§ 2. Понятие и основания административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом

Российское законодательство не содержит и не содержало ранее легального определения административной ответственности. При этом в науке данная тематика разработана достаточно подробно.

В научной литературе широко используется подход, в основу которого положено разделение административной ответственности на перспективную (позитивную) ответственность, то есть установленную в законе, обязанность совершать определенные действия, и ретроспективную, или негативную, ответственность - обязанность лица, виновного в совершении противоправного деяния, претерпеть определенные последствия негативного свойства (лишения)^[71]. Не отрицая взаимообусловленности перспективной и ретроспективной ответственности, в целях решения задач настоящего исследования мы будем анализировать лишь ответственность в ее негативном значении - как правовое последствие совершения правонарушения (далее - административная ответственность).

Административная ответственность, будучи разновидностью юридической ответственности, традиционно рассматривается в двух аспектах: в качестве правового института и как правовое явление.

Содержание административной ответственности в ее первом значении подробно исследовано в науке административного права. Принято считать, что правовой институт административной ответственности охватывает материально-правовые нормы, определяющие задачи ответственности, основания ее наступления, субъектов, а также составы правонарушений и систему административных наказаний; административно-процессуальные и организационные нормы, касающиеся вопросов производства по делам об административных правонарушениях, правового положения и подведомственности субъектов административно-юрисдикционной деятельности¹.

Исследование административной ответственности как правового явления представлено многообразными научными позициями и на протяжении многих лет сопровождается научной дискуссией. Одни ученые рассматривают ее как правоотношение особого рода, возникающее между государством в лице органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по реализации административно-юрисдикционной функции, и лицом, совершившим административное правонарушение^{[72] [73] [74]. Другими авторами данное явление определяется как возникшая в связи с совершением административного правонарушения обязанность лица претерпеть установленные государством негативные последствия (лишения) . Ряд ученых рассматривают административную ответственность через призму правоприменительной деятельности судей, органов и должностных лиц, наделенных полномочиями осуществления административно-юрисдикционной деятельности, и понимают под ней применение к лицу, виновному в совершении административного правонарушения, соответствующего наказания1 и т.д.}

На наш взгляд, существование множества научных воззрений относительно определения административной ответственности обусловлено разнообразием задач, решаемых в рамках конкретных исследований, что не исключает возможности их (научных подходов) одновременного сосуществования. Отдельными учеными высказываются предложения о необходимости нормативного закрепления дефиниции данного правового явления^{[75] [76]. Думается, что это не является принципиальным, поскольку наличие или отсутствие законодательно установленного определения административной ответственности не способно повлиять на качество правоприменительной деятельности по ее (административной ответственности) реализации. Тем не менее, целесообразность выработки единого подхода в решении рассматриваемого вопроса имеет концептуальное значение для единообразного понимания правоприменителями государственной политики противодействия административной деликтности.}

На наш взгляд, при определении административной ответственности как правового явления необходимо учитывать ряд аспектов, обусловленных, кроме прочего, спецификой действующего законодательства об административных правонарушениях. Так, в научной литературе административная ответственность, как правило, определяется в качестве разновидности мер административного принуждения, однако более правильным выглядит рассмотрение в качестве меры принуждения не административной ответственности, а административного наказания. При этом следует согласиться с подходом Д.Н. Бахраха, который понимает под административной ответственностью официальное признание конкретного деяния административным правонарушением осуждение виновного и применение к нему уполномоченными субъектами административной власти административных наказаний в урегулированном КоАП РФ порядке¹. Отметим, что, содержание административной ответственности нельзя сводить только к административному наказанию^{[77] [78]. Так, лицо может быть признано привлеченным к административной ответственности даже в тех случаях, когда обязанность претерпеть негативные последствия, связанные с исполнением административного наказания, не наступают. Например, при отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей (ч. 2 ст. 32.2, ч. 1 ст. 31.8 КоАП РФ), обязанность отбыть административный арест может не наступить в случае, если лицо после вступления соответствующего постановления в законную силу приобрело статус, исключающий возможность исполнения данного вида административного наказания (ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ) и т.д.}

Еще одной важной особенностью рассматриваемого правового явления является то, что вступление в законную силу акта компетентного субъекта о привлечении лица к административной ответственности при наличии ряда условий служит основанием для применения к нарушителю иных ограничений правового характера, например продление испытательного срока условно осужденному лицу, вынесение решения об отмене условного осуждения и

исполнении наказания, назначенного приговором суда, отмена условнодосрочного освобождения, установление административного надзора¹ и т.д.).

Учитывая изложенное, для целей настоящей работы, в контексте реализации полицией механизма применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, под анализируемой административной ответственностью будет пониматься вид юридической ответственности, реализуемой уполномоченными на то властными субъектами в административно-процессуальном порядке в отношении лиц, не уплативших административный штраф, и выражающейся в 1) официальном признании деяния лица административным правонарушением, 2) вынесении решения о назначении административного наказания, предусмотренного в санкции ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, 3) изменении среды, в которой правонарушитель реализует свои права и обязанности, - возникновении возможности ограничения его прав, установления дополнительных запретов и обязанностей в течение срока, пока это лицо считается привлеченным к административной ответственности^{[79] [80] [81]}.

Важнейшей характеристикой административной ответственности выступает ее цель. В научных исследованиях и учебной литературе встречаются

3

различные подходы к ее определению , в частности, целями определяются: восстановление социальной справедливости, соблюдение установленного правопорядка, защиту нарушенных прав и свобод граждан и иных лиц, обеспечение правомерного поведения всех участников общественных отношений, охрану общественных отношений, прав и свобод граждан от любых противоправных посягательств и т.д. Наибольший интерес вызывает подход

П.П. Серкова, по мнению которого цель отношений, возникающих и развивающихся в связи с административным правонарушением, заключается в том, чтобы «правовыми способами понудить правонарушителя претерпеть неблагоприятные последствия своего неправомерного поведения»¹. Автор пишет: «Если исходить из задач административной ответственности, то административная наказуемость является не признаком административного правонарушения, а основной целью административной ответственности»^{[82] [83] [84].}

Исходя из сказанного, цель административной ответственности за неуплату административного штрафа гипотетически может быть достигнута двумя путями: во-первых, посредством назначения административного наказания; во-вторых, путем освобождения от административного наказания с сохранением иных негативных последствий привлечения к административной ответственности. Сегодня возможность реализации второго варианта достижения цели административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст.

20.25 КоАП РФ, нормативно не предусмотрена. В связи с этим выглядит перспективным расширение перечня негативных последствий государственной оценки противоправного поведения путем установления возможности привлечения виновных к административной ответственности с применением мер воспитательного, общественного, дисциплинарного воздействия. Думается, что эти меры воздействия могли бы применяться в случаях, когда лицо впервые совершило административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст.

20.25 КоАП РФ, сумма административного штрафа к моменту принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении внесена в полном объеме, а также исходя из иных обстоятельств, характеризующих личность виновного.

Анализ некоторых научных работ^[85], а также статистических данных о суммах наложенных административных штрафов свидетельствует о существовании еще одной цели реализации ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, - обеспечение пополнения бюджетов различных уровней. Следует отметить, что именно эта фискальная цель зачастую воспринимается правоприменителем в качестве доминирующей или единственной. На наш взгляд, такой подход не имеет право на существование, так как искажает саму природу административной ответственности.

Основания административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом. Как известно, реализация административной ответственности в целом и административной ответственности за неуплату административного штрафа в установленный законом срок в частности осуществляется лишь при наличии соответствующих оснований. В научной и учебной литературе основания административной ответственности, как правило, разделяются на нормативное (формальное), представляющее собой систему правовых норм, в соответствии с которыми устанавливается и применяется административная ответственность, фактическое (материальное) - противоправные деяния, за совершение которых может быть применено административное наказание, и процессуальное, представляющее собой акт компетентного субъекта о применении административной ответственности за совершенное правонарушение¹.

Так, формальным основанием административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, предусмотренный законом, является ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Заметим что, закон не допускает возможности установления ответственности за неуплату административного штрафа в установленный срок нормативными актами субъектов Российской Федерации, что, на наш взгляд, обеспечивает единую правовую и организационную основу реализации названного вида ответственности.

Важнейшее значение при установлении наличия формального основания административной ответственности имеют такие характеристики, как действие закона в пространстве и во времени.

Так, исходя из положений ст. 1.8 КоАП РФ административная ответственность за неуплату административного штрафа применяется на всей территории России. В связи с отсутствием международных договоров о сотрудничестве по вопросам противодействия указанному виду административных правонарушений, применение ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ в отношении физических лиц, проживающих (находящегося) на момент истечения срока уплаты административного штрафа за рубежом, или юридического лица, зарегистрированного за пределами территории Российской Федерации, невозможно. Существование этой проблемы, кроме прочего, обусловлено отсутствием в законодательстве четко сформулированных правил определения места со- ^{[86] [87]}

вершения административного правонарушения в форме бездействия. Несмотря на то, что Верховный Суд Российской Федерации в пп. «з» п. 3 постановления Пленума от 24 марта 2005 г. № 5 вносит некоторую ясность в решение данного вопроса в части, касающейся административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, это разъяснение не позволяет решить рассматриваемую проблему. В первую очередь, это связано с отсутствием в законодательстве России норм, устанавливающих в качестве обязанности лица, привлеченного к административной ответственности, заплатить штраф в определенном месте или воспользоваться услугами конкретной кредитной организации. В научной литературе вопрос об определении места совершения правонарушения, совершенного в форме бездействия, не получил должного внимания. О существовании данной проблемы свидетельствует и изучение правоприменительной практики деятельности органов внутренних дел и ФСКН России, возбужденных по ч. 1 ст.20.25 КоАП РФ. Так, в подавляющем большинстве протоколов об административных правонарушениях место совершения деяния вообще не указывалось. В остальных случаях в качестве такового определялись: место выявления факта неуплаты административного штрафа (место проверки по соответствующим банкам данных, например, «ИБД - Регион»), место, откуда был доставлен неплательщик, и лишь в единичных случаях - место жительства этого лица.

Здесь следует согласиться с позицией Верховного Суда Российской Федерации в том, что местом совершения правонарушения в форме бездействия следует считать место, где согласно законодательству должно было быть совершено данное действие либо выполнена возложенная на лицо обязанность^[88]. Однако законодательно место, где должен быть уплачен административный штраф, не установлено. В подобных случаях, на наш взгляд, местом совершения правонарушения следует считать место жительства (временного пребывания) лица на территории Российской Федерации на момент истечения срока совершения соответствующего действия или выполнения обязанности. Отметим, что указанный подход, в части, касающейся определения места совершения административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, косвенно подтверждается позицией Верховного Суда Российской Федерации^[89].

На основании вышеизложенного считаем необходимым дополнить КоАП РФ статьей 1.9 следующего содержания:

«Статья 1.9 Место совершения административного правонарушения

1. Местом совершения административного правонарушения является место совершения противоправного действия независимо от места наступления его последствий.

2. Местом совершения длящегося правонарушения является любое из мест, где совершалось противоправное деяние независимо от места наступления его последствий.

3. Местом совершения правонарушения в форме бездействия является место, где согласно законодательству должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность.

В случаях, когда законодательством прямо не определено место совершения действия или место выполнения возложенной на лицо обязанности, местом совершения правонарушения в форме бездействия является место жительства (временного пребывания) лица, совершившего правонарушение, на момент истечения срока, предусмотренного для совершения соответствующего действия или исполнения обязанности».

Статья 1.7 КоАП РФ, устанавливающая правила действия КоАП РФ во времени, применяется в случаях внесения в закон изменений, смягчающих или отягчающих административную ответственность или иным образом улучшающих или ухудшающих положение лица, совершившего административное правонарушение. За всю историю существования нормы, устанавливающей административную ответственность за неуплату административного штрафа, такие изменения в КоАП РФ вносились четыре раза^[90]. При этом динамичность развития законодательства об административных правонарушениях позволяет говорить о том, что эти вопросы не теряют актуальности. Решающее значение здесь имеет правильное определение времени совершения административного правонарушения. Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» невыполнение предусмотренной законодательством Российской Федерации, подзаконными нормативными правовыми актами или правовыми актами ненормативного характера обязанности к установленному сроку не является длящимся правонарушением. Исходя из этого следует, что временем совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, является дата истечения срока уплаты административного штрафа. Срок согласно ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ исчисляется днями и истекает в последний день установленного срока (3 ст. 4.8 КоАП РФ). Если окончание срока приходится на нерабочий день, последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день.

Одной из серьезнейших проблем нормативного закрепления административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, является вопрос возможности индивидуализации предусмотренного за его совершение административного наказания.

Согласно положениям ч. 2, 3 ст. 4.1 КоАП РФ судьи, органы и должностные лица обязаны при назначении административного наказания учитывать характер совершенного физическим или юридическим лицом административного правонарушения, личность виновного физического лица, имущественное положения физического, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также смягчающие и отягчающие административную ответственность обстоятельства. Однако, несмотря на законодательное установление указанных требований, специфика конструкции отдельных норм КоАП РФ не позволяет необходимым образом обеспечить индивидуализацию административной ответственности.

Так, санкция ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ по видам наступающих для правонарушителя негативных последствий является альтернативной, что на первый взгляд дает возможность выбора наказания, исходя из перечисленных выше критериев. Однако по степени определенности наступающих для правонарушителя негативных последствий она сконструирована как смешанная, где административный арест и обязательные работы относительно - определены, тогда как в части установления административного штрафа санкция является абсолютно-определенной и составляет двукратный размер неуплаченного ранее штрафа, но не менее 1000 рублей. Соответственно, проблема невозможности реализации принципа индивидуализации административной ответственности при абсолютно определенных санкциях, поднятая в научной литературе^[91], в определенной мере распространяется и на применение ч. 1. ст. 20.25 КоАП РФ.

Тупиковой для правоприменителя может являться ситуация, при которой согласно ч. 2 ст. 3.9 и ч. 3 ст. 3.13 КоАП РФ в отношении виновного не может быть вынесено постановление о назначении административного ареста или обязательных работ. Так, инвалид 2 группы за неуплату административного штрафа может быть подвергнут лишь одному виду наказания в пределах санкции описываемой нормы - штрафу в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа, но не менее одной тысячи рублей. В случае, если указанное лицо не имеет постоянного источника дохода, штраф вряд ли будет оплачен. Гражданин вновь подлежит привлечению к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, и вновь в качестве наказания должен быть назначен штраф в двукратном размере. В условиях отсутствия альтернативы при назначении наказания неминуемо возникнет цепочка неуплат, избежать которую сегодня возможно путем незаконного освобождения лица от ответственности, либо освобождения от ответственности с применением ст. 2.9 КоАП РФ, что нередко осуществляется судьями с нарушением требований закона¹, либо путем незаконного назначения наказания, не предусмотренного санкцией ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Так, в

2007 году мировыми судьями в 61 случае за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, применялось предупреждение, в

2008 году данный вид наказания применялся в 35 случаях в 2009 году - в 35^[92], в 2010 году - в 89¹, в 2011 году - в 150^{[93] [94] [95], в 2012 году - в 147 случаях. За первое полугодие 2013 года данный вид административного наказания за}

правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, применялся суз

дьями 11 раз . Более того, исходя из письма Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 9 января 2007 года № 0100/15-07-32 «О правоприменительной практике управлений Роспотребнадзора КоАП РФ» отдельными руководителями Роспотребнадзора допускается применение такой меры наказания, как административное приостановление деятельности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ⁴, что, безусловно, является недопустимым.

Еще одно обстоятельство, дающее почву для размышлений относительно целесообразности установления абсолютно-определенного размера административного штрафа, является направленность посягательства, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Следуя логике законодателя, можно предположить, что характер и степень общественной опасности рассматриваемого правонарушения тем выше, чем большую штрафную сумму недополучает бюджет в результате бездействия виновного лица. Однако такое предположение было бы неверным, так как названная норма призвана защищать общественные отношения в сфере установленного порядка управления, способствовать предупреждению дальнейшей деформации в духовно- ^{[96] [97] [98] [99]}

нравственной сфере общества, противодействовать укреплению ощущения безнаказанности и предупреждать формирование безответственного отношения граждан к исполнению возложенных на них обязанностей. Преследование же фискальных интересов государства не может являться самоцелью применения ответственности за совершение противоправного деяния.

При этом становится очевидной парадоксальность ситуации, при которой размер штрафа, назначенного лицу, систематически игнорирующему властные предписания о добровольной уплате штрафной суммы, может оказаться равным или даже меньшим размера штрафа, назначенного иному лицу за однократное неисполнение названной обязанности. Учитывая, что общественная опасность правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, состоит не в размере причиненного государству материального ущерба, а в самом игнорировании государственно-властного предписания, размер наказания должен в первую очередь зависеть от обстоятельств дела, указывающих на пренебрежительное отношение лица к исполнению, возложенных на него обязанностей, например при неоднократной неуплате административного штрафа при наличии необходимых денежных средств. В данном контексте абсолютно справедливым выглядит подход А.С. Дугенца: «Для характеристики личности правонарушителя важно выяснить, является ли противоправное поведение гражданина случайным, преднамеренным или злостным, свидетельствующим о его антиобщественной поведенческой установке и образе жизни»¹.

Исходя из вышеизложенного, полагаем необходимым санкцию ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до пяти тысяч рублей, либо административный арест на срок до пятнадцати суток, либо обязательные работы на срок до пятидесяти часов; на должностных лиц в размере от пяти до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двухсот тысяч рублей».».

Следует отметить, что отдельные ученые высказывают мнение о необходимости установления в КоАП РФ возможности применения административного наказания ниже низшего предела, предусмотренного санкцией соответствующей статьи КоАП РФ. Например, А.С. Дугенец аргументирует это предложение тем, что «часть правонарушителей, привлеченных к административной ответственности, уплачивая штраф, подвергают семью материальным ограничениям, а то и реальной угрозе нищенского существования»¹. На наш взгляд, данное предложение не бесспорно. Во-первых, это создает предпосылки для злоупотребления правом путем необоснованного снижения штрафных сумм; во-вторых, в условиях наличия у лица возможности получить отсрочку или рассрочку исполнения административного штрафа данное предложение выглядит спорным. Наряду с этим указанная А.С. Дугенцом проблема требует решения.

Устанавливая альтернативные или относительно-определенные санкции с широким разрывом между нижним и верхним пределами размера закрепленного в ней наказания, законодатель предоставляет суду реальную возможность в каждом конкретном случае индивидуализировать ответственность, учитывая при вынесении постановления все особенности как обстоятельств совершения противоправного деяния, так и личности виновного, и таким образом обеспечить справедливость назначенного наказания.

Материальным основанием административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, служит административное правонарушение, под которым в соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ понимается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ установлена административная ответственность.

В теории административного права достаточно подробно изучены вопросы, связанные с понятием административного правонарушения, его при-

знаками и видами. Наряду с этим остается ряд проблем, требующих освещения в контексте настоящей работы.

Так, одним из наиболее спорных остается вопрос о наличии «материального» признака административного правонарушения - его общественной опасности^[100]. Скажем лишь, что наиболее предпочтительным, на наш взгляд, выглядит подход, согласно которому признак общественной опасности присущ всем видам административных правонарушений. При этом общественная опасность административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, заключается, на наш взгляд, в том, что, посягая на установленный порядок управления в сфере исполнения административных наказаний, оно объективно способно культивировать в гражданах правовой нигилизм, пренебрежительное отношение к возложенным государством обязанностям и неуважение к закону.

Продолжает оставаться дискуссионным ряд вопросов, связанных с установлением виновности как признака административного правонарушения. Так, согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ виновность является обязательным признаком любого административного правонарушения, независимо от его субъекта. Исходя из этого объективное вменение (т.е. применение к лицу неблагоприятных последствий лишь на основании установления внешних (объективных) характеристик совершенного противоправного деяния) при квалификации деяния в качестве административного правонарушения не допускается. Как справедливо отмечает А.С. Дугенец: «Объективное вменение - весьма опасное явление, недопустимое в правовом государстве и обществе, поскольку в угоду "ведомственному интересу" игнорируются такие основополагающие категории, как "вина", «"презумпция невиновности", "бремя доказывания"»¹. Наряду с этим следует согласиться с мнением авторов, которые утверждают, что в КоАП РФ имеются отдельные положения, претендующие на исключение из данного правила. По мнению Н.Н. Цуканова, к таковым относятся ст. 2.6.1, 2.6.2, ч. 3 ст. 28.6, ч. 7 ст. 2.10 КоАП РФ^{[101] [102] [103].}

До сегодняшнего дня продолжает оставаться предметом научной дискуссии вопрос об установлении вины юридического лица . Учитывая, что использование объективного вменения при оценке виновности юридического лица недопустимо, мы считаем необходимым одновременное использование для этих целей установление как объективного, так и субъективного критериев^[104]. Исходя из сказанного о наличии признака вины при совершении деяний, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, свидетельствует установление в качестве причин неуплаты административного штрафа в срок, с одной стороны, дезорганизация деятельности юридического лица и ненадлежащая исполнительская дисциплина его работников, с другой - отсутствие необходи- мого контроля за исполнением решений со стороны руководства. О справедливости такого подхода косвенно свидетельствует судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации^[105]. При этом в случае установления конкретных должностных лиц, по вине которых был пропущен срок добровольной уплаты административного штрафа, допускается привлечение к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ и указанных должностных лиц.

Процессуальным основанием административной ответственности за неуплату административного штрафа является вступивший в законную силу акт компетентного субъекта административной юрисдикции о наложении административного наказания за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Установление наличия процессуального основания продолжает вызывать у правоприменителя серьезные проблемы, о которых речь пойдет во второй главе настоящей работы.

Подводя итог указанному, отметим, что количество и содержание проблем, связанных с регулированием материально-правовой основы административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, свидетельствует о необходимости совершенствования законодательства в рассматриваемой области.