Другий рівень органів виконавчої влади - центральні органи виконавчої влади

Другий рівень органів виконавчої влади - центральний - становлять центральні органи виконавчої влади. Для позначення цієї численної групи Конституція України використовує формулювання «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади».

Конституцією України визначено, що діяльність і міністерств, й інших центральних органів виконавчої влади спрямовується і координується Кабіне­том Міністрів України. Відповідно до ст. 117 Конституції України нормативно- правові акти міністерств і інших центральних органів виконавчої влади підля­гають реєстрації в порядку, установленому законом. Тобто Конституція закладає підвалини правового статусу й міністерств, й інших центральних органів вико­навчої влади. Відповідно до ст. 92 Конституції України організація та функціону­вання органів виконавчої влади визначаються виключно законом. Наразі консти­туційно-правові норми щодо правового статусу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади деталізовано в Законі України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 р. № 3166-VI.

Ухвалення цього Закону стало важливим кроком на шляху вдосконалення системи органів виконавчої влади в Україні. Так, у ньому визначено види інших центральних органів виконавчої влади, правові засади організації й діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Важливо відзна­чити, що відповідно до ст. 3 цього Закону організація, повноваження й порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визнача­ються Конституцією України, цим та іншими законами України. На підзакон- ному нормативно-правовому рівні діяльність центральних органів виконавчої влади унормовується Кабінетом Міністрів України через затвердження відповід­них положень.

Відповідно до цього Закону систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади. В Україні, зокрема, діють такі міністерства: Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство енергетики України, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, Міністерство закордонних справ України, Мініс­терство інфраструктури України, Міністерство культури та інформаційної полі­тики України, Міністерство оборони України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство розвитку еконо­міки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерство розвитку громад та територій України, Міністерство соціальної політики України, Міністерство у справах ветеранів України, Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, Міністерство цифрової трансформації України, Міністерство фінансів України, Міністерство юстиції України.

Особливістю міністерств та інших центральних органів виконавчої влади є те, що їхні повноваження поширюються на всю територію України. Однією з ключових відмінностей між міністерствами та іншими центральними орга­нами виконавчої влади є те, що міністерства забезпечують формування та реалі­зують в одній чи декількох сферах державну політику, здійснення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України, тоді як інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації такої політики. Безумовно, зазначена відмінність підкреслює особливе місце мініс­терств у системі центральних органів виконавчої влади. Проте Закон не визна­чає міністерство головним, провідним центральним органом виконавчої влади. Як справедливо наголошує В. Авер'янов, міністерства значно відрізняються від інших центральних органів виконавчої влади, оскільки лише міністри є членами Кабінету Міністрів України. У зв'язку з цим вони не можуть бути на одному рівні з іншими центральними органами виконавчої влади^[160].

До основних завдань міністерства як органу, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, віднесено:

У забезпечення нормативно-правового регулювання;

У визначення пріоритетних напрямків розвитку;

У інформування та надання роз'яснень щодо здійснення державної політики;

У удосконалення практики застосування законодавства, розроблення пропо­зицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проєктів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Мініст­рів України на розгляд Президентові України та Кабінету Міністрів України;

У забезпечення здійснення соціального діалогу на галузевому рівні;

У здійснення інших завдань, визначених законами України.

Наявність повноважень щодо нормативно-правового регулювання є ще однією ознакою, що відрізняє міністерства від інших центральних органів вико­навчої влади.

Звертаємо увагу, що згідно із Законом міністр має подвійний правовий статус, оскільки постає і як член Уряду, і як керівник міністерства. При цьому

Глава 4. Органи публічної влади як суб'єкти адміністративного права Розділ 2. Органи виконавчої влади як член КМУ він здійснює повноваження, визначені Законом України «Про Кабі­нет Міністрів України», зокрема щодо спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади. Як керівник міністерства він:

- очолює міністерство, здійснює керівництво його діяльністю;

- у межах своєї компетенції організовує та контролює виконання міністер­ством Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України;

- затверджує структуру апарату міністерства і його територіальних органів;

- представляє міністерство в публічно-правових відносинах з іншими орга­нами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами;

- підписує накази міністерства;

- дає обов’язкові для виконання державними службовцями та працівни­ками апарату міністерства доручення.

Звертаємо увагу, що відповідно до ч.

Міністр має першого заступника та заступників (один із яких є заступником з питань боротьби з корупцією), які призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням прем’єр-міністра України відповідно до пропозицій відповідного міністра.

Незалежно від політичних змін у державі, що можуть мати наслідком зміну Уряду, або окремих членів уряду, міністерство мусить стабільно працювати. З метою забезпечення діяльності міністерства, стабільності та наступності в його роботі, організації поточної роботи, пов’язаної зі здійсненням його повноважень у міністерстві є посада державного секретаря. Державний секретар міністер­ства є вищою посадовою особою з-поміж державних службовців міністерства. Державний секретар підзвітний і підконтрольний міністру. Державний секретар міністерства призначається на посаду КМУ за строком на п’ять років із правом повторного призначення.

Державний секретар очолює апарат міністерства - організаційно поєднану сукупність структурних підрозділів і посад, що забезпечують діяльність міні­стра, а також виконання покладених на міністерство завдань. Апарат міністер­ства складається із секретаріату та самостійних структурних підрозділів.

Міністр має право сформувати патронатну службу міністра, яка здійснює консультування міністра, підготовку необхідних для виконання завдань міністер­ства матеріалів, забезпечує зв’язок із посадовими особами інших органів держав­ної влади, організацію зустрічей та зв’язків із громадськістю, медійниками, а також виконує інші доручення міністра. При цьому працівники патронатної

служби не мають права давати доручення державним службовцям та працівни­кам міністерства.

Із метою забезпечення законності й ефективності діяльності єдиноначаль­них (одноособових) органів влади важливим є поєднання принципу єдинона­чальності з певними елементами колегіальності. У зв'язку з цим у вказаному Законі (ст. 14) передбачено можливість утворення колегії міністерства та інших консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів міністерства. Рішення колегії можуть бути реалізовані через видання відповідного наказу міністерства.

Актами міністерства є накази, які видаються міністерством та підписуються міністром (ст. 15 Закону). При цьому згідно з указаним Законом накази міністер­ства можуть мати різну правову природу, зокрема бути нормативно-правовими актами, регуляторними актами.

До інших центральних органів виконавчої влади Закон відносить агентства (як приклад, Державне агентство водних ресурсів України, Державне агент­ство з енергоефективності та енергозбереження України, Державне агентство з питань кіно, Державне агентство з управління зоною відчуження тощо), служби (Державна авіаційна служба України, Державна міграційна служба України, Державна податкова служба України, Державна регуляторна служба України тощо), інспекції (як приклад, Державна інспекція архітектури та містобудування України, Державна інспекція енергетичного нагляду України, Державна інспек­ція ядерного регулювання України), комісії та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Потрібно зазначити, що Закон не містить чітких критеріїв розмежування зазначених типів центральних органів виконавчої влади. Так, розмежування служб, агентств та інспекцій здійснено за обсягом компетенції. Центральний орган виконавчої влади утворюється як служба, якщо більшість його функцій складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам. Якщо більшість функцій органу складають функції з управління об'єк­тами державної власності, що належать до сфери його управління, то орган утворюється як агентство. Інспекція - це центральний орган виконавчої влади, більшість функцій якого складають контрольно-наглядові функції за дотриман­ням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства.

Проте термін служба використовується не лише щодо центральних орга­нів виконавчої влади. Так, Служба безпеки України не є центральним органом виконавчої влади; це державний орган спеціального призначення з правоохо­ронними функціями, який забезпечує державну безпеку України. Тобто в такому разі служба - це не організаційно-правова форма державного органу, а складова назви. Відповідно до Положення про Національне агентство України з питань державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2014 р. № 500, Національне агентство України з питань держав­ної служби (НАДС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує

Глава 4. Органи публічної влади як суб'єкти адміністративного права Розділ 2. Органи виконавчої влади формування й реалізує державну політику у сфері державної служби, здійснює функційне управління державною службою в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті). Тобто призначенням зазначеного органу не є управління об'єктами державної власності, як це передбачено для агентств згідно із Законом України «Про центральні органи виконавчої влади». Більше того - НАДС уповноважений не лише здійснювати державну політику, а й формувати її, що відповідно до вказаного Закону віднесено до повнова­жень лише міністерств та центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Отже, відповідно до ст. 18 Закону України «Про центральні органи виконав­чої влади» міністр:

> контролює реалізацію центральним органом виконавчої влади державної політики у сфері, формування якої він забезпечує;

> погоджує та подає на розгляд КМУ розроблені центральним органом виконавчої влади проєкти законів, актів Президента України та КМУ;

> визначає пріоритетні напрямки роботи центрального органу виконав­чої влади та шляхи виконання покладених на нього завдань, затверджує плани його роботи;

> заслуховує звіти про виконання покладених на центральний орган вико­навчої влади завдань і планів роботи.

Керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України. Комісія з питань вищого корпусу державної служби вносить на розгляд КМУ пропозиції щодо кандидатур (загальною кількістю не більше п'яти осіб) для призначення на посаду керівника центрального органу виконавчої влади за результатами конкурсу відповідно до законодавства про державну службу. Керівник центрального органу виконавчої влади звільняється з посади Кабінетом Міністрів за поданням прем'єр-міністра України або міністра, який спрямовує та координує діяльність такого органу.

На відміну від посади міністра, яка є політичною, посади керівника служби, агентства, інспекції належать до посад державної служби.

Організаційне забезпечення діяльності керівника центрального органу виконавчої влади та реалізації органом своїх повноважень здійснює апарат центрального органу виконавчої влади.

Для підготовки рекомендацій щодо виконання завдань центрального органу виконавчої влади в центральному органі виконавчої влади може утворюватися колегія як консультативно-дорадчий орган.

Окрему увагу слід приділити комісії як центральному органу виконавчої влади, який було додано до переліку інших центральних органів виконавчої влади, виокремлених за критерієм функцій згідно із Законом України № 394-IX від 19.12.2019 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг». Цим Законом було внесено зміни до низки законодавчих актів, спря­мовані на врегулювання статусу Національної комісії, що здійснює державне

регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Зауважимо, що на відміну від служб, агентств та інспекцій, у Законі України «Про центральні органи виконавчої влади» відсутнє визначення комісій. На сьогодні в системі центральних органів виконавчої влади функціонують Національна комісія зі стандартів державної мови, Комісія з регулювання азартних ігор і лотерей, а також Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енерге­тики та комунальних послуг.

Проте ці органи віднесено до центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом - особливої групи центральних органів виконавчої влади, що утворюються за функційним принципом.

Проте законодавством України не визначено чіткого критерію (критеріїв) відне­сення органу державної влади до ЦОВВ зі спеціальним статусом. До цієї кате­горії державних органів у різні періоди включалися органи державної влади, які через особливості їх правової природи не можна було віднести до жодної з гілок влади (наприклад, Служба безпеки України, національні комісії, що здійснюють державне регулювання у певних сферах економіки), конституційні органи держав­ної влади, не віднесені Основним законом до органів виконавчої влади (Антимо- нопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України), а також класичні органи виконавчої влади, які в силу певних суб’єктивних причин прагнули вивести з-під прямого підпо­рядкування Уряду. До їх основних ознак можна віднести особливу компетен­цію, особливості взаємовідносин з вищим органом у системі органів виконавчої влади - КМУ, порядок утворення, реорганізації та ліквідації, а також призначення на посади та звільнення з посад керівників цих органів, відмінний від інших центральних органів виконавчої влади, особливі управлінські стани з іншими органами державної влади. Основною відмінною ознакою зазначених ЦОВВ зі спеціальним статусом є їх особлива компетенція, для забезпечення належної реалізації якої такі ЦОВВ і наділені всіма іншими особливими ознаками.

Варто підкреслити, що Автономна республіка Крим є невід’ємною складо­вою України. Урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим признача­ється на посаду та звільняється з посади Верховною Радою Автономної Респуб­ліки Крим за погодженням із Президентом України.

2.3