§ 1. Возбуждение дела о неисполнении родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию

Так, в 2015 г. только в Омской области утверждено 1475 межведомственных программ индивидуальной профилактической работы субъектов системы профилактики в отношении несовершеннолетних и семей с несовершеннолетними, находящимися в социально опасном положении^[171]. По данным статистического отчета^[172] о состоянии индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, состоящими на учете в территориальных КДН и ЗП Омской области по итогам 2014 г. количество Программ индивидуальной профилактической работы, утвержденных за отчетный период составило 859^[173].

Производство по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением обязанностей в отношении несовершеннолетних родителями или иными их законными представителями, в зависимости от объема и сложности процессуальных действий относится к обычному производству. Является наиболее полной его формой и включает обязательное составление протокола об административном правонарушении и выполнение всех иных, предусмотренных КоАП РФ, процедурно-процессуальных действий по разрешению конкретного дела по существу.

Законодатель в ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ перечисляет поводы, которые являются процессуальным основанием для возбуждения административно-юрисдикционного производства.

Поводами для возбуждения дела по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ чаще всего являются: заявления одного из родителей ребенка по поводу невыполнения вторым родителем обязанностей в отношении несовершеннолетнего; информация из медицинских, образовательных организаций; информация, поступившая в ОВД из социальной службы экстренного реагирования, органов опеки и попечительства. Например, несовершеннолетнего А. родители не забрали из группы продленного дня, которую он посещал в образовательной организации общего образования г. Омска. Домой ребенка отвел сотрудник БОУ. В квартире находились родители в нетрезвом состоянии, которые забыли, что ребенка надо забрать из школы. Информация о данном случае поступила в ОВД от сотрудников школы, был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ.

Для возбуждения дела по чч. 2, 3 ст. 5.35 КоАП РФ, как правило, поводом является сообщение второго родителя несовершеннолетнего либо иных родственников ребенка. Так, по телефону «02» в ОВД Ленинского АО г. Омска поступило сообщение от гражданки К. о том, что ее бывший супруг, отец несовершеннолетней дочери, забрал ребенка из школы в 15-00, тогда как решением суда время, которое отец проводит с ребенком, определено: с пятницы с 18 часов до воскресенья до 20 часов. Сотрудниками полиции по данному факту был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 5.35 КоАП РФ.

Кроме того, информация, которая содержится в таких заявлениях и сообщениях, имеет доказательственное значение¹.

Законодатель в КоАП РФ не предусматривает административного расследования для производства по делам об административных правонарушениях, указанных в ст. 5.35 КоАП РФ. Проведение административного расследования в производстве по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей в отношении детей, на наш взгляд, проблематично еще и потому, что данное расследование пришлось бы осуществлять лицам (в большинстве случаев), не имеющим юридического образования.

Но в то же время, по нашему мнению, перед рассмотрением дела необходимо проведение определенных мероприятий, оформленных документально в надлежащем порядке. А именно: перед составлением протокола об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, либо немедленно после этого, следует составить акт первичного обследования условий жизни несовершеннолетнего^{[174] [175], что наилучшим образом будет способствовать выявлению объективной ситуации воспитания и содержания ребенка, выявлению причин сложившейся ситуации. На сегодняшний день обяза- тельность такого документа не предусмотрена законодателем[176]. Акт первичного обследования должен оформляться лицом, составившим протокол об административном правонарушении.}

На практике сегодня такие акты оформляются инспекторами подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел РФ (далее — ПДН), составляющими протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, но лишь в тех случаях, когда в действиях (бездействии) родителя усматривается неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию и (или) воспитанию ребенка, но не обязанности по обучению или защите прав и интересов несовершеннолетних. Представляется верным составление такого акта и в случаях, когда родители допускают неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по обучению ребенка. Например, комиссией Ленинского АО г. Омска привлечена к ответственности мать шестнадцатилетнего Н., которая не контролировала ребенка, не интересовалась, где он проводит время, в результате чего Н. в течение всей четверти учебного года не посещал занятия в школе. Мать Н. не являлась в школу по вызову классного руководителя, на телефонные звонки не отвечала. Инспектором ПДН был составлен протокол об административном правонарушении, взяты объяснения матери Н., свидетелей. В деле находились характеристика Н., предоставленная классным руководителем, письмо из образовательной организации о непосещении занятий ребенком; акта обследования условий жизни и воспитания несовершеннолетнего не прилагалось. По нашему мнению, обязанность по обучению несовершеннолетнего очень тесно связана с обязанностью воспитания, один процесс неотделим от другого. При подготовке акта обследования условий жизни ребенка в вышеуказанной ситуации можно показать наличие или отсутствие в жилом помещении условий для обучения (в том числе, для выполнения домашних заданий), условий для полноценного

отдыха ребенка, что немаловажно для качественного усвоения знаний в школе и т. д. Составление такого акта наряду с другими материалами дела будет способствовать более объективному рассмотрению дела членами комиссии.

Также, на наш взгляд, необходимо составление повторного акта обследования условий жизни и воспитания несовершеннолетнего социальным педагогом, педагогом-психологом или иными членами комиссии непосредственно за несколько дней до рассмотрения дела. Это позволит правоприменителю сравнить положение, существовавшее на момент составления протокола о правонарушении с положением, сложившимся по истечении периода времени и, как следствие, объективно судить об отношении родителей к проблеме воспитания и содержания своего ребенка. А также будет способствовать оптимальному выбору меры административной ответственности с учетом всех обстоятельств дела.

На наш взгляд, составление акта обследование условий жизни несовершеннолетнего следует рассматривать как меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении, перечень которых дан в ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ. Законодатель предусматривает, что такие меры вправе применить уполномоченное лицо в пределах своих полномочий в целях установления личности нарушителя, пресечения административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления и др. Таким образом, лицо, оформляющее акт обследования условий жизни несовершеннолетнего при возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, обеспечит правильное рассмотрение дела о правонарушении, связанном с нарушением прав ребенка на содержание и воспитание.

Проведение обследования условий жизни несовершеннолетнего (семьи, где проживает несовершеннолетний гражданин) предусматривается рядом нормативных правовых актов федерального уровня в различных ситуациях, например:

— сотрудники ПДН осуществляют обследование условий жизни и воспитания несовершеннолетнего, подозреваемого (обвиняемого) в совершении преступления (п. 2.16 приказа МВД России от 15 октября 2013 г. № 845), в результате которого составляется акт обследования семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего по установленной форме (приложение № 1 к Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации);

— сотрудники ПДН при заведении учетно-профилактических дел и учетнопрофилактических карточек проводят обследование семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего (п. 53.3 приказа МВД России от 15 октября 2013 г. № 845);

— сотрудники ПДН для рассмотрения вопроса о возможности помещения несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа направляют в суд по месту жительства несовершеннолетнего материалы, предусмотренные п. 92 приказа МВД России от 15 октября 2013 г. № 845, в том числе — акт обследования семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего;

— орган опеки и попечительства в течение трех рабочих дней со дня получения сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, обязан провести обследование условий жизни ребенка (абз. 2 п. 1 ст. 122 СК РФ);

— орган опеки и попечительства, а также образовательные, медицинские, иные организации, которым переданы отдельные полномочия органов опеки и попечительства¹ выявляют несовершеннолетних граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, включая обследование условий жизни таких несовершеннолетних граждан и их семей^{[177] [178], по результатам обследования составляется акт обследования условий жизни несовершеннолетнего граж- данина и его семьи (приложение № 3 приказа Минобрнауки РФ от 14 сентября 2009 г. № 334).}

Кроме того, формы актов могут быть предусмотрены и на уровне субъектов РФ¹, например, акт обследования жилищно-бытовых и материальных условий семьи несовершеннолетнего предлагается в приложении № 2 к регламенту межведомственного взаимодействия по осуществлению деятельности в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, семейного неблагополучия, социального сиротства на территории Омской области .

Процедура проведения обследования условий жизни ребенка предусмотрена лишь на федеральном уровне для органов опеки и попечительства, а также иных организаций, которым переданы отдельные полномочия органа опеки и попечи- тельства^{[179] [180] [181].}

2. Полагаем целесообразным дополнить ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ п. 13 следующего содержания: «13) обследование семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего». Под обследованием семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего следует понимать действия, осуществляемые в целях выявления обстоятельств и условий содержания, воспитания и развития несовершеннолетнего его родителями (иными законными представителями), обеспечения ими получения несовершеннолетним общего образования.

Кроме того, полагаем необходимым дополнить главу 27 статьей 27.20 «Обследование семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего» (прил. 5).

Анализ норм КоАП РФ, регулирующих отношения по возбуждению дел об административных правонарушениях (ст. 28.3), позволяет внести предложение о наделении функциями по обследованию условий жизни несовершеннолетних: должностных лиц ОВД — при выявлении административных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 5.35, 6.10, 6.23 КоАП РФ; членов КДН и ЗП — при выявлении административных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 5.35, 6.10, 6.23 КоАП РФ. При возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 6.10 и ч. 1 ст. 6.23 КоАП РФ, когда к ответственности привлекаются граждане, не являющиеся родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних, возможно говорить об отсутствии надзора и контроля за несовершеннолетним со стороны родителей и обследование условий его жизни и воспитания является, на наш взгляд, необходимой мерой для обеспечения надлежащей защиты прав и интересов такого ребенка.

Кроме того, учитывая сложившуюся практику по проведению обследований условий жизни несовершеннолетних должностными лицами органов опеки и попечительства, учреждений социального обслуживания населения^[182], полагаем целесообразным наделить такими полномочиями должностных лиц органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Следует отметить и такую особенность производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, как предоставление права членам комиссии составлять протокол об административном правонарушении родителей или иных законных представителей, не исполняющих обязанностей в отношении несовершеннолетних, а также тот факт, что указанные лица, как показывает анализ дел и анкетирование членов комиссий, это право на практике реализуют редко. Так, в 2014 г. в г. Омске и Омской области членами КДН и ЗП составлено около 3% протоколов от общего количества протоколов по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35, такая же ситуация была и в предыдущие годы работы территориальных комиссий г. Омска и Омской области, а также и в других регионах^[183].

Ряд авторов считают, что право членов комиссий составлять протокол об административном правонарушении не будет реализовываться², поскольку данные лица не воспользуются им по причине отсутствия у большинства из них юри-

-э

дического образования , а также в силу сложившейся практики (когда протокол об административном правонарушении составляется сотрудниками ОВД).

Сами члены комиссий согласны с тем, что данное право не будет ими широко использоваться на практике по причине отсутствия у них юридического образования и, как следствие, необходимых знаний и навыков (называют около 20% респондентов) (прил. 6). Остальные респонденты ссылаются на большую загруженность должностными обязанностями и сложившейся практикой, когда протокол об административном правонарушении составляется сотрудниками полиции.

Ситуация в случае возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном чч. 2, 3 ст. 5.35 КоАП РФ, представляется более урегулированной, поскольку полномочиями возбуждения дела об административном правонарушении по чч. 2 и 3 ст. 5.35 законодатель наделяет должностных лиц органов, уполномоченных на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов (п. 77 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ)¹. Методическими рекомендациями по порядку привлечения к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения, отнесенные к подведомственности ФССП

Л

России (абз. 1 п. 4.3.1) предусмотрены полномочия должностных лиц ФССП России немедленно составлять протокол по чч. 2, 3 ст. 5.35 КоАП РФ. В то же время Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»^{[184] [185] [186] [187] в п. 1 ст. 3 предусматривает для судебного пристава-исполнителя высшее юридическое или высшее экономическое образование.}

Кроме того, для составления протокола об административном правонарушении родителя (иного законного представителя) несовершеннолетнего, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, необходимо выйти на место проживания данного лица. При том объеме работы, который сегодня выполняет ответственный секретарь комиссии, осуществлять такие мероприятия не представляется возможным.

Еще одной проблемой является отсутствие доступа в жилое помещение, когда лицо, в отношении которого поступила информация о невыполнении родительских обязанностей, не предоставляет возможность члену комиссии войти в жилое помещение для составления протокола и акта обследования условий жизни ребенка. Указанные обстоятельства также не способствуют реализации членами комиссии своего права на составление протокола.

Сотрудникам органов внутренних дел КоАП РФ предоставлено право составлять протокол об административном правонарушении, связанном с неисполнением или ненадлежащим исполнением родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних своих обязанностей в отношении несовершеннолетних (п. 1 ч. 2 ст. 28.3), и на практике в большинстве случаев такие протоколы составляют сотрудники полиции. Чаще всего протокол о совершении рассматриваемого правонарушения составляется инспектором ПДН (в КДН и ЗП органы внутренних дел представлены руководителями¹ или иными сотрудниками^{[188] [189] [190]), реже — участковым уполномоченным полиции. Правовое положение указанных субъектов регулируется Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ст. 11), Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиЛ}

ции» , приказом МВД России от 15 октября 2013 г. № 845 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации», приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции»^[191] и некоторыми другими нормативными актами. Кро- ме того, правом возбуждения дела об административном правонарушении обладает и прокурор (ст. 25.11 КоАП РФ).

По административным правонарушениям, предусмотренным чч. 2 и 3 ст. 5.35 КоАП РФ, дополнившим ст. 5.35 КоАП РФ в мае 2011 г., кроме указанных лиц, составлять протоколы уполномочены также судебные приставы-исполнители (п. 77 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

При анализе объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, в предыдущей главе исследования указывалось, что привлечение родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних к административной ответственности за ненадлежащий контроль за несовершеннолетними, в результате чего дети появляются в местах, где их нахождение запрещено законом субъекта РФ или в запрещенный законом субъекта РФ временной период, территориальным комиссиям следует осуществлять в соответствии с ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ.

В связи с этим следует подробнее остановиться на проблеме составления протокола об административном правонарушении, исходя из сложившейся сегодня в регионах России практики.

Так, в соответствии с ч. 1. ст. 64 КоАП Омской области протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 63.2 вправе составлять: должностные лица ОВД, в случае, если передача полномочий по составлению соответствующих протоколов предусмотрена соглашением между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и высшим исполнительным органом государственной власти Омской области о передаче осуществления части полномочий. Аналогично решается вопрос в КоАП республики Татарстан^[192] (ч. 2 ст. 8.1), хотя ч. 14 ст. 8.1 КоАП предоставляет право составлять протоколы должностным лицам органов местного самоуправления городских округов, муниципальных районов. А, например, в Пермском крае, это право однозначно предоставлено должностным лицам органов местного самоуправления (ст. 12.4 Закона об административных правонарушениях).

Следует отметить, что Соглашение¹, указанное в ч. 1. ст. 64 КоАП Омской области, на сегодняшний день не заключено, из чего следует, что органы полиции не вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 63.2, в отношении: лиц, проводящих мероприятия, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, должностных лиц, юридических лиц. Но составлять протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, вправе.

Протокол является основанием для дальнейшего производства по делу об административном правонарушении в отношении родителя или иного законного представителя. От того, насколько грамотно, обстоятельно и мотивированно он составлен, зависят правильность рассмотрения дела по существу и обоснованность применения административного наказания^{[193] [194] [195].}

Законодатель четко определяет сведения, которые необходимые указать в протоколе об административном правонарушении в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ.

О. Г. Г орскина совершенно справедливо отмечает недостаточную четкость перечня сведений, которые необходимо вносить в протокол, указывая, на ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, где предусмотрено, что в протоколе должны содержаться сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном пра-

3

вонарушении, но о каких именно сведениях идет речь, законодатель умалчивает .

На практике в протоколе об административном правонарушении родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних к таким сведениям относятся: фамилия, имя, отчество правонарушителя, дата рождения, место рождения, национальность, гражданство, данные документа, удостоверяющего личность, адрес регистрации, адрес фактического проживания гражданина, место работы, должность, доход, семейное положение, количество человек, состоящих на иждивении.

Дело о неисполнении родительских обязанностей считается возбужденным с момента составления одного из протоколов, предусмотренных пп. 1-3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела (п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ), на практике же, как правило, дело считается возбужденным с момента составления протокола о данном административном правонарушении родителя (иного законного представителя) несовершеннолетнего.

Доказывание на стадии возбуждения дела об административном правонарушении родителей в отношении своих несовершеннолетних детей также способствует решению задач административного производства и включает в себя: выявление, процессуальное оформление и исследование доказательств¹. Или, по мнению отдельных авторов, — собирание, проверку и оценку доказательств^{[196] [197].}

Сбор доказательств информации на стадии возбуждения дела о неисполнении или ненадлежащем исполнении обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних осуществляют должностные лица ОВД (как правило — инспектор ПДН, реже — участковый уполномоченные полиции), уполномоченные составлять протокол об административном правонарушении.

Анализ изученных дел показал, что наиболее распространенными способами собирания доказательственной информации являются: получение объяснений у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, запрашивание характеристики на данное лицо и информации о правонарушениях, совершенных ранее (из базы данных ОВД и комиссии), получение показаний свидетелей, составление акта обследования условий жизни несовершеннолетних (если протокол составлен по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ). Фактические данные могут считаться доказательством по делу только в том случае, если они облечены в установленную законом форму, такие данные могут устанавливаться протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ).

Таким образом, характеристика стадии возбуждения дела о неисполнении родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию позволяет внести ряд предложений по совершенствованию правоприменительной деятельности должностных лиц, участвующих в возбуждении указанных дел, в частности, предлагается рассматривать обследование условий жизни и воспитания несовершеннолетнего как меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей по их воспитанию и содержанию и, как следствие, внесение дополнений в гл. 27 КоАП РФ.