Проблема “виключених” державних органів і напрями її розв’язання

Розмаїття функцій і завдань сучасної держави зумовлює роз­галуженість структури державного апарату, покликаного їх реалі­зовувати. При цьому кожен державний орган постає необхідною, унікальною та неповторною складовою цього апарату.

У демократичній Україні сприйнято і закріплено в Основ­ному Законі концептуальний підхід щодо здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Водночас Конституція передбачила функціонування державних інституцій, щодо яких збережено невизначеність в частині відне­сення до органів тієї чи іншої влади. Зокрема, йдеться про Прези­дента України, Національну Раду з питань телебачення та радіо­мовлення, Центральну виборчу комісію, Національний банк Ук­раїни, прокуратуру тощо.

Наприклад, Національна рада з питань телебачення і ра­діомовлення є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуля­торних повноважень, передбачених цими законами. Національна Рада наділена наглядовими та регуляторними повноваженнями, бере участь у розробці і реалізації державної політики у сфері те- лерадіомовлення, виконує інші функції.

Національна рада складається з восьми осіб, які на партитет- них засадах призначаються Верховною Радою України і Президен­том України на п'ять років. Голова Національної ради обирається Національною радою з числа членів Національної ради таємним голосуванням. Для забезпечення виконання повноважень Національ­ної ради в Автономній Республіці Крим, областях, м. Києві та Се­вастополі на конкурсній основі терміном на чотири роки призна­чаються представники Національної ради.

Центральна виборча комісія є постійно діючим колегіаль­ним державним органом, який і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автоном­ної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищ­них, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів. Ко­місія очолює систему виборчих комісій та комісій з референдуму, здійснює контроль за діяльністю та консультативно-методичне забезпечення виборчих комісій, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів депутатів Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів та комісій з місцевих референдумів. ЦВК здійснює свої повноваження самостійно, незалежно від інших органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.

До складу ЦВК входять 15 членів Комісії. Верховна Рада України призначає на посаду та припиняє повноваження членів Комісії за поданням Президента України. У поданні Президента України про призначення на посаду членів Комісії враховуються пропозиції депутатських фракцій і груп, утворених у поточному скликанні Верховної Ради України. Термін повноважень члена ЦВК - сім років. Із числа членів Комісії обираються Голова Комісії, два заступники Голови Комісії та секретар Комісії.

За результатами розгляду на засіданні питання порядку ден­ного ЦВК ухвалює рішення у формі постанови. Рішення Комісії, прийняте в межах її повноважень, є обов’язковим для виконання всіма суб’єктами відповідного виборчого процесу чи процесу ре­ферендуму, у тому числі відповідними виборчими комісіями і комі­сіями з референдумів нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службо­вими особами, об’єднаннями громадян, підприємствами, установа­ми, організаціями усіх форм власності та громадянами України.

Національний банк України є особливим центральним ор­ганом державного управління. Відповідно до Конституції Украї­ни основною функцією Національного банку є забезпечення ста­більності грошової одиниці України. Національний банк у межах своїх повноважень сприяє стабільності банківської системи Ук­раїни та додержанню стійких темпів економічного зростання, підтримує економічну політику Кабінету Міністрів України.

До складу Ради Національного банку входять 14 членів Ради Національного банку, серед яких сім призначені Президентом України та сім Верховною Радою України. Голова Національного банку, який призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України, входить до складу Ради Націо­нального банку за посадою. Строк повноважень членів Ради На­ціонального банку - сім років (крім Голови Національного бан­ку). Основними завданнями Ради Національного банку є розроб­лення основних засад грошово-кредитної політики та здійснення контролю за проведенням грошово-кредитної політики.

Національний банк видає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов’язковими для органів державної влади і органів місцевого самоврядування, банків, підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності, а також для фізичних осіб. Нормативно-правові акти Національ­ного банку видаються у формі постанов Правління Національно­го банку, а також інструкцій, положень, правил, що затверджуються постановами Правління Національного банку.

Однак вже законодавцем відтворено невизначеність щодо віднесення до певної влади окремих державних органів, наділе­них державно-владними повноваженнями. Для визначення стату­су окремих органів державної влади законодавець використовує термін “спеціальний” (“орган спеціального призначення”, “орган із спеціальним статусом”). Щодо інших органів влади уживається поняття “державний орган”, але з позначенням особливостей підпорядкування парламенту і (або) главі держави. Специфічність даних визначень ще більш підкреслювалася віднесенням законо­давцем інших інституцій, створених для здійснення споріднених функцій, до центральних органів виконавчої влади, а пізніше - центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом

У 1999 р.

Проте в 2007 р. главою держави Фонд державного майна України, Антимонопольний комітет України, Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, Службу безпеки України та Управління державної охорони України було виключено з пере­ліку центральних органів виконавчої влади. Попри те, що фор­мально зміст даних указів відображав відсутність відповідних ста- тусних характеристик у чинних законах, відбулося істотне розши­рення переліку органів державної влади, чий статус є невизначе- ним у контексті положень ч. 1 ст. 6 Конституції України. Тим са­мим ще більшою мірою окреслилася суперечність між наявною надмірно суб’єктивізованою практикою визначення статусних ха­рактеристик окремих державних органів і потребою об’єктивізації регулювання їх особливого статусу.

У чинній Конституції України достатньо уживаним є понят­тя “органи державної влади”. Натомість словосполучення “дер­жавний орган” (орган держави) використовується тільки у ч. 3 ст. 5 та ч. 2 ст. 59. І контекст ужитку саме в цих випадках дає змогу ототожнити поняття “орган державної влади” та “державний орган”, на що слушно вказує В.Шаповал. Водночас навряд чи є підстави для більш широких узагальнень, адже в Конституції крім того названо органи, які безперечно належать до державного апа­рату, у своїх діях представляють державу і в цьому сенсі є держав­ними органами, однак не наділені саме державно-владними по­вноваженнями. Зокрема, йдеться про Рахункову палату; Уповно­важеного ВР України з прав людини; Вищу Раду юстиції; консуль­тативні, дорадчі та інші допоміжні органи, створювані Президен­том України, тощо.

Ужиток та розуміння поняття “державний орган” у чинних законах України для визначення статусних характеристик окре­мих інституцій не є ознозначним.

Водночас Державну прикордонну службу України законо­давцем також визначено “правоохоронним органом спеціального призначення”, однак при цьому головним елементом організацій­ної структури постає “спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах охорони державного кордону”. Найбільш функціонально наближений до СБУ і УДОУ орган - Державну службу спеціального зв'язку та захисту інформації Ук­раїни (в недавньому минулому - Департамент спеціальних теле­комунікаційних систем і захисту інформації СБУ) - визначено “дер­жавним органом, який призначений для забезпечення функціону­вання і розвитку державної системи урядового зв'язку”. При цьо­му структуру Державної служби складають “спеціально уповно­важений центральний орган виконавчої влади” та підпорядковані йому органи і підрозділи. А характер повноважень і СБУ, і УДОУ, і ДПСУ не залишає сумнівів щодо їх належності до органів дер­жавної влади. Зрештою, Законом України “Про основи національ­ної безпеки України” поняття “правоохоронні органи” тлумачить­ся як “органи державної влади, на які Конституцією і законами України покладено здійснення правоохоронних функцій”. Тим самим усі державні інституції, визначені як правоохороні органи, віднесено до органів державної влади.

Подібним є становище і зі суто цивільними структурами. Законодавець визначив Антимонопольний комітет України “дер­жавним органом зі спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель”, а Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку “державним колегіальним органом, підпорядкованим Президентові України, підзвітним Вер­ховній Раді України та Кабінету Міністрів України”.

Натомість, Державну комісію з регулювання ринків фінан­сових послуг України було визначено законодавцем “уповноваже­ним органом виконавчої влади” (з жовтня 2010 р. - “центральним органом виконавчої влади, який працює за колегіальним принци­пом”). При цьому відповідний закон у ст. 21 вказує, що “органа­ми, які здійснюють державне регулювання ринків фінансових по­слуг”, поряд з уповноваженим органом виконавчої влади (Держ- комфінпослуг), є також згадувана Державна комісія з цінних па­перів та фондового ринку і Національний банк України.

На жаль, ці суперечності не щезли з відновленням чинності Конституції України в редакції 1996 р. Зокрема, 7 жовтня 2010 р. було внесено зміни до Закону України “Про природні монополії”, якими національні комісії регулювання природних монополій ви­значалися не центральними органами виконавчої влади зі спе­ціальним статусом, а “державними колегіальними органами”. У Законі України “Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні” Державну комісію з цінних паперів та фондового рин­ку також визначено “державним колегіальним органом”. Тим са­мим коло державних органів, які перебувають за межами системи ЦОВВ, навіть розширилося.

У такий спосіб реалізується завдання вивести з безпосеред­нього підпорядкування Кабінету Міністрів України державні орга­ни, на які покладено здійснення вельми специфічних функцій - і не тільки у сфері національної безпеки і оборони, а й в частині регулювання критично важливих видів діяльності. Адже в орга­нізації та функціонуванні вітчизняного держапарату значною мірою зберігаються традиції бюрократичного централізму, унаслі­док чого реальною є можливість втрати центральними органами виконавчої влади необхідної оперативної самостійності.

Однак виникають інші проблеми. Девальвується засадниче положення ч. 1 ст. 6 Конституції України: “Державна влада в Ук­раїні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову”. Адже за межі системи органів виконавчої влади виве­дено державні органи, безумовно, наділені державно-владними повноваженнями.

Визнання належності до органів державної влади або органів певного виду влади є необхідною передумовою наділення їх пев­ними правами та обов’язками. Кодекс адміністративного судочин­ства України визначає суб’єкта владних повноважень - “орган дер­жавної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управ­лінських функцій на основі законодавства, у тому числі на вико­нання делегованих повноважень”. Цивільний Кодекс України (ст. 17, 81) передбачає можливість захисту цивільних прав, ство­рення юридичних осіб публічного права “органами державної вла­ди”, але не “державними органами”. Господарський процесуаль­ний кодекс України (ч. 4 ст. 16) визначає підсудність “у спорах, у яких відповідачем є вищий чи центральний орган виконавчої вла­ди, Національний банк України, Рахункова палата, Верховна Рада Автономної Республіки Крим або Рада міністрів Автономної Рес­публіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські ради або обласні, Київська і Севастопольська міські державні адмініст­рації”, але не в спорах, де відповідачем є будь-який державний орган.

Виникають формальні перешкоди і для призначення керів­ників окремих державних органів Президентом України. Адже його повноваження вичерпно визначаються Конституцією Украї­ни (п. 31 ч. 1 ст. 106 Конституції України), де регламентовано в узагальненому вигляді призначення Президентом України керів­ників центральних органів виконавчої влади та голів місцевих дер­жавних адміністрацій (п. 10 ч. 1 ст. 106) та інші, безпосередньо вказані в тексті Конституції України призначення.

У перспективі діяльність усіх без винятку органів, наділе­них владою, має відповідати положенню ч. 2 ст. 5 Конституції України: “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи дер­жавної влади та органи місцевого самоврядування”. Тобто будь- яка владна інституція, що діє від імені держави, має ідентифіку­ватися як орган державної влади. А з огляду на достатню окрес- леність органів законодавчої та судової влади в перспективі ви­дається доцільним віднесення органів державної влади, наділе­них розпорядчими і виконавчими функціями, саме до виконав­чої влади.

Віднесення до системи виконавчої влади не повинно перед­бачати високого ступеня уніфікації статусних характеристик утво­рюючих її органів. Об’єктивна необхідність максимально повно­го відтворення суб’єктом державного управління його об’єкта, а також розмаїття проявів останнього зумовлюють створення ши­рокого кола державних органів зі значною специфікою діяльності. Межі системи органів виконавчої влади на сьогодні окреслені не наявністю чітких теоретико-методологічних підходів та їх по­слідовним утіленням у практику державного будівництва, а скорі­ше специфікою поєднання об’єктивних і суб’єктивних чинників.

Видається доцільним не позбавлення статусних характери­стик органів державної влади, наділених владними повноважен­нями необхідної визначеності, а, навпаки, віднесенням цих органів до ЦОВВ зі спеціальним статусом. При цьому статутні закони мали б визначити особливості цього спеціального статусу. До них мож­на було б віднести такі.

1. Специфіка взаємовідносин таких ЦОВВ з іншими дер­жавними органами і гарантії невтручання останніх у вирішення питань, віднесених до компетенції ЦОВВ зі спеціальним стату­сом. Зокрема, має бути передбачена неможливість скасування уря­дом актів, прийнятих колегіальним ЦОВВ у межах власної компе­тенції. Уряд, користуючись правом законодавчої ініціативи та тісним інституційним зв’язком з парламентом, може і має вплива­ти на діяльність цих органів, передусім формуючи нормативно- правову основу їх діяльності, але не безпосереднім втручанням у цю діяльність. Щодо силових структур має враховуватися роль глави держави в здійсненні керівництва у сфері національної без­пеки і оборони.

2. Призначення керівників таких ЦОВВ і членів тих із них, що є колегіальними, виключно на певний, чітко визначений термін, який не може бути менше п’яти (в ідеалі - семи, тоді термін по­вноважень не буде “прив’язаний” до результатів чергових парла­ментських або президентських виборів) років.

3. Внутрішні процедури організаційної діяльності та прий­няття рішень мають унеможливити послаблення суспільного кон­тролю за діяльністю цих ЦОВВ. Зокрема, формування колегій і громадських рад мало б здійснюватися Кабінетом Міністрів і вра­ховувати результати чергових парламентських виборів та політич­ного представництва тих чи інших партій і блоків у парламенті. Ймовірно має передбачатися підготовка щорічних звітів відповід­них ЦОВВ про результати діяльності, які мають спрямовуватися до парламенту, глави держави і уряду. Доцільно запровадити про­зоре (доступне для ознайомлення) і відкрите (передбачає безпо­середню участь) прийняття рішень усіма колегіальними органа­ми, що б виключило можливість їх некоректної подачі громад­ськості.