§ 3. Поняття, особливості та види органів держави

Первинною ланкою апарату держави є державний орган.

Державний орган — це структурно організований, організаційно відокремлений і відносно автономний колектив державних служ­бовців або конкретна службова особа, що виконує певну державну функцію і наділена для цього відповідними державно-владними по­вноваженнями, що реалізуються у визначених законом правових та організаційних формах за допомогою засобів, необхідних для їх реа­лізації.

Державний орган:

1) формується державою або безпосередньо народом відповідно до закону і функціонує на його основі;

2) має передбачені конституцією або іншими законами спеціаль­ні функції, які здійснює від імені держави;

3) має державно-владні повноваження, що дозволяють йому здійснювати юридично обов’язкові дії, зокрема:

а) видавати нормативно-правові та індивідуально-правові акти;

б) здійснювати контроль за точним і неухильним виконанням вимог, передбачених цими актами;

в) забезпечувати і захищати ці вимоги від порушень шляхом застосування заходів переконання і примусу;

4) функціонально взаємодіє з іншими державними органами в процесі реалізації своїх повноважень;

5) складається із службовців, що перебувають в особливих пра­вовідносинах один з одним і органом: обсяг і порядок викорис­тання ними владних повноважень встановлюються законом і набувають конкретизації у відповідних посадових інструкціях і штатних розкладах;

6) має необхідну матеріальну базу — казенне майно, що перебу­ває в його оперативному управлінні, а також постійне джерело фінансування — державний бюджет;

7) має організаційну структуру, територіальний масштаб діяль­ності, систему службової підзвітності й службової дисципліни.

Державно-владні повноваження — необхідний атрибут усіх орга­нів держави. Своє юридичне вираження вони знаходять у компетен­ції останніх. Компетенція (від лат. compete — взаємно прагну; відпо­відаю, підходжу) органу державної влади — це сукупність предметів відання та повноважень органу публічної влади або посадової особи, що визначають його місце в системі органів державної влади.

Правами та обов’язками (повноваженнями) орган державної вла­ди наділяється законом не взагалі, а стосовно його предметів відання, тобто лише для вирішення тих питань, що становлять ці предмети. Наявність у органу прав та обов’язків, наданих для здійснення відпо­відних владних дій, характеризують його юридичну компетентність.

Органи державної влади утворюють певну систему, яка харак­теризується функціональною та організаційною єдністю. Єдність системи органів державної влади обумовлена їхнім соціальним при­значенням і метою діяльності. Органи державної влади відобража­ють єдність інтересів і волі народу, яку вони покликані реалізувати. Функціональна єдність системи органів державної влади передбачає спільність їхніх завдань і функцій, у процесі реалізації яких вони ді­ють спільно, тісно взаємодіючи між собою. Організаційна єдність системи органів державної влади виявляється у їх функціональній взаємодії та системі їх взаємної структурної підпорядкованості.

Державні органи класифікують за низкою критеріїв, зокрема:

1. За місцем у системі державного апарату:

а) первинні, що обираються населенням (парламент);

б) вторинні, які утворюються первинними (уряд).

2. За способом утворення:

а) виборні, які обираються населенням (представницькі орга­ни);

б) призначувані, що призначаються главою держави чи урядом (виконавчо-розпорядчі органи);

в) ті, що успадковуються (характерні для монархій).

3. За строком функціонування:

а) постійні, що створюються на необмежений термін часу, ви­конують основні завдання держави і функціонують протя­гом значного етапу її розвитку;

б) тимчасові, що створюються для досягнення певної мети, для вирішення невідкладних завдань, викликаних надзви­чайними обставинами.

4. За територією дії:

а) центральні (загальнофедеральні у федеративній державі), рішення яких поширюються на територію усієї держави та все її населення;

б) суб’єктів федерації (у федеративній державі), рішення яких поширюються лише на територію та населення цих суб’єктів;

в) місцеві, рішення яких поширюються на певну адміністра­тивно-територіальну одиницю.

5. За характером компетенції:

а) органи загальної компетенції, які правомочні вирішувати широко коло питань державно-владної діяльності (парла­мент, уряд);

б) органи спеціальної компетенції, що спеціалізуються на ви­конанні одного певного виду діяльності чи реалізації певної визначеної функції (міністерства, державні комітети, комі­сії, агентства тощо).

6. За складом:

а) одноособові, що складаються з однієї посадової особи, яка всі свої рішення приймає в одноосібному порядку (прези­дент);

б) колегіальні, що складаються з декількох посадових осіб і ухвалюють свої рішення шляхом голосування (парламент, уряд).

7. За правовими формами діяльності:

а) правотворчі, які здійснюють діяльність із встановлення, зміни та скасування правових норм, тобто з попередньої підготовки нормативних актів, їх розгляду і прийняття;

б) правозастосовчі, які забезпечують організацію і здійснення контролю за додержанням встановлених правових норм;

в) правоохоронні, які здійснюють діяльність з охорони і захис­ту правових норм, тобто з попередження правопорушень і притягнення правопорушників до юридичної відповідаль­ності;

г) контрольно-наглядові, які забезпечують організацію конт­ролю і нагляду за дотриманням усіма суб’єктами суспільних відносин окремих установлених відповідними нормативно- правовими актами правил;

д) установчі, які здійснюють повноваження із формування, реорганізації та ліквідації інших органів держави, їх струк­турних підрозділів, окремих посад тощо.

8. За змістом і напрямами діяльності:

а) законодавчі, які мають представницький характер та право- творчі функції (парламент);

б) виконавчі, що здійснюють виконавчо-розпорядчі функції (уряд);

в) судові, які мають незалежний характер, підкоряються лише закону і здійснюють правосуддя та ряд інших юридичних функцій (суди);

г) правоохоронні, які забезпечують охорону і захист правопо­рядку, громадської безпеки, інтересів суспільства та прав і свобод громадян від порушень і протиправних посягань (органи громадського порядку, органи державної безпеки);

д) контрольно-наглядові, які здійснюють нагляд і контроль за додержанням іншими органами, їх посадовими особами, а також громадянами і їх об’єднаннями встановлених відпо­відними нормативно-правовими актами правил (прокура­тура, державні інспекції).

За принципом поділу влади серед державних органів виділяють органи законодавчої, виконавчої і судової влади.

Принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову має давню історію і традиційно пов’язується з ім’ям визначного фран­цузького мислителя Шарля Луї Монтеск’є, який ще в роки юності став гарячим прихильником республіканського ладу і політичної сво­боди. Під час відвідин Англії він проникнувся повагою до конститу­ційного правління, і саме в цій країні у нього визріла його славнозвіс­на теорія поділу влади, мета якого — гарантувати безпеку громадян від сваволі і зловживань цієї влади. В своєму трактаті «Про дух зако­нів» Монтеск’є визначає політичну свободу як «право робити все, що дозволено законами». Свободи можна досягти лише в державі, де всі відносини визначені правом. Верховенство ж права може бути «за­безпечено лише поділом влади у такий спосіб, щоб гілки влади могли б взаємно обмежувати і стримувати одна одну». «В кожній державі, — писав він, — є три види влади: влада законодавча, влада виконавча, що відає питаннями міжнародного права, і влада виконавча, що відає питаннями права громадянського». Монтеск’є стверджував, що «су­дова влада у певному розумінні не є владою».

Особливість його поглядів на «три влади» полягає в тому, що кожна з них оголошувалася самостійною і незалежною. Тим самим виключалася можливість узурпації влади будь-якою особою або окремим органом держави. Вже в підході до принципу поділу влади Монтеск’є містилися засади стримування їх одна одною, що згодом в США при створенні Конституції 1787 року було названо системою «стримувань і противаг». На батьківщині самого Монтеск’є, у Фран­ції, його теорія була визнана і втілена лише в Конституції 1791 року, де зазначалось, що «суспільство, в якому не забезпечена реалізація прав і не здійснено поділу влади, не має Конституції».

Найрішучіше теорію поділу влади та її прихильників засуджував видатний французький мислитель Жан-Жак Руссо. На його думку, «вони роблять із суверена якусь фантастичну істоту, складену з частин, взятих із різних місць».

Принцип поділу влади в сучасному його розумінні складається із системи вимог:

— поділ функцій і повноважень (компетенції) між державними органами відповідно до вимог суспільного поділу праці;

— закріплення певної самостійності кожного органу влади при здійсненні власних повноважень, недопустимість втручання в прерогативи один одного і їх злиття;

— наділення кожного органу можливістю протиставляти свою думку рішенню іншого органу і виключення зосередження всієї повноти влади в руках однієї з гілок;

— наявність в органів влади рівнозначних важелів взаємного контролю дій один одного і неможливість зміни компетенції органів держави позаконституційним шляхом.

Щоправда, слід зауважити, що принцип поділу влади не є абсо­лютним. З одного боку, існує потреба узгодження і взаємного пра­вового контролю діяльності різних гілок влади. З іншого боку, здій­снення судового контролю за законністю діяльності управлінського апарату означає порушення принципу поділу влади, тому що у такий спосіб судова влада втручається у діяльність виконавчої. Отже, прин­цип поділу влади не можна реалізувати повністю.

Разом з тим влада у демократичній державі у вигляді трьох її гілок є політичною формою вираження влади народу. Будучи «поділеною», влада має залишатися цілісною, єдиною, адже йдеться тут швидше не про поділ влади, а про поділ і взаємодію функцій її здійснення.

Органи законодавчої влади — це державні органи, діяльність яких спрямована на висловлення волі держави шляхом прийняття законів.

Органи законодавчої влади відзначаються певними особливостя­ми. Зокрема, вони:

1) мають представницький характер, тобто є виборними — на їх основі народ передає владу своїм представникам і уповнова­жує їх здійснювати від свого імені управління суспільними справами;

2) мають первинний характер, обумовлений їх виключною важ­ливістю у апараті держави як представника народу;

3) є верховними органами державної влади в силу свого пред­ставницького характеру — їх існуванням забезпечується повновладдя народу, який є єдиним верховним носієм дер­жавної влади і може визначати принципи її організації і здій­снення;

4) мають колегіальний характер, позаяк їх рішення приймаються після обговорення відповідного питання шляхом голосування;

5) наділені спеціальними функціями, зокрема фінансовою, яка реалізується через затвердження державного бюджету, його доходів і видатків, контролю за його виконанням, надходжен­ням та використанням його коштів; установчою, пов’язаною з участю у формуванні вищих виконавчих і судових органів влади; контрольною, що знаходить свій прояв у здійсненні контролю за діяльністю сформованих за їх участю вищих ви­конавчих органів влади, їх посадових осіб;

6) мають законодавчі повноваження, що реалізуються у проце­сі прийняття законів як нормативних актів вищої юридичної сили;

7) мають спеціальний статус, який характеризується виключ­ними повноваженнями у найважливіших сферах державно- владної діяльності, що дають їм можливість брати безпосеред­ню і активну участь у вирішенні будь-яких важливих питань суспільного життя.

Органи виконавчої влади — це система державних органів, які організовують і здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність дер­жави, тобто втілюють в життя волю держави, закріплену в правових актах. Керівництво виконавчо-розпорядчою діяльністю органів ви­конавчої влади здійснює, як правило, колегіальний орган загальної компетенції — уряд.

Як правило, уряд іменується Кабінетом Міністрів або Радою Міністрів, хоча в окремих країнах використовуються й інші назви, наприклад, Державна Рада (Норвегія, Швеція), Федеральна Рада (Швейцарія), Федеральний уряд (ФРН), Адміністративна рада (КНДР) тощо. Уряд відіграє особливу роль у механізмі виконавчої влади та в системі органів, які її здійснюють, під його керівництвом функціонує вся система органів виконавчої влади^[17]. Зазначимо, що правовий статус уряду (межі компетенції, обсяг повноважень, поря­док формування і характер взаємовідносин з іншими вищими орга­нами державної влади) суттєво різниться в різних країнах та визна­чається існуючою формою правління та державного устрою.

Загалом органи виконавчої влади відзначаються такими рисами:

1) мають універсальний і предметний характер, що забезпечує їм можливість безперервної діяльності на всій території держави із опорою на матеріальні, фінансові і людські її ресурси;

2) мають вторинний характер, є призначуваними первинними органами влади;

3) своєю основною функцією мають виконання законів шляхом конкретизації і деталізації їх нормативних положень у підза- конних актах та їх безпосередньої реалізації;

4) приймають підзаконні нормативні акти на підставі, на вико­нання і відповідно до законів;

5) є підзвітними і підконтрольними, відповідальними перед представницькими органами влади;

6) є структурно організованою системою органів, які здійснюють свою діяльність за принципами субординації та координації;

7) наділені правом на видання актів делегованого законодавства та правом законодавчої ініціативи.

Органи судової влади — це система державних органів, які здій­снюють правосуддя, тобто розв’язують суперечності, які виникають в процесі правовідносин у суспільстві.

Органи судової влади є незалежною структурною ланкою апа­рату держави. Обов’язковою умовою функціонування судової влади є забезпечення її незалежності та самостійності у вирішенні питань своєї внутрішньої діяльності.

Будучи самостійним елементом апарату держави судові органи влади характеризуються наступним:

1) своєю основною функцією мають здійснення правосуддя, а та­кож конституційного нагляду і судового контролю за діяльніс­тю інших органів державної влади (хоча в країнах англосак­сонського права вони мають ще й правотворчі повноваження у вигляді права на створення судового прецеденту);

2) мають виключні повноваження, що означає неможливість ін­ших суб’єктів влади здійснювати правосуддя та неприпусти­мість делегування будь-кому судових повноважень;

3) є незалежними від інших державних структур та підпорядко­ваними у своїй діяльності виключно закону;

4) мають універсальний характер, їх юрисдикція поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі;

5) свою діяльність здійснюють у суворо визначеному і встанов­леному законодавчо процедурно-процесуальному порядку розгляду справ і ухвалення рішень у вигляді індивідуально- правових актів, які приймаються від імені держави, є обов’яз­ковими для виконання і можуть бути оскаржені у порядку, встановленому законом, за винятком випадків, ним визначе­них;

6) правосуддя здійснюється суддею одноособово, колегією суд­дів чи судом присяжних;

7) наявність спеціального статусу суддів, що забезпечує їх неза­лежність та можливість при здійснення ними своїх повнова­жень підкорятися лише закону.

Ведучи мову про механізм держави і державний апарат, не можна оминути поняття інституту держави.

Інститут держави — це відносно відокремлена частина державної структури, що користується певною автономією.

Відповідно до структурно-функціонального принципу інститути держави поділяють на:

— організаційні (інститут президента, інститут парламенту);

— функціональні (інститут референдуму, інститут державної влади).

Види інститутів держави за ступенем складності:

— прості (елементні) — не можуть бути розділені на дрібніші інститути (інститут надзвичайного стану, інститут адміністра­тивного контролю, інститут референдуму);

— комплексні — складаються з декількох підінститутів, які, в свою чергу, можуть бути інститутами для спадного роздрібнення (наприклад, інститут форми держави включає такі підінститу- ти: форма державного правління, форма державного устрою, форма державно-правового режиму; інститут державного су­веренітету має такі підінститути: повнота і верховенство влади держави в межах її території, незалежність і рівноправність у міжнародних відносинах тощо).

Види інститутів держави за пріоритетністю становища:

— основні (інститут державної влади);

— примикаючі (інститут державного суверенітету).

Види інститутів держави за принципом «поділу влади»:

— інститути законодавчої влади (парламент, референдум);

— інститути виконавчої влади (президент, уряд, місцеві держав­ні адміністрації);

— інститути судової влади (звичайні суди, спеціалізовані суди).