§ 4. Поняття місцевого самоврядування та його особливості

Територія будь-якої держави поділяється на певні адміністра­тивно-територіальні одиниці. Населення, що проживає в кожній з них, має закономірне право на місцеве самоврядування.

Місцеве самоврядування — це особливий вид управління, реалі­зація гарантованого законом права територіальних спільнот грома­дян і органів, яких вони обирають, самостійно, під свою відповідаль­ність і від свого імені вирішувати всі питання місцевого значення, діючи в рамках закону і виходячи з інтересів населення.

Територіальна спільнота в даному випадку виступає первинним суб’єктом місцевого самоврядування.

Як інститут публічної влади місцеве самоврядування стало про­дуктом тривалого розвитку людської цивілізації, його витоки сяга­ють родоплемінного самоврядування додержавного періоду цього розвитку. Деякі елементи місцевого самоврядування добре відомі вже з античних часів, вони застосовувалися для організації місцево­го управління в Стародавній Греції та Стародавньому Римі, а правове оформлення вперше отримали у законі Юлія Цезаря 45 р. до н.е. за на­звою Lex municipalis. Цей закон запровадив організацію місцевої влади на засадах загального принципу самоврядування (тобто організацію муніципального устрою) і ввів у правовий вжиток термін «муніципа­літет». Більш як за двотисячолітню історію цього терміна його значен­ня практично не змінилося. Муніципалітетами у Стародавньому Римі називалися міста, що користувалися самоврядними правами, сьогодні ж це — обрані місцевим населенням міські та сільські органи місцево­го самоврядування^[18], тобто уповноважені громадою органи управління, що з дозволу центральної влади беруть на себе відповідальність за ви­конання громадських завдань і функцій на місцевому рівні.

Величезне значення для становлення місцевого самоврядуван­ня як самостійного правового інституту відіграло надання в ХІ ст. німецькому вільному місту Магдебургу привілейованої грамоти на самоврядування, що обумовило появу так званого маґдебурзького права, яке, власне, і стало першоосновою для формування засад му­ніципального права в його сучасному правовому розумінні.

Становлення в Європі абсолютних монархій супроводжувало­ся постійним обмеженням самоврядних прав міських громад, і від ХVI ст. громадське самоврядування поступово втрачає своє значен­ня; натомість дедалі більшу роль в управлінні окремими містами по­чинає відігравати центральна влада та її представники на місцях.

Процес становлення сучасних правових форм місцевого само­врядування почався з кінця XVIH ст., коли внаслідок перемоги буржуазно-демократичних революцій у правових системах США та ряду західноєвропейських країн дістала визнання і законодавчо­го закріплення теорія природних прав, що базується на ідеї свободи як вищої соціальної цінності, автономії людини та інститутів грома­дянського суспільства, зокрема й територіальної громади, відносно держави. У той час відбувається зародження двох основних сучас­них систем місцевого самоврядування: англосаксонської (англо- американської) та континентальної (французької).

Перша система веде свій початок від ХІ ст., коли самоврядним громадам почала надаватися широка автономія як у виконанні при­писів центральної влади, так і у створенні власних норм права.

— значна автономія органів місцевого самоврядування відносно держави — вони формально виступають як такі, що діють ав­тономно в межах наданих їм повноважень, а пряме підпоряд­кування управлінських органів різних територіальних рівнів відсутнє;

— відсутність на місцях уповноважених представників централь­ної влади. Контроль за діяльністю органів місцевого самовря­дування здійснюється здебільшого непрямим шляхом — через місцеві органи виконавчої влади, і лише у випадку делегу­вання ними відповідним органам місцевого самоврядування окремих своїх повноважень;

— виборність посадових осіб місцевого самоврядування;

— функціонування органів місцевого самоврядування відповід­но до позитивного принципу правового регулювання, тобто виключно в межах їхньої компетенції, закріпленої у законі (доктрина inter vires), і заборона їх виходу за межі цієї компе­тенції (ultra vires).

Правова форма та основні елементи другої системи склалися ще в період еволюції Римської держави. Однак сучасна континенталь­на модель організації муніципальної влади є результатом тривалої еволюції римської системи, і свій кінцевий вигляд вона отримала у Франції після прийняття в 1982 році закону «Про права і свободи місцевих колективів». Ця система характеризується такими рисами:

— більш високим (порівняно з англо-американською моделлю) ступенем централізації, наявністю вертикальної підпорядко­ваності;

— поєднанням місцевого самоврядування і прямого державно­го управління з центру на місцях. Це знаходить свій прояв у функціонуванні на одному територіальному рівні обраних те­риторіальною громадою органів місцевого самоврядування та призначених центральною владою уповноважених представ­ників, які здійснюють адміністративний нагляд і контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування;

— повноваження місцевого самоврядування визначаються від­повідно до негативного принципу правового регулювання (ор­ганам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом).

Проблематика місцевого самоврядування вже тривалий час ви­кликає особливу увагу юридичної науки, зокрема і вітчизняної. І це не дивно, адже з розвитком суспільства дедалі більшої ваги набувають пи­тання підвищення ефективності й демократизації управління суспіль­ними справами на місцевому рівні, що, власне, і обумовлює об’єктивну необхідність існування інституту місцевого самоврядування.

Наявність значної кількості наукових теорій і концепцій, в яких по-різному тлумачаться природа та призначення місцевого самовря­дування, призводить до значного ускладнення розуміння його змісту, місця та ролі в системі народовладдя, хоч це суттєво і не змінює його якісних характеристик.

Під поняттям «місцеве самоврядування» в загальному вигля­ді розуміється відносно автономне функціонування територіальної спільноти людей, що забезпечується самостійним прийняттям члена­ми цієї спільноти норм поведінки і вибором рішень, які стосуються її життєдіяльності, відсутністю в даній спільноті розриву між суб’єктом і об’єктом управління.

Поява самого поняття «самоврядування» пов’язується з історією Англії. Починаючи з кінця XVIII ст. цей термін в англійській науці конституційного права використовується для характеристики осо­бливостей організації англійського державного ладу як стану народу, який самоуправляється за допомогою парламенту і місцевих пред­ставницьких органів, над діяльністю яких немає будь-якої адміні­стративної опіки зверху.

Однак у деяких державах подібна термінологія взагалі не засто­совується. Наприклад, у Франції законодавство оперує терміном «де­централізація», який почав застосовуватися як реакція на введення 17 лютого 1800 р. Наполеоном Бонапартом інституту префектур як місцевих органів державної виконавчої влади.

Починаючи з ХІХ ст. в юридичній науці з’являються поодинокі спроби дати визначення місцевого самоврядування. Наприклад, ні­мецький вчений Г. Еллінек сформулював його як державне управлін­ня через посередництво осіб, які не є професійними державними служ­бовцями, — управління, яке на противагу державно-бюрократичному є управлінням через посередництво зацікавлених осіб.

Англійський вчений І. Редліх визначав місцеве самоврядування як здійснення місцевими жителями або обраними ними представни­ками тих обов’язків і повноважень, які їм надані законною владою або які належать їм за загальним правом (природним правом).

Один із теоретиків російського муніципального права А. Василь­чиков писав, що самоврядуванням називається такий порядок, за яко­го місцеві справи і місцеві посади заміщуються місцевими жителями — земськими обивателями, на відміну від державного управління, де ті ж самі справи і посади доручаються стороннім людям, не внаслідок їхньої приналежності до тієї місцевості, якою вони управляють, а за довільним вибором керівництва.

Наявність різних за своїм змістом визначень поняття «місцеве самоврядування» та існування різних моделей організації місцевої влади в різних країнах (та й навіть у межах однієї країни, наприклад, в США та Швейцарії) обумовили появу в юридичній науці декількох теорій місцевого самоврядування.

Історично першою наукове обґрунтування здобула теорія віль­ної громади, основні положення якої були сформульовані маркізом д’Аргенсоном та Гійомом Туре напередодні Великої французької ре­волюції. В основу теорії вільної громади було покладено положення про «четверту владу» в державі, яка, однак, не належить самій держа­ві, а є окремою від неї громадською владою. Іншими словами, теорія вільної громади базувалася на ідеї природного права, недержавної природи місцевого самоврядування. Вона виходила з того, що пра­во територіальної громади як соціального інституту, що утворився природним шляхом, в силу еволюційного розвитку первісного сус­пільства, самостійно вирішувати свої справи має такий самий при­родний і невідчужуваний характер, як і природні права людини на життя, свободу і загальне благо. Територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, яка утворилася природним шляхом і має право на самоврядування, що виводиться з природи самої територіальної громади як історично більш раннього утворення, аніж держава.

За теорією вільної громади основні засади організації місцевого самоврядування зводяться до такого:

— суб’єктом права на самоврядування визнаються лише громади «природних» територіальних одиниць, тобто територіальних одиниць, що виникли природно, — села, селища і міста. Інші територіальні громади мають штучне походження, утворені волею держави, а тому не можуть посилатися на природний характер свого права на самоврядування;

— органи місцевого самоврядування обираються членами відпо­відної територіальної громади;

— органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження з питань, що віднесені до їх відання, а також питань, повнова­ження на реалізацію яких делеговано їм відповідними органа­ми державної влади;

— місцеві самоврядні справи не можуть ототожнюватися із дер­жавними справами, які реалізуються на місцях;

— первинною ланкою місцевого самоврядування є територіаль­на громада, яка вирішує свої справи або самостійно, або через обрані нею органи, які не входять і не можуть входити до сис­теми органів державної влади, а відтак, не перебувають у їх підпорядкуванні;

— органи державної влади не мають права втручатися у справи територіальної громади, обмежуючись лише здійсненням ад­міністративного контролю за правомірністю діяльності орга­нів місцевого самоврядування.

Теорія вільної громади швидко поширилася по всій Європі, спри­яючи становленню територіальної громади як основного суб’єкта місцевого самоврядування і привела до суттєвої децентралізації вла­ди в багатьох країнах.

Водночас реалії політичного життя переважної більшості цих країн в першій половині ХІХ ст. не відповідали ідеям теорії вільної громади. Зміни в правовому статусі місцевої влади обумовили появу нової — суспільно-господарської теорії місцевого самоврядування.

Її основні положення збігаються з концептуальними положен­нями теорії вільної громади, однак на перший план тут висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, здебільшого господарська, природа діяльності органів місцевого са­моврядування. Ця теорія не набула значного поширення, оскільки не могла пояснити публічно-правового характеру багатьох функцій, здійснюваних органами місцевого самоврядування.

Так, практика управління на місцевому рівні однозначно свідчить, що органи місцевого самоврядування здійснюють функції як приватно­правового, так і публічно-правового характеру, що притаманні органам публічної влади (наприклад, ухвалення загальнообов’язкових рішень, збирання податків та встановлення розмірів їх ставок тощо). Отже, місцеве самоврядування — це публічна влада. Питання полягає лише у тому, який характер вона має — державний чи недержавний.

Відповідь на це питання намагалася дати державницька теорія місцевого самоврядування, що набула поширення в середині ХІХ ст. Її основні положення були розроблені німецькими вченими Лоренцо Штейном і Рудольфом Гнейстом.

Державницька теорія розглядає місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один із спо­собів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Відтак, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом ма­ють державну владу.

У рамках державницької теорії сформувалося два окремі напря­ми: політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління.

За Р. Гнейстом, самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов’язків посадовими особами органів міс­цевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності від держави. При цьому почесні службовці мають походити із заможних класів і платити високі податки. Ця ідея була розвинута Отто Майєром, яким вважав, що місцеве самовряду­вання має здійснюватися почесними представниками місцевої грома­ди, які виконуватимуть свої обов’язки безоплатно, маючи їх за додат­ковий, а не основний вид своєї діяльності, і використовуючи це як певний політичний прийом для формування відповідної громадської думки стосовно того чи іншого питання суспільного життя.

Л. Штейн вбачав гарантії місцевого самоврядування в тому, що ор­гани місцевого самоврядування не є органами державної влади, а ви­ступають органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань і функцій державного управління в межах відповідної території. Тобто місцеве самоврядування розгляда­лося Л. Штейном як територіальний колектив, який наділено статусом юридичної особи та який вступає у певні правовідносини з державою.

У ХХ ст. поширилися теорія муніципального дуалізму (дуаліз­му місцевого самоврядування), що виходить з подвійного характеру самоврядної діяльності — самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій, та теорія соціального обслуговування, в якій акцентується увага на здійсненні органами місцевого самоврядування завдань і функцій, пов’язаних з організацією обслуговування населення, наданням членам територі­альної громади необхідних соціальних послуг.

Теорія вільної громади і суспільно-господарська теорія є вираз­никами класичних поглядів на місцеве самоврядування. Інші ж на­укові концепції намагалися зрозуміти природу місцевого самовряду­вання, розглядаючи його під абсолютно іншим кутом зору.

Наприкінці ХХ століття колективна думка про місцеве самовря­дування знайшла своє втілення у Загальній декларації про місцеве са­моврядування і Європейській хартії про місцеве самоврядування від 15 жовтня 1985 року. Ці акти розглядають функціонування системи місцевого управління як децентралізацію і деконцентрацію влади в державі. Під децентралізацією розуміється передача центром окремих повноважень місцевим виборним органам, а під деконцентрацією — делегування повноважень призначуваним із центру місцевим орга­нам виконавчої влади. Місцеве самоврядування — це децентралізо­вана форма управління.

Місцеве самоврядування має специфічну правову форму в кож­ній державі і залежить від її устрою, історичних, етнонаціональних та інших особливостей. При ідентичності формальних ознак місцевого самоврядування у різних країнах по-різному вирішується питання: чи представляють органи місцевого самоврядування глибинний шар дер­жавної влади або є відокремленими від держави, але взаємодіючими з нею, специфічними організаціями управління суспільними справами.

Відповідь на це проблемне питання дає характеристика основних сучасних систем органів місцевого самоврядування.

Англо-американська (англо-саксонська) система. В адміністра­тивно-територіальних одиницях для вирішення питань місцевого значення обирається рада, як правило, на чотири роки. Її склад може бути як виборним, так і призначуваним. Проте призначуваних чинов­ників із центру на місцях немає. Ця система місцевого самоврядуван­ня збереглася в «старих» державах — Англії, Канаді, Австралії тощо. Проте відсутня у «нових» країнах, тобто країнах, що розвиваються і де створено більш централізовані системи.

Континентальна (романо-германська) система. При організації управління адміністративно-територіальних одиниць використову­ється змішаний принцип: виборність поєднується з призначуваністю. Це пояснюється розмежуванням самоврядування в територіальних громадах і управління в адміністративно-територіальних одиницях. В територіальних громадах — виборні органи самоврядування, без при­значуваних з центру чиновників. У адміністративно-територіальних одиницях — як виборні, так і призначувані чиновники з центру, по­кликані здійснювати «адміністративний контроль» за органами міс­цевого самоврядування. Така система самоврядування характерна для більшості країн континентальної Європи.

Соціалістична система. Хоча це й відумерла в цілому система, її елементи в ряді країн збереглися і дотепер. Державна система будува­лася на відкиданні принципу поділу влади. Місцева рада була органом державної влади на відповідній території. Усі інші державні органи формувалися радами і були їм підвладними. Не було навіть відносної самостійності місцевого самоврядування щодо центральних органів.

Іберійська система (Іспанія, Португалія, деякі країни Латин­ської Америки). Місцеві ради обираються лише населенням, а голови адміністрацій — або населенням, або радою. В усіх випадках голови адміністрацій затверджуються органами державної влади. Вони по­єднують у своїх руках публічну владу територіальної громади і дер­жавну владу відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Гібридні форми характерні для країн Африки. У державах, де збе­реглися дотепер кочові племена (Гана, Камерун, Нігер тощо), функції місцевого самоврядування здійснюють або вожді цих племен одно­особово, або ради їх вождів чи старійшин. Серед осілого населення адміністративні функції племінних вождів скасовані, проте за своїм становищем вони входять до складу органів місцевого самоврядуван­ня, особливо на низовому рівні (Малаві, Свазіленд, Сьєрра-Леоне, Вануату, Папуа-Нова Гвінея тощо).

Військові режими (Нігерія — до 29 травня 1999 року, Алжир та ін.). Характеризуються виключно централізованою системою управ­ління. На місця призначаються офіцери, що набувають статусу вій­ськових губернаторів, комендантів. Органи місцевого самоврядуван­ня як такі розпускаються. При військових губернаторах і комендантах можуть утворюватися дорадчі ради, до складу яких включаються і цивільні особи.