<<
>>

§ 3. Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по привлечению к административной ответственности родителей или иных законных представителей несовершеннолетних и пути ее совершенствования

В производстве по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением обязанностей в отношении несовершеннолетних, принимают участие различные категории лиц, которые в юридической литературе именуются либо «субъекты процесса», либо «участники процесса».

Вообще, «субъект» — понятие более общее, нежели «участник». В понятие «субъект» включаются все участники производства1.

В юридической литературе отдельные авторы подразделяют участников производства по делам об административных правонарушениях на несколько групп: компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты (особо выделяют лиц, осуществляющих надзор за законностью производства (прокурора)1; субъекты, имеющие личный интерес в деле и не обладающие властными полномочиями (лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, законные представители); лица и органы, содействующие осуществлению производства, выявлению объективной истины (свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые)[247] [248] [249].

Современный законодатель в разделе III КоАП РФ определяет субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, к которым относит КДН и ЗП. Следует отметить, что полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершенных родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних, отнесенных КоАП РФ и законами субъектов РФ об административной ответственности к компетен-

- 3

ции комиссий, предоставлены лишь муниципальным комиссиям — комиссиям, созданным органами местного самоуправления, если они наделены полномочиями по созданию комиссий законами субъектов РФ или созданные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ[250] и осуществляющие деятельность на территориях муниципальных образований субъектов РФ.

Создание комиссий по делам несовершеннолетних связывают с принятием Декрета Совета народных комиссаров (далее — СНК) от 9(22) января 1918 г. «О комиссиях для несовершеннолетних»[251]. От существовавших в дореволюционной России так называемых детских судов комиссии принципиально отличались по своему составу, полномочиям и характеру мер, применяемых к несовершеннолетним правонарушителям1.

Первые комиссии по делам несовершеннолетних были организованы в крупных городах, таких как: Петроград, Москва, Нижний Новгород. Как отмечают ученые, до этого момента подобных учреждений не было ни в одной стране мира, а в начале 1920-х гг. сеть комиссий расширилась. С 1926 г. комиссии по делам несовершеннолетних стали организовываться и в районах, и в волостях; к 1928 г. функционировало уже более 500 комиссий .

Первоначально на комиссии возлагалась функция борьбы с правонарушениями несовершеннолетних, но с принятием Декрета СНК РСФСР от 4 марта

-5

1920 г. «О несовершеннолетних, обвиняемых в общественно опасных действиях» полномочия комиссий расширились, к их компетенции была отнесена защита прав несовершеннолетних. Кроме того, изменилась ведомственная принадлежность комиссий[252] [253] [254] [255]: комиссии по делам несовершеннолетних должны были образовываться при Народном комиссариате просвещения, а также его губернских и уездных органах.

А также изменился состав: комиссии состояли из представителей Народного комиссариата просвещения, Народного комиссариата здравоохранения (его представлял врач-психиатр) и Народного суда.

Таким образом, комиссия по делам несовершеннолетних по содержанию своей деятельности являлась квазисудебным органом, рассматривавшим преимущественно дела о правонарушениях несовершеннолетних. Но при этом, как отмечает Г. М. Миньковский, наряду с практической реализацией юрисдикционных полномочий комиссиями был накоплен опыт изучения условий жизни и воспитания правонарушителей, принятия неотложных мер до рассмотрения дела, налажена статистическая отчетность о привлечении подростков к ответственности1.

В целях организации планомерной согласованной деятельности ведомств, занимавшихся профилактикой правонарушений несовершеннолетних, была создана Центральная комиссия по делам несовершеннолетних, которая функционировала при Народном комиссариате просвещения и, кроме представителей этого ведомства, включала также народных комиссаров внутренних дел и юстиции[256] [257] [258] [259].

В 1931 г. главной целью деятельности комиссий была определена профилактика и борьба с детской беспризорностью, безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетнего . Современный законодатель и сегодня определяет эту цель для деятельности комиссий — координация деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонару-

4

шений несовершеннолетних и др.

Кроме того, Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным постановлением СНК от 11 июля 1931 г., была закреплена территориальная система организации деятельности комиссий, основные полномочия и порядок взаимоотношений с другими учреждениями. Анализ данного документа позволяет провести параллель с современным Примерным положением о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, регулирующим те же вопросы.

Временно прекратили существовать комиссии с 1935 г. в связи с изменением политики государства в отношении несовершеннолетних правонарушителей и принятием СНК СССР и ЦК ВПК(б) постановления от 31 мая 1935 г. «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности»1. Комиссии по делам несовершеннолетних были заменены секциями по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью районных и городских Советов крупных городов (п. 16 указанного постановления). В 1961 г. комиссии по делам несовершеннолетних были восстановлены согласно Положению о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденному указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 августа 1961 г. В деятельности комиссий было оставлено административно-юрисдикционное направление, включающее полномочия по рассмотрению дел о правонарушениях несовершеннолетних и их родителей.

Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное УкаЛ

зом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. , сохранив указанные полномочия комиссий, добавило организационное направление деятельности, предназначенное для объединения и координации усилий государственных органов и общественных организаций по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также их устройству и охране принадлежащих им прав. Таким образом, основы функционирования комиссии и цели ее деятельности, обозначенные в первых Декретах, остались прежними.

Учитывая исторический опыт правового регулирования отношений, возникающих при создании и функционировании комиссий, а также направлений их деятельности, современный законодатель, в целом, сохранил подход в регулировании указанных отношений. Одним из основных нормативных правовых актов, закрепляющих основы деятельности, указанных в нем органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, является Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». С его [260] [261] принятием наименование «комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав» заменило прежнее — «комиссии по делам несовершеннолетних», в результате чего выделена основная задача таких органов, включая КДН и ЗП, — осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних.

Отдельные вопросы о порядке создания, системе КДН и ЗП, цели и полномочиях комиссии, в том числе в административно-юрисдикционной деятельности, регулируют федеральные нормативные правовые акты: Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - Примерное положение), КоАП РФ. Необходимо отметить, что принятие Федерального закона от 26 апреля 2016 г. № 113-ФЗ «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» требовало внесения изменений и в Примерное положение с целью соответствия норм данного акта Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», что и было сделано путем принятия Постановления Правительства РФ от 18 октября 2016 г. № 1061 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

Правовое регулирование указанных отношений осуществляется и на уровне субъектов РФ, например: Законом Омской области от 8 октября 2001 г. № 307-ОЗ «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Омской области»1, Законом Омской области от 6 ноября 2014 г. № 1676-ОЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Омской облас-

Л

ти» , Законом г. Москвы от 13 апреля 2005 г. № 12 «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав»[262] [263] [264], Положением о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ом- ской области от 10 июня 2005 г. № 70-п1 и др. Кроме того, нормативные акты муниципального уровня также регламентируют ряд вопросов[265] [266] [267].

Следует отметить, что законодатель регулирует вопросы создания и функционирования Правительственной КДН и ЗП отдельным актом — постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 г. № 272 «О Правительст-

- 3

венной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав» , ранее — постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. № 646 «О межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации»[268]. Причем, не указывая ни в одном из перечисленных федеральных документов[269], что Правительственная комиссия; комиссии, созданные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и территориальные комиссии составляют единую систему. Полагаем, что все три уровня комиссий составляют единую систему, в связи с чем такой подход законодателя к регулированию указанных отношений является, на наш взгляд, не вполне обоснованным. Единство трех уровней КДН и ЗП должно быть отражено в ст. 11 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», а именно: в п. 1 ст. 11 перед словами «комиссии по делам несовершеннолетних создаются» добавить текст: «В Российской Федерации действуют следующие комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав: Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Порядок создания Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществление ею деятельности определяется Положением о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденным Постановлением Правительства Российской Фе- дерации»[270].

Учитывая, что целью деятельности Правительственной комиссии является обеспечение единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних (п. 1), а среди задач и функций в Положении о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав выделены: выработка предложений и рекомендаций органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, выработка согласованных подходов к решению вопросов профилактики указанных явлений (п. 3), обобщение и распространение положительного опыта работы органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (п. 4), полагаем возможным для Правительственной комиссии давать разъяснения и рекомендации нижестоящим КДН и ЗП, в том числе и по вопросам, связанным с применением ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ территориальными комиссиями (необходимость таких рекомендаций была аргументирована в § 2 главы 1 исследования).

Для достижения указанной цели деятельности Правительственной комиссии предлагаем так же внести дополнения в Положение о Правительственной комиссии следующего содержания: «4.1. Решения и иные акты Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданных высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальных комиссий, иных органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»1.

В части 1 ст. 11 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» указывается, что порядок создания комиссий (за исключением КДН и ЗП при Правительстве РФ) и осуществления ими деятельности определяется законодательством субъектов РФ. Законодатель посчитал возможным такое решение вопроса о создании и осуществлении деятельности КДН и ЗП, поскольку ст. 72 Конституции РФ определяет, что административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. А согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Вопросы местного значения, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, перечисляются в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

Л

самоуправления в Российской Федерации» (ст. ст. 14-18) . Организация и содержание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав не относятся к ведению органов местного самоуправления. Поэтому этот вопрос решается либо на уровне субъекта Федерации либо путем передачи отдельных государственных полномочий от субъектов Федерации на муниципальный уровень.

Следует отметить, что среди субъектов РФ нет единого подхода к вопросам правового регулирования отношений по созданию КДН и ЗП, организации ее деятельности. В ряде регионов разработаны законы, регулирующие деятельность комиссий, в некоторых этот вопрос регулируется подзаконными актами субъекта РФ, в ряде регионов приняты законы о передаче полномочий по образованию ко- [271] [272] миссий на местный уровень, в других этот вопрос урегулирован законом, посвященным системе профилактики безнадзорности и правонарушений в целом.

Например, ч. 2 ст. 3 Закона Ярославской области об административных правонарушениях от 3 декабря 2007 г. № ІОО-з1 установлено, что правовые основы образования и деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ярославской области устанавливаются законами Ярославской области в соответствии с федеральным законодательством, наряду с данным нормативным правовым актом действует Закон Ярославской области от 5 июля 2013 г. № 40-з «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ярославской области»[273] [274] [275] [276], где устанавливаются принципы деятельности комиссии и меры, применяемые к несовершеннолетним, назначение административного наказания, решаются другие вопросы, связанные с образованием и деятельностью комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. В Мурманской области также принят специальный Закон от 28 декабря 2004 г. № 571-01-ЗМО «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в

Мурманской области» , который в ст. 5.1 наделяет органы местного самоуправления муниципальных образований государственными полномочиями по образованию и осуществлению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. В Забайкальском крае Закон от 23 июля 2014 г. № 1023-ЗЗК «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Забайкальском

4

крае» , который регулирует вопросы создания и деятельности в том числе и территориальных комиссий, поэтому в регионе на муниципальный уровень вопросы создания территориальных комиссий не переданы.

В Кемеровской области деятельность комиссий регламентируется постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 28 декабря 2010 г. № 578 «Об утверждении Положения о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав городского округа или муниципального района Кемеровской области»1. Составы территориальных комиссий утверждаются постановлением администрации г. Кемерово от 23 мая 2012 г. № 682 «Об утверждении состава комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав»[277] [278] [279] [280].

В Красноярском крае вопросам организации и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав посвящена глава вторая Закона Красноярского края от 31 октября 2002 г. № 4-608 «О системе профилактики безнад-

- 3

зорности и правонарушений несовершеннолетних» , где содержатся правовые нормы о комиссиях двух уровней — краевых комиссиях и комиссиях в муниципальных образованиях (ст. 6). Кроме того, в регионе действует Закон Красноярского края от 26 декабря 2006 г. № 21-5589 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних

4

и защите их прав» , наделяющий исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления государственными полномочиями по созданию комиссий (исходя из расчета, предусмотренного Законом края «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»); полномочиями определения персонального состава комиссий; установления количества членов комиссии, работающих на постоянной оплачиваемой основе (исходя из расчета, предусмотренного Законом края «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»); иными полномочиями. Таким же образом урегулированы вопросы организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в некоторых других регионах Российской Федерации[281].

В Челябинской области наряду с Законом от 22 сентября 2005 г. № 403-ЗО «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Челябинской области»1 действует Закон Челябинской области от 27 октября 2005 г. № 411-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере организации работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите

Л

их прав» . Аналогичным образом на законодательном уровне решается вопрос об организации и функционировании комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Тверской области[282] [283] [284].

В Белгородской области региональный законодатель, принимая отдельный закон Белгородской области от 13 ноября 2002 г. № 53 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»[285], определил в нем принципы деятельности комиссий, систему комиссий, порядок образования областной комиссии, а также в ст. 6 наделил органы местного самоуправления полномочиями по созданию и организации деятельности территориальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, не принимая отдельного закона для регулирования указанных отношений. Аналогично решен вопрос и в Омской области, где в главе 3 закона Омской области от 6 ноября 2014 г. № 1676-ОЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Омской области» органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями по созданию и организации деятельности муниципальных комиссий. До вступления в силу указанного закона непосредственное руководство деятельностью территориальных комиссий Омской области осуществлял Департамент по делам несовершеннолетних и защите их прав Министерства по делам молодежи, физической культуры и спорта1. Департамент являлся структурным подразделением органа исполнительной власти субъекта РФ и осуществлял обеспечение организации и деятельности комиссий. Также на уровне субъекта РФ в Омской области регулировался вопрос создания и функционирования территориальных комиссий[286] [287] [288] [289].

Проект № 98105170-2 Федерального закона «Об основах организации дея-

~ з ~

тельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» , который

установил бы единые требования к организации и функционированию комиссий,

был рассмотрен Государственной Думой еще 7 июня 2001 г., но так и не был

принят. Хотя многие ученые сегодня говорят о необходимости принятия такого

4

закона .

Любая система в целом и отдельные ее структурные элементы могут эффективно функционировать при условии четко определенных начал — принципов[290]. ФЗ «Об основах системы профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних» (ст. 2) определяет принципы деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. К ним относятся: принцип законности, демократизма, гуманного обращения с несовершеннолетними, поддержки семьи и взаимодействия с ней, индивидуального подхода к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации и др.

Примерное положение в п. 4 закрепляет те же принципы деятельности КДН и ЗП, поскольку комиссии включены законодателем в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и их деятельность должна базироваться на указанных принципах. Как верно отмечают А. С. Дугенец и М. Я. Масленников, Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» во многом является декларативным, не предназначенным для решения оперативных задач, и данный факт нельзя отмечать как недостаток нормативного акта, поскольку само название «Об основах...» говорит об этом; закон и не предназначен для определения порядка реализации мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершен- нолетних[291]. Полагаем, что Примерное положение должно предметно регулировать деятельность комиссий и выделять принципы функционирования именно для данного органа, не противоречащие общим принципам деятельности в направлении профилактики. Например, Е. В. Ильгова выделяет для КДН и ЗП: общие принципы (законность, гласность, демократизм); принципы, на основе которых должны создаваться комиссии (коллегиальность, обеспечение ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних и др.) и принципы, на основе которых комиссии должны реализовывать свои полномочия (гуманное обращение с несовершеннолетними; уважительное отношение к несовершеннолетнему, его родителям или иным законным представителям; конфиденциальность информации о несовершеннолетнем и др.) .

Законы субъектов РФ, регулирующие деятельность комиссий, также устанавливают принципы, но, как правило, это лишь дублирование принципов, указанных в ФЗ «Об основах системы профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних», принципы организации и деятельности комиссий сводятся к принципам профилактики правонарушений и беспризорности несовершеннолетних1 .

Следует отметить как положительный пример утративший сегодня юридическую силу Закон Ярославской области от 7 апреля 2003 г. № 17-З «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ярославской области»[292] [293], где в ст. 2 был определен принцип ответственности родителей (законных представителей) несовершеннолетних.

По нашему мнению, совершенно справедливо в действующем сегодня Законе Ярославской области от 5 июля 2013 г. № 40-з «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ярославской области» выделен принцип гласности, который также не указан федеральным законодателем. Под гласностью в деятельности комиссий следует понимать доступность информации о порядке образования комиссии, ее составе, направлениях деятельности, ее результатах и т. д., за исключением случаев, когда это может привести к разглашению конфиденциальной информации о несовершеннолетнем, его родителях (иных законных представителях), а также определенных семейных, личных обстоятельствах лица, чье дело рассматривается комиссией.

В Законе Мурманской области от 28 декабря 2004 г. № 571-01-ЗМО «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Мурманской области» дополнительно к вышеуказанным выделяются принципы: уважительного отношения к несовершеннолетним, их родителям (законным представителям); коллегиальности и равноправия членов комиссии.

Большинство авторов признают комиссии коллегиальным органом, кроме того, ряд нормативных актов прямо указывает на коллегиальность комиссии, например, Примерное положение в п. 1; закон Омской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Омской области» в п. 1 ст. 2; закон Мурманской области от 28 декабря 2004 г. № 571-01-ЗМО в ст. 1, поэтому представляется обоснованным закрепление принципов коллегиальности и равноправия членов в Примерном положении о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Проект Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» в ст. 3 называл также принцип взаимодействия с родителями или иными законными представителями несовершеннолетнего по вопросам защиты его прав и законных интересов, который в Примерном положении о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав представлен принципом поддержки семьи с несовершеннолетними детьми и взаимодействия с ней.

Принцип поддержки семьи выделен как на федеральном уровне, так и на региональном[294]. Этот принцип является основой в работе комиссии по подготовке индивидуальных профилактических программ для семей, находящихся в социально опасном положении, при оказании помощи в трудоустройстве, при содействии в лечении от алкогольной или наркотической зависимости родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних, чьи права нарушаются.

Важным принципом деятельности комиссии, в том числе при рассмотрении дел об административных правонарушениях, является индивидуальный подход к несовершеннолетнему, родителю (иному законному представителю) несовершеннолетнего, выраженный в подготовке индивидуальных профилактических программ, в индивидуальной работе с несовершеннолетними, их родителями, не исполняющими обязанностей в отношении несовершеннолетних.

Исходя из положения Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года1, Стратегии развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года , Национальной стратегии дейст-

вий в интересах детей на 2012-2017 годы , в деятельности комиссий необходимо уделять внимание реализации мер, направленных на поддержку, укрепление и защиту семьи как фундаментальной основы российского общества, сохранение традиционных семейных ценностей, повышение роли семьи в жизни общества, повышение авторитета родительства в семье и обществе, профилактику и преодоление семейного неблагополучия; а также активному применению технологий помощи, ориентированных на развитие внутренних ресурсов семьи.

Такими мерами сегодня являются: проведение индивидуальной профилактической работы в отношении семей, находящихся в социально опасном положении, привлечение родителей к административной ответственности за ненадлежащее исполнение своих обязанностей в отношении несовершеннолетних детей, когда родителю разъясняются его обязанности и в чем состоит нарушение этих обязанностей. Таким образом, полагаем, что как принцип деятельности КДН и ЗП должен быть выделен следующий принцип — поддержка семьи с несовершеннолетними детьми и взаимодействие с ней в целях повышения роли семьи в жизни общества, а также профилактики и преодоления семейного неблагополучия.

В Указе Президента РФ от 14 сентября 1995 г. № 942 «Об утверждении Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национального плана действий в интересах детей)»[295] [296] [297] [298] была обозначена необходимость создания системы ювенальной юстиции, специальных составов судов по делам семьи и несовершеннолетних. Таким образом, был введен термин «ювенальная юстиция». Позднее Правительство РФ в распоряжении от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»1 указало на необходимость развития механизмов ювенальной юстиции в рамках формирования эффективной системы социальной поддержки лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, и системы профилактики правонарушений (п. 8 главы III).

На сегодняшний день законодательно не закреплено определение «ювенальная юстиция», в силу чего высказываются различные мнения относительно ее правовой природы . В свое время в докладе Уполномоченного по правам человека

В. Лукина ювенальная юстиция была обозначена как система правосудия для несовершеннолетних, нацеленная на профилактику правонарушений в их среде, на профессиональный и комплексный подход к их возрастным особенностям, на безусловное и приоритетное обеспечение прав, свобод и законных интересов каждого ребенка.

Как и некоторым авторам[299] [300] [301] [302], нам представляется обоснованной позиция Д. С. Автономова и Н. Л. Хананашвили[303]: «под системой ювенальной юстиции понимается совокупность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, должностных лиц, неправительственных некоммерческих организаций, осуществляющих на основе установленных законом процедур действия, нацеленные на реализацию и обеспечение прав, свобод и законных интересов ребенка (несовершеннолетнего)».

В статье 3 указанного проекта закона авторами отмечается, что деятельность институтов системы ювенальной юстиции осуществляется в отношении беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, в отношении детей, признанных потерпевшими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ, в отношении детей, находящихся в различных формах конфликта с законом. Полагаем, что такая деятельность должна осуществляться и в отношении несовершеннолетнего потерпевшего, которому административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред (ст. 25.2 КоАП РФ).

Применение ювенальных технологий в российском судопроизводстве по делам о преступлениях несовершеннолетних началось в рамках пилотных проектов Программы Развития ООН в РФ «Поддержка становления правосудия в отношении несовершеннолетних»[304] (1999-2003 гг.). Первыми судами стали отдельные суды общей юрисдикции г. Санкт-Петербурга, затем — суды Ростовской и Саратовской областей, позднее — суды в республиках Северная Осетия, Кабардино-Балкария, Ингушетия.

Очевидно, что система ювенальной юстиции должна быть представлена не только специализированными судами, совершенно справедливо в проекте Федерального закона «Об основах системы ювенальной юстиции» названы КДН и ЗП как орган данной системы. Разработчиками законопроекта не выделяется отдельная функция для комиссий в системе ювенальной юстиции, но из положений проекта можно сделать вывод, что комиссия является равнозначным органом ювенальной юстиции наряду с судами и иными органами. Таким образом, комиссии, существующие на сегодняшний день с теми функциями и в том составе, которые определены современными нормативными правовыми актами, могут быть полноценными участниками ювенальной юстиции. Отдельными авторами КДН и ЗП рассматривается как аналог ювенальной юстиции в западных государствах1, данная точка зрения не представляется обоснованной, поскольку система ювенальной юстиции не может быть представлена исключительно только комиссиями.

Сегодня, когда в разных регионах модель построения и функционирования ювенальных судов различна, комиссиям может отводиться и иная роль. Например, в Московской области функционирование полноценной системы КДН и ЗП не требует создания штатов социальных работников при суде, справки- характеристики на несовершеннолетних готовят сотрудники комиссий, которые вызываются в суд в качестве свидетелей для предоставления информации о несо- вершеннолетнем[305] [306] [307].

Выявление кризисных ситуаций в семье на начальной стадии, организация действенной системы защиты прав несовершеннолетних, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении, — основная задача комиссий. Особенно значима здесь роль комиссий как органа межведомственной координации. В то же время «отсутствие законодательно закрепленного механизма организации взаимодействия между различными субъектами профилактики существенно затрудняет их совместную деятельность и противоречит системному характеру их

объединения» .

Как показывает практика профилактической деятельности комиссий административных округов г. Омска и муниципальных районов Омской области, комиссии поддерживают наиболее тесное сотрудничество с ПДН ОВД. Потребность такого взаимодействия обусловлена тем, что данные органы выполняют во многом сходные задачи, но при этом обладают различными возможностями по применению средств и методов профилактического воздействия к несовершеннолетним правонарушителям и их родителям (иным законным представителям). Неотъемлемой частью согласованной деятельности данных субъектов является анализ, оценка криминологической ситуации в соответствующем регионе, для того, чтобы знать, по каким направлениям, вокруг каких проблем и на каких объектах сосредоточить основные силы и средства взаимодействующих органов1.

Сотрудничество комиссии и, в частности, обмен информацией, с другими субъектами системы профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних носит эпизодический характер[308] [309] [310] и урегулировано разрозненными документами отдельных органов. Например, письмом Министерства образования и науки России, МВД России, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков от 21 сентября 2005 г. № ВФ-1376/06 «Об организации работы по предупреждению и пресечению правонарушений, связанных с незаконным оборотом нарко-

тиков, в образовательных учреждениях» , приказом Минтруда России и МВД России от 20 июня 2003 г. № 147/481 «О взаимодействии органов и учреждений социальной защиты населения и органов внутренних дел в организации профилактической работы с беспризорными и безнадзорными несовершеннолетними»[311].

На сегодняшний день вопросами профилактики безнадзорности и правонарушений детей занимаются различные органы и учреждения, руководствующиеся зачастую своими ведомственными интересами, взаимодействие указанных органов часто является формальным и не способствует объединению усилий по решению проблем, связанных с защитой прав несовершеннолетних[312]. На практике очевидна необходимость улучшения межведомственного взаимодействия органов системы профилактики и безнадзорности несовершеннолетних, например, следственные отделы Следственного Управления Следственного Комитета РФ в ходе предварительной проверки поступающих материалов, касающихся несовершеннолетних, могут запрашивать информацию в КДН и ЗП в целях получения наиболее полной характеризующей информации как о несовершеннолетнем, так и об условиях его содержания и воспитания, о его родителях (иных законных представителях)1.

Полагаем, что правовое регулирование отношений по созданию КДН и ЗП, основ ее деятельности, порядку взаимодействия с другими органами, входящими в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, должно осуществляться единообразно на основе ФЗ «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав».

Правовой статус комиссий на протяжении не одного десятка лет вызывает дискуссии среди ученых и практиков[313] [314] [315]. С одной стороны — наличие государственно-властных полномочий, а также межведомственный характер состава и компетенции комиссий позволяют считать, что они не являются «общественными», либо «общественно-государственными», либо «общественно-муниципальными»

органами . Тем более, что в ряде регионов сегодня создаются именно общественные КДН и ЗП[316], т. е. региональный законодатель определяет, что территориальные КДН и ЗП не являются общественным организациями.

С другой стороны, отдельными авторами[317] [318] отмечается проблема существования у муниципальной комиссий правомочия рассмотрения и разрешения дел, связанных с административными правонарушениями как раз потому, что это общественный орган, функционирующий не на профессиональной основе.

В статье 22.1 КоАП РФ комиссии названы как органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, статус их подробнее не определен. В Примерном положении о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав законодатель определяет, что это коллегиальный орган определенной системы и создается он либо органом исполнительной власти субъекта РФ, либо органом местного самоуправления, если полномочия переданы законом субъекта РФ. Федеральный закон «Об основах системы профилактики и безнадзорности правонарушений несовершеннолетних», указывает, что в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, кроме КДН и ЗП, входят различные федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления. Таким образом, комиссии, созданные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и территориальные комиссии к указанным органам законодателем не отнесены.

В то же время образование Правительственной КДН и ЗП отнесено к компетенции Правительства РФ, из чего можно сделать вывод, что она является федеральным органом исполнительной власти.

Ю. А. Черемухина отмечает, что КДН и ЗП являются органами исполнительной власти, управленческой структурой, обладающей государственно - властными полномочиями по реализации исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией, так как ст. 114 Конституции РФ на указанные органы исполнительной власти возлагается осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан и др.1 В свою очередь, Е. В. Ильгова отмечает двойственную природу комиссий, указывая, что по своей природе комиссии не являются ни органами государственной власти, ни органами общественности и их нельзя отнести ни к одной ветви государственной власти. Комиссии — это специальные публичные образования, наделенные властными полномочиями исключительно в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; КДН нельзя назвать органом власти .

Как орган управления и орган исполнительной власти характеризует комиссии О. Ю. Таибова, отмечая, что КДН и ЗП, решая задачи по обеспечению единого государственного подхода к решению проблем профилактики и безнадзорности правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав и законных интересов, оказывают управленческое воздействие на различные сферы государственного управления, осуществляя межотраслевую координацию, следовательно, сложив-

шаяся система КДН и ЗП выступает как субъект управления .

Полагаем, что закрепление правового статуса КДН и ЗП как государственного органа возможно, исходя из того, что, осуществляя свои полномочия в рамках компетенции, указанной в Федеральном законе «Об основах системы профилактики и безнадзорности правонарушений» и Примерном положении о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, комиссия осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность, присущую органам исполнительной власти. Кроме того, законодатель наделяет комиссии государственно- властными полномочиями в сфере административно-юрисдикционной деятельности и по координации деятельности органов и учреждений, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Поскольку статус Правительственной комиссии как органа государственной власти зако- [319] [320] [321] нодателем определен, а комиссии всех трех уровней должны составлять единую систему, следует придать КДН и ЗП статус государственного органа.

Вопрос наделения комиссий юрисдикционными полномочиями на сегодняшний день также остается дискуссионным. В соответствии с действующим законодательством комиссии обладают определенными властными полномочиями, что выражается в наделении их правом рассматривать дела об административных правонарушениях, выносить определения и постановления, обязательные для исполнения участниками административного процесса. В то же время административный процесс сегодня является не менее серьезным, чем уголовный. На всех этапах и стадиях административного производства — от возбуждения дела об административном правонарушении и до исполнения постановления о назначении административного наказания или прекращения производства — значительно возросли объем и сложность процессуальных действий, совершение которых требует от должностных лиц, занимающихся правоприменительной деятельностью, знания норм не только административного, но и других отраслей права1. Растет количество дел об административных правонарушениях, рассматриваемых территориальными комиссиями. Так, только комиссиями Омской области в 2014 г. было рассмотрено 10 912 дел об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также родителей (иных законных представителей), иных лиц[322] [323], в 2015 г. — 11 439[324].

В связи с этим необходимо выделить еще одну важную проблему функционирования комиссий — состав комиссии и профессиональная подготовка ее членов.

Фактически утративший силу Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 г. «Об утверждении положения о комиссиях по делам несовершеннолетних»1 устанавливал в ст. 5 количество членов, кроме председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря, — 6-12. Сегодня количество членов комиссий на федеральном уровне законодатель не определяет, в отдельных регионах устанавливается минимум и максимум членов комиссий законами субъектов РФ , в других — определение количества членов комиссий решается на уровне органов местного самоуправления. На практике сегодня комиссии представлены разным числом членов. Например, в комиссии г. Омска — 14 членов, в комиссии Ленинского АО г. Омска — 15 . В комиссии Омского района, Муромцевского района Омской области — 11[325] [326] [327] [328]; в КДН и ЗП Седельниковского муниципального района Омской области — 8 членов комиссии[329].

Ряд авторов, например, В. Н. Закопырин, предлагают определить численный состав комиссии исходя из численности подросткового населения[330] [331]. В. А. Сарана, А. Е. Шульга считают, что в состав комиссий должны входить специалисты (инспекторы), количество которых должно зависеть от численности подросткового

7

населения в регионе .

На наш взгляд, подобное предложение является не вполне продуманным, поскольку КДН и ЗП занимаются профилактикой безнадзорности и преступности не только среди подростков, но и среди детского населения, не достигшего подросткового возраста. Комиссиями проводится профилактическая работа в отношении семей, находящихся в социально опасном положении; рассматриваются дела в отношении родителей, не исполняющих обязанности по воспитанию и содержанию детей разного возраста, в том числе и дошкольного, и младшего школьного. Более верным представляется определение сотрудников (специалистов), обеспечивающих работу комиссий, исходя из численности детского населения на конкретной территории. Именно по такому пути идет законодатель в ряде регионов РФ. Например, в соответствии с п. 2 ст. 5.1 Закона «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Мурманской области» в муниципальных районах количество специалистов муниципальных комиссий, работающих на постоянной штатной основе, определяется из расчета один специалист на каждые три тысячи семьсот пятьдесят человек несовершеннолетнего населения; в муниципальных районах, с численностью несовершеннолетнего населения до трех тысяч семисот пятидесяти человек, количество специалистов не должно составлять менее одного человека; в городских округах количество специалистов муниципальных комиссий, работающих на постоянной штатной основе, определяется из расчета один специалист на каждые семь тысяч пятьсот человек несовершеннолетнего населения; в городских округах с численностью несовершеннолетнего населения до семи тысяч пятисот человек, количество специалистов не должно составлять менее одного человека. Однако следует отметить, что вопрос численности специалистов, обеспечивающих работу территориальных комиссий на постоянной основе сегодня регулируется нормативными актами не во всех регионах РФ. В связи с чем полагаем, что рекомендации по составу территориальных комиссии должны быть даны в Примерном положении о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Количество членов комиссии зависит от количества органов и структур, которыми представлена система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Законодатель в ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» дает закрытый перечень органов и учреждений, которыми представлена система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: КДН и ЗП, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием; органы: опеки и попечительства, по делам молодежи, управления здравоохранением, службы занятости, внутренних дел, по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; учреждения уголовно-исполнительной системы. Однако ч. 3 данной статьи допускается участие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних других органов, учреждений и организаций, которое, осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ и (или) законодательством субъектов РФ.

На федеральном уровне Примерное положение предусматривает участие в деятельности комиссии в качестве ее членов представителей общественных объединений, религиозных конфессий, граждан, имеющих опыт работы с несовершеннолетними, депутатов соответствующих представительных органов, а также других заинтересованных лиц, оставляя таким образом перечень членов комиссий открытым и позволяя муниципальным комиссиям формировать свой состав по своему усмотрению.

Анализ документов, регулирующих порядок создания и деятельности КДН и ЗП в Омской области, позволяет сделать вывод, что до 2015 г. отдельные территориальные комиссии включали в свой состав членов-председателей комитетов территориального общественного самоуправления (далее — КТОС). Присутствие в составе комиссии таких членов решало проблему получения доступа в жилое помещение для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, и составления акта обследования условий жизни ребенка.

Сегодня территориальные комиссии также включают в свой состав представителей общественности, например, в состав КДН и ЗП Кировского административного округа города Омска входит представитель территориального общественного самоуправления — Фонда объединения и развития территориального общественного самоуправления Кировского административного округа города Омска1. Член правления Фонда объединения и развития территориального общественного самоуправления Ленинского административного округа города Омска является членом территориальной комиссии в Ленинском административном округе г. Омска .

Учитывая мнение законодателя о необходимости и возможности оказания гражданами помощи полиции и иным правоохранительным органам в целях защиты жизни, здоровья, чести и достоинства человека, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств,

совершаемых в общественных местах , полагаем возможным и целесообразным участие народных дружинников[332] [333] [334] [335] в работе территориальных КДН и ЗП при условии, что они проживают по месту функционирования комиссии и осуществляют свою деятельность народного дружинника на данной территории. Кроме описанной выше возможной функции по осуществлению привода лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ, такие граждане могут оказывать помощь в составлении протокола об административном правонарушении и акта обследования условий жизни несовершеннолетнего, когда затруднен доступ в жилое помещение. Для правомерности осуществления таких действий и возможности и соответствия требованиям ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» об участии в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних других организаций в пределах их компетенции, предлагаем дополнить нормы Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного по- рядка» положениями о добровольном участии граждан РФ в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Основные функции по подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ, выполняет ответственный секретарь, который, как правило, не имеет юридического образования. Как показывает анкетирование и интервьюирование ответственных секретарей комиссий административных округов г. Омска и муниципальных районов Омской области, большинство из них испытывают недостаток юридических знаний, необходимых им в работе. Из 20 респондентов — 85% (17 человек) высказали потребность в получении дополнительных знаний в области права (прил. 6). Недостаточность юридических знаний восполняется: у 75% опрошенных — консультациями юристов и лишь у 15% — чтением юридической литературы и нормативных правовых актов. При высокой загруженности должностными обязанностями ответственные секретари предпочитают получить готовую информацию по интересующей их проблеме, а не искать ответ в нормативных актах1.

Проведенное анкетирование среди ответственных секретарей комиссий позволяет сделать вывод, что респонденты затрудняются назвать нормативные правовые акты, которыми пользуются в своей работе, не имеют представления о тех нормативных документах, на основе которых функционирует комиссия, ответственными секретарями которой они являются. Полагаем, что ответственным секретарям КДН и ЗП, не имеющим юридического образования, необходимо систематическое повышение квалификации, например, по курсу «Основы права». Как положительный пример следует отметить работу существовавшего ранее Департамента по делам несовершеннолетних и защите их прав при Мини-

Л

стерстве по делам молодежи, физической культуры и спорта Омской области . Среди основных задач Департамента выделялась организация работы по повышению профессионального уровня специалистов территориальных комиссий, а [336] [337]

также специалистов органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Омской области1.

Отдельными авторами отмечается, что в современных условиях отсутствия дефицита специалистов-юристов есть кадровые возможности для возложения обязанностей ответственных секретарей КДН и ЗП на юристов с высшим образо-

Л

ванием . Анализируя обязанности ответственного секретаря комиссии, перечисленные в п. 11 Примерного положения, а именно: подготовка материалов (в том числе, по делам об административных правонарушениях) для рассмотрения на заседании комиссии; осуществление подготовки и оформления проектов постановлений, принимаемых комиссией по результатам рассмотрения соответствующего вопроса (в том числе, по делам об административных правонарушениях) и др., для выполнения которых необходимы знания административного законодательства, следует согласится с необходимостью наличия юридического образования для ответственных секретарей комиссий. На практике сегодня ситуация складывается иным образом, например, в 38 территориальных комиссиях Омской области только 8 секретарей имеют высшее юридическое образование.

Анализ нормативных актов федерального и регионального уровня позволяет сделать вывод, что при регулировании вопросов состава комиссий законодатель ли-

бо не уделяет вопросам образования ответственных секретарей никакого внимания , [338] [339] [340] либо устанавливает возможность деятельности лицом, имеющим педагогическое или юридическое образование1.

Полагаем, что в Примерном положении должны быть закреплены нормы, устанавливающие наличие обязательного юридического образования для ответственных секретарей КДН и ЗП.

Многими современными учеными и практиками отмечается , что с учетом объема и значимости возложенных на комиссии государственных полномочий, осуществлять их на общественных началах нецелесообразно; необходимо обеспечить функционирование комиссий на постоянной и профессиональной основе. Например, А. Е. Шульга предлагает освободить от других обязанностей замести-

телей председателей комиссий . Полагаем, что заниматься вопросами профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе привлекать к ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних в связи с неисполнением ими обязанностей по содержанию и воспитанию детей, не может структура, статус которой четко законодателем не обозначен и члены которой осуществляют деятельность в комиссии параллельно со своими основными должностными обязанностями в других организациях или на добровольной основе. Целесообразным, на наш взгляд, будет формирование территориальных комиссий из муниципальных служащих, обеспечивающих работу комиссии на штатной основе и имеющих юридическое образование.

Останавливаясь отдельно на юрисдикционной деятельности территориальных КДН и ЗП, следует отметить, что при привлечении к административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних [341] [342] за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних происходит вторжение в семейные отношения, складывающиеся между родителями и детьми, нарушается конституционное преимущественное право на воспитание несовершеннолетних их родителями (ч. 2 ст. 38 Конституции РФ; п. 2 ст. 54, п. 1 ст. 61, п. 1 ст. 63 СК РФ), из чего следует вывод, что подобные полномочия могут быть предоставлены только мировым судьям.

Кроме того, комиссия, вынося постановление о наложении административного штрафа на родителя (иного законного представителя) несовершеннолетнего, нарушает и конституционные нормы, предусматривающие принудительное изъятие имущества у гражданина лишь по решению суда (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ).

Аргументируя данную позицию, обратим внимание на нормы Г ражданского кодекса Российской Федерации (ст. 128) и Конституции РФ (ч. 3 ст. 35), определяющие денежные средства как имущество и предусматривающие возможность принудительного изъятия имущества у гражданина лишь по решению суда. По мнению И. В. Максимова, установленный КоАП РФ административный (внесудебный) порядок наложения административного наказания в виде административного штрафа представляется отчасти несовместимым с требованиями Конституции РФ о недопустимости лишения любого собственника имущества иначе как по решению суда[343]. Более категорична на этот счет позиция В. Д. Сорокина, который рассматривает юридическую природу денег как объекта административного штрафа. Суть проблемы он видит в том, что из признания гражданским законодательством вещной природы денег вытекают общие для всех имущественных объектов отношения собственности, следовательно, деньги могут выступать объектом различных форм собственности. Конституционные гарантии применительно ко всяким ситуациям отчуждения имущества должны в равной мере распространяться и на случаи отчуждения денег у собственника посредством наложения административного штрафа1. Автор считает допустимым лишь судебный порядок наложения административного штрафа[344] [345] [346].

Учитывая отсутствие юридического образования у большинства членов комиссий, а также выполнение ими своих функций в территориальных комиссиях параллельно с основными должностными обязанностями в других организациях, мы считаем, что КДН и ЗП могут быть наделены полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, и выносить постановление о предупреждении, а также применять к таким правонарушителям меры воспитательного характера: беседу, разъяснение, общественное порицание, либо, признавая неэффективность в конкретном случае мер воспитательного характера, и такой меры административной ответственности, как предупреждение, передавать материалы дела в суд. При повторном совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.35 КоАП РФ, родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних комиссией должны подготавливаться материалы дела и передаваться на рассмотрение судье.

Следует отметить, что возможность внесудебного изъятия имущества у собственника не отрицается Конституционным Судом РФ. В определении Конституционного Суда РФ от 21 июня 2000 г. № 190-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Огневой Натальи Ивановны на нарушение ее конституционных прав подпунктом 6 пункта 1 статьи 7 Федерального закона “Об исполнительном производстве”» указано, что предоставление должностным лицам государственных органов права налагать административные взыскания в виде штрафа не может расцениваться как нарушение конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных ч. 3 ст. 35 Конституции РФ. В то же время, как отмечалось ранее, правовой статус территориальной комиссии сегодня четко не определен и утверждать, что КДН и ЗП муниципального уровня являются государственными органами нельзя, следовательно, нельзя и распространять вывод Конституционного Суда на полномочия комиссий по вынесению постановления о взыскании административного штрафа.

Кроме того, законодатель в ст. 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики и безнадзорности правонарушений несовершеннолетних» закрепляет за КДН и ЗП в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних довольно большой перечень направлений деятельности. А в региональных законах, например, в Законе Омской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Омской области» названо, помимо рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, их родителями (законными представителями), еще четырнадцать направлений деятельности, в том числе: подготовка совместно с соответствующими органами, организациями или учреждениями представляемых в суд материалов по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно - воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным федеральным законодательством; выдача согласия на отчисление несовершеннолетних обучающихся, достигших возраста пятнадцати лет и не получивших основного общего образования, организациям, осуществляющим образовательную деятельность; выдача при наличии согласия родителей (законных представителей) несовершеннолетнего обучающегося и органа местного самоуправления Омской области, осуществляющего управление в сфере образования, согласия на оставление несовершеннолетними, достигшими возраста пятнадцати лет, общеобразовательных организаций до получения основного общего образования; обеспечение оказания помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, а также состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях, содействия в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства. Полагаем, что территориальные комиссии, в соответствии со своим правовым статусом и многообразием направлений работы в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, могут быть в перспективе освобождены законодателем от административно-юрисдикционной деятельности.

Идея о том, что КДН и ЗП должны полностью освобождаться от функций органа внесудебной юрисдикции, отражена и в положении п. 4 «Меры, направленные на создание дружественного к ребенку правосудия» раздела VI Указа Президента РФ «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 20122017 годы».

Сегодня возможность передачи дела в суд у комиссий предусмотрена только в случае совершения повторного в течение года правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 5.35 КоАП РФ. В этом случае готовится мотивированное определение о передаче дела на рассмотрение судье. Примечательно, что возможность передачи дела в суд ранее предоставлялась КДН и ЗП, такая возможность определялась Инструкцией комиссиям по делам несовершеннолетних от 19 июня 1920 г., разработанной народными комиссариатами просвещения, здравоохранения и юс- тиции1 как мера, применяемая к несовершеннолетнему, чье дело рассматривалось комиссией, если меры медико-педагогического характера не возымели своего действия[347] [348].

Полагаем, что в перспективе дела об административных правонарушениях, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязанностей в отношении несовершеннолетних их родителями (иными законными представителями) должны рассматриваться судьями ювенальных судов, которые буду учитывать особенности ситуаций, возникающих в семье. В настоящее время, когда такие суды созданы не во всех регионах, а ювенальная система России только формируется, считаем целесообразным рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, мировыми судьями.

Таким образом, анализ деятельности территориальных КДН и ЗП по привлечению к административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних, а также правового статуса Правительственной КДН и ЗП, комиссий, созданных высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и территориальных комиссий позволил сделать ряд предложений о внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Положение о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав. Кроме того, нами поддерживается идея об освобождении в перспективе территориальных КДН и ЗП от функций органа внесудебной юрисдикции, отраженная в Указе Президента РФ «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы».

і

<< | >>
Источник: Банщикова Светлана Леонидовна. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ РОДИТЕЛЯМИ ИЛИ ИНЫМИ ЗАКОННЫМИ ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ОБЯЗАННОСТЕЙ ПО ИХ СОДЕРЖАНИЮ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук И ВОСПИТАНИЮ. Омск 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3. Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по привлечению к административной ответственности родителей или иных законных представителей несовершеннолетних и пути ее совершенствования:

  1. 2. Организация криминологической защиты и предупреждение виктимного поведения несовершеннолетних в связи с воздействием организованной преступности.
  2. К темам 13-18 (особенная часть) Нормативные правовые акты:
  3. Терминологический словарь
  4. § 1. Административное наказание: понятие и признаки
  5. 2.1. Законотворческая деятельность: основные направления исодержание.
  6. § 1. Обнаружение имущества должника-гражданина и порядок обращения на него взыскания
  7. ГЛАВА 1. Международные правовые акты в сфере ювенальной юстиции и анализ российского «ювенального» законодательства
  8. ГЛАВА 3. Концептуальные направления изменений в российском законодательстве в сфере ювенальной юстиции
  9. ОГЛАВЛЕНИЕ
  10. § 2. Особенности составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ
  11. § 3. Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по привлечению к административной ответственности родителей или иных законных представителей несовершеннолетних и пути ее совершенствования
  12. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
  13. §1. Особенности уголовной ответственности несовершеннолетних и уголовная политика в сфере противодействия преступности несовершеннолетних
  14. §1. Виды освобождения несовершеннолетних от уголовной ответственности по законодательству Российской Федерации и Социалистической Республики Вьетнам
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -