають не лише розширення функцій податкової міліції, а й проведення глибокого аналізу їх прояву та реалізації за сучасних умов.

Зважаючи на правоохоронну природу, необхідно зауважити, що функції податкової міліції повинні узгоджуватися із загальнонаціональною політикою у правоохоронній сфері, а відповідно внутрішньою правоохоронною функцією держави.

Внутрішні функції сучасної української держави визначаються І. І. Мотилем як основні напрями внутрішньої діяльності, зумовлені розв’язанням конкретних завдань щодо розвитку громадянського суспільства та спрямуванням на демократизацію суспільного життя, захист прав і свобод людини та громадянина, забезпечення принципів соціальної справедливості [80]. Згаданий автор також зазначає, що практика державного будівництва України періоду незалежності підтвердила необхідність активізації державної діяльності в напрямі протидії злочинності як чинник, що набуває загрозливих масштабів та форм вияву, пристосовуючись до нових умов соціального життя. Остання риса негативно характеризує стан режиму законності та правопорядку в країні. Виправленню ситуації, що склалася, сприятиме планомірне та комплексне реформування правоохоронної системи [80, с. 190].

Правоохоронні функції держави - це об’єктивні зумовлені її охоронними правовими потребами та сутністю державної влади однорідні, стійкі напрями її діяльності щодо задоволення цих потреб [89]. Цікавим є підхід В. М. Білик, який виділив поліцейські функції, під якими розумів урегульовану нормами адміністративного права розпорядчо-владну діяльність органів державної влади із застосуванням заходів примусу, що визначені законодавчими актами у сфері публічного управління під час охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки [15]. Керуючись цією логікою, діяльність податкової міліції також пов’язана із реалізацією поліцейської функції.

Вплив держави на сферу економічних відносин має різні зміст, форми та характер. Він здійснюється шляхом: прийняття правових приписів, спрямованих на їх виконання суб’єктами економічних відносин; правового регулювання відносин автономних суб’єктів; установлення спеціальних засобів боротьби з правопорушеннями в економічній сфері [21].

Податкова міліція виникла в період формування і розвитку ринкових відносин, є продуктом реформ з одним із найважливіших механізмів їх проведення. В умовах переходу до ринкової економіки податкова система, одним із основних елементів якої є податкова міліція, стає вирішальним фактором забезпечення економічної, а отже, й національної безпеки країни.

Виникнувши як державна правоохоронна структура, податкова міліція за весь період свого існування стала ефективною частиною системи державного управління. В рамках здійснення своїх правоохоронних функцій вона бере участь у регулюванні відносин і забезпечує передумови для сталості й стабільного розвитку суспільства. Наслідком її правоохоронної діяльності є нормативно-регулювальний вплив на поведінку платників податків, усю систему економічних зв’язків і правових норм у податковій сфері. Оскільки поведінка у сфері податкових відносин є одним із основних факторів, що впливають на сплату податків і на стан податкової дисципліни в державі, то діяльність податкової міліції набуває характеру специфічного інституту, який стабілізує відносини в одній із надважливих сфер соціально- економічного життя суспільства.

Податкова міліція є провідником цілеспрямованого державного впливу на життя суспільства, сприяє здійсненню його функцій щодо впливу на збереження і розвиток суспільної системи та державного регулювання суспільних процесів, а також забезпечення задоволення актуальних соціальних потреб суспільства в безпеці й порядку, і тим самим прямо впливає на поведінку і діяльність людей [18].

Водночас, оскільки її діяльність характеризується суворо визначеними й документально зафіксованими цілями, правилами та функціями, раціональністю і безособовістю відносин між її членами, здійсненням влади та наявністю апарату управління, вона є формальною організацією, хоча їй властиві й деякі елементи неформальної організації, такі як спонтанно сформована система соціальних зв’язків і відносин, норм, дій, які є наслідком міжособистісного і внутрішньогрупового спілкування і т. д. [156].

Як правоохоронний інститут податкова міліція чинить стабілізуючий вплив на суспільство і виконує роль одного із механізмів контролю та саморегуляції. Отже, у зазначеному (організаційному) контексті податкова міліція України є цілісною, стійкою, оформленою в правовому відношенні спільністю людей, які утворюють окрему організаційну структуру, що характеризується наявністю певних формальних і неформальних зв’язків, функцій і поведінкових норм, визначених у спеціальному (переважно підзаконному) законодавстві.

Як організаційна структура податкова міліція має власні ознаки мети, ієрархії та управління. Якщо спробувати віднести податкову міліцію до певного типу соціальних інститутів, то потрібно брати до уваги, що державна служба, частиною якої є служба в органах податкової міліції, належить до інститутів, що задовольняють суспільну потребу в організації ефективного державного управління, до функцій якої входить підтримання соціальної стабільності [18].

На сьогодні процес інституціоналізації податкової міліції, тобто утвердження її як самостійного правоохоронного органу, фактично завершився (зараз фактично етапи виникнення потреби у спільних діях, визначення загальної мети і функцій, появи спеціальних правових норм і правил, системи санкцій для їх підтримання, формування правового статусу завершені). Нині мова йде про розвиток та трансформацію цього правоохоронного органу відповідно до зміни економічної та криміногенної ситуації у державі. Можна зазначити, що в Україні існує низка можливостей для подальшого вдосконалення її функцій та організаційної структури.

Як правоохоронний орган податкова міліція бере участь у реалізації контролю, який становить особливий механізм забезпечення податкового порядку, що є запорукою функціонування економічної системи держави в цілому. Згаданий контроль здійснюється за допомогою нормативного регулювання поведінки людей, підтримується правовими нормами, що є засобом впливу та управління, і закріплюють застосуванням відповідних санкцій. До санкцій входять правові та неправові заходи, серед яких заборони, що базуються на примусі, та санкції, що базуються на переконанні [59].

Податкова міліція виконує функцію контролю за поведінкою людей, забезпечуючи податкову дисципліну, безпеку держави і самих громадян. Вона реалізує цю функцію, спираючись на застосування, насамперед, правових санкцій, однак може використовувати й санкції неправового характеру, що базуються на переконанні. На сьогодні її зусилля спрямовані й на вирішення конфліктів між формальними нормами, що встановлені в державі, й тими неформальними нормами, якими часто керуються люди на практиці.

Податкова міліція впливає на зміну норм у сфері податкових відносин у бік їх приведення відповідно до нових формальних правил, сприяє відбору з них можливих соціальнокорисних норм і, як частина інституційної структури суспільства, сприяє формуванню нової цілісної системи формальних норм. Тим самим вона є частиною активною діяльності держави. Перед податковою міліцією стоїть проблема вирішення нормативних конфліктів, пов’язаних із незаконослухняною поведінкою як громадян, так і самих співробітників податкової міліції як особливої професійної групи. Вирішення цієї проблеми залежить значною мірою від аналізу механізмів цієї поведінки та визначення способів впливу на неї. Результати цього аналізу мають бути покладені в основу рекомендацій щодо способів та напрямів нормативного впливу на громадську свідомість [18].

Сама історія створення податкової міліції є прикладом інституціоналізації, що базується на зверненні до досвіду зарубіжних податкових служб із регулювання соціального, економічного та правового інституціонального середовища у сфері оподаткування та адаптації цього досвіду до специфічних умов реальності. Таким чином, створення податкової міліції може бути розглянуте як приклад інституційного запозичення. Функції податкової міліції є її «виходом» на соціальну практику, слугують засобом реалізації державного управління, вся їх сукупність втілює багатоаспектність її прояву як соціального інституту в житті суспільства [18].

Інтерес до вивчення функцій податкової міліції обумовлений загальним зростанням інтересу до підвищення ефективності державного управління. Пошук нової ролі держави, нових форм, методів і функцій її органів у соціальній та економічній сферах, пов’язаний із характером політичних, економічних і соціальних реформ.

Як державна інституція вона виконує низку універсальних і специфічних функцій. До універсальних функцій належать функції закріплення і відтворення суспільних відносин, регулятивна, інтеграційна, транслююча і комунікативна функції. До специфічних належать функції, характерні виключно конкретним інститутам. Як уже зазначалося, як інститут державно-правового типу податкова міліція виконує функцію забезпечення податкової дисципліни, створення умов для конструктивної діяльності на основі використання правоохоронних методів [87]. Також деякі дослідники виділяють функції організації, комунікації, інформатизації, контролю, регулювання і виховання [160]. Щодо специфіки діяльності податкової міліції, то можна говорити про її участь у здійсненні таких функцій державної структури, як інформаційна і виховна, за допомогою яких здійснюється просвітницький вплив на суспільну свідомість.

Впливаючи як інструмент державного управління і частини державної служби на формування інституціонального середовища та коригування напряму інституціональних взаємодій, податкова міліція, як і будь-який інститут, виконує свою найбільш загальну функцію участі в процесі забезпечення стійкого розвитку суспільства й стану соціальної рівноваги за рахунок виявлення прихованих дисфункцій суспільства та впливу на них. Участь у реалізації функції соціального регулювання дозволяє податковій міліції як державній правовій структурі сприяти витісненню зі сфери регулювання соціальних відносин нелегальних соціальних груп (корупційних тощо), що виконують роль «замінників» формальних інституційних регулятивних механізмів, однак виконують цю роль відповідно до власних незаконних норм. Таким чином, податкова міліція бере участь у легітимізації латентних або прихованих функцій управління [18].

Виконуючи завдання боротьби з податковою злочинністю, якій властива висока міра латентності, органи податкової міліції беруть участь у структурному регулюванні прихованих процесів у суспільстві, при цьому діяльність податкової міліції є погодженою єдністю її конкретних функцій.

Сараскіна Т. В. зазначає, що місце податкової міліції в системі державних органів та правовий статус податкової міліції не можуть бути визначені у відриві від органів державної податкової служби. Залежно від забезпечення виконання функцій держави органи державної податкової служби належать до загальної системи правоохоронних органів і до системи спеціальних органів фінансового контролю [146].

Сьогодні податкова міліція вже перейшла в стадію стійкого організаційного розвитку, однак процес переорієнтації її функцій, як і раніше, триває і обумовлений змінами в українському суспільстві та впливом цих змін на зміст її правоохоронних завдань.

Правоохоронна функція тією чи іншою мірою властива всім органам державної влади і є складовим елементом діяльності інших органів, організацій, установ та посадових осіб, що обумовлено конституційними вимогами дотримання законності, забезпечення охорони правопорядку, інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Однак ця діяльність у більшості органів та організацій не є основною, вона вторинна, постає з основної, забезпечуючи реалізацію їх організаційно-управлінських функцій у галузі економіки, фінансів, науки, освіти та ін. [71].

Беручи участь в активній протидії легалізації тіньового капіталу, органи податкової міліції покликані виступати частиною загального процесу інституційних перетворень, що вимагає від них здійснення низки заходів.

З одного боку, до цих заходів відносять застосування безпосередньо правоохоронних функцій, посилення їх адміністративно- і кримінально- каральних елементів і вдосконалення системи відповідальності за податкові правопорушення. З іншого боку, повинна йти мова про створення системи превентивних заходів, спрямованих на створення попереджувальних змін у діяльності суб’єктів господарювання, розроблення і внесення змін до відповідних законодавчих актів, посилення функцій, пов’язаних з отриманням та аналітичною обробкою інформації та здійснення постійного структурного аналізу і прогнозування зростання податкової злочинності [181]. Із цією самою метою податкова міліція виконує свої функції щодо участі в міжнародній взаємодії та співпраці з правоохоронними органами іноземних держав щодо відстеження руху міжнародних фінансових потоків. Виконання всіх перелічених вище функцій свідчить про участь податкової міліції у здійсненні загальної державної стратегії боротьби з економічною злочинністю.

З формальної точки зору, ПК України прямо передбачає реалізацію оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної та охоронної функцій [102]. Про них ітиметься далі.

Ґрунтуючись на аналізі літературних джерел (див. наприклад, [18], [61], [16], [80], [176], [12]), ми виділяємо таку класифікацію специфічних функцій податкової міліції.

Першу групу становлять функції загального характеру: визначення основних напрямів діяльності податкової міліції, необхідних для досягнення визначених для неї завдань; розроблення і здійснення заходів діяльності податкової міліції, необхідних для досягнення визначених для неї завдань; участь у розробленні й реалізації державних програм забезпечення боротьби із економічною злочинністю; здійснення взаємодії із засобами масової інформації щодо інформування населення про діяльність податкової міліції з метою профілактики податкових злочинів і правопорушень, а також забезпечення видавничої діяльності, пов’язаної з податковою сферою; здійснення прийому громадян, розгляд їхніх заяв, скарг, повідомлень.

Другу групу становлять правоохоронні функції, які передбачають:

- оперативно-розшукову діяльність (проведення оперативно-розшукових заходів, ведення спеціальних обліків; залучення громадян до співпраці для виявлення фактів податкових правопорушень і виплати їм відповідної винагороди, зберігання, носіння та застосування зброї, спецзасобів і фізичної сили);

- провадження дізнання, попереднього слідства (застосування заходів кримінального переслідування, реєстрацію та облік заяв і повідомлень про податкові злочини, здійснення дізнання та слідства у справах про податкові та інші злочини, використання інших спеціальних можливостей щодо застосування заходів примусу, передбачених законом);

- провадження у справах про адміністративні правопорушення;

- застосування адміністративно-попереджувальних заходів (перевірка документів, що засвідчують особу, виклик громадян та іноземних громадян з метою отримання пояснень з питань, що належать до компетенції органів податкової міліції, здійснення адміністративного затримання і застосування інших примусових заходів, передбачених законодавством про адміністративні правопорушення).

У групі правоохоронних функцій окремо можна виділити підгрупу, пов’язану із запобіганням і протидіями корупції у контролюючих органах та виявленням її фактів, забезпеченням безпеки діяльності працівників контролюючих органів, захисту їх від протиправних посягань, пов'язаних з виконанням службових обов'язків.

До них належать такі функції: організація і здійснення заходів щодо забезпечення власної безпеки, безпеки діяльності органів ДФС України, захисту їх посадових осіб від протиправних посягань під час виконання ними службових обов’язків; організація і здійснення заходів із запобігання та протидії корупції у контролюючих органах і податковій міліції тощо.

Третю групу функцій становлять контрольні функції (фактична участь у забезпеченні контролю за дотриманням податкового законодавства, правильністю нарахування, повнотою і своєчасністю внесення до відповідних бюджетів податків, зборів та інших обов’язкових платежів; проведення спільних контрольних перевірок з контролюючими органами).

Дія податкової міліції через її функціональну структуру на практичну діяльність потребує наявності особливої зв’язувальної ланки, якою є її організаційна структура. Саме вона є тим чинником, без якого неможливе існування ефективної функціональної структури.

Дослідивши функції, необхідно проаналізувати діяльність податкової міліції як управлінської системи (зокрема необхідно визначити повноваження та структуру підрозділів), про що йтиметься далі у наступному підрозділі.

2.2.